7 Demokratisk styring i kommunane

Kommunelova slår fast at kommunestyret har det overordna ansvaret for alle oppgåver som vert lagde til kommunen. Kommunane skal leggja til rette for styreordningar som sikrar at innbyggjarane, gjennom sine folkevalde, har kontroll over avgjerda til kommunen og dei resultata kommunen oppnår. Kommunelova gjev kommunestyret stor grad av fridom til å avgjera korleis dei vil organisera verksemda si. Kommunestyret har dermed ansvaret for korleis kommunen vel å organisera seg politisk og administrativt, til dømes når det gjeld delegasjon av saker til administrasjonen og utveljinga av saker som kommunestyret sjølv vel å handtera.

Mange kommunar har nytta organisasjonsfridomen til å utvikla og omorganisera verksemda si, både politisk og administrativt, slik dei har meint høver best til sitt føremål. Departementet meiner det er viktig med eit mangfald av organisasjonsmodellar som er tilpassa kommunale føresetnader og utfordringar, slik kommunelova legg til rette for.

Det at kommunane nyttar organisasjonsfridomen til å leggja til rette for politisk engasjement hjå innbyggjarane, vil medverka til å skapa eit betre lokaldemokrati. Om ein skal oppnå god demokratisk styring, er det viktig å utvikla forholdet kommunen har til innbyggjarane som borgarar og tenestemottakarar. Her er det avgjerande at den einskilde kommune vektlegg lokale føresetnader i val av den organisasjonsmodellen som best gjer både politisk styring og eit godt tilhøve overfor innbyggjarane mogleg.

Gode kommunale vedtak er avhengige av eit godt samspel mellom kommunestyremedlemene og innbyggjarane. Derfor er det også viktig at lokalpolitikarane si rolle som ombod vert vektlagd. Legitimiteten til lokalpolitikarane dreier seg om å byggja eit godt tillitsforhold til innbyggjarane i kommunen.

Det har vore ein sterk nedgang i talet på kommunestyrerepresentantar og politiske verv i kommunane. Dette har også ført til ei mindre kontaktflate mellom innbyggjarane og dei folkevalde.

Det har også vore ei utvikling i retning av at kommunane har overført makt og myndigheit til organ som dei ikkje kan styra på same måte som organ innanfor den tradisjonelle forvaltningsmodellen. Auka innslag av interkommunale samarbeidsordningar, bruk av kommunale selskap og nettverk kommunen inngår i med private, er del av ei slik utvikling. Det er her viktig at kommunane er merksame på kva ei slik utvikling medfører av utfordringar for den demokratiske styringa. Kommunen bør medvite søkja å finna balansen mellom kva som er effektive styrings- og organisasjonsformer, og kva som er fornuftige organisasjonsformer i høve til omsynet til demokratisk styring.

Dette kapitlet vil for det første omtala einskilde utviklingstrekk ved den politiske organiseringa i kommunane og demokratiske konsekvensar det har hatt, med vekt på den rolla lokalpolitikarar har overfor innbyggjarane. Deretter vert det fokusert på kva demokratiske utfordringar kommunen vert stilt overfor når han vel organisasjonsformer som gjer at formelt avgjerdsansvar som gjeld viktige kommunale spørsmål vert lagde til organ som kommunestyret ikkje kan styra direkte.

7.1 Politisk organisering

Mykje av det endringsarbeidet som har vore gjennomført i mange kommunar i det siste tiåret har hatt som mål å styrkja den strategiske styringa av kommunane. Mellom anna har mange gjeve politikarane ei meir strategisk rolle ved å leggja til rette for eit klårare skilje mellom politikk og administrasjon. Det har vore lagt opp til at dei folkevalde skal konsentrera seg om overordna saker som kommunebudsjettet og overordna planlegging, og ta ansvar for heilskapen i den kommunale forvaltninga. Dei skal formulera dei overordna måla for den kommunale verksemda. I mindre grad skal enkeltsaker stå på dagsordenen til dei leiande folkevalde organa. Dette har mellom anna skjedd gjennom omorganisering av det politiske apparatet i mange kommunar og fylkeskommunar, og gjennom overføring av oppgåver frå politiske til administrative organ. Administrasjonssjefen er også gjeven ei tydelegare administrativ leiarrolle.

Bakgrunnen for denne utviklinga kan delvis sjåast i samanheng med dei endringsprosessane som kom i kjølvatnet av ny kommunelov i 1992. Mange kommunar opplevde at dei eksisterande organisasjonsmodellane ikkje gjorde det mogleg å skilja klart mellom kva som tilhøyrde politikarane sitt ansvarsområde og kva som var administrasjonen sitt ansvar. Dessutan var det også mange kommunar som opplevde at den eksisterande utvalsstrukturen med fire sektorbaserte hovudutval som stod i nær kontakt med kvar sin etatsleiar, gjorde at ein fekk ei sterkt sektorisert forvaltning. Heilt inn på 1980-talet fann ein dessutan kommunar med fleire rådmenn (finansrådmann og fagrådmenn som hadde direkte sambandsliner inn i kommunestyre og formannskap). Ein konsekvens av den sterke sektorforvaltninga kunne vera at ein ikkje oppnådde ønskt budsjettdisiplin. Ein ser i dag at det har vore ei klar endring i korleis kommunane legg opp budsjettprosessen jamført med stoda som rådde grunnen før den nye kommunelova tok til å gjelda (sjå boks).

Både før og etter at kommunelova vart vedteken har det skjedd eit utviklingsarbeid i einskilde kommunar som har svekt sektorstyringa til fordel for ei meir heilskapsorientert styring. Kommunelova slår fast at alle kommunale oppgåver er lagde til kommunestyret. Det er med andre ord dei direkte folkevalde politikarane som formelt har ansvaret for alt det kommunen steller med. Dette sikrar at eit organ har eit heilskapleg overordna ansvar for verksemda kommunen driv. I kommunelova frå 1992 vart det dessutan slege fast at det ikkje skulle vera tvil om administrasjonssjefen si rolle som leiar av administrasjonen. Han eller ho er den øvste leiaren for den samla kommunale eller fylkeskommunale administrasjonen. Han eller ho skal også sjå til at saker som skal fram for kommunestyret for handsaming, er forsvarleg utgreidde. Han eller ho har også ansvar for at kommunestyret sine vedtak vert sette i verk. Når kommunestyret i kommunane vel å delegera oppgåver til administrasjonen, er det administrasjonssjefen som får ansvaret for desse. Administrasjonssjefen er den einaste som står ansvarleg overfor kommunestyret for administrasjonen sine handlingar. I faglitteraturen (Ringkjøb m.fl. 2007) vert denne modellen omtalt som timeglasmodellen. Dei politiske organa har berre eit administrativt organ dei kan venda seg til, nemleg administrasjonssjefen. Eit viktig føremål med modellen er å medverka til å integrera avgjerdsprosessane i kommunen. Éin instans får ansvaret for å førebu alle sakene før dei går til politiske organ. Sakene kan vurderast heilskapleg. Når skiljet mellom politikk og administrasjon vart klarare med kommunelova frå 1992, hadde det mellom anna bakgrunn i at før dette hadde sakene gjerne vorte handsama politisk i politiske sektorutval før dei gjekk vidare til administrasjonssjefen. Administrasjonssjefen kunne verta bunden av politiske omsyn når han eller ho fekk saker til handsaming. Etter kommunelova som vart vedteken i 1992, skal sakene vera ferdighandsama av administrasjonssjefen før dei går til utval, komitear eller andre politiske organ for vidare handsaming. Skiljet mellom politisk og administrativt ansvar vart tydeleggjort.

7.1.1 Politisk organisering. Nokre hovudtrekk

To kommunar, Oslo og Bergen, og fire fylkeskommunar, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag og Hedmark, har valt ei parlamentarisk styreordning for å styrkja den strategiske funksjonen til politikarane. I tillegg skal den parlamentariske modellen synleggjera overfor veljarane kva politikk dei ulike politiske alternativa i kommunen står for. Formannskapsmodellen er framleis den vanlege modellen i kommune-Noreg. Denne modellen har tradisjonelt vore sett på som konsensusorientert. Modellen legg til rette for at ein drøftar seg fram til semje om det beste for lokalsamfunnet. Det har gjerne vorte hevda at denne modellen ikkje synleggjer kva politisk fraksjon i kommunen som sit med ansvaret for resultata av den kommunale verksemda. Formannskapsmodellen gjev derimot òg rom for val av politiske alternativ. Også i kommunar som nyttar seg av formannskapsmodellen er det eit klårt skilje mellom opposisjons- og posisjonsparti, og veljarane stiller ofte lokalpolitikarane til ansvar for den vedtekne politikken (Sørensen 2007). Fordi formannskapsmodellen er den vanlegaste modellen, er det innanfor denne styreordninga at endringane i den politiske organiseringa har skjedd, og at arbeidsdelinga i dei aller fleste kommunane og fylkeskommunane er utforma.

I staden for hovudutval har ein i ein del kommunar fått eit system av komitear. I denne modellen deler medlemene i kommunestyret seg inn i komitear som førebur og innstiller i saker som skal handsamast i kommunestyret/fylkestinget. Komiteane har ikkje avgjerdsmyndigheit – i motsetnad til utvala i ein utvalsmodell. I 2004 valde om lag 12 prosent av kommunane komitemodellen (Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase). Når komiteane har ansvar for å innstilla i sakene, er dette med på å tydeleggjera den sentrale rolla som kommunestyrepolitikarane spelar i kommunale avgjerdsprosessar. Meininga med komitemodellen er å skapa klårare politiske ansvarsforhold og eit markert skilje mellom politikk og administrasjon. Politikarane skal vera overordna premissleverandørar for politikken i kommunane og fylkeskommunane, og ha ansvar for prinsipielle saker gjennom mål- og resultatstyring, ressursfordeling, idéskaping og nye løysingar – i staden for detaljstyring og fokus på einskildsaker. Ein ønskjer å vitalisera politikarrolla, og leggja tilhøva til rette for at kommunestyret og fylkestinget vert ein meir attraktiv arena for politisk arbeid. Vedtaksmyndigheit vert flytta til kommunestyret og fylkestinget. Etter intensjonen skal modellen gje kommunestyret og fylkestinget ein betre samordnings- og styringsfunksjon som øvste myndigheit i kommunen og fylkeskommunen. Komitémodellen er no regulert i kommunelova § 10 a etter at Stortinget slutta seg til departementet sitt lovforslag (jf. Ot.prp. nr. 96 (2005 – 2006) og Innst.O. nr. 9 (2006 – 2007)).

Mange av dei som held på utvalsmodellen, organiserer den etter andre prinsipp enn tidlegare. Til dømes har sektorprinsippet vorte svekt. Det er utbreidd å organisera utvala etter funksjon; eitt utval kan for eksempel ha ansvar for driftsoppgåvene. Nær halvparten – 47 prosent – av kommunane med utval, har organisert desse etter funksjon, medan om lag same prosentdel organiserer utvala i samsvar med føremål. Det er også 15,3 prosent av kommunane som rapporterer at dei ikkje har faste utval.

Det har også skjedd ei utvikling i arbeidet i kommunestyret og formannskapet. For det første har saksomfanget i både kommunestyret og formannskap/byråd vorte redusert. Det går fram av tabell 7.1.

I 1995 vart det i gjennomsnitt handsama 125 saker i kommunestyret. I 2003 var gjennomsnittet gått ned til 106 saker. Nedgangen i talet på handsama saker i formannskap/byråd var endå større: frå 210 i 1995 til 126 saker i 2003 (Stigen og Hovik, 2004).

Det har også skjedd ein reduksjon i talet på møte i kommunestyre og formannskap, sjå tabell 7.2.

Særleg gjeld nedgangen talet på møte i formannskapet, som i snitt for landet hadde ein reduksjon frå knapt 21 møte i 1995 til vel 16 møte i 2003 (Ibid. s. 20).

Det er også ei utvikling i retning av at fleire oppgåver vert delegerte til administrasjonssjefen. I tidsrommet frå 2000 til 2004 auka talet på kommunar som gjev administrasjonssjefen høve til å overføra heile eller delar av overskotet til neste års budsjett, og til å overskride vedtekne driftsutgifter når dette vert motsvart av auka inntekter (sjå tabell 7.3).

