1 Samandrag
1.1 Hovudtrekk og aktørar
Haustsesjonen av FNs 53. generalforsamling bar preg av å vera ein typisk arbeidssesjon. Trass i at Generalforsamlinga handsama fleire viktige spørsmål, til dømes Den internasjonale straffedomstolen og oppfølginga av Generalsekretærens Afrikarapport, var det inga einskildsak som vart dominerande. Tema som gjennomsyrte mange av diskusjonane var globaliseringsproblematikken og verknadene av finanskrisa i Asia. Andre sentrale tema var atomprøvesprengingane i India og Pakistan og menneskeverdspørsmål. Sjølv om FN sin finanssituasjon framleis er vanskeleg, vert likevel ikkje den finansielle krisa sett på som overhengande lenger. Medan den 52. generalforsamlinga var prega av reformspørsmål, viste haustsesjonen av den 53. generalforsamlinga mindre oppslutning om reformarbeidet, særleg frå utviklingslanda si side.
Frå norsk ståstad kan haustsesjonen av den 53. generalforsamlinga vurderast rimeleg god. Eksempel på dette er Generalforsamlinga si handsaming av spørsmålet om menneskerettsforsvararar, handvåpen og treårsgjennomgangen av FNs bistandsaktivitetar.
Noreg spela ei aktiv rolle under Generalforsamlinga og heldt eller var tilslutta meir enn 80 innlegg og talar. Dette var delvis eit ledd i valkampen om ein plass i Tryggingsrådet for perioden 2001-2002. Valet finn stad under den 55. generalforsamlinga hausten 2000. Det er nå fire kandidatar til dei to vestlege plassane som skal fyllast ved dette valet. Utanom Noreg er det Irland, Italia og Tyrkia. Det krevst 2/3 fleirtal i generalforsamlinga for å bli vald. Noreg var sist medlem av Tryggingsrådet i perioden 1979-80. Kandidaturet har full støtte fra de andre nordiske landa.
Det nordiske samarbeidet var på den 53. generalforsamlinga betre enn nokon gong sidan Finland og Sverige gjekk med i EU. Dette har ført til ei opnare haldning overfor den norske FN-delegasjonen om kva som skjer innan EU-samarbeidet og til meir nordisk samarbeid om einskildsaker. Noreg samarbeidde også med andre likesinna land, særleg innanfor JUSCANZ-gruppa, som er samansett av industriland utanfor EU og fungerer som eit uformelt forum for utveksling av informasjon og meiningar.
EU stadfesta stillinga si som den mest sentrale politiske aktøren i FN saman med utviklingslandsgruppa G77. USA har mista innverknad som følgje av landet si uteståande gjeld til FN. Russland viste stor aktivitet. Landet har betalt ned mykje av gjelda si til FN og har fått større truverd som medspelar i organisasjonen.
Det var dialog mellom nord og sør på viktige område. Utviklingslanda viste likevel mistru til industrilanda i mange spørsmål, og dei er i aukande grad vare når det gjeld suverenitetsspørsmål og kva dei oppfattar som kondisjonalitet. Samtidig er det ein tendens til aukande meiningsskilnad mellom utviklingslanda ettersom forskjellane mellom dei vert større, og fleire sentrale land har forlate G77 og Den alliansefrie rørsla. På ein del område er det også teikn til samarbeid på tvers av gruppesystemet i FN.
1.2 Reform av FN
Generalforsamlinga viste at dei mellomstatlege forhandlingane om reformer synest å ha nådd eit førebels metningspunkt. Utviklingslanda sin skepsis til denne prosessen er veksande, noko som førte til at det ikkje vart teke stilling til nye reformframstøyt, til dømes på miljøområdet.
