4 Styrings- og samhandlingsforholdet mellom staten og kommunane

Kommunane har ansvaret for å yta sentrale velferdstenester til innbyggjarane sine. I dei ulike kommunane vil det alltid vera behov for lokal tilpassing og prioriteringar. God tilpassing og «skreddarsaum» av tenester til den einskilde krev kunnskap om og nærleik til lokale variasjonar. Det er regjeringa sitt syn at lokaldemokratiet i kommunane er best eigna til å prioritera og samordna tenesteytinga. Lokaldemokratiske løysingar er effektive i tydinga god tilpassing til ønske og behov som innbyggjarane har.

God lokal tilpassing krev at kommunane har handlingsrom. Kommunal handlefridom medverkar til eit levande lokaldemokrati og ein fornuftig bruk av offentlege ressursar. Handlefridom er naudsynt for at det skal vera meiningsfullt å delta i lokalpolitikken. Rammestyring kan bidra til å sikra oppslutning om og legitimitet til det lokale sjølvstyret. Så lenge kommunal forankring av oppgåveløysinga utgjer ein føresetnad for, og ikkje motsats til effektivitet, kvalitet og velferd, ønskjer regjeringa i minst mogleg grad å detaljstyra kommunane. Regjeringa vil så langt som mogleg styra gjennom rammer både når det gjeld økonomi og regelverk.

Kommunal- og regionaldepartementet har eit ansvar for å medverka til ei heilskapleg statleg styring av kommunesektoren. Saman med fylkesmannsembeta, som har det operative ansvaret for samordninga av regional stat si kommunestyring, har departementet ei viktig oppgåve når det gjeld å leggja til rette for at styringa skjer etter dei prinsippa regjeringa og Stortinget har slått fast.

Staten må sjå styringa av einskilde fagområde og reformer i ein heilskapeleg samanheng, og vurdera verkemiddelbruken ut i frå dette. Vidare må staten så tidleg som mogleg i utreiingsarbeid knytt til ei reform, vurdera alternative former for verkemiddel som kan nyttast for å nå målsetnaden. I samband med utgreiing og iverksetjing av reformer spelar konsultasjonsordninga mellom staten og kommunesektoren (KS) ei sentral rolle. Konsultasjonsordninga er nærare omtalt i kapittel 4.2.

Regjeringa ønskjer å styrkja samhandlinga mellom staten og kommunesektoren. Statleg styring må i størst mogleg grad pregast av dialog og rettleiing framføre absolutte pålegg og krav. Det er sentralt for regjeringa å leggja til rette for tiltak som er med og skaper tillit mellom forvaltningsnivåa. Det er ei utfordring å utvikla verkemiddel for styring av kommunesektoren basert på dialog og samhandling. Vidareutvikling av konsultasjonsordninga, informasjonsarbeid og spreiing av idear gjennom til dømes nettverksarbeid, er viktige element i dette arbeidet. Samspelet mellom forvaltningsnivå er nærare omtalt i kapittel 4.2.

Rammestyring er basert på og avhengig av tillit mellom staten og kommunane. Staten må ha tillit til at kommunane på ein god måte løyser dei oppgåvene dei har ansvaret for. Kommunane må på si side levera tenester av høg kvalitet. Kommunane må ha tillit til at staten gjev dei så mykje fridom som det er rom for og mogelegheit til. Denne gjensidige tilliten må byggjast og haldast ved like.

4.1 Styringsverkemiddel

4.1.1 Rammestyring

Det er eit overordna mål å gje kommunesektoren gode rammevilkår som kan styrkja kommunane som myndigheitsutøvar, tenesteleverandør, samfunnsutviklar og som demokratisk arena. Det er viktig å leggja til rette for ein sterk og effektiv kommunesektor som kan vera ein sentral aktør i samfunnsutviklinga lokalt, og sjølv driva eit aktivt omstillingsarbeid for å gje innbyggjarane gode tenester og høve til demokratisk innverknad.

Regjeringa meiner at det er kommunane sjølve som best kan prioritera og samordna tenesteytinga slik at ein oppnår god tilpassing til ønske og behov innbyggjarane har. Dette inneber at ein må akseptera ein viss ulikskap i tenestetilbodet mellom kommunar – jorda i lokale prioriteringar og preferansar. Dette må sjåast opp mot omsynet til eit jamgodt og likeverdig tenestetilbod uavhengig av bustadkommune. Statleg styring av kommunesektoren må balanserast mellom behovet for å gje kommunale tenester i tråd med ønske og behov innbyggjarane har, og omsynet til eit likeverdig tenestetilbod uavhengig av bustadkommune.

Rammefinansiering

Rammetilskot og skatteinntekter utgjer til saman dei frie inntektene som kommunesektoren har til rådvelde. Dette er inntekter kommunane og fylkeskommunane kan bruka fritt, utan andre føringar enn gjeldande lover og regelverk. Regjeringa meiner at kommunesektoren i hovudsak skal finansierast gjennom frie inntekter. Slik kan ein sikra kommunar og fylkeskommunar størst mogeleg grad av fridom til å tilpassa tenesteytinga til innbyggjarane sine behov.

Rammefinansiering gjev handlefridom ved at det vert overlate til kommunane å bruka ressursane der dei lokale behova er størst. Dette fører til ei god ressursutnytting, som igjen gjev eit betre tenestetilbod til innbyggjarane. Kommunane og fylkeskommunane har eit sjølvstendig ansvar for eigen ressursbruk, og må tilpassa aktiviteten til inntektene. Sidan kommunane i eit rammefinansieringssystem sjølv får rekninga for vala dei gjer, gjev lokal prioritering insentiv eller skuv til kostnadseffektiv drift. Det medverkar òg til betre budsjettdisiplin. I tillegg vert presset frå kommunane mot dei statlege budsjettrammene dempa. Regjeringa må på si side sikra samsvar mellom oppgåver og økonomiske rammer.

Kommunesektoren står sentralt i velferdspolitisk samanheng. Derfor er det naturleg at staten tek initiativ til større reformer som gjeld kommunane. I nokre tilfelle kan det vera naudsynt at slike reformer vert finansierte ved bruk av øyremerkte tilskot. Øyremerkte tilskot kan vera aktuelle når ei nasjonal, prioritert teneste er i oppbyggingsfasen, eller når det er snakk om tenester som berre nokre få kommunar har ansvaret for. Eit slikt grep gjev staten ein høg grad av kontroll med utviklinga av tenestene. Dette kan isolert sett føra til ei rask måloppnåing innanfor enkeltområde. Løyvingane til bygging av barnehagar dei siste åra er eit illustrerande døme.