Tilsvarande ser ein ei utvikling i retning av utvida delegasjon i personal- og organisasjonssaker (sjå tabell 7.4). Fleire saker vert handsama av administrasjonen.

Lokaldemokratikommisjonen dokumenterer ein nedgang i talet på kommunestyrerepresentantar frå 13 073 i 1991 til 11 138 i 2003. Dette utgjer ein nedgang på om lag 15 prosent over ein tolvårsperiode. Over halvparten av denne nedgangen skjedde i fireårsperioden frå 1999 til 2003. Då gjekk talet på kommunestyrerepresentantar ned frå 12 253 til 11 138, eller med om lag 9 prosent.

Ved valet i 2007 vart 10 948 kommunestyrerepresentantar valde. Noko av nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar kjem av at talet på kommunar vart redusert med tre på grunn av kommunesamanslåingar. Jamført med den førre kommunestyreperioden, hadde 39 kommunar redusert talet på kommunestyrerepresentantar. I alt 13 kommunar hadde valt å auka talet på kommunestyrerepresentantar.

Det har også skjedd ei markert utvikling når det gjeld det totale talet på politikarar og talet på politiske verv. Allereie på 1970-talet vart fleire politiske verv fjerna då einskilde kommunar avvikla ei rekkje politisk samansette fagnemnder, og vi etter kvart fekk hovudutvalsmodellen som samla mange sektoroppgåver i eit fåtal såkalla hovudutval. Lokaldemokratikommisjonen peikar også på at gjennomgåande representasjon 1 i kommunane har breidd om seg. 2 Dette fører òg til ein reduksjon av talet på politikarar i kommunane.

Vi får eit bilete av at representasjon i kommunale folkevalde organ i mindre grad enn tidlegare gjev plass til andre enn dei som er direkte folkevalde. Hovudinntrykket er med andre ord at færre politikarar handsamar færre saker (Hovik og Stigen, 2004).

Alle desse utviklingstrekka tyder på at mange kommunar har lagt om kommunestyret og formannskapet si rolle til i større grad å ha ein strategisk funksjon.

7.1.2 Politikarrolla

Lokalpolitikarane si rolle

Dei endringane som mange kommunar har gjennomført i den politisk organiseringa og i forholdet mellom politikk og administrasjon har truleg hatt følgjer for politikarrolla.

Ein skil mellom ulike politikarroller. Det kan for eksempel skiljast mellom ei rolle som strateg, ei rolle som sektorforsvarar og ei rolle der ein vektlegg å fokusera på enkeltsaker. I strategirolla vil politikaren vera mest oppteken av overordna mål, langsiktige politiske liner og politiske prinsipp. I rolla som sektorforsvarar spesialiserer ein seg på ein fagsektor som ein kjenner sterk tilknyting til, og bruker det meste av arbeidskapasiteten på å forsvara og fremja sektoren sine saker. Einskilde politikarar vektlegg einsaksengasjementet, og kan for eksempel engasjera seg på vegner av enkeltpersonar. Vilkåra for korleis desse rollene vil arta seg i den einskilde kommunen, vil mellom anna kunna variera med korleis kommunen har utforma den politiske organiseringa. Ei fjerde rolle er ombodsrolla, der forholdet mellom lokalpolitikaren og innbyggjaren er det avgjerande.

Det er gjort studiar som tyder på at nyare og meir strategisk orienterte styringsmodellar fører til ei endra politikarrolle. Evalueringa av kommunale organisasjonsmodellar viser at politikarane generelt opplever redusert innverknad innanfor strategiorienterte styringsmodellar (Aarseth og Vabo, 2002). Mange finn seg ikkje til rette i rolla som strateg (Ringkjøb m.fl. 2007). I ein styringsmodell som er basert på strategisk politisk styring der fleire saker er overlatne til administrasjonen å handtera, mistar dei folkevalde ein del av den direkte kontakten med, og den detaljerte kunnskapen om, administrasjonen og det operative nivået i kommunen. Dei opplever at dei ikkje får like mykje informasjon når saker skal avgjerast som under dei modellane der strategiorienteringa ikkje er så sterk. For å kompensera informasjonstapet, kan kommunen setja inn tiltak med tilbakeføring av informasjon. Men ein analyse viser at det ikkje utan vidare skjer i praksis (Stigen og Vabo 2001). Innanfor ein strategisk orientert styringsmodell opplever dermed mange folkevalde at dei har fått redusert makt, og ein registrerer ein tendens til passivisering (Ringkjøb m.fl. 2007). Unntaket er ein avgrensa elite som synest å finna seg til rette i den nye strategiorienterte utvalsmodellen, og som opplever å ha styrkt stillinga si (Aarseth og Vabo 2002 s. 103).

Somtid vert det hevda at innføring av meir strategisk orienterte modellar òg endrar tilhøvet mellom innbyggjarane og politikarane. Svakare identifisering med enkeltsaker eller sektorpolitikk kan òg gjera at lokalpolitikaren si identifisering med innbyggjarane og det dei er opptekne av, vert svekt. Innbyggjaren vil først og fremst vera oppteken av kva politikaren kan gjera for han eller henne, både når det gjeld einskildsaker i lokalsamfunn eller kommunen som tenesteleverandør. Politikaren i ei rolle som strateg møter ikkje like ofte slike krav. Dei strategiske modellane gjev ikkje så god plass til politikarar som er opptekne av sektorpolitikk eller av enkeltsaker.

KS har gjennom prosjektet « Demokrati hele veien – gode styringsgrep og metoder for folkevalgte» fokusert på problemstillinga om innverknaden til folkevalde i kommunale avgjerdsprosessar. Søkjelyset sett på korleis ein kan få til betre samspel mellom administrasjon og folkevalde i utarbeiding av saker frå initiering til vedtak, mellom anna i saker som folkevalde sjølve definerer som politisk interessante, sjølv om sakstypen i utgangspunktet er delegert.

Utgangspunktet for prosjektet var at politikarar i mange kommunar ofte har ei perifer rolle når saker vert førebudde i kommunen. Det er først når saker er ferdig førebudde og kjem opp til behandling i formannskapet eller kommunestyret, dvs. i sluttfasen av saksgangen, at kommunestyrerepresentantane får høve til å engasjera seg. Dette tyder at kommunestyrerepresentantane i liten grad får høve til å engasjera seg i initiativfasen når politikk skal utformast. Ifølgje rapporten 3 kan ein bøta på dette gjennom å utvikla samspelet mellom det politiske og administrative nivået, og syta for at lokalpolitikarane såleis kan koma tidlegare inn i sakshandsamingsprosessen og i større grad verta involverte.

Etter kvart har fleire kommunar vortne opptekne av å vitalisera arbeidet i kommunale folkevalde organ slik at lokalpolitikarane kan spela ei meir aktiv rolle i alle fasane av den politiske prosessen. Det handlar mellom anna om å utvida informasjonsgrunnlaget. Dette var eit sentralt tema i einskilde stigfinnarkommunar, for eksempel Sogndal. Også andre kommunar har arbeidd med å gje nytt liv til det politiske arbeidet. Dette vert eksemplifisert i boks 7.1 med Sogndal og Øvre Eiker.

Lokalpolitikaren og innbyggjarane. Ombodsrolla

I ombodsrolla ligg det at ein som folkevald skal arbeida for innbyggjarane sine interesser og vera oppteken av innbyggjarane sine behov og ønske når politiske vedtak skal gjerast. Ombodsrolla inneber også at representanten kan ta opp saker på vegne av enkeltindivid.

Dette tyder at lokalpolitikaren har eit aktivt forhold til innbyggjarane også mellom vala. Ein føresetnad for eit sterkt lokaldemokrati er nærleik mellom innbyggjarane og deira representantar. Det inneber òg at representanten må ha tett og meiningsfull kontakt med innbyggjarane.

Ovanfor vart det peika på at mange kommunar som har lagt om organiseringa si mot strategiske styringsmodellar, ikkje sikrar at lokalpolitikarane tek godt nok vare på forholdet til innbyggjarane og dermed ombodsrolla. Med stor grad av delegasjon til administrasjonen og fokusering på strategiske element i lokalpolitikken, til dømes budsjett og planlegging, har politikarane ikkje den same nærleiken til saker som opptek folk i dagleglivet. Lokalpolitikarane får ikkje tilstrekkeleg med informasjon om konkrete saker som gjer at dei kan engasjera seg i dei.

Lokaldemokratikommisjonen viser til forsking der det vert hevda at mykje av det reformarbeidet som har vorte utført i kommunane dei seinaste åra, i stor grad har vore avgrensa av rådhusreformer og hatt eit organisasjonsfokus. I stor grad har endrings- og utviklingsarbeidet i kommunane handla om intern organisering. I liten grad har det vorte sett søkjeljos på spørsmål rundt deltaking og demokrati. Dette inneber også noko for vektlegginga av ombodsrolla til politikarane. Den kan fort verta nedprioritert til fordel for den styringsrolla politikarane òg skal ha. Ringkjøb m.fl. (2007) peikar på at det er flest ombodspolitikarar i kommunar som har valt å halda på den tradisjonelle hovudutvalsmodellen.

Som ein del av biletet av utviklinga av ombodsrolla har det også vorte peikt på det reduserte talet på folkevalde i kommunane. Færre folkevalde kan verka negativt inn på høvet til å hegna om ombodsrolla. Færre folkevalde fører til ei mindre kontaktflate mellom innbyggjarane og dei politiske representantane deira. Det vert færre som kan ta opp saker som innbyggjarar ønskjer skal verta tekne opp.

Mange kommunar har dei seinaste åra fokusert på korleis ombodsrolla kan utviklast. Det har vore sett i gang tiltak for at lokalpolitikarane i større grad skal verta medvitne om denne delen av rolla som folkevald; at dei er til for innbyggjarane og kan fremja og ta stilling til saker som innbyggjarane er opptekne av. Hole kommune har for eksempel lagt til rette for at kommunestyrerepresentantane kan føra dialog med innbyggjarane over nettet. I NIBR-rapport 2004:9 vert dialogmøta i Drammen kommune omtalde som døme på korleis kommunane prøver ut nye tiltak for å involvera innbyggjarane i lokalpolitikken. Dialogmøta koplar politikarar og innbyggjarar saman. Innbyggjarane vert engasjerte i førebuinga av budsjettet, og politikarane lærer om tenestene dei har mynde til å prega og prioritera mellom (Myrvold m.fl. 2004).

Andre kontaktformer i mange i kommunar er ordførarbenk, politikardag eller liknande der ordføraren eller andre sentrale politikarar annonserer at dei er tilgjengelege for at folk skal kunna ta uformell og direkte kontakt. I Kommunal- og regionaldepartementets database for kommunal organisering er det 63 kommunar som oppgjev at dei har etablert denne type kontakt. Boks 7.3 omtaler eit døme på korleis ein kommune kan praktisera ordførarbenk.

7.1.3 Vurderingar og forslag frå departementet

Departementet registrerer at politikarane si rolle i lokalpolitikken har endra seg. Talet på folkevalde har gått ned. Det har skjedd ei endring som inneber at lokalpolitikarane kan seiast å spela ei meir strategisk rolle enn før. Dei handsamar sjeldnare mindre saker og saker som direkte rører ved innbyggjarane sin kvardag. Talet på kommunestyre- og formannskapsmøte har òg minska. Omfanget av delegasjon frå kommunestyret til administrasjonen har samstundes auka. Dette gjeld spesielt budsjettsaker og personal- og organisasjonssaker. Den politiske organiseringa i kommunane har utvikla seg. Dette ser ut til å ha ført til at lokalpolitikarane i mindre grad kjem i kontakt med saker som rører ved den einskilde innbyggjarens trong for kommunale tenester. Den viktige ombodsrolla til lokalpolitikaren ser ut til å ha vorte svekt.

