Del 1
utfordringer

2 Samordnet innsats for bruk og vern av biologisk mangfold

Kapittel 2 har departementene utarbeidet i fellesskap. På bakgrunn av visjon, nasjonale resultatmål og strategi er det identifisert syv hovedutfordringer. Disse utfordringene er grunnlaget for både departementenes tiltak i del II og felles tiltak i del III. Under hver hovedutfordring blir det beskrevet hvorfor denne utfordringen er viktig, hvilke tiltak og behov som bør dekkes, og hvem som bør stå for innsatsen.

2.1 Visjon, mål og strategi

2.1.1 Visjon

I tråd med forpliktelsene i konvensjonen om biologisk mangfold er Regjeringens visjon at Norge gjennom nasjonal handling og internasjonalt samarbeid skal bidra til:

1. å sikre jordas biologiske mangfold

2. å realisere verdiene det biologiske mangfoldet representerer til beste for samfunnet

3. at goder og byrder av tiltak fordeles rettferdig innen og mellom ulike generasjoner og samfunn

Norge forvalter isolert sett en beskjeden del av jordas biologiske mangfold, men vårt naturgrunnlag omfatter også variasjon i arter og naturtyper som er viktige, og til dels unike, i både nordisk og global sammenheng. Vi forvalter også noen av de mest produktive havområder på vår halvkule. Vår nasjonale politikk vil innebære at vi tar vår del av den globale fordelingen av byrder, som konvensjonen om biologisk mangfold forplikter oss til gjennom prinsippet om bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold. Den nasjonale oppfølgingen av konvensjonen er avgjørende for det norske samfunnets utviklingsmuligheter, verdiskaping, livskvalitet og velferd (Boks 1.1, kap.1). Den er også viktig for vår internasjonale troverdighet.

2.1.2 Mål

Ved behandlingen av mål for bevaring av biologisk mangfold i St.meld. nr. 58 (1996-97), nevnte Stortinget i Innst. S. nr. 150 (1997-98) at målsettingen må være å bevare levedyktige bestander av alle kjente organismer, samt å fortsette arbeidet med å identifisere ennå ukjente arter. Dette er nedfelt i Regjeringens strategiske mål og de syv nasjonale resultatmål i St.meld. nr. 24 (2000-2001), jf. Boks 2.1.

Konvensjonen om biologisk mangfold legger føre-var prinsippet til grunn for å begrense eller hindre vesentlig reduksjon eller tap av biologisk mangfold. Føre-var prinsippet ble lansert på en konferanse i Norge i 1990 som ledd i oppfølging av Verdenskommisjonens rapport (FNs verdenskommisjon for miljø og utvikling). Dette prinsippet fikk internasjonal aksept gjennom Rio-erklæringen i 1992, og er lagt til grunn både i klimakonvensjonen og konvensjonen om biologisk mangfold. Prinsippet innebærer at mangel på full visshet og kunnskap ikke bør hindre iverksetting av tiltak for å verne biologisk mangfold når trusler om tap foreligger. Der hvor det foreligger trussel om alvorlig eller uopprettelig skade, skal ikke mangel på fullstendig vitenskapelig visshet kunne brukes som begrunnelse for å utsette kostnadseffektive tiltak for å forhindre miljøforringelse. Er det tilstede begrunnet tvil, innebærer føre-var-prinsippet at dette er en tilstrekkelig grunn til å handle til beste for naturen, dvs det er en tilstrekkelig grunn til å beslutte å la være å gjennomføre inngrepet i naturen. Ett av prinsippets sentrale dimensjoner er at tvilen skal komme naturen tilgode.

Konvensjonen om biologisk mangfold innebærer at hensynet til de økologiske systemene og deres funksjoner skal ivaretas best mulig. Dette er en utfordring som er utdypet internasjonalt for å ivareta konvensjonens målsettinger og kalles prinsippene om økosystemtilnærming. Prinsippene om økosystemtilnærming ble klarlagt i 1999 på «Trondheimskonferansen» om biologisk mangfold som var viet dette tema, og innebærer:

1. Tiltak skal baseres på vitenskapelig, tradisjonell og lokal kunnskap for å bevare økosystemenes funksjon og sikre at samfunnsaktiviteter skjer innenfor naturens tålegrenser.

2. Tiltak skal vurderes i henhold til ulik påvirkning fra intensiv bruk til strengt vern.

3. Tiltak skal planlegges for å være tilpasset over tid, til økologiske variasjoner og effekter på tilgrensende økosystemer.

Regjeringen legger til grunn at føre-var prinsippet og økosystemtilnærming skal være grunnleggende forvaltningsprinsipper for alle myndighetsområder.

2.1.3 Strategi

For å styrke innsatsen gjennom samordnet politikk og handling for å motvirke utvikling som fører til tap av biologisk mangfold har Regjeringen i tidligere meldinger trukket opp følgende strategi:

1. Årsakene til tap av biologisk mangfold må angripes.

2. Bruk av biologisk mangfold skal være økologisk bærekraftig.

3. Truet og sårbart biologisk mangfold skal vernes og om nødvendig restaureres.

Regjeringen legger til grunn at målet med en strategi som forutsetter en sektorovergripende tilnærming skal være å redusere tapet av biologisk mangfold effektivt. I dette ligger at utfordringer skal prioriteres, og at tiltak for å nå gitte mål skal være konkrete og kostnadseffektive.

Nedenfor foretas en analyse av strategien for å klarlegge hvilke hovedutfordringer som bør prioriteres i perioden 2001-2005.

1. Årsakene til tap av biologisk mangfold må angripes

Det er billigere å forebygge miljøskader enn å reparere dem. En forebyggende strategi er ikke bare kostnadsbesparende, men også konfliktdempende. Regjeringen legger derfor stor vekt på å angripe årsakene til tap av biologisk mangfold. Årsakene er mange og sammensatte. De viktigste direkte årsakene er arealinngrep, overbeskatning av biologiske ressurser, forurensning og spredning av fremmede arter. Disse direkte årsakene har sin rot i underliggende årsaker eller drivkrefter i samfunnet.

Grunnleggende årsaker til tap av biologisk mangfold er forbruks- og befolkningsvekst. Teknologiske nyvinninger, økt globalisering med tilhørende handel, varebytte, transport og spredning av fremmede arter bidrar også til økt press på naturgrunnlaget. Mange av samfunnets veivalg er i dag styrt av markedsøkonomiske betraktninger. Imidlertid er markedets evne til å reflektere verdiene av det biologiske mangfoldet i hovedsak begrenset til en del av de direkte bruksverdiene. Indirekte bruksverdier, potensielle verdier og immaterielle verdier fanges i liten grad opp av markedet. Alt i alt gjør disse utviklingstrekkene det nødvendig å føre en offensiv offentlig politikk for vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold i forhold til drivkrefter som i dag fører til tap av mangfold. En slik politikk kan bare gjennomføres om alle samfunnssektorer tar ansvar og innsatsen mellom sektorene samordnes.

En annen grunnleggende årsak til tap av biologisk mangfold er mangel på kunnskap. Ett eksempel er usikkerheten i antall arter som varierer fra 7 til 20 millioner på verdensbasis. I Norge er om lag to tredjedeler av antall arter kjent i forhold til det anslåtte totale antallet på 60 000 arter.

Kunnskapen om artenes biologi og økosystemenes funksjon har tilsvarende mangler. Dagens kunnskap må derfor styrkes gjennom en samordnet innsats innen kartlegging, overvåking, forskning og utredning. Like viktig er det å bedre tilgjengeligheten av kunnskap overfor beslutningstakere og allmennhet. Informasjonsteknologien åpner her helt nye muligheter for lagring, formidling og analyse av informasjon om biologisk mangfold, slik at hensynet til biologisk mangfold kan innarbeides i samfunnsplanleggingen.

2. Bruk av biologisk mangfold skal være økologisk bærekraftig

Konvensjonen om biologisk mangfold definerer bærekraftig bruk som: en bruk der komponentene i det biologiske mangfoldet ikke ødelegges på sikt, men dets potensiale til å tilfredsstille menneskenes behov og forhåpninger opprettholdes også for framtidige generasjoner. Denne definisjonen av bærekraftig bruk er gyldig både i forhold til direkte bruk og indirekte bruk av biologisk mangfold. Kravet til bærekraftighet vil derfor omfatte alle miljøpåvirkninger som bruk av biologiske og genetiske ressurser, arealbruk, spredning av fremmede arter og forurensning. Den dynamiske utviklingen av artsmangfoldet påvirkes gjennom en vekselvirkning mellom natur og menneske. Arbeidet for bærekraftig bruk er derfor grunnleggende for å operasjonalisere sektorenes miljøansvar. Dette gjelder høsting av den biologiske produksjonen ved for eksempel jordbruk, skogbruk og fiske, bruk av ikke-levende ressurser som mineraler, vannkraft, olje og gass, og ved utnyttelse av arealer til bolig-, industri- og samferdselsformål.

Menneskene påvirker også det biologiske mangfoldet ved å endre organismer og sette dem ut i miljøet for at de skal tjene bestemte hensikter. Arter hvis utviklingsprosess er påvirket av menneskene for å tilfredsstille deres behov kalles domestiserte arter (Figur 2.2). Hundrevis av plante- og dyrearter er blitt domestisert eller tatt i bruk for slike formål. De domestiserte artene utgjør likevel bare omkring 0,1 promille av verdens artsmangfold, men det er disse artene som brødfør jordas befolkning. Det genetiske mangfoldet har gitt grunnlag for at det gjennom foredling og avl er utviklet planter og husdyr med høyt produksjonspotensiale og som er tilpasset forskjellige vekstforhold, dyrkingsmetoder og kvalitetskrav.

Kilde: Primack, R.B. 1993. Essentials of Conservation Biology. Sinauer Associates, Sunderland, Mass.

Etter hvert som effektiviserings- og produktivitetskravene i matproduksjonen har økt, er antallet sorter og raser av domestiserte arter blitt redusert. Det innebærer at vi gjennom spesialisering reduserer variasjonsbredden i artenes genmateriale og dermed ekskluderer valgmuligheter for framtidig bruk og videreutvikling. Denne trenden må møtes med en politikk som sikrer at både genetisk variasjon og adgangen til denne innen artene blir opprettholdt, blant annet av hensyn til framtidig mat- og jordbruksproduksjon.