Øyremerking kan vera eit sterkt og isolert sett effektivt verkemiddel for å nå nasjonale mål. I eit heilskapleg perspektiv bør staten derimot vera varsam med å nytta dette verkemiddelet. Prioritering av nasjonale mål kan føra til at andre, og lokalt vel så viktige mål, må prioriterast ned. Øyremerking på eit område det eine året kan føra til krav om øyremerking på eit anna område neste år. Dette kan gje ei rullering av satsingar mellom sektorane frå år til år. For mange øyremerkte tilskot gjer at effekten av kvart tilskot vert redusert, og på denne måten kan ulike satsingar motverka kvarandre.

Krav om at kommunen nyttar midlane til eit fastsett føremål inneber at staten gjer prioriteringar for lokale politikarar. Dette reduserer den lokale handlefridomen, og kan på lengre sikt svekkje lokale initiativ og nyskaping. Øyremerking kan jamvel passivisera kommunane dersom det fører til at dei ventar på statlege handlingsplanar og øyremerkte tilskot i staden for å ta tak i lokale utfordringar på eit tidleg tidspunkt. Dette kan igjen føra til at ressursar ikkje vert sette inn der dei lokale behova er størst.

I tillegg er det knytt administrativt meirarbeid til øyremerkte tilskot. I regelen vert det stilt krav om eigendelar i samband med tilskot, for å gje kommunane skuv til å finna dei mest kostnadseffektive løysingane. Krav om kommunale eigendelar gjer at det normalt er dei kommunane med best økonomi som kan dra nytte av denne typen tilskot (Hagen og Sørensen 2001). Øyremerking er dermed med på å auka forskjellane i inntekter mellom kommunane. Dette kan vidare føra til større ulikskapar i tenestetilbodet mellom kommunane.

Utjamning av inntekter mellom kommunane

Eit viktig mål for utviklinga av velferdssamfunnet er at velferdstenestene skal nå alle, og at det ikkje skal vera for stor variasjon i standarden på velferdstenestene utover i landet. Dei frie inntektene vert delvis utjamna og omfordelte i finansieringssystemet for kommunane. Det er i utgangspunktet store skilnader i inntektsgrunnlaget til kommunane. Utan utjamning av inntektene mellom kommunane ville skilnaden i skatteinntekter i stor grad ha ført til store forskjellar i det kommunale tenestetilbodet.

Utforminga av utjamningspolitikken er svært viktig for økonomien til kommunane. Inntektssystemet, som vart innført i 1986, vart mellom anna grunngjeve med ønske om

• å sikra rettferdig fordeling,

• å motivera til betre bruk av ressursane ved å utvida det lokale sjølvstyret,

• å stimulera til lokaldemokrati og regional utvikling, og

• å betra den makroøkonomiske kontrollen med sektoren sine inntektsrammer.

I inntektssystemet i dag vert skilnader i etterspurnaden etter tenester som kjem av sosiale, demografiske og avstandsmessige tilhøve i prinsippet utjamna fullt ut. Skatteinntektene til kommunane vert berre delvis utjamna.

Kommunesektoren sine skatteinntekter omfattar skatt på inntekt og formue frå personar og selskap, eigedomsskatt, selskapsskatt 1 og andre produksjonsskattar (mellom anna konsesjonsavgifter, inntekter frå konsesjonskraft og naturressursskatt). Skatt på inntekt og formue frå personar, naturressursskatt og selskapsskatt vert utjamna, medan inntekter frå konsesjonskraftinntekter, konsesjonsavgifter og eigedomsskatt vert haldne utanfor systemet for inntektsutjamning.

Nivået på skatteinntektene påverkar tilhøva den einskilde kommunen har til å yta tenester til innbyggjarane sine. Når det gjeld skattegrunnlaget per innbyggjar, som ligg til grunn for utjamninga, er det stor skilnad mellom kommunane. Fråvær av eit nasjonalt system for utjamning ville ha gjeve større skilnader i tenestetilbodet i ulike delar av landet. Utjamning av skilnadane i skatteinntekt per innbyggjar vert gjort ut frå fordelingspolitiske mål.

Det er politiske avvegingar som avgjer kva nivå ein skal leggja utjamninga av skatteinntekter på. Omsynet til likskap må sjåast i samanheng med både omsynet til lokal forankring av skatteinntektene og ønske om å behalda noko av verdiskapinga lokalt – og utjamning av dei økonomiske føresetnadene for eit likeverdig tenestetilbod.

Inntektssystemet fordeler midlar til kommunal sektor, og er eit viktig verkemiddel for å gjennomføra politikken innanfor sentrale områder i samfunnet. Systemet vert regelmessig evaluert. Regjeringa varsla i kommuneproposisjonen for 2007 ein eigen gjennomgang av inntektssystemet for kommunane.

I kommuneproposisjonen for 2009 har regjeringa gjort framlegg om fleire endringar i inntektssystemet for kommunane. Regjeringa ønskjer å oppnå jamnare fordeling og større pårekningsgrad når det gjeld kommunane sine inntekter. Skatteinntektene utgjer ein vesentleg del av dei samla inntektene til kommunane, og det er store skilnader i nivået på skatteinntekter mellom kommunane. For å oppnå jamnare fordeling av inntektene og større pårekningsgrad vert det difor føreslått tre skatterelaterte endringar: skattedelen vert redusert, graden av inntektsutjamning vert auka og selskapsskatten vert avvikla.

Regjeringa meiner at kommuneoverføringar framleis må nyttast som regional- og distriktspolitiske verkemiddel. Derfor vert det gjort framlegg om å innføra eit nytt distriktspolitisk tilskot, samtidig som ein utvidar og fører vidare eksisterande regionalpolitiske tilskotsordningar.

Ein del kommunar har særskilde utfordringar. Omsynet til desse, pårekningsgrad og ønske om eit enkelt system ligg til grunn for at regjeringa òg går inn for desse endringane:

• Innføring av eit inntektsgarantitilskot som erstattar dagens overgangsordning i inntektssystemet. Tilskotet sikrar større føreseielegheit enn dagens overgangsordning.

• Kommunar med kraftig vekst i folketalet har ei utfordring i å tilpassa det kommunale tenestetilbodet og infrastrukturen til eit stadig veksande folketal. Det vert derfor føreslått å innføra eit veksttilskot.