I stor grad er det opp til den einskilde kommunen og den politiske leiinga der å gjera dei organisatoriske tilpassingane som er dei beste i høve til dei lokale forholda, og som tener innbyggjarane. Likevel er det grunn til å uroa seg dersom det skjer ei utvikling der lokalpolitikaren fjernar seg frå innbyggjarane, dels av di dei vert færre, dels fordi dei moglegvis og i mindre grad enn tidlegare handsamar saker som påverkar kvardagen til innbyggjarane.

På denne bakgrunnen vil departementet vurdera to lovendringar.

Den eine gjeld spørsmålet om delegasjon frå kommunestyret til administrasjonen. Departementet vil gjera framlegg om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta nytt reglement for delegasjon av avgjerdsmyndigheit frå kommunestyret til administrasjonen. Meininga med ein slik regel skal vera at kommunestyret skal ha plikt til å vurdera rolla si overfor administrasjonen og kva oppgåver kommunestyret skal ha. Kommunelova slik ho er i dag hindrar ikkje kommunestyret å gjera dette. Departementet meiner likevel at det bør innførast ei slik plikt. Dette vil gjera at kommunestyret får drøfta sitt tilhøve til administrasjonen og kva saker kommunestyret bør behandla. Utgangspunkt for drøftinga er at kommunestyret har ansvaret for alle saker som kommunen behandlar. Derfor må kommunestyret ha eit medvite forhold til kva saker og avgjerder det delegerer til administrasjonen og andre organ. Delegasjonsvedtaket må vurderast med eit friskt blikk.

Departementet vil ikkje føreslå endringar i kva saker som kan delegerast frå kommunestyret til administrasjonen

Ei drøfting av delegasjonsvedtak kan handla om kva detaljeringsgrad kommunestyret skal leggja seg på i forhold til kva saker det vil handtera, arbeidsformene i kommunestyret, møtefrekvens, ordføraren si rolle og politikarane si ombodsrolle. Ombodsrolla vil typisk verta påverka av sakene som kommunestyret aktivt vel å ha direkte innverknad på. I den grad kommunestyrerepresentantane må ta stilling til saker som handlar konkret om organisering og utforming av tenester innbyggjarane mottek, vil dei også truleg ha betre føresetnader for å dyrka ombodsrolla enn når dei utelukkande skal ta stilling til overordna budsjettfordeling og planprinsipp. Debatten i samband med eit slikt delegasjonsvedtak vil også gjera kommunestyret meir medvite om rolla si som styringsorgan i kommunen.

Departementet kjem til å utgreia kva ein slik regel skal innehalda. Eit aktuelt spørsmål vil vera om lovregelen skal innehalda krav om når i perioden delegasjonsreglementet skal handsamast. Det kan for eksempel vera aktuelt å stilla krav om at handsaming av reglementet skjer ei tid ut i perioden etter at det nye kommunestyret har fått erfaringar med det gamle reglementet. Det som talar mot ei slik løysing kan vera at det er viktig at kommunestyret allereie i starten av perioden skal ta stilling til rolla si, og kva saker det skal handsama i forhold til oppgåvene til administrasjonen. Det kan også stillast krav om at kommunestyret i slutten av perioden evaluerer delegasjonsreglementet, og gjev råd til det nye kommunestyret om eventuelle behov for endringar i det. Departementet vil i utforminga av loveregelen sikra at kravet om lovfesting om at kommunestyret i kvar valperiode skal vedta nytt reglement for delegasjon, ikkje fører til at vedtak som vert fatta før dette er på plass, vert ugyldige.

Eit anna spørsmål gjeld i kva grad endringar i kommunelova kan medverka til å redusera nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar som er registrerte over lang tid, sjølv om reduksjonen i talet på representantar sidan førre val ikkje var stor.

I samband med at kommunelova vart vedteken i 1992, vart minimumsgrensene for storleiken på kommunestyret redusert i samsvar med reglane i den førre kommunelova. Regelverket i dag er slik at minimumsgrensa vert heva etter kommunestorleik. Dersom kommunen har færre enn 5 000 innbyggjarar, skal det vera minst 11 representantar i kommunestyret. Om kommunen har fleire enn 5 000 innbyggjarar, men mindre enn 10 000 innbyggjarar, må kommunestyret ha minst 19 representantar osb. (kommunelova §7 nr. 2).

Eit alternativ kan derfor vera å heva minimumsgrensene for storleiken på kommunestyret. Den nye kommunelova senka desse minimumsgrensene, noko som kan vera ei av årsakene til den observerte nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar. Det er grunn til å tru at kommunane gjennom denne regelendringa har sett eit høve til å effektivisera det politiske apparatet, både ved å redusera kostnader og ved på denne måte effektivisera dei politiske prosessane i samband med arbeidet i kommunestyret. Departementet vil likevel ikkje gå inn for ei heving av minimumsgrensene for storleiken på kommunestyret. Dette bør framleis vera ei sak som kommunane sjølve skal ha størst innverknad på.

Departementet vil derimot gjera framlegg om å endra lova slik at det vert stilt krav om kvalifisert fleirtal i kommunestyret for å gjera vedtak om å endra talet på kommunestyrerepresentantar. Eit overordna mål med ei slik lovendring vil vera at endringa må gjerast med omtanke, og at endring ikkje kan skje utan at meir enn halvparten av kommunestyret er overtydd om det er klokt å endra talet på kommunestyrerepresentantar. Dette er ei lovendring som vil kunna medverka til å redusera nedgangen i talet på kommunestyrerepresentantar på landsbasis. Det bør gjerast unntak for slikt kvalifisert fleirtalskrav når kommunen skifter befolkningskategori, dvs. i samband med vesentleg opp- eller nedgang i folketalet, og då kan gjera nye vedtak om talet på kommunestyrerepresentantar (jf. kl. § 7 nr. 2).

7.2 Ordføraren

7.2.1 Ordførarrolla

Ordførarane er den fremste leiaren i kommunen, vald av kommunestyret. Ordføraren opptrer både som ein politisk leiar og frontfigur i lokalsamfunnet, og vil i mange tilfelle også vera ein samlande politisk person i kommuneorganisasjonen.

Kommunelova § 9 har regler om val til vervet, og om kva for funksjonar ordføraren skal ha. Den formelle myndigheita som ligg til ordføraren er relativt svak. Kommunelova gjev ikkje ordføraren formell kompetanse til å gjera vedtak på kommunen sine vegner.^. Ordføraren er derimot ein av fleire som tek avgjerder i kommunestyret og i andre folkevalde organ. Vidare er det formelle aspektet ved rolla knytt til funksjonar som ordstyrar, setjing av dagsorden, tilsynsoppgåver og juridisk ansvar.

Sjølv om ordføraren etter lova ikkje har direkte formell myndigheit, kan han/ho likevel ha monaleg innverknad på kommunale vedtaksprosessar og på utforminga av den lokale politikken. Mellom anna er ordføraren ofte den einaste i kommunen som er politikar på heiltid, han/ho set dagsorden for kommunestyremøta og ordføraren vil i stor grad ta seg av kontakten mellom det politiske og administrative nivået. Ordføraren er òg den klårt mest synlege politikaren i ein kommune, og den fremste representanten for lokalsamfunnet. Han eller ho representerer kommunen både når det gjeld nasjonale og internasjonale omgjevnader. Som ambassadør for kommunen kan han eller ho dermed bidra til å knyta kontaktar mellom lokalsamfunnet og dei regionale, nasjonale og internasjonale omgjevnadene.

Sit ein som ordførar kan det vera ein fordel med særlege personlege eigenskapar til å kunna ta initiativ og kunna kommunisera med i innbyggjarane og sentrale aktørar i kommunen. Det vil også vera ein fordel å ha evna til å knyta kontaktar i omgjevnadene. Ordføraren vil også kunna vera ein nøkkelfigur for å få i stand naudsynte omstillingsprosessar i kommunen.

Vidare er ordføraren ofte ein politikar med lang erfaring, som i kraft av posisjon også får brei oversikt og innsikt i kommunale saker. Det er med å byggja opp under ordføraren si sentrale rolle i det kommunale styringssystemet.

Dei siste 10 – 15 åra har ordførarvervet vorte profesjonalisert, mellom anna ved at dei fleste kommunar kjøper ordføraren fri for å kunna fylla ei heil- eller deltidsstilling. Dette legg mellom anna til rette for ordføraren si viktige rolle med å vera eit effektivt bindeledd mellom administrasjonen og dei folkevalde.

Ettersom ordførarrolla må oppfattast som den viktigaste leiarstillinga i kommunen, har departementet også valt å retta eit særskilt fokus på rolla ordføraren har i kommunen som leiar. I stor grad har arbeidet vore knytt til forsøk med direkte ordførarval, og dei relaterte forsøka med tildeling av utvida myndigheit til direktevalde ordførarar. Forsøket med direkte val er no inne i sin tredje periode, medan forsøk med utvida myndigheit er inne i sin andre periode. Prosjektet har gjeve departementet viktig informasjon, både om gjennomføring av forsøka så vel som meir generell innsikt i korleis ordførarrolla kan oppfattast. I stor grad har denne innsikta vorte utvikla i samspel med forskarar som har evaluert forsøka. Departementet vil halda fram dette arbeidet, og har nettopp sett i gang eit prosjekt med evaluering av forsøka med å utvida myndigheit til ordførarane. Det skal også gjerast ei generell ordførarundersøking for heile landet.

Forsøk med direkte val av ordførar

Etter kommunelova vert ordføraren vald indirekte av kommunestyret. Gjennom omfattande forsøksverksemd, både ved lokalvalet i 1999, 2003 og 2007, er det i fleire kommunar gjennomført direkte val av ordførar. Ordninga inneber at innbyggjarane i ein kommune sjølve får høve til å velja kven som skal vera ordførar i valperioden. Departementet hadde i 1999 tre mål for forsøket. Det viktigaste målet var auka valdeltaking. Kunne auka personfokusering ved val på ordførar føra til auka interesse for kommunestyrevalet? Det andre målet var å oppnå større engasjement og interesse for lokalpolitikk blant veljarane. Det tredje målet var å betra grunnlaget for rekruttering til lokalpolitikken.

I tillegg hadde kommunane eigne mål. Eit mål var å redusera innslaget av politisk «hestehandel» i samband med val av ordførar i kommunestyret etter valet. Folk skulle vera sikra på at på at dei fekk den ordføraren som fleirtalet av veljarane føretrekte ved valet. Det vart også uttrykt ønske om at ordninga skulle gje eit endra og meir tydeleg leiarskap i kommunen. Ved å ha innbyggjarane i ryggen, ville ordføraren styrkja stillinga si. Dessutan vart det peika på at ordninga kunna gjera ombodsrolla til ordføraren tydelegare.

Direkte ordførarval i Noreg kan seiast å vera ein del av ein europeisk trend. Tyskland 4, Italia og England og Irland er land med direkte ordførarval. Mykje av motivet for direkte ordførval i desse landa har i stor grad vore å styrkja ordføraren si utøvande rolle. Ordføraren vert i større grad gjeven formelle fullmakter som mellom anna gjer han eller ho i stand til meir effektivt å utøva ei samfunnsleiarrolle.

Evalueringa av forsøket (Buck, Larsen og Willumsen 2006) viste at målet om at direkteval skulle føra til auka valdeltaking ikkje vart nådd. 5 Endringa i valdeltakinga 1999 var om lag like stor i forsøkskommunane som i kommunane elles. Det same galdt ved forsøka i 2003 og 2007.

Målet om valdeltaking vart tona ned då departementet i 2002 inviterte til å halda fram med forsøket.

I staden for vart det teke fatt i andre forhold som viste at direkte ordførarval hadde andre sider ved seg som ein kunne byggja vidare på:

• Det viste seg at ordninga var svært populær. Lokalvalundersøkinga i 1999 synte at i forsøkskommunane var det 85 prosent av dei spurde innbyggjarane som ønskte at ordninga skulle halda fram. På landsbasis svarte 68 prosent at dei var einige i at ordføraren bør veljast direkte av innbyggjarane framfor av kommunestyret (Bjørklund og Saglie, 2000). Også i 2003 var det sterk støtte i forsøkskommunane til ordninga. 70 prosent av eit representativt utval av innbyggjarane i kommunane utan direkteval av ordførar meinte at ordføraren bør veljast direkte. 30 prosent er ueinige i ei slik ordning. I forsøkskommunane støtta 88 prosent ordninga med direkte val. (Lokalvalundersøkinga 2003)

• Ordførvalet i 1999 viste seg også , ifølgje evalueringa, å føra til auka engasjement og interesse for valet (Buck, Larsen og Sagerup 2000). Særleg gjorde denne utviklinga seg gjeldande i ungdomsgruppa.