Det er ei utbreidd oppfatning at hovudutfordringa no først og fremst er å få gjennomført dei allereie fatta reformvedtaka frå den 52. generalforsamlinga. Det har også skjedd relativt store endringar og betringar i FN-systemet som følgje av desse vedtaka, og det er viktig at dei nordiske landa følgjer aktivt opp overfor einskildorganisasjonane i FN for å sikre framdrifta. Det er positivt at resolusjonen om treårsgjennomgangen av FNs operasjonelle aktivitetar gjev eit sterkt mandat til oppfølging av reforminitiativ som FNs felles rammeverk for bistand (UNDAF), harmonisering og forenkling av regelverk og prosedyrar og meir samarbeid med andre bistandsaktørar. Frå norsk side vert det arbeidd i styreorgana i dei ulike organisasjonane for å følgje opp reformvedtaka.
Haustsesjonen viste at det framleis ikkje synest å vera noko utsikt til framgang i spørsmålet om utviding og samansetjing av Tryggingsrådet. Det er derimot framgang i spørsmålet om Rådet sine arbeidsmetodar.
I Innst. S. nr. 29 (1997 -98) ba utanrikskomiteen Regjeringa om å leggje inn i dei årlege meldingane om Noregs deltaking i generalforsamlinga i Dei sameinte nasjonane ei oppdatering av reformarbeidet i FN. Avsnitt 3.2 inneheld difor både ein gjennomgang av reformforhandlingane i den 53. generalforsamlinga og ei statusoversikt om reformarbeidet i noko vidare sammanheng.
1.3 Nedrusting og internasjonal tryggleik
Handsaminga av nedrustingsspørsmål vart prega av dei indiske og pakistanske prøvesprengingane i mai, som Generalforsamlinga fordømde. Det viktigaste nye initiativet var ein resolusjon som vart vedteken om eit nytt program for kjernefysisk nedrusting. Russland, USA, Storbritannia og Frankrike røysta imot, medan Noreg og dei andre NATO-landa avstod. Noreg røysta for første gong for to resolusjonar vi tidlegare har avstått på. Den eine var resolusjonen om kjernevåpenfri sørleg halvkule, der Noreg, som ei rekke andre vestlege land, røysta for, medan USA, Frankrike og Storbritannia heldt fast på sine nei-stemmer. Den andre var resolusjonen mot våpenkappløp i verdsrommet. Noreg stemte her for, saman med eit fleirtal av vestlege land, bortsett frå USA, som avsto. På den konvensjonelle sida vedtok Generalforsamlinga mellom anna tre resolusjonar om handvåpen og ein resolusjon som støtta opp under minekonvensjonen.
1.4 Regionale konfliktar
1.4.1 Midtausten
Trass i Wye River-avtalen var arbeidet med Midtausten-spørsmål vanskeleg. Einskilde arabiske land har ønskt å isolere Israel ytterlegare i FN og dette prega arbeidet med saker som det sjeldan har vore forhandlingar om. Dette gjaldt resolusjonen om bistand til det palestinske folket og den nye resolusjonen om Betlehem 2000. Usemja mellom partane om viktige prinsipp i fredsprosessen førte til at det heller ikkje i år var mogeleg for Noreg, USA og Russland å fremja den såkalla «positive resolusjonen,» som siktar mot å uttrykkje støtte til fredsprosessen.
Som følgje av Iraks manglande samarbeid med FNs nedrustningskommisjon for Irak UNSCOM, var forholdet mellom Irak og FN tilspissa fleire ganger i løpet av 1998. I mars 1998 aksepterte Tryggingsrådet ei samarbeidsavtale med Irak som inneheld atvaringar om følgjene dersom Irak braut avtalen. Då Irak igjen braut samarbeidet med UNSCOM utover hausten fordømde Tryggingsrådet Iraks handlemåte som eit brot på våpenkvileavtalen. I desember gjennomførte USA og Storbritannia væpna aksjonar mot mål i Irak. UNSCOMs og IAEAs arbeid var dermed i praksis avbrote. Tryggingsrådet vart i januar 1999 samde om eit opplegg for vidare arbeid med å utarbeide ei felles haldning til Irak-spørsmålet.