Genteknologien har gitt oss mulighet til å endre egenskaper til planter, dyr, sopp og mikroorganismer. Teknologien har åpnet for nærmest ubegrensede muligheter i bruk av det genetiske mangfoldet, som derfor har tilsvarende økende verdipotensiale. Slik kan genteknologien ved riktig bruk utgjøre et av våre viktigste framtidsredskaper. På den annen side kan utsetting og spredning av både genmodifiserte, domestiserte og ville arter ved siden av nytte gi betydelige skader og negative effekter på helse, biologisk mangfold og økonomi. Selv få organismer som bare er litt forskjellige fra de naturlig forekommende, kan føre til stor skade dersom de sprer seg eller sine nye gener på bekostning av de naturlige artene. Både bevisst og ubevisst har produksjon, handel, transport og reiseliv gitt betydelig økning i spredning av fremmede arter, som for eksempel lakseparasitten Gyrodactylus salaris, med store økonomiske konsekvenser. Dette er en trend som krever mer oppmerksomhet og må snus.

Summen av befolkningsvekst og økt forbruk utgjør alvorlige ressursbelastninger, som også er blitt manifestert gjennom betydelige forurensningseffekter. Dette utgjør en trussel mot biologisk mangfold både globalt og lokalt. Av de menneskeskapte forurensningsproblemene er sur nedbør, utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier og klimagasser av særlig betydning for det biologiske mangfoldet. Følgene av menneskeskapte klimaendringer kan på sikt gi alvorlige utslag, samtidig utgjør komponenter i det biologiske mangfoldet et viktig potensiale for binding av klimagasser og er en buffer mot klimaendring. Generelt sett påfører forurensninger skade på økosystemer. Innenfor visse tålegrenser kan imidlertid også økosystemene reparere og uskadeliggjøre forurensende utslipp slik at produktiviteten ikke skades varig. En hovedutfordring ligger derfor i å klarlegge effekten av ulike typer forurensning i forhold til bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold.

3. Truet og sårbart biologisk mangfold skal vernes og om nødvendig restaureres

Konvensjonen om biologisk mangfold legger naturlig nok stor vekt på at truet og sårbart biologisk mangfold skal vernes. I St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand (vedlegg 2, s. 133 til s. 136), er det gitt en oversikt over 56 naturtyper som er truede eller hensynskrevende og derfor særlig viktige for det biologiske mangfoldet. Disse er gruppert under syv hovednaturtyper basert på Direktoratet for naturforvaltnings håndbok 13-1999: «Kartlegging av naturtyper. Verdisetting av biologisk mangfold».

Nasjonal rødliste for truede arter i Norge 1998, DN-rapport 1999-3, klassifiserer 3062 hensynskrevende arter, herav 1725 i gruppene utryddet, truet, sårbar og sjelden. Særlig utsatt er de truede og sårbare ville artene samt flere kulturplanter og husdyrraser. For enkelte av disse artene er det nødvendig å sikre det genetiske mangfoldet også utenfor artens leveområde, blant annet ved bruk av genbank, slik det er gjennomført for en del stammer av atlantisk laks, husdyrarter og kulturplanter. Et nærliggende eksempel på potensielle verdier knyttet til ny bruk av biologiske ressurser er havbruk med lakseoppdrett, som i løpet av de siste 25 år har utviklet seg til en av Norges største eksportnæringer.

Fredning av områder etter naturvernloven omfatter ca. 7,5% av det norske fastlandsarealet (Figur 2.3 og Tabell 2.1). Målet etter Stortingets behandling i 1993 av St.meld. nr. 62 (1991-92) Ny landsplan for nasjonalparker og andre større verneområder i Norge, er at 12-13% skal fredes etter naturvernloven. Av dette vil størstedelen være nasjonalparker der høyfjellsområder er dominerende, mens bare en liten andel av vernearealet utgjøres av lavereliggende produktive områder med stort mangfold av planter og dyr og representative utvalg av viktige naturtyper. Sistnevnte er først og fremst ivaretatt gjennom arbeidet med de fylkesvise verneplanene og verneplanene for barskog. Fredning etter naturvernloven skal sikre et representativt utvalg av norsk natur og i tillegg særlig verdifulle naturområder. Disse fredete områdene skal være referanseområder for sammenligning med utviklingen som finner sted i øvrige naturområder.

Kilde: DN.

Kilde: Norsk Polarinstitutt.

Når det gjelder områdevern på Svalbard er nær 60% av det totale arealet vernet som nasjonalparker og naturreservat (Figur 2.4 og 2.5).

Selv om områder og arter fredes, er oppsyn og ofte skjøtsel nødvendig for å opprettholde verneverdiene. Verneområdene utgjør en grunnstamme i bevaring av biologisk mangfold. Forvaltningen av de ca. 90% av landets areal som ikke vernes skal også være bærekraftig. Dette er sentralt i oppfølging av konvensjonen. Kulturlandskapet rommer store biologiske og kulturhistoriske verdier som bare opprettholdes ved bruk. I slike landskap, som er i stadig endring, er det en utfordring å opprettholde eller gjenopprette biologisk mangfold.

2.2 Hovedutfordringer

Regjeringens visjon, nasjonale resultatmål og analysen av strategien, jf. 2.1 gir grunnlag for å identifisere syv hovedutfordringer:

1. Sektoransvar og samordning av virkemiddelbruk

2. Samordning og styrking av kunnskap

3. Bærekraftig bruk av biologiske ressurser

4. Unngå uheldig spredning av fremmede arter

5. Bærekraftig arealbruk

6. Unngå forurensning

7. Internasjonalt samarbeid

2.2.1 Sektoransvar og samordning av virkemiddelbruk

2.2.1.1 Sektoransvar

Biologisk mangfold er fornybare ressurser som bare kan utnyttes på sikt dersom forvaltningen er bærekraftig. De ikke fornybare ressursene kan imidlertid tas ut og nyttes bare en gang. Begge typer ressursforvaltning er nødvendige for å tilfredsstille samfunnets behov, men all ressursutnyttelse virker også tilbake på ressursene, miljøet og samfunnet. Bærekraftig bruk av alle typer naturressurser blir derfor et overordnet mål i forvaltningen av biologisk mangfold.

Regjeringen legger til grunn at alle myndigheter, næringer og øvrige relevante aktører skal bidra til arbeidet med bærekraftig bruk og vern av det biologiske mangfoldet. Departementene har ansvar for å integrere hensynet til biologisk mangfold i sin forvaltning og stimulere til at de nasjonale målene om biologisk mangfold følges opp i virksomhetene til underliggende etater, næringer og interesseorganisasjoner som har tilknytning til departementenes ansvarsområde. Følgende prinsipper og ansvar skal gjelde for sentralforvaltningen i arbeidet med bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold:

1. Departementene skal ha oversikt over miljøvirkningene av virksomheten på sitt ansvarsområde, og de skal kartlegge og overvåke biologisk mangfold etter «Nasjonalt program for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold», som det er redegjort nærmere for i kap. 17.2.2.

2. Departementene er i utgangspunktet administrativt og økonomisk ansvarlige for tiltak innen eget ansvarsområde. Dette ansvaret skal nedfelles i all myndighetsutøvelse og omfatte tiltak for bærekraftig bruk og vern, forebygging, restaurering og demping av skadevirkninger på biologisk mangfold i forbindelse med utøvelse av virksomheter under departementenes ansvarsområder. Målet er at hvert departement ivaretar dette.

3. Departementene skal aktivt søke samarbeid på tvers av forvaltningssektorene for å oppnå effektivisering og fellessatsinger i arbeidet med å ivareta biologisk mangfold. Rammer og ansvarsfordeling man blir enige om skal være administrativt og økonomisk forpliktende. Dette samarbeidet er nedfelt i gjennomgangen av hovedutfordringene i kapittel 17.

4. Ansvaret for iverksetting av tiltak skal, så langt det er hensiktsmessig, delegeres til lokalt nivå for å kunne ta hensyn til lokale valg og prioriteringer innenfor rammen av gitte nasjonale mål og prioriteringer.

5. Departementene skal sørge for rapportering og informasjon om miljøutvikling, virkninger og kostnader av gjennomførte og planlagte tiltak innen eget ansvarsområde i de årlige budsjettene. Rapportering på tiltak i denne stortingsmeldingen er beskrevet i kap. 18.

Prinsippene skal i utgangspunktet gjelde i forhold til nåværende og framtidige virkemidler og aktiviteter. Sårbart biologisk mangfold kan også relateres til arealer som tidligere har vært nyttet til annen bruk. Nasjonalt program for kartlegging og overvåking bør bidra til å øke kunnskapen også om slike områder og belyse når disse bør vurderes særskilt for å opprettholde eller restaurere viktige verdier for dette mangfoldet.

Departementenes forvaltningsansvar i forhold til biologisk mangfold kan inndeles i tre grupper.

1) Departementer med sektoransvar som er rettet mot forvaltning av de biologiske ressursene ivaretas særlig av LD, FID og MD. Disse har alle betydelig kompetanse og erfaring i forhold til bærekraftig forvaltning av biologiske ressurser. Ut fra deres virksomhet påvirkes biologisk mangfold i ulik grad og med ulike virkninger. Departementene har betydelige kunnskaper om slike forhold og har iverksatt tiltak enkeltvis og gjennom samarbeide for å ivareta sitt sektoransvar etter konvensjonen.

2) Departementer med sektoransvar som er rettet mot bruk av fysiske ressurser gjennom ulike typer bruk og inngrep som kan påvirke det biologiske mangfoldet ivaretas i stor grad av FD, FID, KRD, NHD, OED og SD. Disse sektorene forvalter viktige og omfattende samfunnsinteresser som har stor innvirkning på det biologiske mangfoldet. Mange har også opparbeidet betydelig kunnskap og iverksatt tiltak for å ivareta hensynene til biologisk mangfold i sin virksomhet.

3) Departementer med sektoransvar som indirekte påvirker forvaltningen av både den biologiske og fysiske ressursforvaltningen og innvirker på bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold er BFD, JD, KD, KRD, KUF og SHD. Dessuten har AAD en slik rolle i kraft av forvaltningsansvar for styringsprosesser og statlig regional forvaltning. Innen denne gruppen er flere departementer svært viktige for å etablere nye prosesser og tiltak som bør legges til grunn for bærekraftig bruk og vern slik meldingen legger opp til.