• Det vart også trekt fram at innbyggjarane gjennom ordninga kunne få den ordføraren dei mest av alt ønskte seg, og at ordføraren ikkje vart vald på bakgrunn av hestehandel i kommunestyret. Dermed unngjekk kommunen å få ein ordførar med liten grad av legitimitet blant innbyggjarane.

• Det vart fokusert meir på leiarrolla til ordføraren. Gjennom den støtta den direkte ordføraren har blant innbyggjarane, ville han eller ho også ha ei sterk rolle som samfunnsleiar og som leiar for å utvikla kommunen. Ordføraren er i liten grad leiar i kraft av dei formelle oppgåvene. Han eller ho som har ombodet, er truleg leiar meir i kraft av legitimitet, oppslutnad og evna til personleg å gjera ordførarrolla til den leiande politikarrolla i kommunen.

• I forsøket i 2003 vart det opna for å utvida ordføraren si formelle rolle ved å gjennomføra forsøk med utvida myndigheit. Ni kommunar melde seg på dette forsøket. Dette for å sjå om utvida formelle fullmakter kunna styrka ordføraren si leiarrolle.

• Det vart sett på som ein verdi at mange veljarar nytta seg av høvet til å visa ulike preferansar ved å røysta på ein ordførarkandidat som kom frå eit anna parti, enn det dei røysta på ved kommunestyrevalet.

Ordførar med eit mindretal av kommunestyret bak seg

Ei viktig innvending mot direkte ordføraval har vore at det vil kunna oppstå situasjonar der den ordførarkandidaten som får flest røyster kjem frå eit parti med svak veljaroppslutning og representasjon i kommunestyret.

Ordninga er slik at ordførarkandidatane kjem frå parti som stiller liste til kommunevalet. Dette inneber også at ordføraren vert vald på partiet si plattform, og ikkje på noko sjølvstendig, individuelt program. I utgangspunktet vil det vera ei sterk kopling mellom kandidat og parti. Derfor skulle ein kunna tru at det vert stor avstand mellom kommunestyre og det ordføraren står for, dersom ein kandidat frå eit parti med låg oppslutning vert vald til ordførar. Medlemene av kommunestyret vil ikkje på same måten kjenne seg forplikta til å stilla seg bak ordføraren sitt syn som når han eller ho er vald av ein fleirtalskonstellasjon i kommunestyret.

Men også mange kommunar utan direkte vald ordførar kan ha ordførar som kjem frå eit parti med relativ låg valoppslutning. Evalueringane (Buck, Larsen og Willumsen 2006) viser at det i så måte ikkje er store skilnaden mellom kommunar med og utan direkteval. Det vil derimot vera ein skilnad ved at desse ordførarane vil vera valde av ein fleirtalskonstellasjon i kommunestyret. Ein vil kunna gå ut frå at det er mindre sannsynleg at ordføraren kjem i konflikt med kommunestyret når det ligg ein fleirtalskonstellasjon i botn ved val av ordførar.

Ifølgje kommunelova er dei obligatoriske oppgåvene til ordføraren langt på veg upolitiske: I første rekkje er han eller ho fast ordstyrar i kommunestyret og formannskapet. Han eller ho er også den rettslege representanten til kommunen. Ut frå eit formelt perspektiv og den myndigheita han eller ho har, kan ordføraren oppfattast som lite viktig i kommunen sitt politiske liv .

Reelt er ordføraren politisk viktig. Han eller ho er den fremste politiske skikkelsen i lokalsamfunnet, og er kommunen sitt andlet ute. I dei fleste kommunane er han eller ho den einaste politikaren som arbeider med politikk på heiltid. Dette gjer at han eller ho også den av politikarane som er best informert og har best oversyn over kva kommunen driv med og kva som kan vera fornuftige politiske grep framover. Etter kommunelova har ordføraren også møte- og talerett i andre kommunale organ. Dette gjev han eller ho høve til å få innsikt i arbeidsområda til desse organa. Dette saman med kommunen si tilrettelegging for ordførarfunksjonen, vil gje ordføraren eit informasjonsovertak overfor andre politikarar i kommunen. Han eller ho er også bindeleddet mellom kommunestyret og administrasjonen. Slik er han eller ho med og tolkar vedtaka til kommunestyret, og står dermed nærmare iverksetjinga av politiske vedtak enn det kommunestyremedlemmene elles kan gjera.

Derfor vil det også vera viktig for eit parti å få ordførarposisjonen, og det kan vera fornuftig at ordføraren har eit fleirtal bak seg i kommunestyret som han eller ho kan spela på lag med.

Det er like fullt sjeldan at partiet til ordføraren har fleirtal i kommunestyret. Ordføraren er i dei fleste tilfella vald av ein fleirtalskoalisjon, eller gjennom eit valteknisk samarbeid. Likevel gjev ikkje det ein garanti for at ordføraren og det partiet han eller ho kjem frå, får fleirtal når viktige politiske saker skal opp til handsaming. I mange kommunar må ordføraren søkja støtte i kommunestyret frå sak til sak. Det gjeld også i dei kommunane som ikkje har direkte ordførarval. Mest vanleg er truleg denne situasjonen der det er ikkje politisk semje som er grunnlaget for val av ordførar, men eit valteknisk samarbeid. Dei som deltek i slikt teknisk samarbeid forpliktar seg ikkje politisk overfor einannan, for eksempel i form av ein politisk samarbeidsavtale, for heile valperioden.

Dette problemfeltet vert analysert i evalueringa som departementet har fått gjennomført av forsøket med direkte val av ordførar. Kva skjer med ordførarane som opplever at dei får eit fleirtal mot seg?

I evalueringa vert det konstatert at det etter valet i 2003 skjedde i 9 av 37 kommunar at den direkte valde ordføraren tilhøyrde mindretalet frå første dag. I ein kommune kom ordføraren i ein mindretalssituasjon ut i valperioden, og det oppstod særleg vanskelege samarbeidsforhold mellom kommunestyret og ordføraren. I dei andre kommunane har det ikkje vore samarbeidsproblem på same måte. Det skal leggjast til at i fem av desse ti kommunane vart det bestemt ikkje å gjennomføra direkteval i 2007.

I spørsmålet om situasjonen for ein direkte vald ordførar med mindretalet bak seg, avsluttar dei som har evaluert forsøket med følgjande vurdering:

«Potensialet for store konflikter er absolutt til stede når ordføreren har et flertall i kommunestyret mot seg. Flertallet kan isolere ordføreren under konstitueringen og selv ta alle viktige posisjoner (varaordfører, komitelederverv, osv.), «overkjøre» ordføreren i alle viktige saker, frata ordføreren representasjonsoppgaver og vanskeliggjøre ordførerens arbeidsvilkår. Men i de fleste tilfeller oppstår ikke slike problemer. Etter at konstitueringen er over, ser ordfører og kommunestyre ut til å ha funnet velfungerende samarbeidsformer i de aller fleste kommuner med mindretallsordfører. Mye ser ut til å avhenge av viljen til samarbeid på begge sider. Når problemer oppstår, er de heller ikkje uløselige, selv om de kan være alvorlige nok.».(Buck m.fl. 2006)

Konstituering

Ordførarvalet er etter kommunelova ein del av konstitueringa av kommunestyret. Konstituering inneber også val av varaordførar, formannskap og fordeling av verv i kommunale utval eller i kommunestyrekomitear.

Mange av dei kommunane som har valt å søkja om å delta i forsøket med direkteval, har grunngjeve det med at dei ville unngå forhandlingar, tautrekking og koalisjonsdanning i samband med indirekte val av ordførar.

Likevel må også kommunane med direkte ordførarval gjennom ein konstitueringsprosess når dei andre posisjonane skal fordelast. Evalueringa viser at i kommunar med direkteval kjem ein lettare fram til semje i fordeling av posisjonar. Men også mellom forsøkskommunane ser ein døme på at konstitueringa kan vera problematisk, og at ein ikkje alltid kjem lett fram til semje om kven som skal ha verva.

Forsøk med endra myndigheit for ordførar

For valperioden 2003 – 2007 vart kommunane òg inviterte til å setja i verk forsøk med endra myndigheit for ordførarar, anten som sjølvstendige forsøk eller i kombinasjon med forsøk om direkte val. Som tidlegare nemnt har ordføraren avgrensa formell myndigheit. Formålet med forsøka har vore å prøva ut ordningar som formelt gjev ordføraren ei meir framståande rolle som den øvste politiske leiaren og fremste frontfiguren i kommunen. Gjennom forsøket vil ordføraren meir direkte verta ansvarleg overfor innbyggjarane for avgjerder han eller ho har teke på vegner av kommunen. Ordføraren skulle verta meir synleg og handlekraftig i møte med engasjerte innbyggjarar.

Det er 18 kommunar som gjennomfører forsøk med utvida myndigheit i perioden 2007 til 2011. Alle kombinerer endra myndigheit med direkte val. Det vert gjennomført forsøk på følgjande område:

• Miniparlamentarisme: Ordførar har rett til å trekkja seg frå vervet etter voteringsnederlag i kommunestyret.

• Miniparlamentarisme: Kommunestyret kan med 4/5 fleirtal skriva ut nyval på ordførar.

• Forslagsrett for ordførar i alle folkevalde organ.

• Utsetjande veto for økonomiplan og/eller budsjett.

• Innvilga fritak frå politiske verv.

• Kompetanse til å gjera hastevedtak etter kommunelova § 13.

• Peika ut varaordførar.

Kva seier evalueringa om utvida myndigheit for valperioden 2003 – 2007?

Departementet har fått gjennomført ei evaluering av forsøket med utvida myndigheit i den siste kommunevalperioden 2003 – 2007. 6

Forskarane deler forsøka inn i to kategoriar. Den eine er knytt til endring i ordføraren si avgjerdsmyndigheit og plassering i kommunale utgreiings- og avgjerdsprosessar. Den andre er knytt til «konstitusjonelle» forhold som at ordføraren kan ha utsettjande veto, kan stilla kabinettspørsmål eller at kommunestyret kan skriva ut nyval på ordførar.

Til ein viss grad har ordføraren brukt den utvida myndigheita, men det gjeld mest i samband med «rutinemessige og reglementforeskrevne vedtak, slik som alkoholbevillinger og fritak fra politiske verv».

Det generelle biletet er at myndigheitsutvidinga ikkje har betydd svært mykje av di ordføraren ikkje har nytta den utvida myndigheita i særleg grad. Ordførarane har vore atterhaldne og varsame i forhold til dei moglegheitene forsøka opnar for. Forskarane tolkar funna sine på følgjande måte (Larsen og Willumsen 2007):

Kanskje kan det formuleres som at ordførerne er opptatt av at ny formell autoritet og eventuell bruk av denne ikke skal gå på bekostning av deres reelle politiske autoritet, og medføre en svekkelse av denne.

Om forsøka med direkte ordførarval og bruk av preferanseval

Kommunal- og regionaldepartementet føreslo å lovfesta ordninga med direkteval av ordførar, gjennom såkalla preferansevalmodell, i høyringsbrev av 9. september 2005. Etter høyringa vart det klart at ordninga med direkte val av ordførar fekk stor oppslutning blant høyringsinstansane. Det kom likevel fram at nokre av høyringsinstansane var usikre på om preferanseval etter metoden «supplerande røystegjeving» var rett valmetode for eit direkte val. Berre ein kommune (Alvdal) hadde gjennomført forsøk med preferanseval, og metoden var såleis i liten grad utprøvd.