1.4.2 Afrika
Generalsekretæren sin afrikarapport, som i april 1998 vart framlagd for Tryggingsrådet, vart positivt motteke av Generalforsamlinga. Det vart vedteke å opprette ei arbeidsgruppe som skal sjå nærmare på dei tilrådingane som fell inn under Generalforsamlinga sin kompetanse. Noreg har både i Generalforsamlinga og i Tryggingsrådet sine opne møte støtta opp under Generalsekretær Annan si einskaplege tilnærming til utfordringane Afrika står overfor, og til rapporten si plassering av ansvaret for Afrikas utvikling hjå både det internasjonale samfunnet og dei afrikanske regjeringane. Sjølv om afrikarapporten vart positivt motteken av Tryggingsrådet, har Rådet vore tilbakehalden i afrikanske konfliktsituasjonar og heller støtta regionale tiltak.
I Den demokratiske republikken Kongo har forholdet til FN og det internasjonale samfunnet vore spent etter at Kabila tok over makta i 1997. Generalsekretæren sin menneskerettsdelegasjon vart i lang tid hindra i å byrje undersøkingar og vart deretter trekt ut av landet. Delegasjonen sin førebelse rapport, grunna på dei funna og vitneavhøyra som let seg gjennomføre, styrkjer mistanken om at det har funne stad grove menneskerettsbrott. Nabolanda sin intervensjon i Den demokratiske republikken Kongo og utviklinga i retning av ein regional storkonflikt vekkjer uro, og Tryggingsrådet har sagt seg villig til å vurdere å opprette ein FN-leidd fredstryggjande operasjon i landet, dersom partane gjennomfører ei våpenkvile og dei utanlandske styrkane vert trekte tilbake.
Situasjonen i Rwanda er framleis spent, men FN-nærveret i landet er redusert til eit politisk kontor etter at UNAMIR-styrken vart trekt ut i 1996. I sluttrapporten sin til Tryggingsrådet konkluderte FNs undersøkingskommisjon med at dei tidlegare rwandiske regjeringsstyrkane framleis utgjer ein viktig destabiliserande faktor i regionen. Kapasiteten til krigsforbrytardomstolen for Rwanda er under utviding. Lagdommar Erik Møse vart innvald blant ni nye domarar til domstolen i november. I Angola er framdrifta i fredsprosessen stansa opp og samarbeidet mellom UNITA og MPLA under FN si leiing brote. Det er vidare klart at begge partane i konflikten ønskjer at FN og MONUA skal trekkje seg ut av konflikten. I konflikten mellom Etiopia og Eritrea støttar Tryggingsrådet den rolla som Organisasjonen for afrikansk einskap OAU har teke på seg for å finne ei politisk løysing.
1.4.3 Latin-Amerika og Karibia
FNs operasjon i Guatemala MINUGUA, er forlengd ut 1999 og vil truleg bli forlengd ut 2000 for å falle saman med utløpet av tidsplanen for iverksetjing av fredsavtalane. Den politiske og økonomiske krisa på Haiti heldt fram i 1998, og FN har to operasjonar i landet. Også FNs utviklingsprogram UNDP deltek aktivt i arbeidet for fred og tryggleik på Haiti.
1.4.4 Europa
Mandatet til FNs fredstryggjande operasjon på Kypros vart i desember 1998 forlengt fram til juni 1999. Tryggingsrådet har teke avstand frå forsøka på å opprette ein eigen tyrkisk-kypriotisk stat på den nordlege delen av øya.