Norsk forvaltning skal følge opp konvensjonens artikkel 8j. Den pålegger partene å respektere og ivareta kunnskap og praksis som er relevant for bærekraftig bruk og bevaring av biologisk mangfold, tilknyttet urfolks tradisjonelle levemåte. Partene har utviklet et eget arbeidsprogram for å følge opp dette, som i norsk sammenheng må relateres til den samiske befolkningens tradisjonelle levemåter og kultur. Det forutsettes at alle myndigheter i forvaltning av arealer og naturressurser i samiske bruks- og bosettingsområder inkluderer vurderinger og tiltak etter artikkel 8j i sin planlegging og forvaltning. Gjennom blant annet utredninger av Samerettsutvalget for Finnmark og øvrige områder av særlig betydning for samisk kultur og arealbruk, vil krav i konvensjonen under artikkel 8j bli fulgt opp av regjeringen.

2.2.1.2 Samordnet virkemiddelbruk

Det er svært krevende å utarbeide en samlet virkemiddelanalyse for bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold. De mange drivkrefter, sektormål og behov i samfunnet sammen med ufullstendig kunnskap om biologisk mangfold og årsaks/virkningsforhold gjør at en i denne omgang må begrense analysen av virkemiddelbruken. Det blir derfor lagt vekt på at det utvikles kostnadseffektive virkemidler som både ivaretar samordnings- og sektorbehov. Dette bør også ses i lys av internasjonale forhold.

Juridiske virkemidler

Konvensjonen om biologisk mangfold gir nye internasjonale rammebetingelser for helhetlig naturforvaltning. Konvensjonen er den første store internasjonale miljøvernavtalen som så klart retter fokus mot sammenhengen mellom bruk og vern, samt fordelingsspørsmål. Den nasjonale lovgivningen om biologisk mangfold bør følge opp dette, og legge internasjonalt vedtatte premisser for miljø- og sektorforvaltningen til grunn. Utfordringen er å få et samlende regelverk, der de ulike sektorers lovgivning støtter opp om formål og forpliktelser på best mulig måte. Hvorvidt ulike tema behandles i felles lov om biologisk mangfold, eller om det er mer hensiktsmessig at de reguleres i eksisterende lover skal vurderes.

Allerede i behandlingen av St.meld.nr.46 (1988-89) Miljø og utvikling, ble sektorene pålagt å innarbeide hensynet til bærekraftig bruk i de ressursrelaterte sektorlovene. Dette har gitt resultater både i MDs lovverk og i andres, som for eksempel genteknologiloven, formålsparagrafen i jordloven og forskrifter i medhold av skogbruksloven, hjemmel for å fastsette forbud eller begrensninger mot oppdrett i oppdrettsloven, og den nye vannressursloven. Likevel viser erfaring at oppfølgingen kan forbedres vesentlig, både ved anvendelse og videreutvikling av regelverket.

Etter mange lover fattes det i dag vedtak om tillatelse til virksomhet som påvirker biologisk mangfold der det er betydelig rom for skjønnsutøvelse. Det er nødvendig å sikre at skjønn ved slike vedtak bygger på best mulig kunnskap om tiltakets virkning på det biologiske mangfoldet og verdiene som blir berørt. Regelverket for forvaltning av biologisk mangfold er særlig mangelfullt på følgende områder:

• Det mangler et samordnende regelverk når det gjelder inngrep i truede og sårbare naturtyper og leveområder for truede og sårbare arter. De forskjellige sektorlovene må ses i sammenheng, og man må finne en riktig balanse mellom vern og bærekraftig bruk. Når det gjelder tradisjonelt vern etter naturvernloven, er det en del mangler ved den gjeldende naturvernlov. En gjennomgang og vurdering av disse forhold er en viktig oppgave og konklusjonene herfra må danne grunnlag for eventuelle endringer.

• Eksisterende regelverk kobler i for liten grad vern av arter til deres leveområder. Grunnlaget for bedre vern av ville planter må også vurderes.

• Det mangler et dekkende regelverk for introduksjoner av fremmede arter.

• Det mangler et regelverk som regulerer tilgang til og bruk av naturlig forekommende genressurser.

• Sammenhengen mellom kulturpåvirkning/tradisjonsbasert kunnskap og biologisk mangfold bør reflekteres bedre i regelverket.

• Det er behov for utfyllende regler om erstatning og gjenoppretting ved skade på biologisk mangfold ved ulovlige inngrep.

• I punkt 2.2.5 om bærekraftig arealbruk omtales plan- og bygningsloven, som er et svært sentralt juridisk virkemiddel for å ivareta arealer med stor verdi for biologisk mangfold. Plan- og bygningsloven er i dag ikke optimalt utformet med tanke på å ivareta mangfoldet i all areal- og naturressursdisponering. Et regjeringsoppnevnt planlovutvalg skal blant annet vurdere om bestemmelsene som gjelder areal- og ressursbruk er gode nok for formålet.

Økonomiske virkemidler

Bruk av økonomiske virkemidler har hittil vært lite vektlagt for å ivareta biologisk mangfold både nasjonalt og internasjonalt. Bruk av slike virkemidler er velkjente og viktige, for eksempel i forurensningspolitikken og i landbruket, der miljøavgifter, tilskudd og subsidier virker slik at det er økonomisk fordelaktig å innrette seg på forsvarlig miljø- eller produksjonsmessig måte. Markedet reflekterer bare unntaksvis de reelle verdiene av biologisk mangfold, og dette hensynet er i liten grad integrert i økonomien.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 58 (1996-97), pekte et enstemmig Storting på behovet for en systematisk gjennomgang av statsbudsjettets utgiftsside med sikte på å fjerne subsidier som har negativ virkning på biologisk mangfold.

I St.meld. nr. 58 (1996-97) varsles også utredning av en naturavgift i form av en arealavgift. Dette arbeidet er i startfasen og ses i sammenheng med tilsvarende internasjonalt utredningsarbeid for innføring av en naturavgift, «User Pays Principle». En slik utredning er rettet mot naturgrunnlaget med paralleller til prinsippet om at ingen har rett til å forurense og at forurenseren skal betale, «Polluter Pays Principle». Bakgrunnen er at biologisk mangfold er et kollektivt gode for samfunnet som i mange sammenhenger ikke prissettes, men reduseres eller tapes til fordel for næringsøkonomiske formål. Prinsippet om en naturavgift bygger på at den som forbruker viktige deler av fellesgodet biologisk mangfold bør betale en avgift til samfunnet som kompensasjon. Det vil særlig være aktuelt å vurdere avgifter ved inngrep som ikke samsvarer med nasjonale resultatmål og i vesentlig grad reduserer kollektive goder av betydning for bærekraftig bruk. Et formål med avgiften er å bidra til at bruk av biologisk mangfold ikke kommer i konflikt med de nasjonale resultatmålene. Naturavgift vil omfatte inngrep som forutsetter endring av eksisterende arealbruk. En eventuell naturavgift kan være et kostnadseffektivt virkemiddel, men reiser også mange spørsmål som et nytt element i arealforvaltningen.

Det har hittil ikke vært tradisjon for økonomisk verdisetting av biologisk mangfold, men på avgrensede områder har det over lang tid vært praksis for å pålegge avbøtende tiltak, som for eksempel ved utsetting av fisk ved vassdragsreguleringer. Internasjonalt har også slike spørsmål vært viet oppmerksomhet over mange år. Verdisetting av biologisk mangfold knyttet opp mot økonomiske systemer har lenge vært et forskningstema. En ressurs som ofte ikke har direkte markedsverdi eller markedstilknytning er svært vanskelig å sammenligne med varer og tjenester. OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) har igangsatt et arbeide med oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold for å videreutvikle økonomiske aspekter av biologisk mangfold i relasjon til markedsøkonomi. Norge deltar i arbeidet som i første omgang skal resultere i en håndbok ved årsskiftet 2001/2002.

Organisatoriske mekanismer og virkemidler

I utgangspunktet er disse virkemidlene tilpasset fordelingen av sektoransvar i norsk forvaltning, men utfordringene er i økende grad sektorovergripende, slik forvaltning rettet mot bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold er et eksempel på. Styrket samordning på tvers av administrative sektorgrenser og nivåer er derfor en sentral hovedutfordring.

Regjeringens resultatoppfølgingssystem som er presentert i St.meld. nr. 58 (1996-97), St.meld. nr. 8 (1999-2000) og St.meld. nr. 24 (2000-2001) legger opp til rapportering gjennom definerte nøkkeltall, som bygger på nasjonale resultatmål for miljøvernpolitikken. De nasjonale målene er brukt til utformingen av sektorenes arbeidsmål, som ligger til grunn for utvikling av tiltak i departementenes sektorvise miljøhandlingsplaner. Departementene skal årlig rapportere resultatene på måloppnåelse til miljøvernmyndighetene. Resultatoppfølgingssystemet er under utvikling, og for biologisk mangfold er det få nøkkeltall som i dag er operative. Det vil være nødvendig å foreta løpende vurdering av nasjonale mål og nøkkeltall for biologisk mangfold, med sikte på å få etablert et optimalt system som ivaretar formålene og samtidig er praktisk for alle sektorer i forvaltningen. Rapportering av tiltakene i denne meldingen vil drøftes spesielt i kapittel 18.

Det er ved årsskiftet 2000/2001 ferdigstilt miljøhandlingsplaner for åtte departementer: FD, SD, OED, FID, KRD, NHD, LD og KUF. Hvordan eventuell revisjon av de sektorvise miljøhandlingsplanene skal skje er ikke endelig avklart. Denne stortingsmeldingen skal sikre samhandling mellom departementene i oppfølging av konvensjonen og prinsippene om bærekraftig utvikling. På områder som biologisk mangfold, friluftsliv, kulturminnevern og enkelte andre resultatområder vil det være særlig viktig at tiltak og virkemiddelbruk samordnes i forvaltningen.

Informasjon

Det er behov for en informasjonsstrategi som er samordnet mellom sektorene, og at sektorene hver for seg tar ansvar for at kunnskap er tilgjengelig og følges opp med veiledning for bruk i egen sektor og overfor tilhørende målgrupper.