• Det vert gjort framlegg om å innføra eit hovudstadstilskot. Oslo har spesielle oppgåver og utfordringar som hovudstad. Oslo sine samansette funksjonar, både som hovudstad, regionalt senter og lokalsamfunn stiller store krav til planlegging og samordning.

• Det vert føreslått å avvikla ordninga med oppdatering av folketal ved utrekning av utgiftsutjamninga og innbyggjartilskotet midt i budsjettåret. Dette sikrar større føreseielegheit for kommunane ved at endeleg rammetilskot er kjent året før budsjettåret.

Meir detaljerte opplysningar om endringane i inntektssystemet finst i kommuneproposisjonen for 2009 (St. prp. nr. 57 (2007 – 2008)).

Retningsliner for regelverk retta mot kommunesektoren

Kommunane er sjølvstendige forvaltningsorgan og styrde av direkte valde representantar. Det er kommunestyret som er ansvarleg for all verksemd i kommunen. Det såkalla legalitetsprinsippet gjeld i høve til kommunane. Det inneber at Stortinget gjennom lover kan vedta å leggja oppgåver til kommunane. Stortinget kan også gje regjeringa/departement høve til å leggja oppgåver til kommunane gjennom bruk av forskrift.

Statlege føringar på kommunal organisering og oppgåveløysing, ved bruk av lover, forskrifter og anna regelverk, avgrensar kommunane sitt høve til å utøva lokalt skjønn og leggja til rette for gode og effektive løysingar basert på lokale behov. Samstundes kan tunge nasjonale omsyn tala for at staten bør styra kommunesektoren gjennom reglar. Når kommunane skal stå for ei bestemt oppgåve, skal dette nedfellast i lov.

Det er fastsett retningsliner som skal nyttast ved utforming av nytt statleg regelverk retta mot kommunesektoren. Retningslinene tek utgangspunkt i prinsippa i kommunelova om nasjonal rammestyring og størst mogeleg lokal fridom i organiseringa. Det må i kvart enkelt tilfelle gjerast ei avveging mellom omsyn som grunngjev statleg styring og omsyn som trekkjer i retning av lokal handlefridom. Tunge nasjonale omsyn må liggja føre dersom staten skal styra kommunesektoren gjennom reglar: rettstryggleik, likskap og likeverd, økonomiske forhold kor disponeringar i kommunane får følgjer ut over kommunen sjølv, omsynet til nasjonale miljøverdiar, samordna og omstillingsorientert forvaltning, liv, helse og tryggleik.

4.2 Styringsdialog og samhandling mellom forvaltningsnivåa

Lokaldemokratikommisjonen legg vekt på at samhandlinga mellom det nasjonale og det lokale demokratiet har vorte stadig viktigare. Kommunal oppgåveløysing og gjennomføring av Stortinget og regjeringa sin politikk er kopla tett saman. Interessefellesskapet mellom stat og kommune inneber såleis eit behov for dialog og konstruktiv samhandling mellom nivåa om korleis mål skal nåast. Det er vesentleg både for lokaldemokratiet sin funksjonsevne, og for staten sin evne til å realisera nasjonale mål.

Ein viktig del av dialogen mellom staten og kommunesektoren skjer gjennom direkte kontakt mellom statlege instansar og kommunane. Mykje av kontakten skjer truleg på uformelle måtar. Det kan vera gjennom telefonsamtalar og bruk av e-post. I stor grad skjer denne kontakten mellom administrative organ på statleg og kommunalt nivå, og kan oppfattast som ei form for gjensidig tilpassing der ein søkjer løysingar på konkrete problem der både omsynet til statlege politiske vedtak og lokale forhold skal takast omsyn til. Det er òg direkte kontakt mellom lokalpolitikarar og politikarane på riksplan. Kanskje mest synleg er det når lokalpolitikarane oppsøkjer regjeringskontora og Stortinget for å leggja fram sitt syn i ei sak.

Mykje av kontakten og dialogen mellom enkeltkommunar og staten går via regionale statlege organ, først og fremst fylkesmannsembetet, som er staten sitt kontaktledd i forhold til dei store velferdsstatsoppgåvene kommunane har ansvaret for å setja i verk. Lokaldemokratikommisjonen peikar på at fylkesmannen si styring gjennom tilsyn, klage­handsaming og formidling av informasjon frå statlege organ kan utfordra samspelet mellom staten og kommunane. Dette gjeld særleg når styringa for kommunen vert opplevd som inngrep i rimelege handlingar sett frå eit lokalt perspektiv. På den andre sida kan fylkesmannen si styring vera tillitsskapande dersom kommunen opplever støtte for verksemda, og at kvaliteten på tenesteytinga vert betra. Rolla til fylkesmannen er nærare omtalt i kapittel 4.3 og 4.4.

Ein må òg kunna gå ut frå at partikanalen er viktig for denne dialogen. Mange parti har til dømes eigne kommunalkonferansar der leiande lokalpolitikarar møter dei sentrale leiarane i partiet. Mange av stortingspolitikarane har rike røynsler frå lokalpolitikken, som dei kan trekkja vekslar på når den nasjonale politikken for velferdsstatsutviklinga skal fastleggjast. Men vi har lite eksakt kunnskap om korleis partiapparatet fungerer som bindeledd mellom det lokale og nasjonale nivået. Det er eit delmål for eit av prosjekta under Noregs forskingsråd sitt DEMOSREG-program (Demokrati, styring og regionalitet) å studera dette temaet nærare.

I St. meld. nr. 12 (2006 – 2007) Regionale fortrinn – regional framtid slo regjeringa fast at relasjonane mellom staten og kommunesektoren i større grad må utviklast i retning av partnarskap og likeverd. For styringsrelasjonane mellom staten og kommunesektoren inneber det at styringsverkemidla i endå større grad bør pregast av dialog og medverknad. Regjeringa ventar at sterkare vekt på dialogbasert samhandling òg vil gje ein meirverdi i form av betre utnytting av lokale og regionale utviklingsmoglegheiter, og meir effektiv utnytting av dei ressursane kommunesektoren har til rådvelde.

Departementet vil arbeida ytterlegare med konkretisering av tiltak fram mot 2010. Det vil spesielt vera viktig å sjå nærmare på samhandling mellom staten og fylkeskommunane. Kommunesektoren sjølv og KS vil vera involverte. Mellom anna vil det vera aktuelt å sjå nærare på ny plan- og bygningslov, der regional planstrategi vert løfta fram som ein ny samordningsreiskap og kanal for vertikal og horisontal dialog mellom statsetatar, fylkeskommunar og kommunar.