På bakgrunn av forsøksverksemda og merknader frå høyringsinstansane vurderte departementet i Ot.prp. nr. 96 (2005 – 2006) det slik at ordninga med direkte val av ordførar ikkje burde verta lovfesta på det tidspunktet. Departementet viste til at det er avgjerande at slike institusjonelle endringar er forsvarleg utgreidde for at dei skal kunna oppnå naudsynt legitimitet og tiltru mellom veljarane. Departementet føreslo derfor å halda fram med forsøk i valperioden 2007 – 2011. Stortinget slutta seg til dette framlegget. Ein viktig grunn til utvidinga av forsøket var at ein gjerne ville finna ei ordning som gjorde at den direkte valde ordføraren hadde ei forsvarleg oppslutning blant innbyggjarane. I kommunane hadde ein valt ulike ordningar for å sikra at ordføraren hadde ei oppslutning slik at ein kunna seia at legitimiteten blant innbyggjarane var sikra. Ein modell var å stilla krav om ei viss prosentvis oppslutning ved valet. Ein annan modell var at ordføraren skulle ha minst halvparten av røystene bak seg. Ein andre valomgang vart arrangert viss dette ikkje var tilfelle, og då med berre to av deltakarane: dei som fekk flest røyster i det første valet.

Departementet fall ned på at ein gjennom forsøk ville hausta erfaringa med ein variant der forsøkskommunane skulle prøva ut ein spesiell valmetode, nemleg preferanseval med supplerande røystegjeving. Forsøket vart gjennomført i 48 kommunar. Talet på kommunar som gjorde forsøk med utvida myndigheit vart utvida til 18.

Forsøket med supplerande røystegjeving vart gjennomført hausten 2007 i samband med kommunevalet i kommunane med forsøk med direkte ordførarval. Det gjekk ut på at veljarane kunna røysta på to ordførarkandidatar; den eine med førstepreferanse, den andre med andrepreferanse. Oppteljinga skjedde ved at ein først talde opp kor mange førsterøyster dei einskilde kandidatane hadde fått. Dersom ein kandidat fekk 50 prosent eller fleire av dei godkjende røystene ved denne oppteljinga, var vedkomande vald. Dersom ingen av kandidatane fekk minst 50 prosent av dei godkjende røystene ved den første oppteljinga, skulle ein telja opp på nytt. Dei to kandidatane som fekk flest førsterøyster i den første oppteljinga, gjekk vidare til ny oppteljing. I denne oppteljinga la ein først til side alle røystesetlane kor dei to kandidatane vart rangerte som nummer ein. Deretter tok ein dei resterande røystesetlane på nytt, og talde kor mange andre­røyster dei to kandidatane fekk på desse røystesetlane. Den kandidaten som fekk flest røyster når ein la saman talet på førsterøyster og andrerøyster, vart vald.

Føremålet var å sikra at ordføraren vart vald med sterkare oppslutning enn dersom ein hadde brukt enkelt fleirtalsval.

Evalueringa av preferansevalet vart utførd ved Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen. 7 Evalueringa viste at forventinga om at supplerande røystegjeving skulle føra til at fleire ordførarar vart valde med større grad av oppslutning enn ved ordinært fleirtalsval, vart innfridd. Men supplerande røystegjeving gjev på den andre sida ingen garanti mot at ordførarar kan veljast med relativt låg oppslutning.

Over halvparten av veljarane i forsøkskommunane nytta høvet til å kryssa av for to kandidatar. Veljarane forstod dessutan godt den nye valordninga, og var i hovudsak nøgde med det kommunale informasjonsarbeidet før valet.

Blant valstyresekretærane var det meir skepsis til den nye ordninga, men eit klart fleirtal meinte det var greitt å forstå reglane for røysteteljing og kandidatkåring. Men kontrollteljinga forskarane gjorde av valoppgjeret viser at det vart gjort ein­skilde feil, og praksisen varierte noko frå kommune til kommune. Ingen av desse feila påverka derimot valresultatet.

Det vert også lagt opp til ei evaluering av forsøket med utvida myndigheit. Rapport frå denne evalueringa vil liggja føre ved utgangen av 2011.

Departementet sitt syn

Når denne kommunevalperioden er omme har departementet gjennomført forsøk med direkte ordførarval i tre valperiodar. Departementet konstaterer at eit av måla som var sett for forsøket i 1999 om auka valdeltaking, ikkje vart nådd. På den andre sida har forsøket ført med seg ei rekkje erfaringar som betrar forståinga av den viktige rolla ordføraren har som politisk leiar i kommunen. Det er naturleg at ordføraren vil ha ei nøkkelrolle i kommunen. Eit kvart lokalsamfunn treng eit politisk leiarskap med ein frontfigur som samlingsmerke.

På same tid ser departementet forsøket som eit brot på viktige trekk ved den norske styreordninga på lokalplanet. Det eine er knytt til det kollektive ansvaret kommunestyret har når det gjeld politisk styring av kommunen. Med direkte ordførval kan kommunestyret si rolle koma meir i bakgrunnen. For veljarane kan det verta uklart kven det er som står ansvarleg for kommunen sine resultat dersom ordføraren skal vera direkte vald og stillast til ansvar samtidig som veljarane gjennom val også skal stilla kommunestyret til ansvar. Dette kan vera uheldig all den tid det i siste instans er kommunestyret som er ansvarleg for alle kommunale avgjerder.

Alle desse vurderingane ligg til grunn for departementet si avgjerd om ikkje å vilja gjera endringar i kommunelova som fastset at det er kommunestyret som skal ha ansvaret for å velja ordførar.

Departementet vil arbeida vidare i forhold til både å forstå og å utvikla ordførarrolla. Dette skal mellom anna skje gjennom eit forskingsprosjekt som er under oppstart og som skal utførast ved Institutt for statsvitskap ved Universitetet i Tromsø. Men departementet vil prinsipielt likevel leggja til grunn at ordføraren skal inngå i eit kollektiv av lokale leiarar som består av kommunestyret, og at det er kommunestyret som står til ansvar overfor veljarane for kommunen sine handlingar.

Departementet kan sjå behovet for at ordføraren får einskilde fullmakter til å ta avgjerder, særleg når det er avgjerder som ikkje er av prinsipiell karakter. Å gje ordføraren utvida fullmakter i forhold til enkelt type saker gjer det kommunale avgjerdssystemet smidigare. Det vil heller ikkje bryta med einskapssystemet som kjenneteiknar norske kommunar. Derfor ser departementet dei pågåande forsøka med utvida myndigheit som viktige for å hausta erfaringar som kan brukast når ein skal vurdera på kva område det kan vera aktuelt å la kommunestyret få høve til å gje ordføraren meir myndigheit enn det kommunestyret kan gjera i dag.

Departementet ser også at kommunar kan ha trong for å synleggjera ordføraren som politisk leiar i kommunen. I denne samanhengen vil departementet peika på at det er stort rom for dette innanfor det lovverket vi har i dag. Eit døme er at kommunen i dagens lovverk har høve til gje ordføraren innstillingsrett når saker skal fremjast for kommunestyret.

7.3 Innstilling i saker som skal til handsaming i folkevalde organ

Som allereie nemnt har ordføraren få plikter og rettar som gjer at det formelle regelverket skulle tilseia at han eller ho har ein sentral makt- og leiarposisjon i kommunen. Men måten kommunane legg til rette for ordførarrolla gjer at han eller ho har ei overordna rolle som leiar for kommunen. Det er ovanfor også gjort greie for forholdet mellom dei folkevalde og administrasjonen. Det har det siste tiåret skjedd ei utvikling der mange kommunestyre har valt å overlata ei rekkje saker til administrasjonen å ta stilling til. Mange politikarar opplever også å ha svak innverknad i mange saker fordi dei kjem seint inn i sakshandsaminga (Ringkjøb m.fl. 2007).

Det er i lys av dette at departementet ønskjer å vurdera ulike ordningar for innstilling til vedtak i saker som skal opp til handsaming i kommunestyret og andre folkevalde organ. Departementet oppfattar spørsmålet om kven som innstiller til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ som viktig når det gjeld kven som faktisk har innverknad i politiske saker. Dersom ordføraren eller andre politiske organ får ei meir sentral rolle i førebuinga av saker ved å få hand om retten til å innstilla i saker som skal opp til handsaming i kommunestyret eller andre folkevalde organ, vil det også kunna styrkja politikarane si stilling og makt i kommunen.

Kommunelova inneheld ikkje nokon generell regel om innstillingsrett eller -plikt, verken for administrasjonssjefen eller noko politisk organ. Men kommunelova inneheld reglar om formannskapet si plikt til å gje innstilling til kommunestyret til budsjett og økonomiplan (§§ 44 og 45) og til årsrekneskap (§ 48 nr. 3). I tillegg inneber lova at det er kontrollutvalet som skal innstilla til vedtak om kven kommunestyret/fylkestinget skal tilsetja som revisor (§ 78 nr. 5). Utover dette er det ingen særreglar om gjeld innstilling, verken for administrative eller politiske organ. Det ligg til administrasjonssjefen som ei plikt i lova å sørgja for at saker som vert lagde fram for folkevalde organ, er forsvarleg opplyste og førebudde. Dette inneber ikkje noka form for forslagsrett i høve til folkevalde organ. Det er såleis heilt opp til kommunen sjølv kven som skal ha rett til å innstilla overfor kommunestyret og andre folkevalde organ. I stor grad er det praksis i kommune-Noreg å la administrasjonssjefen stå for innstillinga til vedtak i saker som skal opp til kommunestyret for vedtak. Det finst derimot døme på kommunar som har gjeve ordføraren eller politiske komitear ansvaret for å innstilla til vedtak i kommunestyret.

Når kommunen vel å la ordføraren få funksjonen med å innstilla til kommunestyret i mange saker, gjer dette at ordføraren får ei meir sentral stilling i leiinga av kommunen. Det medverkar truleg til å gjera ordføraren meir synleg i det offentlege rommet at medpolitikarane og innbyggjarane kjenner til standpunktet hans eller hennar i ei sak før den kjem opp til handsaming i kommunestyret. Det kan også føra til at ordføraren står tydelegare fram som samfunnsleiar og samlingsmerke i kommunen.

Kommunen kan også leggja innstillingsmyndigheit til kommunestyrekomitear. Dette kan vera eit viktig bidrag til å styrkja kommunestyret si stilling i kommunen. Kommunestyrekomiteane vert då i sterkare grad involverte i førebuinga av saker som skal opp til handsaming i kommunestyret.

Systemet i kommunelova byggjer på at lova er ei rammelov. Lova let det vera opp til kommunane sjølve å finna optimale og tilpassa løysingar lokalt – innanfor dei rammene som lova set. Det som ikkje er uttrykkjeleg forbode eller påbode i kommunelova, er det som utgangspunkt opp til kommunane å avgjera. Så lengje det ikkje er reglar i kommunelova om innstillingsrett og –plikt, kan kommunane sjølve avgjera korleis dei meiner dei best kan leggja til rette for dette. Kva ordning kommunen vel kan hengja saman med til dømes talet på folkevalde i kommunen og den politiske og administrative ordninga elles. Det er som nemnt tradisjon for at administrasjonen i den einskilde kommunen gjev innstilling i dei fleste sakene. Det er uheldig om dette botnar i ei misoppfatning om at administrasjonen har automatisk rett til å innstilla i alle typar saker. Kommunestyret får då ikkje utnytta det spelerommet kommunelova legg til rette for når det gjeld arbeids- og funksjonsordninga mellom politikk og administrasjon. Det kan såleis vera aktuelt med tiltak for å tydeleggjera at kommunestyret faktisk står fritt til å avgjera kven som skal innstilla i saker til vedtak i kommunestyret og andre folkevalde organ.

Eit openbert tiltak vil vera å syta for betre informasjon og rettleiing til kommunane, slik at dei vert klare over at regelverket ikkje legg avgrensingar, men tvert om er heilt ope på dette punktet. Dette har den fordelen at ein opprettheld kommunelova sin identitet som ei rammelov, som set færrast mogleg grenser og ikkje detaljregulerer det kommunane bør ha kompetanse til å fastsetja sjølve.