Barn og unge er framtidens brukere og forvaltere av biologisk mangfold, og de er derfor en spesielt viktig målgruppe. Økende urbanisering reduserer kunnskapen om verdier knyttet til biologisk mangfold (Boks 1.1 i kap.1). Det er viktig at innsats rettes mot kunnskapsutvikling og informasjon i undervisningen både i førskole, grunnskole og videregående skole, og at det legges vekt på tverrfaglig prosjektarbeid i tråd med læreplanen L97. KUFs Nettverk for miljølære og støtte til organisasjonen Blekkulfs miljødetektiver er eksempler på interdepartementalt miljøvernsamarbeid rettet mot barn og unge, som framtidige forvaltere av biologisk mangfold.

Beslutningstakere på områder som høsting av biologiske ressurser, transport, produksjon og handel, rekreasjon og turisme, utbygging og annen arealbruk er alle sentrale målgrupper for kunnskapsutvikling og bruk av tilgjengelige data. Et offentlig utvalg har vurdert de rettigheter og plikter ulike aktører har til å gi miljøinformasjon etter grunnlovens § 100 b og hvorvidt det er behov for endringer i eksisterende regelverk. Bakgrunnen for dette er blant annet at Norge i 1998 signerte konvensjonen om tilgang til miljøinformasjon, «Århuskonvensjonen». Målsettingen i denne konvensjonen er at «enhver part skal garantere rettighetene knyttet til tilgang til miljøinformasjon, allmenn deltakelse i beslutningsprosesser og tilgang til rettsmidler i saker vedrørende miljøet». Det skal legges vekt på dette ved oppfølgingen av sektoransvar og økt folkelig medvirkning gjennom Lokal agenda 21 og organisasjonene i samfunnet

Samarbeid med frivillige organisasjoner

De frivillige organisasjonene er viktige aktører i arbeidet med å møte utfordringene knyttet til oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold. Organisasjonene representerer en betydelig samfunnsressurs blant annet i kraft av sin samlede kompetanse innen biologisk mangfold. Gjennom sin virksomhet og deltakelse i samfunnsdebatten bidrar disse organisasjonene positivt i arbeidet for bevaring av biologisk mangfold. Organisasjonene er sentrale aktører i opplærings- og veiledningsarbeid, særlig overfor barn og ungdom. Mange av disse organisasjonene har betydelig kompetanse på miljø- og utviklingsspørsmål. Kompetansen som organisasjonene besitter er nyttig for lokale myndigheter i arbeidet med registrering og kartlegging av biologisk mangfold. De har derfor en viktig rolle å spille i Lokal agenda 21-prosessene. De frivillige organisasjonene har også en rolle som talerør for allmennhetens interesser i lokale planprosesser og andre politiske beslutningsprosesser. I samarbeidet mellom ulike folkeslag er de frivillige organisasjonene en viktig aktør, blant annet gjennom internasjonale nettverk og ved sin mulighet til å iverksette konkrete lokale samarbeidsprosjekter i liten skala.

Arbeidet med bærekraftig bruk og bevaring av biologisk mangfold er et viktig tema for flere av de frivillige organisasjonene, som Norges naturvernforbund, Norges jeger- og fiskerforbund og Samarbeidsrådet for biologisk mangfold (SABIMA). Andre organisasjoner som engasjerer seg i temaet er for eksempel 4H, Det norske skogselskap og Det norske hageselskap.

Organisasjonenes innsats kan eksemplifiseres gjennom SABIMA, som har et særlig sterkt engasjement i forhold til biologisk mangfold. Denne er en paraplyorganisasjon for 13 foreninger på det biologiske fagområdet med ca. 15 000 medlemmer som utgjør hoveddelen av biologisk kompetanse i Norge. Etter oppdrag fra Direktoratet for naturforvaltning driver denne organisasjonen praktisk og teoretisk opplæring for kartlegging og verdisetting av biologisk mangfold gjennom 10 regionalt tilpassede kurs som supplerer håndbøkene i det kommunale Program for kartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold. Andre oppgaver i dette oppdraget er registreringer av biologisk mangfold, medvirkning i Lokal agenda 21, og en sentral rolle som pådriver og kompetansekilde for ulike sektormyndigheter, organisasjoner og næringsliv.

2.2.2 Samordning og styrking av kunnskap

Kunnskapen om biologisk mangfold er i dag mangelfull og må styrkes gjennom en samordnet innsats innen kartlegging, overvåking, forskning og utredning. Like viktig er det å bedre tilgjengeligheten av kunnskap overfor beslutningstakere og offentlighet. Dette er bakgrunnen for at Regjeringen, som varslet i St.meld. 58 (1996-97), har igangsatt et femårig statlig/kommunalt utviklingsprogram for å styrke beslutningsgrunnlaget for å ivareta biologisk mangfold i forvaltningen. Dette programmet har tre faser:

1. Identifisere eksisterende informasjonstilfang og kunnskapsbehov.

2. Stimulere til kommunal kartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold.

3. Etablere et nasjonalt overvåkingsprogram for biologisk mangfold.

Formålet med kartleggingen er å få en oversikt innen 2003 over geografisk stedfestede arealer som er viktige for biologisk mangfold, med en verdiklassifisering. Formålet med overvåkingen er å ha oversikt over arter og naturtyper, hvordan disse endrer seg over tid og årsakene til dette.

Informasjonsteknologien vil være et viktig redskap for arbeidet med biologisk mangfold, men dette betinger samordning mellom ulike datasystemer og økt tilgjengelighet for alle brukere. Ansvarlig myndighet bør sørge for at nasjonale standarder nyttes for stedfesting. Geografiske informasjonssystemer (GIS), er et hovedsatsingsområde for Statens kartverk. Med geografiske informasjonssystemer kan de fleste arealrelevante tema kartlegges oversiktlig, i tidsserier som viser endring og kombineres for å belyse årsakssammenhenger. Bruken av ny teknologi, som satellittdata kombinert med andre fagdata, øker bruksverdien ytterligere.

I forbindelse med kartlegging og overvåking av biologisk mangfold legges det stor vekt på å utvikle kostnadseffektive metoder. Det utredes derfor hvordan ny teknologi kan anvendes til dette formålet. Bruken av satellittdata til slike formål er i stadig utvikling, og miljøforvaltningen har siden 1993 samarbeidet nært med Norsk romsenter. Foreløpig er mulighetene for bruk av satellittdata begrenset for kartlegging og overvåking i Norge, men dette bør utvikles ved et fortsatt nært samarbeid mellom miljøforvaltningen, Norsk romsenter og andre relevante aktører. En eventuell større satsing på satellittdata i kartlegging og overvåking må imidlertid tilfredsstille konkrete brukerbehov og involvere flere sektorer.

Kartlegging

Miljøverndepartementet har gjennomført et fire-årig program for bedre dokumentasjon av arealbruk og arealverdier i Norge. Arealdokumentasjonsprogrammet er bredt anlagt, blant annet med sikte på å få fram alle viktige arealverdier for bruk i kommunenes arealplanlegging. AREALIS, som er et nasjonalt prosjekt for å gjøre areal-, miljø- og planinformasjon tilgjengelig i kommuner og fylker, er det største prosjektet i programmet (Figur 2.6 og 2.7). Dette er et digitalt informasjonssystem om arealverdier som utvikles i samarbeid mellom nasjonalt, regionalt og kommunalt nivå. Arealinformasjon fremkommet gjennom programmet for kartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold i kommunene blir gjort tilgjengelig i AREALIS. Gjennom denne kartleggingen vil det fremskaffes oversikt over de naturtypene som har størst betydning for bevaring av biologisk mangfold. Direktoratet for naturforvaltning har utarbeidet veiledningsmateriell for kartleggingen som i første rekke omfatter 56 spesielt viktige naturtyper, som det er ønskelig å identifisere og kartfeste. Kartleggingen av naturtyper skal sammen med andre registreringer gi grunnlaget for stedfesting av alle de viktigste områdene for biologisk mangfold.

Det andre store innsatsområdet for å oppnå en tilfredsstillende kartlegging på naturtypenivå, gjelder marine naturtyper. Dette er et nødvendig tiltak for å få oversikt over alle sentrale norske økosystemer og ivareta de nasjonale resultatmålene. Videre vil det være nødvendig med en betydelig innsats for å kartlegge hvor truede og sårbare arter - «rødlisteartene» - befinner seg. Det er samtidig en hovedutfordring å gjøre data tilgjengelig som i dag finnes blant annet hos universitetene, øvrige FoU-miljøer, de frivillige organisasjonene og forvaltningen. Det er en målsetting at dette arbeidet resulterer i etablering av en nasjonal artdatabank for biologisk mangfold.

Overvåking

Primært har overvåkingen av norsk natur hittil vært fokusert på forurensning, økonomisk viktige arter og ressurser tilknyttet aktuelle økonomiske bruksverdier. Øvrige deler av det biologiske mangfoldet, naturtyper og arter som inngår i andre og potensielle bruksverdier, har i liten grad vært omfattet av overvåking. Virkninger på dette biologiske mangfoldet forårsaket av endret arealbruk, høsting, forurensning og introduserte fremmede arter er i liten grad systematisk overvåket. Det er derfor et særlig viktig innsatsområde å få iverksatt et helhetlig overvåkingsprogram for biologisk mangfold. Resultatene skal gjøres tilgjengelige gjennom felles informasjonskanaler for sektorene, herunder AREALIS, artdatabank og en felles portal for miljøinformasjon på internett.

«Plan for overvåking av biologisk mangfold» er utviklet av Direktoratet for naturforvaltning i samarbeid med flere sektorer. Den gir et samlet forslag til overvåking av åtte hovednaturtyper: Kulturlandskap, skog, fjell, hav, kyst, ferskvann, myr og våtmark samt norsk Arktis. Planen tar utgangspunkt i etablerte overvåkingsprogrammer i regi av ulike departementer, men gir konkrete forslag til utvidelse av overvåkingen, nye tema og samordning i et nasjonalt program for overvåking. Tilgangen på de data kartlegging og overvåking fremskaffer er nødvendig for at de ulike myndigheter skal være i stand til å forvalte biologisk mangfold etter de linjer Regjeringen har bestemt ut fra konvensjonen om biologisk mangfold.