I det følgjande vert det fokusert på etablerte strukturar og tiltak som legg til rette for dialog og samhandling mellom forvaltningsnivåa.

4.2.1 Konsultasjonar mellom staten og KS

Om ordninga

Sidan 2001 har konsultasjonsordninga mellom staten (ved regjeringa) og kommunesektoren (ved KS) vore eit sentralt element i dialogen om statlege rammer og måloppnåing innan kommunal verksemd. Hovudtema for ordninga er kommuneopplegget i statsbudsjettet, og hovudføremålet er å verta samde om kva ein kan oppnå innanfor rammene til kommunesektoren. Det er òg eit mål for ordninga å redusera bruken av sterke statlege styringsverkemiddel ved å etablera semje om prioriteringar knytte til kommunesektoren sine ressursar.

Konsultasjonsordninga representerer ein formalisert arena for open dialog, samarbeid og informasjonsutveksling. Ordninga har gjort det mogleg å nærma seg semje om faktagrunnlag og verkelegheitsskildring i sektoren. Ordninga har så langt medverka til eit auka medvit i fagdepartementa når det gjeld vurdering av økonomiske og administrative konsekvensar for kommunesektoren som følgje av statlege tiltak og reformer. Det er òg større fokus på å involvera KS i aktuelle saker på eit tidleg tidspunkt. Det er fire faste årlege konsultasjonsmøte, i februar/mars, april, august og oktober. I tillegg er det bilateral kontakt mellom einskilde departement og KS mellom desse møta.

Vidareutvikling av konsultasjonsordninga

Lokaldemokratikommisjonen meiner at ei vidareutvikling av konsultasjonsordninga til ei meir forpliktande ordning mellom anna vil kunna gje lokalpolitikarane meir stabile rammevilkår. Kommisjonen oppfattar det likevel som problematisk for demokratiet om det skal opprettast eit forhandlingsinstitutt mellom staten og kommunane. Eit slikt forhandlingsinstitutt vil kunna fungera på sida av dei demokratiske kanalane. Ei vidareutvikla og meir forpliktande konsultasjonsordning kan gje mange av dei effektane eit forhandlingssystem gjev, men utan at viktige demokratiske prinsipp vert brotne. Lokaldemokratikommisjonen tilrår at konsultasjonsordninga vert utvikla i retning av ei meir forpliktande ordning.

I Soria Moria-erklæringa går regjeringa inn for å styrkja samhandlinga mellom staten og kommunal sektor, òg gjennom ei meir forpliktande konsultasjonsordning. Frå og med 2006 har denne ordninga vorte styrkt. Dels gjennom innføring av rutinar for involvering av KS i utrekning av kostnader ved statleg initierte reformer i kommunesektoren, dels ved ei vidare utvikling og styrking av arbeidet med bilaterale samarbeidsavtalar mellom staten og KS innanfor enkeltsektorar. Dette er nærare omtala i St.prp. nr. 1 (2006 – 2007), og i kommuneproposisjonane for 2008 og 2009.

Utrekning av kostnader ved reformer

Føremålet med å involvera KS i arbeidet med utrekning av kostnader knytt til statleg initierte reformer i kommunesektoren er todelt. For det første betrar dette avgjerdsgrunnlaget for regjeringa. Deretter legg ein til rette for ei breiast mogleg oppslutning om reformer i kommunesektoren ved å sikra at KS sine innspel til arbeidet med utrekning av kostnader vert teke omsyn til på ein systematisk måte. Denne involveringa av KS medfører elles ingen endringar i verken utgreiingsinstruksen eller reglementet som omhandlar budsjettarbeidet i staten.

Involvering i utrekning av kostnader er eit fast tema på konsultasjonsmøta. Ordninga med å involvera KS i dette vert no innarbeidd, men metodikken har medverka til auka medvit om økonomiske og administrative konsekvensar knytt til statlege tiltak retta mot kommunesektoren.

Samarbeidsavtalar

Bilaterale samarbeidsavtalar skal gje eit bidrag til tenesteutvikling og måloppnåing innan sentrale område kommunesektoren har ansvar for. Kvalitetsutvikling er eit viktig element i mange av avtalane. I tillegg er samhandlingsutfordringar mellom ulike deler av forvaltninga, eller mellom ulike forvaltningsnivå, eit område der avtaler kan vera eit godt verkemiddel. Per 2008 er det 11 bilaterale avtalar og éin tilleggsavtale innanfor konsultasjonsordninga. Avtalane kan delast inn i dei tre kategoriane velferdstenester (kvalitet/tenesteutvikling) (fem avtalar), samhandling mellom ulike delar av forvaltninga (fire avtalar) og samfunnsutvikling (to avtalar og ein tilleggsavtale). Nokre avtalar ligg i skjeringsfeltet mellom kategoriane.

Ei arbeidsgruppe med representantar frå dei ansvarlege departementa og KS har gjort ei vurdering av funksjonen og moglegheitene til bilaterale avtalar som verkemiddel. Rapporten Bilaterale avtalers funksjon og muligheter i styringsdialogen mellom staten og kommunesektoren vart lagt fram til det andre konsultasjonsmøtet 29. april 2008. For nærare omtale av arbeidsgruppa sine vurderingar og tilrådingar vert det vist til kapittel 13 i kommuneproposisjonen for 2009, og materialet frå det andre konsultasjonsmøtet 2008 på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider.

Ein nærare omtale av ordninga, dokument og samarbeidsavtalar ligg på Kommunal- og regionaldepartementets nettsider på www.regjeringa.no.

4.2.2 Bruk av kvalitetsindikatorar og resultatrapportering

KOSTRA er det nasjonale informasjonssystemet som gjev styringsinformasjon om kommunal tenesteyting. Kommunane rapporterer gjennom KOSTRA om kommunale tenester og bruk av ressursar på ulike tenesteområde. Desse opplysningane vert deretter samanstilte for å gje relevant informasjon til avgjerdstakarane, både på nasjonalt og lokalt nivå.

Informasjonen skal gje betre grunnlag for analyse, planlegging og styring, mellom anna for å gje grunnlag for å vurdera om nasjonale mål er oppnådde. KOSTRA er dermed eit viktig grunnlag for styringsdialogen mellom staten og kommunesektoren, som mellom anna skjer gjennom konsultasjonsordninga (jf. kap. 4.2.1). God styringsdialog mellom forvaltningsnivå kan vera eit alternativ til bruk av sterkare statlege styringsverkemiddel.