Tryggingsrådet innførte i 1998 full våpenembargo mot Den føderale republikken Jugoslavia. Tryggingsrådet har vidare slutta seg til Kontaktgruppa si erklæring for ei varig løysing på konflikten i Kosovo og har slutta seg til avtalane mellom Jugoslavia og OSSE og mellom Jugoslavia og NATO om oppretting av verifikasjonssendelag både på bakken og i lufta. Det vart derimot ikkje semje i Rådet om å autorisere militære aksjonar i regi av NATO for å sikre etterleving av det internasjonale samfunnet sine krav. I januar 1999 slutta Tryggingsrådet seg til Kontaktgruppa sine vedtak med sikte på å etablere eit nytt rammeverk og tidsskjema for forhandlingar om ei politisk løysing av Kosovo-konflikten. Etter at OSSE overtok ansvaret for den sivile politioperasjonen i Aust-Slavonia i september 1998, er FN-nærveret i Kroatia redusert til det militære observatørsendelaget på Prevlaka-halvøya. FN sitt nærver i Bosnia omfattar eit sivilt FN-kontor i Sarajevo og ein sivil politistyrke samt samordning av minerydding og anna arbeid utført av ulike FN-organisasjonar.
1.4.5 Asia
I konfliktane i dei tidlegare sovjetrepublikkane i Kaukasus og Sentral-Asia omfattar FN sitt engasjement støtte både til fredsforsøka i regi av Organisasjonen for tryggleik og samarbeid i Europa OSSE og Samveldet av uavhengige statar SUS, og til fredstryggjande operasjonar i form av observatørar. I Afghanistan er forholdet mellom Taliban-regimet og FN vanskeleg. I tillegg til humanitær bistand har FN sitt engasjement i landet vore sentrert rundt FNs spesialkorps til Afghanistan UNSMA og Generalsekretæren sin spesialutsending. Taliban-regimet sin manglande respekt for menneskerettane og Taliban-kontrollerte områda si rolle i narkotikaproduksjon er medverkande årsaker til at regimet sitt krav om å representere Afghanistan i FN ikkje er etterkome. Kambodsja fekk att plassen sin i FN da Hun Sen vart innsett som rettvald statsminister 30. november 1998. Generalsekretæren har utpeikt tre folkerettsekspertar til å vurdere om det er ønskjeleg å etablere ein ad hoc-domstol for Kambodsja. Generalsekretæren sin spesialrepresentant for Aust-Timor arbeider for ei fredeleg, politisk løysing for området.
1.5 Fredstryggjande operasjonar
Sidan midten av 90-talet har det vore sterk nedgang i FN sine fredstryggjande operasjonar både når det gjeld samla utgifter og talet på militært personell. Om det ikkje er mogleg å finne ei alternativ vidareføring av FN si preventive styrke UNPREDEP i Den tidlegare jugoslaviske republikken Makedonia under eit nytt FN-mandat, vil FN berre ha ein større operasjon på Balkan. Det gjeld den internasjonale politistyrken (IPTF) i Bosnia-Hercegovina. Også i Afrika har FN-operasjonar støtt på alvorlege problem, til dømes i Angola (MONUA). Det er ofte usemje mellom industriland og utviklingsland i synet på fredstryggjande operasjonar. Sistnemnde gruppe har insistert på utfasing av sekondert personell, som hovudsakleg kjem frå industrilanda, i FN-sekretariatet. Dei alliansefrie landa er også skeptiske til beredskapsordningar som Noreg deltek i, til dømes «UN Standing Forces High Readiness Brigade» (SHIRBRIG). Frå norsk side har ein framheva at det er viktig å halde fast på FN sitt overordna ansvar for å oppretthalde fred og tryggleik samtidig som ein har vektlagt utvikling av samarbeidet mellom FN og regionale organisasjonar. Noreg har også understreka kor viktig det er at kvinner deltek i fredstryggjande operasjonar og i sivile politistyrkar.