Om ein finn det naudsynt med lovmessige endringar, er det minst inngripande alternativet å halda fast ved gjeldande rett, samstundes som prinsippet om at kommunestyret sjølv avgjer kven som skal gje innstilling i saker, vert kodifisert og dermed går positivt og direkte fram av lova. Det vil vera opp til den einskilde kommunen å avgjera om administrasjonen skal stå for innstilling eller om denne myndigheita skal leggjast til eit folkevalt organ, til dømes til ordføraren. Kommunestyret kan sjølvsagt også avgjera at det ikkje skal formulerast noka særskild innstilling i saker som vert lagde fram til handsaming.

Eit anna alternativ liknar på det siste, men kan i tillegg påleggja kommunestyret å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet, det vil seia om ein skal ha innstilling før saker skal opp til kommunestyret og eventuelt andre folkevalde organ, og i tilfelle kven det er som skal stå for innstillinga. Her kan innstillingsretten både verta lagd til ordføraren, komitear, andre folkevalde organ eller til administrasjonssjefen.

Eit tredje alternativ er å lovfesta politisk innstilling. Dette kan til dømes innebera at det er ordføraren som vert tillagd funksjonen med å innstilla til vedtak i saker som skal opp til kommunestyret til handsaming. Innstillingsfunksjonen kan også leggjast til for eksempel kommunestyrekomitear. Poenget med ei slik ordning vil vera å i større grad invitera til politisk debatt. Når det er eit politisk organ som på førehand har teke stilling til kva avgjerdsalternativ kommunestyret bør velja i ei sak, er det grunn til å tru at engasjementet og temperaturen i kommunestyredebatten kan koma til å stiga.

Når det gjeld det siste alternativet vil det truleg vera naturleg mange plasser at ordføraren er den som eventuelt vil stå for innstillinga til kommunestyret. Dette gjer han eller ho med bakgrunn i eit saksframlegg, eventuelt også med ei tilråding, frå administrasjonssjefen, som framleis vil ha ansvar for å førebu alle saker. Ordføraren kan då gje uttrykk for si oppfatning om kva som bør vera konklusjonen i saka, og seia seg einig eller ueinig dersom administrasjonen også har gjeve ei tilråding. I kommunar med komitemodell vil det truleg vera nærliggjande å la komiteane få ansvaret for å koma med politisk innstilling til vedtak i kommunestyret.

Det er eit viktig prinsipp i kommunelova at kommunen i størst mogleg grad skal fastsetja si eiga organisering og eigne rutinar for sakshandsaming i kommunale organ. Til dette ligg i dag også retten til å fastsetja om og korleis ein skal gjera bruk av innstilling i saker som skal handsamast i folkevalde organ. Dei alternativa som er drøfta ovanfor, krev alle endringar i kommunelova ved at ein tek inn nye føresegner om eit generelt innstillingsinstitutt. Ein innfører reglar for sakshandsaming i kommunen som strengt teke ikkje er naudsynte, mellom anna fordi ein kan oppnå det same gjennom å informera om moglegheitene som allereie er til stades i det gjeldande lovverket. Eit forslag om at innstilling i saker som hovudregel bør leggjast til eit politisk organ, eller ved at ein i lov legg mynde direkte til ordførar eller anna politisk organ, bryt med dette prinsippet.

Departementet meiner likevel det no er viktig å synleggjera ytterlegare det ansvaret som ligg til det einskilde kommunestyret. Ei tydeleggjering og bevisstgjering av korleis innstillingsretten kan nyttast av lokalpolitikarane, vil kunna vera viktig i dette arbeidet. Departementet finn at det er å gå for langt å lovfesta at eit politisk organ skal stå for innstilling til kommunestyret. Det vil vera mange døme der ein lokalt finn det mest tenleg at administrasjonen innstiller i einskilde eller alle saker, eller at ein ikkje skal ha innstilling i det heile.

Dersom kommunestyret vert pålagt å ta stilling til om og korleis innstillingsrett skal nyttast, får ein eit medvit omkring dette ansvaret. Ein unngår å gripa meir inn i kommunestyra sin rett til å avgjera korleis dei vel å organisera seg. Samstundes tek ein omsyn til at det òg vil vera ulike syn mellom kommunane på korleis dei best kan organisera samspelet mellom politikk og administrasjon. Departementet vurderer på denne bakgrunnen det andre alternativet, med ei obligatorisk kommunestyrevurdering av spørsmålet, men utan at det er fastsett korleis innstillingsinstituttet skal brukast, som det mest interessante alternativet. Dette er derimot eit alternativ som krev meir utgreiing, både av korleis det skal kunna utformast, korleis det skal takast inn i lovverket og kva for konsekvensar det vil ha. Departementet vil derfor gjera framlegg om at ein kodifiserer gjeldande rett i første omgang, samstundes som alternativet med obligatorisk kommunal vurdering av innstillingsinstituttet vil verta vidare utgreitt. Eit eventuelt framlegg om dette vil koma som ledd i oppfølginga av stortingsmeldinga.

7.4 Mot meir fragmentering av kommunal styring?

Dette avsnittet omhandlar organisasjonsformer som utgjer ei utfordring for det representative styringssystemet. Det eine er bruken av interkommunale samarbeid. Den andre er bruken av selskapsforma i kommunane. Vi skal i dette avsnittet også gå inn på ei utvikling av såkalla nettverksorganisering, og kva det betyr for lokaldemokratiet.

7.4.1 Interkommunalt samarbeid

Interkommunalt samarbeid dekkjer eit breitt spekter av ulike samhandlingsformer mellom kommunar. Det er stor variasjon både i arten og karakteren av den verksemda det vert samarbeidd om, og med omsyn til korleis verksemda er organisert.

Organiseringa av interkommunale samarbeid spenner frå faglege nettverk utan noko grad av formalisering, til meir avtalebasert samarbeid, og vidare til samarbeid organisert etter ein lovfesta organisasjonsmodell med eit felles styre. I praksis er det for ein stor del av samarbeida oppretta eigne felles styringsorgan, til dømes etter kommunelova § 27. Interkommunalt samarbeid er ofte også organisert som selskap, i praksis anten som interkommunalt selskap (IKS) eller som aksjeselskap (AS).

Kartlegging av interkommunalt samarbeid viser at dei sektorane med flest innrapporterte tiltak var ulike administrative støttetenester (til dømes revisjon, innkjøp og IKT), VAR-sektoren (vatn, avløp og renovasjon), brann- og ulukkesvern, kommunehelsetenester (til dømes næringsmiddeltilsyn, lækjarvakt og jordmorteneste), grunnskuleopplæring (PP-teneste), og tilrettelegging og bistand for næringslivet. 86 prosent av tiltaka høyrer inn under desse sektorane (Hovik og Stigen, 2004).

Kommunane står ikkje like fritt som private rettssubjekt til å stifta selskap og andre samanslutningar, og overlata avgjerdsmakt til desse. Bakgrunnen for dette er at det gjeld offentleg forvaltningsverksemd og myndigheitsutøving, der dei folkevalde i kommunen står i eit politisk ansvarsforhold overfor innbyggarane i den aktuelle kommunen. Staten si rolle vil først og fremst vera å leggja til rette for samarbeid, så langt det lar seg forsvara, på område der kommunane ønskjer å etablera samarbeid. Det er lagt til grunn at interkommunalt samarbeid som hovudregel og utgangspunkt skal vera friviljug. Innanfor lovgjevinga si ramme skal kommunane fritt kunna velja mellom dei organisasjonsmodellar som er tilgjengelege.

Høvet til interkommunalt samarbeid vart utvida frå 1. januar 2007 med nye føresegner i kommunelova som opna for at kommunane òg kan samarbeida innanfor dei lovpålagde tenesteområda som inneber å utøva mynde. Før denne endringa i kommunelova §§ 28a-28k som regulerer dei nye vertskommunemodellane, hadde ikkje lovverket generelle reglar som opna for samarbeid på desse områda. Modellane dreier seg om den situasjonen at ein kommune overlèt visse oppgåver og den avgjerdsmakt som er knytt til oppgåva, til ein annan kommune, dvs. vertskommunen. Det er eit friviljug avtalebasert samarbeid mellom to eller fleire kommunar. Denne lovendringa vil gje eit betre grunnlag for å etablera sterke og bærekraftige fagmiljø på viktige deler av ansvarsområdet til kommunane, og innanfor område det tradisjonelt ikkje har vore mykje samarbeid mellom kommunar.

Det knyter seg visse utfordringar til interkommunalt samarbeid. Interkommunalt samarbeid har tradisjonelt vorte kritisert for både å vera lite avgjerdseffektivt og for å mangla politisk styring og openheit. Der det interkommunale samarbeidet inneber at det vert oppretta eit felles styringsorgan som tek avgjerder på vegner av deltakarkommunane, kan den einskilde deltakarkommunen si moglegheit til folkevald styring verta redusert. Kommunestyret i deltakarkommunane kan ikkje utan vidare instruera den interkommunale eininga om innhaldet i avgjerdene. Der det er fleire enn to deltakarkommunar, vil dei einskilde kommunane kvar for seg i utgangspunktet vera i mindretal i det interkommunale styringsorganet. Dette kan verka ansvarspulveriserande.

Det kan verta vanskelegare for kvar einskild kommune å sjå dei kommunale tenestene til innbyggarane sine i samanheng. Det er òg fare for at interkommunale ordningar kan gje dårlegare og mindre heilskapleg kostnadsstyring enn den som kan utøvast overfor verksemd som er ein del av kvar einskild kommune (Sørensen 2007). På den andre sida vil ein gjennom interkommunalt samarbeid kunna oppnå stordriftsfordelar. Interkommunalt samarbeid kan innanfor eit oppgåvefelt også medverka til meir heilskapleg styring på tvers av kommunegrenser. Ein kan i større grad leggja eit regionperspektiv til grunn når oppgåver skal løysast. Interkommunalt samarbeid er også ein måte å skapa eit meir kraftfullt grunnlag for utviklingstiltak i eit geografisk område som går over fleire kommunar.

Det representative demokratiet byggjer på ideen om at det politiske leiarskapet vert halde ansvarleg av veljarane ved val. Men når oppgåver vert overdregne til selskap eller selskapsliknande organisasjonar, kan det føra til at ansvarsutkrevjinga ikkje fungerer godt. Dess meir avgjerdsmakt som vert lagd til interkommunale organ, dess vanskelegare vert det å halda dei folkevalde i det einskilde kommunestyre ansvarlege for dei avgjerdene som vert tekne i det interkommunale organet.

Etter departementet sitt syn vil etablering av interkommunalt samarbeid kunna vera eit tenleg verkemiddel for å møta dei kompetanseutfordringane som reiser seg på deler av det kommunale ansvarsområdet. Einskilde kommunar har vanskar med å etablera og/eller halda på den typen kompetanse som er naudsynt for å utføra heile registeret av kommunale oppgåver. Interkommunale ordningar kan òg gjera det mogleg å produsera tenester meir effektivt.

Sett frå innbyggjarane sitt synspunkt vil det òg vera viktig at kommunen leverer tenestene dei har forplikta seg til. Der kommunen gjennom interkommunalt samarbeid vert sett betre i stand til å nå eit venta resultat, kan interkommunalt samarbeid såleis òg vera eit gode ut frå eit demokratisk perspektiv.

Dei nye vertskommunemodellane tek sikte på å møta dette behovet. Det er generelt opna for å leggja avgjerdsmakt på alle område der kommunane har eit lovpålagt ansvar til ein vertskommune, dersom ikkje den aktuelle særlova er til hinder for det. Dette gjeld òg offentleg myndigheitsutøving.

Spørsmålet om trongen for ytterlegare lovregulerte former for interkommunalt samarbeid har vorte teke opp. Samkommunemodellen er nemnd som eit aktuelt alternativ å vurdera vidare.