KOSTRA har gjeve positive resultat når det gjeld grunnlaget for styringa i kommunane. Dei politiske prioriteringane og den offentlege debatten skjer i større grad enn tidlegare på grunnlag av faktabaserte data som det heftar mindre uvisse ved og usemje om. KOSTRA kan dermed vera eit grunnlag for diskusjonen om måloppnåing i konsultasjonssamanheng.

Til ein viss grad vil KOSTRA kunne medverka til at kommunane kan tilnærma seg eit gjennomsnitt eller ei form for standardisering av tenestenivået. Dette vil til dømes kunna skje ved at kommunar med tenesteyting lågare enn gjennomsnittet, vil ha som mål å yta betre tenester for å koma nærare eller høgare enn gjennomsnittet.

Innanfor KOSTRA-systemet har det frå 2004 vore arbeidd med utvikling av kvalitetsindikatorar. Dei første nasjonale kvalitetsindikatorane gjennom KOSTRA vart publiserte i 2007. Kvalitetsindikatorane er utarbeidde i eit samarbeid mellom dei ansvarlege fagdepartementa, Statistisk sentralbyrå, Kommunal- og regionaldepartementet og KS. På oppdrag frå departementet har ECON nyleg kartlagt og evaluert kvalitetsindikatorar innafor grunnopplæringa og pleie- og omsorgssektoren, også andre kvalitetsindikatorar enn dei som finst i KOSTRA. ECON konkluderer med at kvalitetsindikatorane i http://www.skoleporten.no og http://www.bedrekommune.no gjev heilskaplege bilete av kvaliteten i sektorane. Kvalitetsindikatorane og målingane er på line med målingar som EU og OECD gjer. Bedrekommune.no er ein nettportal utvikla av KS for kvalitetsmåling i kommunane. Sidan bedrekommune.no er eit friviljug verktøy rapporterer ikkje mange nok kommunar til at indikatorane for pleie- og omsorgstenesta kan nyttast på nasjonalt nivå.

Kvalitetsmålingar er viktige for å synleggjera den innsatsen som kommunane gjer for innbyggjarane. Det er viktig at kommunane synleggjer kvaliteten i tenestene for å gje den kommunale handlefridomen legitimitet. Kommunal- og regionaldepartementet vil arbeida vidare med kvalitetsmåling av dei kommunale tenestene, både innanfor KOSTRA-systemet og med bruk av andre kjelder.

4.2.3 Motsegninstituttet etter plan- og bygningslova som konfliktløysingssystem

Når saker mellom staten og kommunane ikkje lèt seg løysa ved dialog eller forhandlingar, er det tenleg med formaliserte konfliktløysingsmekanismar. Motsegn i plansaker etter plan- og bygningsloven er eit eksempel på dette. Både statlege organ, fylkeskommunen og nabokommunar har høve til å koma med motsegner til kommuneplanar og reguleringsplanar. Svært ofte vert kommunen og instansen som har kome med motsegn, samde om ei løysing Viser det seg vanskeleg å koma fram til semje mellom kommunen og den parten som reiser motsegn, vil det kunna gjennomførast mekling. Meklarrolla er lagd til fylkesmannen. Fører ikkje mekling fram, vert saka sendt til Miljøverndepartementet for endeleg avgjerd. I 2007 vart det vedteke til saman 2571 kommune- eller reguleringsplanar. I alt vart det fremja 624 motsegner til desse planane; om lag 25 prosent. Av desse kom 32 planar til Miljøverndepartementet til endeleg avgjerd. Dette viser på ein tydeleg måte at i stor grad vil statlege styresmakter og kommunar koma fram til semje før det er naudsynt å kopla inn Miljøverndepartementet for å ta endeleg avgjerd.

Ein kan i denne samanhengen peika på Sametinget si rolle som organ som etter plan- og bygningslova har høve til å fremja motsegn til kommunale planar i ein del kommunar. 2 Såleis har Sametinget same rolle som andre statlege organ som kan fremja motsegn. Forholdet må ha særleg tyding for samane i kommunen for å vera omfatta av motsegnsretten Sametinget har. Sametinget avgjer sjølv om det skal fremja motsegn på bakgrunn av at ein plan får «vesentlig betydning for samisk kultur eller næringsutøvelse» (Plan- og bygningslova § 5 – 4 3. ledd) og korleis motsegna skal grunngjevast. Sametinget sin rett til å fremja motsegn er viktig for å koma i dialog med kommunar som gjer vedtak som kjem i motsetning til samiske interesser i kommunen.

4.2.4 Effektindikatorsystem knytt til tilskot til fylkeskommunar for regional utvikling

Departementet sette i 2007 i gang ei evaluering og utvikling av effektindikatorsystem for tilskot til fylkeskommunar for regional utvikling, jf. kapittel 551 post 60 i statsbudsjetta. Arbeidet vil vera ferdig i 2009. Hovudmålet med evalueringa er å gje eit betre fagleg grunnlag for utvikling av distrikts- og regionalpolitikken, leggja grunnlaget for departementet si rapportering til Stortinget og utvikla verktøy som kan betra dialogen mellom stat, fylkeskommunar og verkemiddelaktørane. Effektindikatorsystemet vil òg vera nyttig for fylkeskommunane sitt arbeid med mål- og resultatstyring og utvikling av rolla som utviklingsaktør.

4.2.5 Organisatorisk tilrettelegging for samhandling mellom forvaltningsnivåa

På nokre tenesteområde kan det vera gråsoner i ansvarsforholdet mellom forvaltningsnivåa. Dette kan medføra at innbyggjarane opplever å verta «kasteballar» mellom stat og kommune, og at dei opplever å få eit lite heilskapeleg og samordna tilbod. Dette kan svekkja tilliten og legitimiteten til offentleg sektor. Juridiske verkemiddel er i liten grad eigna til å løysa slike utfordringar. Derimot kan organisatorisk samhandling mellom forvaltningsnivåa føra til at innbyggjarane får eit betre tenestetilbod. Eit døme på tett samhandling mellom staten og kommunesektoren er knytt til forholdet mellom første- og andrelinetenesta i helsesektoren. Det er så langt inngått tre bilaterale avtalar med sikte på å klårgjera ansvarsforholdet mellom stat og kommunar og betra tenesteytinga overfor innbyggjarane: Rammeavtale om ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) (sjå boks 4.2), avtale om samhandling mellom NAV og vidaregåande opplæring og Nasjonal rammeavtale om samhandling mellom kommunane og spesialisthelsetenesta. Eit anna døme på organisatorisk samhandling er samspelet mellom politiet og kommunane om førebygging av lokal kriminalitet. På grunn av kriminaliteten sin kompleksitet er kommunane sine mange tenester viktige for ei best mogleg tilnærming for å skape eit trygt og inkluderande samfunn. Derfor er det viktig med eit samarbeid mellom politiet og kommunane. Den organisatoriske samhandlinga mellom staten og kommunane knytt til kriminalitetsførebyggjande tiltak, vert søkt ivareteke gjennom ulike strukturar som politiråd og Samordning av lokale kriminalitetsførebyggjande tiltak (SLT). Ifølgje Politidirektoratet er det no oppretta om lag 150 politiråd, medan SLT er etablert i rundt 200 kommunar.