Ansvarsfordeling for kartlegging og overvåking

Departementene har et felles ansvar for å øke kunnskapen om biologisk mangfold, etter prinsippet om at sektormyndighetene er ansvarlige for oversikt over miljøvirkningene og rapportering om disse på egen sektor. Videre har alle departementene ansvar for å gjøre egne data tilgjengelige gjennom samordning av datasystemer og at denne informasjonen i størst mulig grad er stedfestet. Regjeringen legger vekt på å styrke samhandlingen mellom departementene for å sikre en enhetlig og kostnadseffektiv innsats for kartlegging og overvåking av biologisk mangfold gjennom et interdepartementalt program. Det må utvikles et system for fremskaffelse og utveksling av data som gjelder vern og bruk av biologisk mangfold mellom databaser innenfor de ulike departementenes ansvarsområder.

For nordområdene er det utviklet egne overvåkingsprogram. «Miljøovervåkingssystemet for Svalbard og Jan Mayen» (MOSJ) starter opp innsamling av data i 2001. «Miljøovervåkingssystemet for norske og russiske arktiske havområder» (MONRA) er på planleggingsstadiet og har ennå ikke startet datainnsamling.

Landbruksdepartementet og Fiskeridepartementet er ansvarlige for kartlegging og overvåking på sine områder, og for å bidra med data om utviklingen innen miljøpåvirkninger på eget ansvarsområde. Disse departementene forvalter store biologiske verdier og ressurser og skal derfor sammen med Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet og Miljøverndepartementet ha et særlig ansvar for tilgjengelighet av data og samordning av databaser.

Landbruksdepartementet har ansvar for kartlegging og overvåking av genressurser som har betydning for matproduksjon, plantesorter, husdyr og for introduksjon av fremmede arter eller genmodifiserte organismer knyttet til landbruksvirksomhet. Departementet har også i samarbeid med Miljøverndepartementet ansvar for kartlegging og overvåking av jordbrukets kulturlandskap og skog. Fiskeridepartementet har ansvar for kartlegging og overvåking av kommersielle marine arter, og har veletablerte programmer for dette. Videre har departementet ansvar for å bidra til kartlegging av effekter av ressursuttak og av andre marine arter og deres leveområder som er sårbare eller har særlig stor betydning for mangfoldet.

Forsvarsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Nærings- og handelsdepartementet har ansvar for kartlegging og kunnskapsutvikling som er et grunnlag for utbygging og andre aktiviteter. De skal også overvåke effekten av sine virksomheter på biologisk mangfold.

Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet har ansvaret for universitetene og de naturvitenskapelige museene, som både produserer og besitter betydelig kunnskap om biologisk mangfold. Departementet har et særlig ansvar for å legge til rette for at disse miljøene kan delta aktivt i samarbeidet for å opprette en artdatabank. Videre har KUF et viktig ansvar for å gjøre egne data tilgjengelige i artdatabanken, herunder data om truede og sårbare arter.

Forskning og utredning

Det er et stort behov for å øke kunnskapen om biologisk mangfold, både den grunnleggende kunnskapen om naturens sammenhenger og utfordringene knyttet til samspillet mellom natur og bruk av natur. Utviklingen av slik kunnskap er nødvendig for å klargjøre årsakssammenhenger og foreta riktige valg i forvaltning og gjennomføring av tiltak. Dette krever at det legges vekt på forskning, særlig mellom naturfagene og samfunnsfagene. Forskningen på biologisk mangfold må bli bedre samordnet. Videre er det viktig å fremskaffe kunnskap som vil bidra til at alle nivåer, fra lokalt via regionalt til nasjonalt, og alle relevante sektorer, får et bedre beslutningsgrunnlag i forhold til de politiske og forvaltningsmessige målsettingene. Grunnforskningen om biologisk mangfold foregår i hovedsak på universitetene og høgskolene. Tyngden av den anvendte forskningen foregår som programforskning i regi av Norges forskningsråd ved miljøforskningsinstituttene, som programforskning finansiert av Forskningsrådet, ved Havforskningsinstituttet og ved andre institutter for anvendt forskning, nærings- og samfunnsforskning og i bedrifter. Det er viktig å styrke forbindelsen mellom disse forskningsmiljøene og deres muligheter for forskningssamarbeid både nasjonalt og internasjonalt, særlig innenfor EU og OECD.

Regjeringen legger i St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille, stor vekt på at miljøforskning skal være overordnet og tverrgående slik at disse hensynene inngår og ivaretas i forskning innenfor alle sektorer. Det er satt krav om at alle sektorer tar ansvar for at miljøforskning gjenspeiles og er konkret vurdert i departementenes forsknings- og utredningsstrategier. Videre er det i St.meld. nr. 58 (1996-97) fastslått at forskning om biologisk mangfold og konsekvenser for mangfoldet av sektoraktiviteter må ivaretas av den enkelte sektormyndighet og integreres i alle relevante områder i Forskningsrådet.

For å følge opp dette bør det etableres et samarbeid med Forskningsrådet. I dette samarbeidet bør det også vurderes en norsk oppfølging av FNs prosjekt «Millennium Ecosystem Assessement» (MEA). Dette starter opp internasjonalt i 2001 og skal fokusere på konsekvensene ved tap av biologisk mangfold. FNs generalsekretær har bedt medlemslandene om å bidra til dette arbeidet blant annet gjennom nasjonale utredninger. Prosjektet ble drøftet med Norge som vertsland i juli 2000.

2.2.3 Bærekraftig bruk av biologiske ressurser

Verdier og prinsipper

I Norge er bruk av biologiske ressurser blant annet knyttet til jordbruk på innmark og utmark, skogbruk, fiske og fangst, havbruk og aktiviteter tilknyttet friluftsliv som jakt, fritidsfiske, sanking av bær og sopp. Disse bruksområdene er viktige i forvaltningen av det biologiske mangfoldet. Primærnæringene og utmarkshøstingen står både direkte og indirekte for en stor del av landets verdiskaping og er viktige for sysselsetting, ikke minst i distriktene. Regjeringens resultatmål for bærekraftig bruk og bevaring av biologisk mangfold vil også bidra til å sikre bruk basert på fornybare biologiske ressurser. På denne måten kan primærnæringenes verdiskaping og den friluftsbaserte høstingen videreutvikles og i tillegg gi grunnlag for verdier som livskvalitet, trivsel, identitet og opplevelse.

Landbruket er med på å ivareta et helhetlig og levende kulturlandskap ved å formidle kulturhistoriske verdier, ta vare på kulturminner, biologisk mangfold, variasjon i landskapsbildet og rekreasjonsmuligheter. Et aktivt landbruk er også viktig for å ta vare på det kulturbetingede biologiske mangfoldet. Ny teknologi og større krav til effektiv høsting og produksjon har ført til både endringer i - og opphør av tidligere høstings- og driftsformer. Intensivering eller opphør av drift eller spesielle driftsformer kan representere en trussel for enkelte arter som er tilpasset spesielle livsvilkår. Kulturlandskapstyper som eng, hagemark, slåttearealer og naturbeiter omformes eller gror igjen. En betydelig del av Norges truede og sårbare arter, ca 30%, er knyttet til slike naturtyper i kulturlandskapet. Sett i europeisk sammenheng har Norge fremdeles betydelige arealer av slike kulturpåvirkede naturtyper igjen, der verdiene kan ivaretas ved tiltak som opprettholder drift og skjøtsel.

Omtrent halvparten av artsmangfoldet og halvparten av de truede og sårbare artene i Norge er knyttet til skog, og for mange rødlistearter er skogbruk oppført som en viktig trusselfaktor. Balansering av økologiske og økonomiske hensyn gjennom forbedrede miljøtilpasninger i skogbruket er derfor et annet særlig viktig innsatsområde for å ta vare på det biologiske mangfoldet. Skogbruket har god oversikt over sitt ressursgrunnlag og tradisjoner for bærekraftig utnyttelse av skogen, men også for skogbruket medfører kartlegging av miljøverdier, ny artskunnskap og bedre forståelse av økosystemene nye utfordringer. I denne sammenheng er det også viktig å forbedre rødlistas kvalitet og funksjon slik at den kan bli et reelt verktøy for skogbruket i arbeidet for å ta vare på de ulike artene. Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning har startet et samarbeid med Landbruksdepartementet om dette.

Fiskeri- og havbruksnæringen har utviklet seg til en av Norges største eksportnæringer, med et stort potensiale for økt verdiskaping. Verdiskapingen basert på forvaltningen av de levende marine ressursene er basert på et omfattende reguleringssystem både for bærekraftig utnyttelse av bestandene og den tekniske næringsutøvelsen, som blant annet bruk av selektive redskaper, regler om bifangster, minstemål, maskevidde og stengning av områder. Havbruksnæringen preges av rask ekspansjon i anlegg og verdiskaping, noe som har ført til ulike miljøbelastninger for naturmiljøet, for andre brukerinteresser og for næringen selv. Selv om havbruksnæringen har løst mange utfordringer og ellers arbeidet for bedre miljøtilpasning opp gjennom årene, gjenstår utfordringer relatert til det biologiske mangfoldet, ikke minst fordi næringen har fortsatt sterk ekspansjon som målsetting. De viktigste utfordringene gjelder sikring mot rømning av oppdrettsfisk og konflikter knyttet til arealbruken i kystsonen. Det er også en stor utfordring for fiskeri- og havbruksforvaltningen å utvikle regelverk, oversikt over marint biologisk mangfold og tiltak for økt miljøtilpasning.

Det er viktig med nær samhandling mellom Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet og Miljøverndepartementet for systematisk å forbedre miljøtilpasningene i høstingen av de fornybare biologiske ressursene og derigjennom sikre bærekraftig bruk og bevaring av mangfoldet. Dette sikres gjennom et systematisk samarbeid mellom de tre departementene der særlig viktige oppgaver er gjennomføring av enhetlig kartlegging og overvåking av Norges biologiske ressurser. Miljøverndepartementets rolle vil også være å koordinere innsatsen for forbedret miljøtilpasning gjennom utarbeidelse av nasjonale mål og indikatorer samt revisjon av resultater fra tiltak.