1.6 Økonomiske og sosiale saker
Diskusjonen om økonomiske og sosiale saker var prega av globaliseringsproblematikken og av verknadene av den finansielle krisa i Asia. Globaliseringsdebatten vart ikkje så politisert som ein kunne frykte. Det var semje om at globaliseringsprosessen korkje kan eller bør reverserast, men at det er behov for å motverke dei uheldige verknadene av han. Men det var ei viss usemje mellom industriland og utviklingsland når det gjaldt vektlegginga av dei positive og negative følgjene av globaliseringa. Særleg for dei fattigaste utviklingslanda verkar truslane ved globaliseringa vera langt meir dominerande enn lovnadene. Det var også ei viss usemje mellom nord og sør om den institusjonelle tilrettelegginga av den vidare debatten om globaliseringa. Endeleg var det usemje mellom nord og sør om rollefordelinga mellom FN og Bretton Woods-institusjonane i internasjonale finans- og utviklingsspørsmål. Særleg dei minst utvikla utviklingslanda la vekt på FN si uunnverlege rolle som ivaretakar av interessene deira i globaliseringsprosessen, medan industrilanda understreka Bretton Woods-organisasjonane sine særlege føresetnader for meir direkte, praktisk ansvar i økonomiske spørsmål.
Det vart semje - etter vanskelege forhandlingar - om makroøkonomiske resolusjonar som gjeld globaliseringsdebatten og gjeldskrisa. I resolusjonen vart det blant anna teke til orde for meir fleksibilitet i ordninga for fattige land med høg gjeldsbyrde, HIPC, og for gjeldskonverteringstiltak for dei fattigaste afrikanske landa.
1.7 Treårsgjennomgangen av FN sine operasjonelle aktivitetar
Treårsgjennomgangen av FN sine bistandsaktivitetar viste at det er stor semje om FN-systemet sine prioriteringar på området. Både OECD-landa, utviklingslanda og FN-systemet omtalar resultatet som ein god arbeidsreiskap for dei komande tre åra med viktige framsteg på fleire område. I resolusjonen vert det understreka at det er viktig med ei einskapleg tilnærming til humanitær og utviklingsorientert bistand, der bistanden vert vurdert under eitt av dei ulike aktørane gjennom såkalla strategiske rammeverk. Resolusjonen gjev eit relativt sterkt mandat til oppfølging av reforminitiativa tilknytt FN sine bistandsaktivitetar, særleg FN sitt felles rammeverk for bistand (UNDAF). Ein referanse til menneskerettar er for første gong teke med innanfor ramma av FN sitt utviklingsarbeid.
1.8 Miljø- og ressursspørsmål
På miljøfeltet tok ein opp oppfølginga av Rio-konferansen i 1992 om miljø og utvikling og Generalforsamlinga sin spesialsesjon i 1997 om gjennomføringa av Agenda 21. Det var ingen nye moment i debatten. G77 kritiserte på ny at utviklingsbistanden viser ein fallande tendens og peikte på at dette gjer det vanskeleg for utviklingslanda å gjennomføre Agenda 21. Av industrilanda var Noreg og EU dei einaste som omtala dei finansielle pliktene industrilanda har. Det knytte seg stor interesse til handsaminga av tilrådingane om reform på miljø- og busetjingsområdet grunna på rapporten frå ei arbeidsgruppe under leiing av eksekutivdirektør Töpfer i FNs miljøprogram UNEP, der miljøvernminister Fjellanger deltok frå norsk side. Industrilanda var stort sett positive medan utviklingslanda var skeptiske og heller ikkje villige til å drøfte dei konkrete forslaga. Det vart difor ikkje teke stilling til reformforslaga i rapporten. Rapporten vil bli drøfta i ei arbeidsgruppe på generalforsamlinga i løpet av den vidareførte sesjonen av den 53. generalforsamlinga. Også i spørsmålet om betre samordning av arbeidet under miljøkonvensjonane stod industrilanda og utviklingslanda mot kvarandre. Men det lukkast å vedta ein resolusjon om at den 54. generalforsamlinga skal ta opp til substanshandsaming spørsmålet om betre samordning av konvensjonane sitt arbeid.