Det er i denne samanhengen òg naturleg å nemna forsøk med einskapsfylke etter forsøkslova § 3 d) i Hedmark og i Møre og Romsdal i perioden 2004 – 2007. I Hedmark fylke har det vore etablert eit råd for samarbeid mellom leiinga hjå fylkesmannen og leiinga i fylkeskommunen – enhetsrådet – medan den formelle organiseringa låg fast. I Møre og Romsdal har administrasjon i fylkeskommunen vorte integrert med fylkesmannsembetet til eitt regionalt organ. To ulike styringsliner er altså slått saman, ei statleg styringsline frå departementa, og ei fylkeskommunal line frå fylkestinget.

Begge forsøka har vore såkalla administrative forsøk. Det har ikkje vore høve til å endra oppgåvefordelinga mellom staten og fylkeskommunen som ledd i forsøka.

Innføring av parlamentarisme i Hedmark fylkeskommune var ei viktig grunngjeving då departementet valde eit meir avgrensa forsøk i Hedmark enn i Møre og Romsdal. Kjernen i forsøket i Hedmark har på mange måtar vore å få til eit betre og meir forpliktande prosjektsamarbeid på tvers av fylkeskommunen og fylkesmannsembetet.

På oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet har Norsk institutt for by- og regionforsk­ning (NIBR) evaluert dei to forsøka (NIBR 2007). Evalueringa viser at ein i Hedmark har lukkast med å få til eit meir forpliktande prosjektsamarbeid på tvers av fylkeskommune og fylkesmannsembetet. Mange trekkjer fram at forsøket har medverka til å utvikla gode samarbeidsprosessar og auka gjensidig tillit mellom dei to organisasjonane. Det blir vidare trekt fram at rolla fylket har i partnarskap og regional utvikling har vorte styrka.

I evalueringsrapporten trekkjer ein fram at forsøket i Møre og Romsdal kan seiast å ha hatt større meirverdi for fylkeskommunen enn for staten (Stigen og Hansen 2007). I Møre og Romsdal er forsøket oppfatta som vellukka av kommunane og av tilsette i den fylkeskommunale administrasjonen. Dei statlege tilsette er gjennomgåande meir reserverte eller negative til forsøket. Kommunane meiner at fylket er betre orientert om forholda i kommunane og har styrka rolla si som regional utviklingsaktør. Samstundes meiner ein at fysisk samlokalisering av den fylkeskommunale og statlege administrasjonen er ein viktig føresetnad for desse positive vurderingane. Evalueringa viser elles at einskapsfylkemodellen er ein meir krevjande forvaltningsmodell når det gjeld styring og leiing enn den standardmodellen for regional administrasjon ein har i dag.

I evalueringa omtalar ein klage, kontroll og tilsyn som det svake punktet i forsøket. Det vert mellom anna peika på at det er store utfordringar omkring habiliteten som tilsette har i saker der fylket har rettslege og/eller økonomiske interesser av utfallet i ei sak.

I Hedmark har ein etter at forsøket vart avslutta valt å halda fram samarbeidet mellom embetet og fylkeskommunen. Det er ikkje naudsynt å bruka forsøkslova for eit slikt samarbeid. Det vert ikkje gjort vesentlege endringar i det formaliserte samarbeidet. Enhetsrådet har skifta namn til Samarbeidsrådet. Forsøket i Møre og Romsdal er utvida med inntil to år.

4.3 Statleg organisering og samordning

Staten har eit overordna ansvar for at samfunnet sine ressursar vert nytta på ein mest mogeleg effektiv og rasjonell måte. Staten har vidare eit ansvar for at overordna nasjonale mål på ulike samfunnsområde og sektorar vert nådde. For staten er det føremålsteneleg å ha ei form for sektorinndeling på nasjonalt nivå. Men staten må samstundes syta for samordning og avveging mellom ulike politikkområde og sektorar på eit vis som samla sett fremjar heilskaplege og effektive løysningar.

Departementa sine ansvarsområde er delte inn i sektorar. Departementa er spesialiserte i høve til å ivareta sine sektorspesifikke, faglege og politiske målsetnader. I tillegg har Kommunal- og regionaldepartementet rolla som samordningsdepartement i alle saker som gjeld kommunesektoren. Sektororienteringa pregar òg store delar av den regionale statsforvaltninga. Samstundes har fylkesmennene ansvar for å samordna den kommuneretta styringa i fylka.

4.3.1 Samordning av statleg styring av kommunesektoren

Kommunal- og regionaldepartementet har hovudansvaret for å syta for at den statlege styringa av kommunesektoren er samordna og heilskapleg. Dette tyder at dei ulike statlege sektorane si styring i saman skal vera konsistent. Vidare skal verkemiddelbruken på ulike sektorområde vera harmonisert, slik at kommunane ikkje vert utsette for motstridande styring.

Kommunal- og regionaldepartementet samordnar den statlege styringa gjennom fleire ulike grep og metodar. Departementet arbeider mellom anna for at dei grunnleggjande prinsippa for styring av kommunesektoren vert følgde. I dette arbeidet er til dømes konsultasjonsordninga eit nyttig verkemiddel.