Medan departementet gjorde framlegg om vertskommunemodellen i Ot.prp. nr. 95 (2005 – 2006) Om lov om endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (interkommunalt samarbeid), vart eit framlegg om ein eigen lovregulert samkommunemodell frå det føregåande høyringsnotatet ikkje fremja. Etter ei samla vurdering la departementet til grunn at det i tillegg til røynslene som vert gjort gjennom eit forsøk i Nord-Trøndelag med Innherred samkommune, var ønskeleg å få meir røynsle med interkommunalt samarbeid gjennom ein samkommunemodell før ei slik samarbeidsform eventuelt vart lovfesta. Eit stortingsfleirtal slutta seg til denne vurderinga (sjå Innst.O. nr. 21 (2006 – 2007)). Departementet har derfor våren 2008 invitert til ytterlegare forsøk med samkommunemodellen, sjå St.prp. nr. 57 (2007 – 2008) Kommuneproposisjonen 2009.

Departementet vil framheva at kommunane i eit samarbeid må finna fram til eit balansepunkt mellom omsynet til styring frå den einskilde kommunen si side, og omsynet til at det skal vera ein viss effektivitet i avgjerdsprosessane.

Dette balansepunktet kan liggja på ulike stader alt etter kva for myndigheit det gjeld. Omsynet til folkevald innverknad og kontroll veg ikkje like tungt når det gjeld administrative støttetenester som når det er snakk om tenesteyting til innbyggjarane og lokalpolitisk skjønnsutøving på sentrale område. Etter departementet sitt syn er kommunane sjølve dei næraste til å vurdera kor dette balansepunktet skal liggja. Dette er godt i samsvar med det kommunale sjølvstyret. I den fridomen kommunane har til å skipa interkommunalt samarbeid ligg det såleis også eit ansvar. Kommunane må vega dei ulike omsyna mot kvarandre, og vera medvitne om dei effektane interkommunalt samarbeid har, mellom anna med omsyn til folkevald innverknad.

Samstundes er det grunn til å tru at den einskilde kommunen vil vera varsam med å delegera avgjerdsmakt i viktige lokalpolitiske saker. Dette kan gje grunn til å peika på at det såkalla demokratiske underskotet i samband med interkommunalt samarbeid ikkje bør overvurderast.

7.4.2 Selskapsorganisering

I dette avsnittet skal vi drøfta korleis bruken av selskap i kommunane og fylkeskommunane kan verka inn på demokratisk styring av kommunane.

Kommunale selskap utgjer i dag ein viktig del av den kommunale verksemda. Bruk av fristilte selskap inneber at tradisjonell lokalpolitisk styring gjennom folkevalde organ er erstatta av meir indirekte former for styring. Medan organ innanfor kommunens forvaltningsorganisasjon står direkte til ansvar overfor kommunestyret som direkte folkevalt organ, vil selskapa ha ei friare stilling overfor folkevalde styringsorgan. Dei vil dermed ikkje vera underlagt like sterk folkevald og demokratisk kontroll som tradisjonelle forvaltningsorgan i kommunen. Det er derfor ei viktig problemstilling ved utviklinga mot meir bruk av selskapsformer, kva dette inneber i forhold til vilkåra for folkevald styring og demokratisk kontroll når det gjeld verksemd som ofte er viktig for kommunen og innbyggjarane deira.

Det har vore ein sterk vekst i talet på selskap i kommunane det siste tiåret. Denne utviklinga kan illustrerast med følgjande tal. I 1997 deltok kommunane i 850 selskap. I 2006 hadde dette talet vakse til 2075. Aksjeselskap er den mest utbreidde selskapsforma, og utgjer 76,5 prosent av selskapa. Tal frå SSB viser at kommunale selskap i 2005 hadde ei omsetjing på over 87 milliardar kroner og nærare 47 000 tilsette (Ringkjøb, Aars og Vabo 2008). Når det gjeld bransjetilknyting er det mest vanleg med kommunale aksjeselskap innanfor eigedomsdrift og kraftforsyning. Også i forhold til sosial- og omsorgstenester og kulturell tenesteyting og idrett er det utbreidd at kommunane etablerer selskap (Statistisk sentralbyrå).

Departementet har fått gjennomført ei undersøking om bruk av selskap med vekt på korleis dei vert styrde. 8 Undersøkinga viser at dei undersøkte kommunane har stor tru på organisering som verkemiddel for å nå sentrale kommunale mål. Nye organisasjonsformer vert tillagt ei rekkje eigenskapar som gjer at dei vert oppfatta som attraktive. Utskiljing av kommunale selskap gjev etter kommunane si meining mange føremoner samanlikna med tradisjonell kommunal etatsorganisering. Det vanlegaste er at føremonene knyter seg til effektivitet, ikkje demokrati eller politisk styring. Det er heller ikkje uvanleg at kommunane bruker selskapsetableringar for å løysa konkrete politisk utfordringar. Å danna eit selskap kan for eksempel auka det økonomisk handlingsrommet til kommunen (Ringkjøb, Aars og Vabo 2008).

Kommunane kan velja mellom ulike organisasjonsformer dersom dei vil skipa fristilte selskap. Organisasjonsformene varierer mellom anna ved at dei fører til ulik tilknyting til kommunen og såleis gjev ulike vilkår for folkevalt styring. Eit viktig skilje mellom dei ulike formene for kommunale selskap dreier seg om dei er sjølvstendige rettssubjekt eller ikkje. AS, IKS og stiftingar er sjølvstendige rettssubjekt. Ei kommunal verksemd som er organisert i ei av desse selskapsformene, har alminneleg rettsevne, det vil seia at selskapet kan inneha rettar og pådra seg plikter. AS er regulert i aksjelova, IKS i lov om interkommunale selskap, medan stiftingar vert regulerte i stiftelseslova. Statusen selskapsformene har som sjølvstendige rettssubjekt medverkar til å understreka den sjølvstendige stillinga dei har andsynes kommunen.

Kommunale føretak (KF) har ikke same sjølvstendige stilling. KF har ikkje alminneleg rettsevne, men er ein del av kommunen som rettssubjekt. KF vert regulerte av kommunelova kap. 11. Føretaka vert leidde av eit styre valt av kommunestyret, jf. kommunelova § 65 tredje ledd. Styret er direkte underlagt kommunestyret. Kommunestyret fastlegg dermed dei ytre rammene for føretaket.

Når det gjeld val av selskapsform, viser studien frå Rokkansenteret at mange kommunar er lite medvitne om val av selskapsform, for eksempel når dei skal vurdera om dei skal oppretta KF eller AS. Ein vel gjerne organisasjonsformer som er kjende i kommunen frå tidlegare (Ringkjøb, Aars og Vabo 2008).

Kor fritt kommunane står til å overføra verksemd og avgjerdsmyndigheit til eit selskap avheng av kva myndigheit det gjeld. Der det gjeld lovpålagde oppgåver og offentleg myndigheitsutøving, må ein i utgangspunktet ha heimel i lov for å overføra avgjerdsmakt til eit selskap. Der ein er utanfor området for dei lovpålagde oppgåvene, står kommunane relativt fritt til å overlata til eit selskap å driva verksemda. Kommunane er autonome einingar med rettsevne på line med andre private rettssubjekt, så lenge lovverket ikkje regulerer kommunane si verksemd på feltet. Dette er eit sentralt aspekt ved det kommunale sjølvstyret i Noreg i dag.

Selskapslovgjevinga byggjer på ei rolledeling mellom eigaren og driftsleiinga, der eigaren i utgangspunktet har ei meir tilbaketrekt rolle jamført med ein situasjon der verksemda ligg innanfor kommunen sin organisasjon som etatsorgan. Forvaltninga av selskapet ligg til eit eige styre og ein dagleg leiar. I tillegg er styring frå eigaren si side meir formbunden; styring må skje gjennom eigarorganet – generalforsamlinga i aksjeselskap og representantskapet i interkommunale selskap (IKS). Ein viktig intensjon er derfor at styring frå eigaren si side bør skje på eit meir overordna nivå. Med fleire eigarar vil høvet til styring frå den einskilde eigaren måtte tilpassast eigardelen.

Bruk av selskap reiser spørsmål om konsekvensar for politisk styring og kontroll. Problemstillinga dreier seg om at den ansvarsutkrevjinga som den representative politiske styringskjeda byggjer på vert vanskeleg der verksemd er skild ut i selskap. Den fristillinga som ligg i selskapsorganisering inneber eit visst styringstap sett frå den einskilde eigaren si side. I NOU 2006: 7 uttalar lokaldemokratikommisjonen seg slik:

For kva skjer når politikarane ikkje lenger er dei ansvarlege, eller vanskeleg kan haldast til ansvar? Spørsmålet peikar nettopp mot dei tilfella der politikarar har gjeve frå seg ansvaret for ei oppgåve til andre organ som ligg på sida av det som vert oppfatta som kommunen. Korleis kan veljarane halda politikarane ansvarlege for utviklinga av kommunesentrum, kinoen, kulturhuset eller dei kommunale eigedommane, når dette er oppgåver som er lagt til eigne selskap. Og vidare, kva moglegheiter har politikarane til å halda selskapa ansvarlege? Eller motsett, er ansvarsutkrevjing viktig på dei områda kommunane etablerer eigne selskap ? I tillegg kan ein vurdera i kva grad dei ulike formene for selskapsdanning har innebygd tilfredsstillande system for politisk styring og kontroll.

Selskapsorganisering byggjer på at eigaren skal ha ei meir tilbaketrekt rolle i forhold til daglege drifta av selskapet, samtidig som eigaren har styringsmoglegheiter i forholdet til selskapet. Det er mellom anna høve for generalforsamling og representantskap å gje bindande pålegg i enkeltsaker som i utgangspunktet ligg til styret, og til å gje generelle og spesielle instruksar om strategiar og korleis selskapet skal forvaltast. Vidare kan det gjennom vedtekter og aksjonæravtaler byggjast inn styringsmekanismar som kan ta omsyn til særlege behov for eigarstyring.

Behovet for aktiv folkevald styring vil dels liggja i det samfunnsansvaret som desse selskapa ofte er tillagt. Det er ikkje utan vidare slik som det i regelen er for private selskap, at inntening og overskot er det viktigaste målet for selskapet. Kommunale selskap har gjerne ansvar for å utføra oppgåver som lokalsamfunnet er heilt avhengige. Ringkjøb, Aars og Vabo (2008) utrykkjer dette slik:

Et viktig særtrekk ved offentlig eide selskaper er at de ivaretar mange og til dels motstridende hensyn. Offentlig selskapsdannelse er ofte begrunnet ut fra at en ønsker å fristille deler av virksomheten i forhold til den offentlige forvaltningen. Som sagt innledningsvis søker en således å ta i bruk organisasjonsløsninger som primært er utviklet for privat sektor innenfor et ansvarsområde som er offentlig. Men det er likevel noen grunner til at virksomheten ikke blir fullt ut privatisert. Selv selskaper som har et sterkt forretningsmessig element forventes å utvise det som ofte kalles «samfunnsansvar». Kanskje det nettopp er dette samfunnsansvaret som er en av grunnene til at lokalpolitikerne oppfatter det kommunale eierskapet som viktig.

I studien frå Rokkansenteret viser analysane at kommunane oppfattar selskapa som viktige for kommunane og dei held eit auge med selskapa. Likevel er dei ei klar oppfatning om at vel ein å organisera verksemda som selskap, må selskapa få den fridomen som organisasjonsforma legg opp til. Kommunane føretrekkjer «mjuke» styringsformer, det vil seia styring på distanse og ikkje gjennom instruksjon og ved å gripa direkte inn. Likevel tyder materialet på at kommunestyremedlemene i kommunen er budde på å gripa inn dersom det skulle vera naudsynt. I studien identifiserer ein også nokre formelle ordningar for styring av selskapa; til dømes eigarmeldingar, utforming av eigarstrategiar, spesifisering av resultatkrav og eigarmøte. 9 Ved sida av å gje signal til leiinga i selskapet, fungerer ein del av desse ordningane som kontaktpunkt mellom eigar og selskapsleiing. Samtidig kan slike fora medverka til at eigaren har kontinuerleg merksemd retta mot selskapa.