1.9 Menneskerettsspørsmål
50-årsmarkeringa av Den internasjonale fråsegna om menneskerettane gav menneskerettsspørsmål ein sentral plass på den 53. generalforsamlinga. Generalforsamlinga vedtok erklæringa om menneskerettsforsvararar, som var framforhandla under leiing av Jan Helgesen frå Noreg. Det norske hovudinnlegget om menneskerettar understreka behovet for ressursar til Høgkommissæren for menneskerettar og for styrkte menneskerettsmekanismar. Innlegget framheva dessutan at menneskerettane er udelelege og viste til positive erfaringar frå dialog med andre land. Dei politisk motiverte åtaka på menneskerettsarbeidet heldt fram. Dette kom særleg til uttrykk i spørsmålet om retten til utvikling og i resolusjonsforhandlingane om menneskerettsinstrumenta. Det vart gjort vedtak om fleire landresolusjonar, men oppslutninga om desse er fallande på grunn av ein veksande allmenn motstand mot denne typen resolusjonar.
1.10 Humanitære spørsmål
På det humanitære området var sesjonen i hovudsak ei vidareføring av tidlegare vedtekne prinsipp. I spørsmålet om humanitær bistand er det positivt at det vart uttrykt politisk støtte til dei ulike samordningsmekanismane. Men det er negativt at det framleis ikkje er mogeleg å få til ein auke av finansieringa av FN-sekretariatet si avdeling for humanitære aktivitetar (OCHA) over FN sitt regulære budsjett. Det er også gledeleg at det er semje om å vidareføre arbeidet på landmineområdet med ei breiare tilnærming som omfattar ikkje berre fjerning av landminer, men også bistand til mineoffer og medvitsgjeringstiltak under paraplyen «mine action». Den vanskelegaste resolusjonen på det humanitære området var resolusjonen om humanitær bistand til Sudan, der debatten særleg har gått på balansen mellom nasjonale styresmakter og FN si deltaking og styring av operasjonen. Det lukkast til slutt å vedta ein konsensusresolusjon der formuleringane om styringa av det humanitære hjelpearbeidet var akseptable for alle partar.
1.11 FN sine finansar
FN si finansielle krise held fram. Medlemslanda skuldar FN over USD 2 milliardar, og av dette utgjer USA sin del 63 prosent. Store delar av året må FN låne inn midlar frå dei fredstryggjande operasjonane til den daglege drifta, noko som vert vanskelegare etter kvart som desse operasjonane minkar i omfang og får mindre budsjett. Forhandlingane om budsjettskissa for 2001-2002 resulterte i ein sluttsum på USD 2,545 mrd. mot USD 2,532 mrd. for budsjettet 1998-1999. Men USA og Japan gjorde det klart at dei vil gå inn for ein uendra sum på 2,532 mrd. når budsjettet skal vedtakast på den 54. generalforsamlinga. Det vart vedteke ein kraftig auke av budsjettet for krigsforbrytardomstolane for Det tidlegare Jugoslavia og Rwanda. Auken speglar veksten i domstolane si verksemd.
1.12 Juridiske spørsmål
Generalforsamlinga vedtok ein resolusjon som helsa forhandlingsresultatet frå Roma-konferansen om ein internasjonal straffedomstol velkommen, og som sikra at den førebuande kommisjonen for domstolen vil møte i 1999. Men for å godta resolusjonen kravde USA formuleringar som inneber at ein skal arbeide for å auke den generelle oppslutninga om statuttane. Frå Noreg og dei likesinna landa si side er det viktig at desse formuleringane ikkje vert utnytta med sikte på å gjenopne det kompromisset som vart forhandla fram i Roma, samtidig som størst mogeleg oppslutning om domstolen er ei sentral målsetjing. Generalforsamlinga vedtok to resolusjonar om havrettsspørsmål, ein generell resolusjon og ein resolusjon om fiskerispørsmål. Etter kvart som havrettsregimet vert utvikla, blant anna ved at alle tre hovudorgana under havrettskonvensjonen no er verksame, får resolusjonane på dette området eit meir allment preg, til dømes ved at tekstene tek opp i seg utviklingstrekk på miljøområdet. Det er viktig å sikre at havrettskonvensjonen vert verande eit viktig grunnlag for Generalforsamlinga og FN sitt arbeid med desse spørsmåla.