Utgreiingsinstruksen

Utgreiingsinstruksen rettar seg mot departementa og dei underliggjande verksemdene deira, og omfattar arbeidet med utgreiingar, forskrifter, reformer og tiltak, i tillegg til meldingar og proposisjonar til Stortinget. Instruksen stiller krav til fagdepartementa om konsekvensutgreiingar med analyse og vurdering av pårekna verknader av tilrådde avgjerder. Kommunal- og regionaldepartementet er høyringsinstans dersom konsekvensutgreiinga syner økonomiske og administrative verknader for kommunesektoren. Vidare stiller utgreiingsinstruksen krav til fagdepartementa om at utkast til stortingsmeldingar og -proposisjonar som omhandlar kommunane eller fylkeskommunane sin økonomi eller administrative forhold, skal føreleggjast Kommunal- og regionaldepartementet. Mykje av departementet sine ressursar til samordning går med nettopp til å følgja opp enkeltsaker på fagdepartementa sine område gjennom føreleggings- og høyringsrundar.

Handsaming av saker i regjeringa

For saker som skal handsamast i regjeringa vert det stilt krav om at forslag med økonomiske eller administrative konsekvensar for kommunar eller fylkeskommunar, alltid skal føreleggjast kommunal- og regionalministeren. Eventuelle konsekvensar for kommunesektoren vert på denne måten synleggjorde og inngår i avgjerdsgrunnlaget når regjeringa utformar sin politikk på dei ulike sektorområda.

Budsjettarbeidet

Kommunal- og regionaldepartementet har også ei sentral samordningsrolle i budsjettarbeidet til regjeringa. Departementet skal leggja til rette for samsvar mellom kommunane sine oppgåver og ressursar, samt rammefinansiering av kommunesektoren. Endring av løyvingar til kommunesektoren må alltid takast opp med Finansdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet. På den første budsjettkonferansen i mars pliktar sektordepartementa å gjera greie for planlagde forslag som gjeld kommunesektoren det komande året. Framlegg om øyremerkte tilskot krev særskild grunngjeving, og eventuelle kommunale eigendelar knytte til satsingsforslag må reknast ut. På denne måten får regjeringa ei oversikt over konsekvensane for kommunesektoren av dei ulike forslaga på sektorområda.

Kommunal- og regionaldepartementet har utarbeidd Statlig styring av kommunesektoren – veileder for arbeidet med tiltak og reformer som berører kommuner og fylkeskommuner(Kommunal- og regionaldepartementet, 2007). Rettleiaren skal vera til hjelp for departement, direktorat og andre statlege etatar på sentralt nivå som førebur nye tiltak, endringar og reformer på sektorar der kommunane og/eller fylkeskommunane har ansvar. Rettleiaren er eit supplement til utgreiingsinstruksen og Finansdepartementet sitt årlege budsjettrundskriv, og inneheld mellom anna overordna prinsipp for statleg styring av kommunesektoren, retningsliner for statleg regelverk retta mot kommunesektoren, omtale av kva forhold som skal eller bør vurderast ved utgreiing av konsekvensar for kommunesektoren og hovudpunkta i kommunelova.

Kommuneproposisjonen

Kvart år legg Kommunal- og regionaldepartementet fram kommuneproposisjonen for Stortinget. Her presenterer regjeringa sitt forslag til det økonomiske opplegget for kommunar og fylkeskommunar det komande året. Regjeringa legg fram den overordna politikken overfor kommunesektoren, og gjev eit samla oversyn over planlagde endringar på fagdepartementa sine område. Gjennom dette dokumentet får kommunesektoren ei heilskapleg oversikt over forslag til endringar i staten sin politikk, og proposisjonen er eit sentralt hjelpemiddel i kommunane sine eigne budsjettprosessar.

4.3.2 Fylkesmannen og kommunane

Fylkesmannen er det viktigaste kontaktleddet kommunane har i høve til staten. Fylkesmannen skal utøva funksjonen sin på ein måte som byggjer opp under det lokale sjølvstyret. Samstundes skal embetet sikra ivaretaking av nasjonal politikk i ei desentralisert forvaltning. Fylkesmannen kan såleis seiast å ha to prinsipielt ulike roller i samspelet med kommunane. Den eine har utspring i oppgåvene som sektormynde med ansvar for den regionale styringa av statleg politikk, dels som overordna styresmakt i høve til kommunane, dels som kontrollør ved iverksetjing av tiltak. Den andre rolla er å vera diskusjonspartnar der fylkesmannen har dialog med kommunane, rettleier og gjev råd, mellom anna med omsyn til korleis innhaldet i statleg politikk skal forståast.

Fylkesmannen er det sentrale samordningsorganet på fylkesnivå. Fylkesmannen sitt samordningsansvar gjeld både samordning av statlege styringssignal retta mot kommunane og i høve til andre regionale statsetatar. Samordningsansvaret inneber òg at fylkesmannen medverkar til at tilbakemeldingar frå kommunane om statleg politikk vert formidla vidare til sentrale styresmakter. Fylkesmannen sitt samordningsansvar i høve til kommunane er omtalt i Retningsliner for fylkesmannen si samordningsfunksjon i forhold til kommuneretta styring(Kommunal- og regionaldepartementet 2004). I retningslinjene vert det lagt vekt på at kommunane skal ha moglegheit til å gjera sjølvstendige politiske prioriteringar innanfor ramma av det kommunale sjølvstyret. Fylkesmannen må derfor sjå til at den fagbaserte styringa av kommunane ikkje vert sterkare enn det er heimel for i lovgjevinga, eller enn det som følgjer av politiske vedtak og retningsliner gjevne av storting og regjering.

Fylkesmennene har utvikla ulike metodar og dialogformer i samordninga og kontakten mot kommunane. Både omfanget og måten dette vert gjort på kan variera frå fylke til fylke. Dette kan koma av variasjonar i kva behov og ønske kommunane har, eller det kan skuldast fylkesvise variasjonar i kultur og historikk for dialog mellom fylkesmann og kommunane.

Regjeringa meiner at fylkesmannen framleis skal ha ei viktig samordningsrolle overfor kommunane. Vidareutvikling av dialogformer mellom fylkesmannen og kommunane vil vera viktig i eit slikt perspektiv.

Samordning av tilsyn

Stortinget vedtok eit nytt kapittel 10 A i kommunelova om statleg tilsyn med kommunesektoren 7. desember 2006. Lovendringa vart gjort gjeldande frå 1. mars 2007. Lovvedtaket byggjer på Kommunal- og regionaldepartementet sitt lovforslag i Ot.prp. nr. 97 (2005 – 2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (statleg tilsyn med kommunesektoren).