Mykje tyder på at mange kommunar også bruker rekruttering til styra som eit verkemiddel til å sikra sambandet mellom politiske leiing i kommunen og selskapsstyra. Rokkansenteret sitt materiale viser at rekruttering og rolleutforming blant styremedlemer er tett integrert i konstitueringa av kommunestyret. I stor grad er rekrutteringa av styremedlemer partikontrollert. Dessutan har om lag halvparten av styremedlemene kommunestyrepraksis, anten ved at dei sit i kommunestyret eller har sete der. Men det er variasjonar: Materialet viser til kommunar der innslaget av politikarar i selskapstyra er lite og der heller ikkje rekruttering til styra i stor grad er ein del av konstitueringsprosessen til kommunestyret (Ringkjøb, Aars og Vabo 2008). Dette tyder likevel ikkje at det er partipolitiske skiljeliner som pregar styrearbeidet i desse selskapa. Uavhengig av rekrutteringsgrunnlag vektlegg styrerepresentantane at dei arbeider saman for selskapet sitt beste uavhengig av partitilknyting.

Dette tyder på at kommunane det her er snakk om langt på veg følgjer alminnelege intensjonar ved selskapsorganisering om å halda ein viss distanse. Samtidig er det i kommunen eit medvit om behovet for styring dersom det trengst for å sikra god drift.

Departementet sitt syn

Departementet er merksam på den aukande bruken av selskap i kommunane. Det utgjer ei demokratisk utfordring når kommunane vel organisasjonsformer som gjer at verksemd kommunen har ansvar for, vert lagt lenger unna direkte folkevald styring. Dette er ei utfordring kommunane og deira politiske leiarskap må handtera. Saman med kommunale etatar forvaltar kommunale selskap store ressursar på vegner av fellesskapet. Sjølv om selskapa står i ei friare stilling i forhold til folkevald styring enn det ordinære kommunale forvaltningsapparatet, er det viktig likevel at dei er underlagde demokratisk styring og at dei folkevalde også kan stillast til ansvar overfor innbyggjarane ved val for handlingar og resultat selskap står for.

Departementet vil derfor også understreka det ansvaret kommunestyret som eigar har for verksemda selskapa driv. Når eit selskap er etablert, bør ein ha ein eigarkontroll som er godt forankra blant politikarane. Dei fleste selskapsformene legg til rette for eigarstyring i større eller mindre grad. Ulike typar verksemder kan krevja ulike typar styring og kontroll. Det er viktig at kommunane er merksame på dette og har relevant kompetanse som gjer at eigarstyringa vert tilpassa behova.

Selskapsforma bør først og fremst nyttast på område der ho vil gje ein klar gevinst for kommunen og fremjar mål kommunen har sett for verksemda si.

Men selskapsorganisering høver ikkje på alle felt av den kommunale verksemda. Bruk av selskap inneber ei viss fristilling, og den verksemda selskapet skal driva må derfor eigna seg for fristilling. Dersom det er naudsynt å styra verksemda tettare enn det denne fristillinga byggjer på, bør ein vurdera å velja ei anna organisasjonsform. Det er derfor viktig at kommunane gjer gode og kvalifiserte vurderingar av på kva område selskapsorganisering eignar seg, og når det er mindre veleigna. Når ein kommune ønskjer å etablera selskap, bør det gjerast etter ei bevisst vurdering om kvifor dei vel akkurat denne forma, og kvifor denne eignar seg godt for fremja kommunen sitt mål for verksemda, ikkje minst i forhold til å sikra tilstrekkeleg demokratisk styring av verksemda.

Departementet synest det er positivt slik den refererte forskinga viser, at kommunane har ei medvite forhold til selskapa sine. Sjølv om kommunen held ein avstand til dei er dei også bevisste om å gå inn med sterkare styrevirkemiddel dersom dei finn grunn til det.

Dersom ein går svært langt i å nytta alle moglege styringsvirkemeddel, kan ein risikera å mista fordeler som ligg i selskapsorganisering. I rolledelinga mellom eigar og driftsleiing som selskapslovgivinga byggjer på, ligg også ei ansvarsdeling som er vurdert å vera føremålstenleg. Dersom eigaren går svært langt i å nytta ulike styringsverkemiddel overfor driftsleiinga, kan ansvarsforholda verta uklare. Generelt kan det derfor hevdast at selskapsorganisering i utgangspunktet er mindre veleigna der det ofte vil vera trong for å gripa inn i drifta ut frå lokalpolitiske motiv.

Jamvel om kommunane som eigarar i stor grad vel å ta i bruk dei styringsmoglegheitene som selskapslovgjevinga opnar for, kjem ein ikkje bort frå at selskapsorganisering inneber eit brot på normalmodellen med direkte folkevald styring og kontroll med den kommunale aktiviteten. Styring av selskap må skje meir indirekte, på eit meir overordna nivå, og i andre former enn det som er mogleg i forhold til kommunen sine eigne tenestegreiner.

Vidare er det viktig at kommunane der ein har vald å organisera verksemda som eit selskap, gjer bruk av dei moglegheitene for eigarstyring som ligg føre, i den grad det er føremålstenleg. Ein god og gjennomtenkt eigarstrategi kan vera ein veg å gå, som Lokaldemokratikommisjonen òg peikar på. Kommisjonen peikar også på bruk av eigarmelding og eigarmøte mellom kommunen og selskap som andre styringsformer som kan vera veleigna. Der kommunen gjennomfører ei god eigarstyring av selskapa, vert det òg lettare for kontrollutval og revisjon å gjennomføra selskapskontroll etter reglane i kommunelova. Departementet viser til at KS Eierforum driv eit aktivt og solid utviklingsarbeid på dette feltet.

Etter gjeldande rett er det grenser for kva for oppgåver ein kommune kan leggja til eit selskap. Særleg gjeld dette utøving av offentleg myndigheit, men også når det gjeld lovpålagde oppgåver generelt vil det måtte gjerast ei konkret vurdering av om det etter det aktuelle lova er rettsleg høve til å leggja oppgåva til eit selskap. Innanfor desse rammene legg departementet til grunn at det framleis bør liggja til det kommunale sjølvstyret å vurdera om det er føremålstenleg å organisera deler av drifta som selskap der regelverket gjev høve til dette.

Det er likevel grunn til å følgja utviklinga på dette området. Dersom bruken av selskap i kommunal sektor skulle halda fram å stiga i same takt som no, vil ein kunna koma til eit punkt der ein må vurdera om denne utviklinga er tenleg i høve til spørsmålet om folkevald styring og kontroll. Departementet vil samtidig utrykkja tillit til kommunane si handtering av problemstillingar knytte til selskapsetablering og stolar på at den demokratiske styringa av selskapa vert sikra på eit viktig område for kommunane og fylkeskommunane, og at grundige vurderingar vert gjorde før ein vel å organisera verksemda som selskap.

7.4.3 Nettverk i lokalpolitikken

Mange av dei problema og oppgåvene som kommunane står overfor krev samarbeid med både private, for eksempel næringsliv og friviljuge organisasjonar og andre offentlege aktørar. Dette er aktørar som ikkje kan instruerast av kommunen, og som det ikkje utan vidare er naturleg å inngå rettsleg bindande avtaler og kontraktar med. Område som til dømes by- og bygdeutvikling og næringsutvikling. krev samhandling mellom mange aktørar – offentlege organ, næringsliv, friviljuge organisasjonar osb., der kommunen er ein av fleire partnarar.

For å løysa slike oppgåver inngår kommunane i meir eller mindre formelle nettverk. Formålet med slike nettverk kan vera å få fram tenester eller leggja til rette for samfunnsutvikling.

I denne samanhengen oppstår spørsmål knytte til dei demokratiske organa og kommunale prosessar. Legitimiteten i kommunale avgjerder er langt på veg knytt til korleis avgjerder vert til. Avgjerder vert fatta under prosedyrar som formelt sikrar alle lik rett til deltaking – gjennom val eller på andre måtar.

Nettverk kan vera eit demokratisk problem fordi det er vanskeleg å plassera ansvaret for løysingar og avgjerder, og fordi mange av deltakarane ikkje er folkevalde og berre ein liten elite får delta. Legitimiteten i nettverksavgjerder ligg først og fremst i evna til å produsera resultat.

Men nettverk kan også innebera ein styrke for demokratiet. Ein får ei meir direkte deltaking frå dei aktørane eller befolkningsgruppene som har kompetanse og interesser innanfor det området nettverket omfattar. Det kan også gje meir effektive løysningar, spara kommunen for utgifter og få i gang prosessar som gagnar lokalsamfunnet.

Når det gjeld nettverka er dei ikkje så synlege og så lette å identifisera som kommunale selskap og interkommunale ordningar, som er heimla i lovverk. Ein studie ved Rokkansenteret, gjort på oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet, gjennomgår ulike eksempel på nettverksstyring (Aars, Fimreite og Homme 2004). I denne studien vert det sagt at nettverksstyring kan representere aktiva for kommunen. Nettverk samlar initiativ og innverknad samtidig som nettverksstyring er meir fleksible enn tradisjonelle politiske prosessar. Eit spørsmål som reiser seg i forhold til denne type styring er kva kriterium som gjeld for kven som skal delta. Eit anna spørsmål knyter seg til spørsmål om ansvarsutkrevjing; korleis kan desse nettverka underleggjast demokratisk kontroll i etterkant? Sjølv om kommunen er den sentrale i slike nettverk og ein får løyst viktige oppgåver gjennom nettverka, ligg det bindingar i nettverket som gjer det vanskeleg å utøva folkevald kontroll over det. Kommunen som folkevalt organ taper styringsmoglegheiter og moglegheita til å sjå oppgåvene nettverket løyser i samanheng med anna oppgåveløysing i lokalsamfunnet (Fimreite og Aars 2005).

For regjeringa er det viktig å peika på at nettverksdanning mellom kommunen/fylkeskommunen, private organisasjonar, friviljuge organisasjonar og andre offentlege institusjonar kan medverka til løysing av viktige oppgåver. Ikkje minst kan nettverksdanning utløysa viktige ressursar til samfunnsutvikling. Men regjeringa ser også faren i at dette er nettverk som kan koma til å leva sine eigne liv utanom den representative styringskjeda i kommunen. Dette vil i så fall vera ei utvikling som må vurderast og følgjast nøye. Generelt vil departementet uttrykkja at det er sentralt at kommunal deltaking i nettverk vert kopla til det representative systemet. Dette kan for eksempel gjerast ved at avgjerder som kjem innanfor ramma av eit nettverk og løysingar det finn, vert forankra i kommunestyret, og at det vert sikra innsyn i og opne prosessar i nettverket.

7.5 Oppsummering

Dette kapitlet omhandlar demokratisk styring i kommunane, korleis lovverk og kommunen sjølv legg til rette med styreordningar som sikrar at dei lokalt folkevalde har kontroll over kommunen sine avgjerder og dei resultata kommunen oppnår. Mellom anna i lys av at det har skjedd ein reduksjon i talet på folkevalde, at kommunestyre har delegert eit større tal saker til administrasjonen og auka bruk av selskapsorganisering, er det stor fare for at lokalpolitikarane har fått redusert makt i lokalpolitikken, noko som tyder at den demokratiske styringa av mange kommunar har blitt svekka. På denne bakgrunnen er det viktig at kommunane legg til rette for styrings- og organisasjonsformer som medverkar til styrking av politikarane si rolle i kommunane. Det vert også streka under at det er viktig at det er eit godt samspel mellom dei lokalt folkevalde og innbyggjarane, og at ombodsrolla til lokalpolitikarene vert styrka. Det vert gjort framlegg om følgjande:

• å lovfesta ei ordning som krev at kommunestyret i kvar valperiode handsamar og vedtar nytt delegasjonsreglement.

• at vedtak om å endra talet på kommunestyrerepresentantar i kommunen skal gjerast med kvalifisert fleirtal.

• å avslutta forsøket med direkte ordførarval.

• at gjeldande rett om at kommunestyret sjølv avgjer kven som skal gje innstilling i saker, vert slegen fast i kommunelova.

• å utgreia eit alternativ der ein i tillegg pålegg kommunestyret å ta aktivt stilling til innstillingsinstituttet, det vil seia om ein skal ha innstilling før saker skal opp til kommunestyret og eventuelt andre folkevalde organ, og i tilfelle kven det er som skal stå for innstillinga.