Genressurser og genteknologi

Fundamentet for artenes mangfold er arveegenskapene eller genene. Genressursene er grunnlaget for foredling av de domestiserte artene og arters tilpasning til deres livsmiljø i form av ulike varianter og bestander. Så langt har menneskene bare utnyttet en liten del av de kjente genressursene. Av de ca. 80 000 utnyttbare planter i verden baseres vår matproduksjon på kun en liten andel av plantene som finnes i naturen og av ca. 50 000 virveldyr brukes bare 30 innen de tradisjonelle hovedproduksjonene av mat i landbruket. Omkring 200 vannlevende planter og dyr nyttes til mat og andre produkter. Et økende antall sopp og mikroorganismer benyttes til matvareproduksjon, gjæringsprosesser, industriprosesser og medisin. Nær 40% av våre medisiner er utviklet fra ville planter.

Den genetiske variasjonen i det domestiserte dyre- og plantematerialet bevares gjennom at disse artene nyttes i dagens landbruksproduksjon. Dagens arter er utviklet fra eldre domestiserte arter og ville arter som også må bevares av hensyn til det genetiske mangfoldet. Bevaring av genetiske ressurser gjennom genbanker er også en viktig og kostnadseffektiv metode, jf. etablering av genbanker både for planter og husdyr i regi av de nordiske landene gjennom Nordisk ministerråd.

Både de viltlevende artene og de foredlede variantene av disse som nyttes til dyrking representerer verdifulle ressurser i det videre avls- og foredlingsarbeidet, samtidig som det genetiske mangfoldet er alle arters livsforsikring. Det finnes flere eksempler i Norge som illustrerer de potensielle økonomiske verdiene av naturlig forekommende genressurser. Ikke minst vises dette gjennom interessen for genressursene i havets biologiske mangfold og avlsarbeid i utnytting av fiskeriressurser. Et eksempel er norsk oppdrettslaks som er utviklet ved å benytte et 20-tall av de mest attraktive villaksstammene. Havbruksnæringen har i dag en eksportverdi på mer enn 10 milliarder kroner per år. Inntekter av samme størrelsesorden er i løpet av få år oppnådd av et sveitsisk selskap ved fremstilling av det kjemiske stoffet cyclosporin, som hindrer frastøting ved transplantasjoner. Stoffet ble opprinnelig funnet i en sopp fra Hardangervidda (Figur 2.8).

Konvensjonen om biologisk mangfold slår fast at statene har suveren rett til genressursene og tilgangen til dem innenfor sitt territorium. Partene forplikter seg til at andre parter kan få tilgang på deres genressurser, men slik tilgang betinges av forutgående informert samtykke og gjensidig avtalte vilkår, der opphavslandet skal sikres en rettferdig andel av resultater fra forskning og utvikling og goder ved bruk. Den største delen av jordas genressurser forvaltes i dag av u-landene, men det er i-landene som har teknologien til å utnytte dem.

Mellom 50-60 u-land og 3 i-land har utviklet nasjonale regelverk for tilgang på verdiene i genressursene. Avhengig av hvordan disse lovverkene blir utformet, vil de kunne føre til problemer blant annet for nasjonal utveksling av plantegenetisk materiale. Norge deltar i FAOs forhandlinger om å etablere en egen mekanisme som vil sikre tilgang til plantegenetiske ressurser som er viktige for mat- og jordbruk. Norsk lovverk er imidlertid mangelfullt på dette området. Det inneholder kun i svært begrenset utstrekning regler om tilgang til og vilkår for tilgang til norske genressurser, og har ingen regler om norske borgeres bruk av genressurser som de har tatt med til utlandet.

Tilgangen til genressurser er også knyttet til spørsmålet om patent på oppfinnelser knyttet til biologisk materiale. EUs patentdirektiv (direktiv 98/44/EF om rettslig beskyttelse av bioteknologiske oppfinnelser) går i hovedsak ut på at det skal være samme adgang til å få patent på oppfinnelser knyttet til biologisk materiale som på annet materiale. Patenteringsadgangen omfatter produkter og fremgangsmåter knyttet til planter, dyr og mikroorganismer samt biologisk materiale fra slike organismer, dvs. gener, celler og vev. Også biologisk materiale fra mennesker kan patenteres, men direktivet forbyr patentering av mennesker som sådanne. Dessuten forbyr direktivet patent på plantesorter og dyreraser, vesentlig biologiske fremgangsmåter til patentering av planter og dyr og oppfinnelser som det vil stride mot sedelighet eller offentlig orden å utnytte kommersielt - for eksempel fremgangsmåter til kloning av mennesker.

Forutsetningen for å få patent, er at det dreier seg om en oppfinnelse. Det gis ikke patent på rene oppdagelser, som for eksempel kartleggingen av en gensekvens. Når biologisk materiale som finnes i naturen, isoleres og dyrkes frem utenfor sine naturlige omgivelser (dvs. i renkultur) og oppfinneren i tillegg har funnet ut hvordan materialet kan brukes til å løse et teknisk problem (f.eks. til produksjon av et legemiddel), kan det foreligge en patenterbar oppfinnelse. Etter dagens praksis anses materialet da å foreligge i en annen form enn det gjør i naturen, og betegnes da som en oppfinnelse.

Et patent etter direktivet gir patenthaveren rett til å nekte andre å utnytte oppfinnelsen kommersielt i en begrenset tidsperiode (som hovedregel 20 år), ikke noe mer. Et patent gir for eksempel ikke innehaveren en rett til å ta oppfinnelsen i praktisk bruk. Dette reguleres av annen lovgivning, for eksempel (på området bioteknologi) genteknologiloven.

Det har vært innvendt at patentdirektivet vil legge til rette for en praksis som er i strid med målsettingene i konvensjonen om biologisk mangfold, om blant annet å sikre rådighet over egne genressurser og en rettferdig fordeling av fordelene som følger av utnyttelsen av genressursene. Det har også vært innvendt at direktivet åpner for så brede patenter at det i praksis kan hindre konkurranse og videre produktutvikling.

I juni 2000 besluttet regjeringen at det skulle opprettes en hurtigarbeidende embetsverksgruppe for å vurdere om det finnes muligheter for tiltak som - i forbindelse med en eventuell innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen - kan imøtekomme de hovedinnvendingene som har vært reist mot direktivet i nasjonal og internasjonal sammenheng. Rapporten ble overlevert justisministeren 2. november 2000. Tiltakene i rapporten vil bli utredet videre dels av et offentlig lovutvalg (se kap. 17), og dels av fagdepartementene under koordinering av Justisdepartementet.

I Verdens handelsorganisasjon (WTO) vil Norge holde fast på at det bør være adgang til å nekte patenter på planter og dyr under avtalen om handelsrelaterte sider ved immaterielle rettigheter (TRIPS-avtalen).

Genmodifiserte organismer er planter, dyr, sopp og mikroorganismer som har fått endret sin sammensetning av gener, ved gen- eller celleteknologi. Ved endring av genene innen en organisme eller overføring fra andre organismer, kan nye egenskaper oppnås som for eksempel toleranse overfor plantevernmidler og insektangrep. Genteknologien har potensiale til å gi oss en rekke samfunnsnyttige produkter innen blant annet medisin, matproduksjon, industri, bekjemping av skadeorganismer og forurensning. Samtidig kan teknologien medføre problemer for biologisk mangfold og helse. Genmodifiserte nyttevekster som tåler plantevernmidler eller er gjort motstandsdyktige mot skadeinsekter kan ved kryssing med ville arter overføre slike egenskaper til organismer i naturen eller føre til andre utilsiktede virkninger i økosystemene. Organismer tilført antibiotikaresistens kan indirekte bidra til å øke problemet med antibiotikaresistente sykdomsorganismer dersom antibiotikaresistensgenene overføres til sykdomsfremkallende bakterier. Sannsynligheten for slik genoverføring er liten, men konsekvensene ved at antibiotika kan miste sin virkning er stor. Risiko ved bruk av genmodifisering kan være vanskelig å vurdere, især langsiktige konsekvenser. Dette er en viktig grunn til at Norge har et strengt lovverk på dette området. Genteknologiloven stiller krav om at fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer skjer på en etisk og samfunnsmessig forsvarlig måte, i samsvar med prinsippet om bærekraftig utvikling og uten helse- og miljømessige skadevirkninger. Regjeringen mener det er nødvendig å videreføre en politikk der fremstilling og bruk av levende genmodifiserte organismer er underlagt streng offentlig regulering og tilsyn.

For å sikre helhetlig forvaltning på genteknologiområdet kreves det nært samarbeid mellom flere departementer, særlig Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Nærings- og handelsdepartementet og Miljøverndepartementet. Det er dessuten viktige utenriksinteresser knyttet til feltet, særlig i forhold til europapolitikken, og WTO. Utenriksdepartementet er derfor også en viktig aktør i samarbeidet. Mens Sosial- og helsedepartementet koordinerer forvaltningen av innesluttet bruk av genmodifiserte organismer i blant annet laboratorier, koordinerer Miljøverndepartementet mellom departementene når det gjelder utsetting og handel. Utviklingen av genteknologien skjer raskt og Norge er under sterk påvirkning av den internasjonale utviklingen. Det er derfor viktig å iverksette forebyggende nasjonale tiltak:

1. Forbud mot antibiotikaresistensgener i matvarer og fôrmidler. Bruk av antibiotikaresistensgener i andre genmodifiserte produkter skal vurderes strengt.

2. I nasjonal forskningsstøtte til utvikling innen genteknologi skal forskning på helse, miljø, etikk, samfunnsnytte og bærekraftighet i størst mulig grad integreres som del av forskningsprosjektene.

3. Gjennom konsekvensutredninger etter genteknologiloven for omsetning og utsetting av genmodifiserte organismer skal også hensynet til styrking av nasjonal kunnskap og kompetanse ivaretas.

4. Norge skal fortsatt spille en aktiv rolle for at EU skjerper sitt regelverk i retning av norsk politikk.

5. Støtte til kompetanseoppbygging for økt kontroll og tilsyn med fremstilling og bruk av genmodifiserte organismer i u-land vektlegges.