Kapittel 10 A inneheld reglar om rammer, prosedyrar og verkemiddel for statleg tilsyn med kommunesektoren. Lovfesting av fylkesmannen si samordningsrolle i forholdet mellom statlege tilsynsorgan og kommunane og fylkeskommunane er eit sentralt element i denne samanhengen. Fylkesmannen har fått ein rett og ei plikt til å syta for at alt statleg tilsyn mot kommunar og fylkeskommunar er samordna.

Både praktiske sider ved tilsynsarbeidet og tilsynet sin bruk av reaksjonar inngår i denne samordninga. Det er eit mål at fylkesmannen si samordning skal medverka til at ein unngår at tilsyn på éin sektor gjev utilsikta konsekvensar for andre sektorar.

Statlege tilsynsetatar og kommunar og fylkeskommunar er pålagde ei plikt til å ta del i samordningsprosessen. Det er framleis opp til tilsynsetaten sjølv å avgjera om kommunen oppfyller sine lovplikter, og om det skal ileggjast pålegg eller andre sanksjonar. Alle statlege sentrale tilsynsorgan skal varsla fylkesmannen på førehand om bruk av pålegg og andre sanksjonar med vesentlege konsekvensar for kommunen. Målet er å sikra at fylkesmannen er informert om tilsynsbøra til den einskilde kommunen. Før pålegg vert gjevne har tilsyna òg ei plikt til å føra dialog med kommunen om utforminga av pålegg med vesentlege konsekvensar eller andre sanksjonar og kommunen si oppfølging av desse. Dialogen skal skje i regi av fylkesmannen.

Fylkesmannen si samordningsrolle i forhold til kommuneretta statleg tilsyn er under utforming. Frå departementet si side vert det lagt opp til at rolla skal utformast i det enkelt fylket ut frå lokale føresetnader. Dette er den beste strategien for at rolla kan utformast i samspel med dei som skal føra tilsyn og kommunane. Departementet vil leggja til rette for læringsarenaer og erfaringsutveksling mellom fylke i forhold til utforminga av rolla.

4.4 Læring mellom forvaltningsnivåa

Både tilsyns- og kontrollsystem vil vera opplegg som skaper vilkår for læring mellom forvaltningsnivåa. Gjennom desse mekanismane måler ein avvik i forhold til statlege reglar for kva kommunane skal gjera og og korleis dei skal gjera det. Måler ein avvik, har kommunen plikt til å tilpassa seg dei krava regelen set.

I ein del tilfelle vil det visa seg at reglane er lite eigna i forhold til dei problema som skal løysast lokalt. Også då er det behov for læring. For at statlege reglar og krav, finansieringsformer med meir skal vera godt tilpassa kvardagen i kommunen, er det trong for god informasjon om og kommunikasjon mellom forvaltningsnivåa som gjer læring og utvikling mogleg.

Over tid er det utvikla ei rekkje mekanismar som skal medverka til læring. Overføring av informasjon frå kommunen i form av statistisk materiale er velkjend, og inntektssystemet vert oppdatert jamleg på basis av data frå kommunane. KOSTRA gjev kunnskap om mellom anna tenesteleverandørrolla og økonomi i kommunane.

Fylkesmannen har ei viktig rolle i læringssystemet mellom staten og kommunane. Han har ein naudsynt nærleik til og kunnskap om kommunane som ikkje så lett lèt seg talfesta. Fylkesmannen skal halda dei sentrale styresmaktene orienterte om viktige spørsmål i fylket, og formidla informasjon til kommunale, fylkeskommunale og statlege organ om tilhøve som gjeld verksemda deira. For at statlege reglar og krav, finansieringsformer, rapporteringsendringar og liknande skal vera godt tilpassa kommunane sin kvardag, er det nødvendig med informasjon og kommunikasjon mellom fylkesmannen og kommunane som gjer læring og utvikling mogleg.

I eit læringsperspektiv er det viktig med dialog mellom forvaltningsnivåa. Denne forma for kontakt gjev den einskilde kommune høve til å forklara situasjonen sin, og dialogen via fylkesmannen eller direkte med sentrale styresmakter kan vera naudsynt, for eksempel i høve til å følgja opp kommunane i ein vanskeleg økonomisk situasjon. Fylkesmannsembetet skal vera staten sin lyttepost i forhold til det som rører seg i kommunane og slik bidra til at staten avpassar si styring av kommunane i høve til lokale tilhøve.

Bruk av dialog i kontakten med kommunane styrkjer tilliten mellom kommunane og fylkesmannen. Denne forma for kontakt gjev den einskilde kommunen høve til å gjera greie for sin situasjon, og dialogen vert ein kanal inn i det statlege forvaltningsapparatet, til dømes når det gjeld å følgja opp kommunane i ein vanskeleg økonomisk situasjon. Undersøkingar viser at fylkesmannen i større grad viser tillit til kommunane enn andre statlege administrative og politiske aktørar på sentralt nivå (Fimreite m.fl. 2004). Grunnen til dette er truleg at fylkesmannen har god kunnskap om stoda til den einskilde kommunen og om lokale tilhøve.

Regjeringa vil trekkja fram konsultasjonsordninga som ein god arena for læring mellom forvaltningsnivåa (jf. avsnitt 4.2). Annan kontakt og dialog mellom departementa og KS medverkar òg til læring og betre forståing mellom staten og kommunesektoren.

Departementet har dei seinare åra også lagt til rette for læring mellom kommunane. Kvalitetskommuneprogrammet er eit døme på dette. Kvalitetskommuneprogrammet er forankra i ei avtale frå oktober 2006 mellom staten, kommunesektoren og arbeidstakarorganisasjonane om betring av kvaliteten på kommunale tenester. Programmet rettar seg primært mot pleie- og omsorgssektoren, skulen og barnehagar. Arbeidet er konsentrert om to hovudområde: tiltak for å betra kvaliteten i møtet mellom tilsette og innbyggjar, og tiltak for å redusera sjukefråværet. I utgangspunktet skal alle kommunar kunna ta del. Målet er 200 deltakarkommunar før programmet vert avslutta i 2009. Prosjekta og tiltaka skal setjast i verk i og av deltakarkommunane sjølve. Kommunane er med i nettverk med regelmessige samlingar for rettleiing, erfaringsutveksling og fagleg påfyll. Programmet tilbyr kompetanseutvikling, rettleiing på samlingar og undervegs i kommunane. Kommunane set eigne mål som dokumenterer dette. Asplan analyse utviklar verkty gjennom programmet for evaluering av dei lokale prosjekta. Det skal òg gjerast ei følgjeevaluering, noko som vil styrkja kompetansen til kommunane ytterlegare.