Regjeringen vil i oppfølgingen av Cartagenaprotokollen, om handel med og bruk av levende genmodifiserte organismer, særlig prioritere arbeidet med globale regler for merking og sporbarhet av genmodifiserte organismer, samt sikre balanse i forhold til WTO-regelverket.

2.2.4 Unngå uheldig spredning av fremmede arter

Den menneskeskapte spredningen av organismer har foregått opp gjennom vår historie både innenfor og mellom kontinenter verden over. Den har både vært tilsiktet og utilsiktet. Norge har gjennom ratifisering av konvensjonen om biologisk mangfolds artikkel 8 h forpliktet seg til så langt det er mulig og hensiktsmessig å hindre innføring av, kontrollere og utrydde fremmede arter som kan true økosystemer, arters leveområder eller arter. Dette faller innenfor de resultatmålene Regjeringen har satt og utgjør en av hovedutfordringene framover. Det vil også foregå et kontinuerlig tilsig av nye arter på naturlig måte til økosystemene. Dette regnes ikke under begrepet spredning av fremmede arter.

Det er i hovedsak to sider ved introduksjoner av fremmede organismer som gjør dette vanskeligere å håndtere enn mange andre større miljøproblemer. For det første, er det svært vanskelig å forutsi effektene av å innføre arter til et miljø der de ikke hører naturlig hjemme. Ved bevisst utsetting i et miljø kan virkningen bli som ønsket, men i mange tilfeller blir effektene negative og annerledes enn tiltenkt. For det andre, er de fleste introduksjoner vanskelige å reversere. Hvis en introdusert art først etablerer seg, viser erfaringene at det er tilnærmet umulig å fjerne den fra økosystemet. I Norge er følgende arter eksempler på dette, vasspest, platanlønn, mink, kanadagås, japantare, ørekyt og lakseparasitten Gyrodactylus salaris (Figur 2.9).

Ved økende handel, turisme, reising og nedbygging av grensekontroll mot Europa utgjør introduksjoner et økende miljøproblem for Norge. For å hindre innføring av fremmede mikroorganismer, sopp, planter og dyr som utgjør en trussel mot biologisk mangfold, er det nødvendig at regelverk og kontrollsystemer utvides og styrkes. Det vil særlig være viktig å utvikle bedre grunnlag for å forutsi effekter av nye arter på naturlige økosystemer.

Det vil ellers være små muligheter for å ivareta miljøkonskvenser ved import, utover det eksisterende kontrollsystemet for import av planter som i hovedsak er tilknyttet ugras, sykdommer og skadeinsekter på landbruksvekster. For import av tømmer fra europeiske land er det i dag ingen restriksjoner.

I den seinere tid er også introduksjoner av marine organismer blitt svært aktuelt, særlig ubevisste introduksjoner via ballastvann fra skipsfart. Den økende oljeeksporten har ført til at langt større mengder ballastvann fritt slippes ut i våre farvann. Organismene i ballasten frigjøres og kan føre til at nye arter etablerer seg. I havneområdet utenfor råoljeterminalen på Sture slippes det årlig ut over 18 millioner tonn ballastvann fra ulike deler av verden.

Når det gjelder ferskvannsorganismer foreligger en del kunnskap og erfaring om følgene av introduksjoner. Det finnes mange eksempler både nasjonalt og internasjonalt på at introduksjoner ofte er forbundet med store kostnader. Et kjent eksempel er de verdiene som har gått tapt ved ufrivillig introduksjon og spredning av Gyrodactilus salaris i norske laksevassdrag. Økologiske og økonomiske problemer knyttet til introduksjoner av fremmede arter er fulgt opp som egen temakonferanse for partene i konvensjonen, som ledd i Trondheimskonferansene der Norge har vært vertsland.

Det er flere lover og forskrifter som regulerer introduksjoner og innførsel av planter, dyr og mikroorganismer til Norge. Disse regulerer hensyn til sykdommer, næringsinteresser og naturlige økosystemer. Lovverket og forvaltningen er rettet mot å ivareta et sektoransvar som omfatter hensynet til biologisk mangfold. Det er imidlertid et klart behov for en gjennomgang av lover, forskrifter og internasjonale avtaler med sikte på bedre samordning og et mer dekkende regelverk og forvaltning. For å gjennomføre dette vil det være behov for en felles oppbygging av kompetanse om fremmede arter.

2.2.5 Bærekraftig arealbruk

Stadig større del av arealet i Norge er berørt av inngrep og virksomheter som påvirker det biologiske mangfoldet. En sentral forutsetning for å opprettholde mangfoldet og sikre bærekraftig bruk ligger i at alle aktører og sektormyndigheter følger opp de nasjonale resultatmålene som er fastsatt, jf kap. 2.1. Det er også viktig at oppfølgingen differensieres slik at særlig verdifulle naturområder og økosystemer prioriteres. Dette er store sammenhengende naturområder som er:

1. Lite berørt av inngrep.

2. Truede og hensynskrevende naturtyper.

3. Områder som er særlig representative for vårt biologiske mangfold.

4. Sjeldne, unike eller har spesielle økologiske eller biologiske funksjoner.

5. Leveområder for truede, sårbare, sjeldne eller økonomisk viktige bestander og arter.

6. Arealer med potensiale for matkornproduksjon.

Arealkrevende utbygging og inngrep kan komme i konflikt med bærekraftig bruk og bevaring av biologisk mangfold, enten det er store enkelttiltak eller summen av mindre tiltak. Det er et mål at alle myndigheter med ansvar for arealinngrep innarbeider hensynet til biologisk mangfold ved utforming av politikk, regelverk, planer og tiltak. På sikt bør det utvikles gode systemer for rapportering på omfang og karakter av inngrep i områder som er identifisert som truede eller hensynskrevende naturtyper. Med tiltak siktes det her også til å styrke kompetanse og utvikle veiledningsmateriell til underliggende etater og relevante bransjer.

For å dekke samfunnsbehov må vi ta i bruk arealer og ressurser. Det får følger for både det naturlige og kulturbetingede biologiske mangfoldet. De siste 40-50 års avls- og foredlingsarbeide og tekniske effektivisering har gitt en nødvendig økning og effektivisering i plante- og husdyrproduksjonen. Dette har ført til en rekke endringer i jordbrukets kulturlandskap med stort press på biologisk mangfold. Tilsvarende effekt har veibyggingen forårsaket gjennom en utbygging av offentlige veier og veier i skog og utmark som i løpet av de siste 30 år har økt fra 90 000 km til over 200 000 km. Det totale bilveinettet i skog utgjør i dag 65 000 km, hvorav ca 45 000 km er reine skogsbilveier. I tillegg kommer 50 000 km traktorvei i skog og utmark. Kraftutbygging og tilhørende anlegg er arealtiltak med svært stor innvirkning på biologisk mangfold. I vassdragsforvaltningen er 20% av vannkraftpotensialet varig vernet. Dette er et eksempel på at samfunnet har prioritert naturverdiene framfor forbruk av natur til stor økonomisk gevinst.

St.meld. nr 17 (1998-99) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren (Skogmeldingen) pekte på at det finnes skogområder med særlige miljøverdier, herunder villmarkspregede områder uten spor av nyere tekniske inngrep, arealer langs varig vernede vassdrag m.v. Skogmeldingen la til grunn at restriksjonsnivået må økes på disse arealene i forhold til mer ordinære skogarealer.

Registrering av inngrepsfrie områder i perioden 1988-98 viser at 74% av reduksjonen av slike arealer i perioden var forårsaket av landbrukets veibygging (Figur 2.10). Denne veibyggingen skjer ofte med økonomiske tilskudd fra det offentlige. Veibygging uten slike tilskudd er i en del tilfeller lite aktuell fordi skogområdene har lav produksjon og høye driftskostnader.

Kilde: DN.

De gjenværende skogområdene uten tekniske inngrep har stor opplevelsesverdi og verdi i friluftslivssammenheng, men kan også være viktige for biologisk mangfold. Disse skogarealene inneholder ofte større sammenhengende gammelskogområder, og kan da være viktige for arter som krever større arealer med gammelskog. I tillegg har flere rødlistearter som trenger stabilt mikroklima og tilgang på spesielle levesteder ofte relativt store og livskraftige populasjoner i slik skog. Veibygging og påfølgende intensiv hogst i slike områder vil føre til økt fragmentering av gammelskogen, noe som kan føre til negative effekter for flere arter ved at mengde og kvalitet av deres leveområder blir redusert. Veibygging kan generelt føre til økt ferdsel og ofte hyttebygging, noe som kan påvirke følsomme arter negativt ved forstyrrelser.

Både økonomisk og annen virkemiddelbruk bør sikre at miljøkvalitetene på slike arealer opprettholdes.

Når det gjelder områdenes verdi for det biologiske mangfoldet, er det nødvendig å forbedre kunnskapen om dette. I regi av Levende skog skal det gjennomføres en utredning om betydningen av gammel naturskog for biologisk mangfold, en utredning som kan gi nyttig sammenstilling av eksisterende kunnskap. Utover dette er Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet - sammen med Direktoratet for naturforvaltning - i ferd med å starte et samarbeid når det gjelder artskunnskap, videre kvalitetssikring av rødlistene o.a. Samarbeidet tar utgangspunkt i pågående prosesser og skal også kobles med arbeidet knyttet til artdatabank og miljøovervåking. Det tas sikte på at blant annet spørsmålet om urørte skogområder og truede og sårbare arter i skog skal inngå i dette samarbeidet med sikte på bedre kunnskap om forholdene som omtales her.

Et sentralt juridisk virkemiddel i arealdisponeringen for å ta vare på biologisk mangfold, er plan- og bygningsloven, jf. St.meld. nr. 29 «Regional planlegging og arealpolitikk». Lovens formål er å legge til rette for samordnet planlegging som grunnlag for bruk og vern av arealer og andre naturressurser. Loven gir hjemmel for flere plantyper:

1. Kommunene har ansvaret for å gjøre vedtak om kommuneplan med arealdel og reguleringsplan, som begge har rettslig bindende virkning så lenge vedtaket ligger innenfor de rammer og mål som settes av nasjonale og regionale myndigheter.

2. Kommunene kan etter samme system vedta delplaner for spesielle temaer og for spesielle områder. Et vesentlig element i kommunal planlegging er statlige fagorganers plikt og rett til medvirkning i planprosessen for å sikre at overordnet politikk blir vurdert og gjennomført.

3. I fylkesplanene kan det trekkes opp retningslinjer for kommunenes planlegging, etter behov også over kommunegrensene.

4. Regjeringen kan selv gi rikspolitiske retningslinjer som må legges til grunn i kommunal og fylkeskommunal planlegging, og som skal brukes av berørte sektorer i deres medvirkning i kommunal planlegging, og også i egen sektorvirksomhet dersom dette bestemmes.

5. Statlig reguleringsplan kan brukes, blant annet der viktige samfunnshensyn tilsier det, og det kan knyttes forskrifter til loven som for eksempel klargjør retningslinjer for ivaretakelse av biologisk mangfold i areal- og naturressursdisponeringen.

6. Videre inneholder plan- og bygningsloven bestemmelser som krever konsekvensutredning før større utbyggingstiltak avgjøres og settes i gang.

7. Regelverket for byggesaksbehandling er en del av loven, der det blant annet klargjøres hvilke byggetiltak og terrenginngrep som krever byggetillatelse, og dermed hvilke tiltak som går inn under planenes rettsvirkning.

Flere forvaltningssektorer har regelverk som både regulerer selve virksomheten, men som også inneholder arealbruksbestemmelser. Viktige eksempler her er jordloven, skogbruksloven, naturvernloven, kulturminneloven, saltvannsfiskeloven, vegloven, vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven og forurensningsloven.

Kommunene utøver ansvar og myndighet etter en rekke sektorlover. Det er viktig at både kommunene og sektorforvaltningen tar aktivt ansvar for bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold i sin myndighetsutøvelse blant annet gjennom å avklare konflikter i åpne planprosesser. Dette vil også gjelde statlige sektormyndigheter. Både enkeltinteresser og helhetssyn skal avveies og ivaretas som grunnlag for vedtak.

En bærekraftig arealbruk i tråd med Regjeringens resultatmål er en forutsetning for å forebygge tap av biologisk mangfold. I tillegg er det nødvendig å sikre spesielle områder mot bruk, blant annet gjennom direkte vernetiltak for å sikre truede og sårbare arter og deres leveområder. Miljøvernforvaltningens juridiske virkemidler for naturforvaltning er i stor grad rettet mot vern og bærekraftig bruk gjennom ulike lovverk. Andre sektormyndigheters lovgivning er innrettet mot verdiskaping, der prinsipper om bærekraftig bruk i større eller mindre grad er innarbeidet. Det er et mål å utvikle miljøvern- og sektorlovgivningen slik at hensynene til biologisk mangfold blir ivaretatt.

Regjeringen har i St.meld. nr. 24 (2000-2001) «Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand» godkjent et nytt nasjonalt resultatmål for som lyder: «De jordressurser som har potensiale for matkornproduksjon, skal disponeres slik at en tar hensyn til framtidige generasjoners behov.»

Arealene som brukes til jordbruk utgjør bare om lag tre prosent av arealet i Norge. Bare en tredjedel av dette er egnet for matkornproduksjon. Den langsiktige bevaringen av jordressursene er derfor en del av den nasjonale miljøvernpolitikken. I det langsiktige perspektivet er det viktig å verne om arealer som det kan dyrkes matkorn på, fordi dette er en knapphetsressurs. Om arealene i dag nyttes til aktiv landbruksproduksjon eller ikke er uvesentlig, så lenge de ikke bygges ned.

Kommunene som styrere av arealbruk

Biologisk mangfold er en del av kommunenes ressurskapital og grunnlag for lokal verdiskaping, trivsel, identitet og stedstilhørighet. Gjennom plan- og bygningsloven styrer og påvirker landets kommuner arealbruken både i offentlig og privat sektor. Kommunene er derfor svært sentrale for å sikre det nasjonale biologiske mangfoldet gjennom oppfølging av regjeringens resultatmål og dermed bidra til at konvensjonen oppfylles. Både kommuneloven og plan- og bygningsloven gir kommunene stor myndighet og selvråderett, men det innebærer også at kommunene tar selvstendig ansvar for å ha nødvendig oversikt over egne areal- og naturressurser, herunder biologisk mangfold. Kommunenes kunnskap og tilnærming til disse spørsmålene vil være avgjørende i arbeidet med å ivareta det biologiske mangfoldet i de kommende årene.

Gjennom ulike tiltak har kommunene og Miljøverndepartementet samarbeidet om å styrke den lokale miljøkompetansen og oppfølgingen av nasjonale miljømål i lokal forvaltning. St.meld. nr. 34 (1990-91) Om miljøvern i kommunene redegjør for det mest omfattende av disse samarbeidstiltakene. I Innst. S. nr. 190 (1990-91) uttaler Stortinget blant annet at kommunepolitikerne må ha ansvaret for sin del av oppfølgingen av de nasjonale mål, både for å sikre oppfølgingen av internasjonale miljøvernavtaler og sikre bedre kvaliteter i nærmiljøet. Det vektlegges at en hovedutfordring for kommunene vil bli å styrke miljøvernarbeidet gjennom kompetanseøkning, ikke minst innen arealplanlegging, naturforvaltning og generell økologi. Videre vektlegger Stortinget et solidaritetsbegrep med utvidet innhold som både omfatter alle livsformer og kommende generasjoner, og forutsetter ut fra dette at økologiske vurderinger gjennomsyrer all kommunal forvaltning og alle beslutninger.

Viktige tiltak for oppfølgingen av disse prinsippene når det gjelder konvensjonen om biologisk mangfold, er utarbeidelse av metodikk, veiledningsmateriell og utvikling av tilgjengelige databaser, blant annet gjennom geografiske informasjonssystemer. Dette er verktøy som tilrettelegges for kommunene for å brukes i planleggingen, både i arealdelen som oversiktsplan, og i delplaner om dette tema der kommunene kan identifisere og klassifisere lokale arealer av stor betydning for biologisk mangfold.

Direktoratet for naturforvaltning har utarbeidet håndbøker som angir standardisert metodikk for kartlegging og klassifisering av verdifullt biologisk mangfold: «Kartlegging av naturtyper», «Viltkartlegging», «Kartlegging av biologisk mangfold i det marine miljø» og «Kartlegging av ferskvannslokaliteter». «Nasjonal rødliste for truede arter i Norge» identifiserer hvilke truede arter som prioriteres i kartleggingsarbeidet og kom sist ut i 1999. Håndboka «Kartlegging av naturtyper» er utviklet i samarbeid med flere sektorer og omhandler verdisetting av biologisk mangfold.

Håndbøkene bør benyttes av alle sektorer som kartlegger biologisk mangfold, og de er kommunenes kartleggingsverktøy i det frivillige statlig-kommunale programmet for kartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold, som ble igangsatt i 1999. Programmet utgjør et viktig bidrag til kartleggingen av biologisk mangfold ved at ca. 170 kommuner ved utgangen av 2000 er i gang med å verdiklassifisere sine arealer i forhold til biologisk mangfold. Arealklassifisering etter verdi for biologisk mangfold vil være en sentral forutsetning for planlegging i samsvar med både nasjonale målsettinger og prinsippet om bærekraftig bruk. Det vil etter hvert være ønskelig at kommunene foretar årlig rapportering til staten om resultater av arealbruksendringer for de viktigste arealene for biologisk mangfold og om status for kartlegging og tiltak. Det tas sikte på å utvikle dette innenfor KOSTRA som er det felles sentrale årlige rapporteringssystem mellom kommunene og sentralforvaltningen.

Agenda 21 ble undertegnet i Rio i 1992 parallelt med konvensjonen om biologisk mangfold. Utfordringen i dette programmet er dialog over administrative grenser og andre skillelinjer i samfunnet, herunder ansvar og roller for myndigheter, næringsliv og organisasjoner. Det legges særlig vekt på at urfolk skal medvirke og at lokale myndigheter tar et særlig ansvar for oppfølging gjennom en Lokal agenda 21. I Norge er kommunenes vilje til dette nedfelt i «Fredrikstaderklæringen», som ble vedtatt på oppstartkonferansen i 1998, som er tiltrådt av ca. 50% av alle landes kommuner og samtlige fylkeskommuner. Miljøverndepartementet har inngått et samarbeid med Kommunenes Sentralforbund (KS) og Sametinget, for å tilrettelegge og stimulere til lokal medvirkning gjennom Lokal agenda 21. Lokalt er arealer, ressurser, verdiskaping, trivsel, tilrettelegging for barn og unge, elementer som i stor grad har betydning for bærekraftig forvaltning av biologisk mangfold.

Også etter sektorlover, for eksempel vassdragsloven, fattes det lokaliseringsvedtak med betydning for arealbruk. I avveiningen av lokaliseringsspørsmålene vil hensynet til biologisk mangfold veie tungt.

2.2.6 Unngå forurensning

Forurensning er en hovedutfordring som årsak til tap av biologisk mangfold. Derfor er de nasjonale resultatmålene innenfor forurensningsområdet viktige i forhold til bærekraftig bruk og bevaring av biologisk mangfold. En viktig oppgave innen forurensningsarbeidet er dokumentasjon av virkninger av forurensning. Endring i forurensningssituasjonen utgjør en indikator for endring i biologisk mangfold. All tilførsel av forurensning vil ha biologisk virkning, og har gjennom mange år stått som et sentralt innsatsområde. Kommunale utslipp og utslipp fra industri og landbruk er kjente tiltaksområder som følges opp kontinuerlig. Andre tiltaksområder med stor betydning for biologisk mangfold har mer sammensatt karakter og virkning. Det gjelder forsuring, helse- og miljøfarlige kjemikalieutslipp, samt utslipp som påvirker klima.

Forsuring

Selv om internasjonale avtaler har ført til at norske og europeiske utslipp av svovel og nitrogen er blitt sterkt redusert de siste 10-15 år, er forsuring fortsatt en av de største miljøtruslene i Norge. Mellom 80 og 90% av de forsurende komponentene kommer som langtransporterte luftforurensninger fra andre land i Europa (Figur 12.1). Svovel og nitrogen i luft og nedbør overvåkes gjennom et landsdekkende nett slik at utviklingen i forsurende avsetninger registreres. Beregninger viser at naturens tålegrense for forsuring er overskredet for overflatevann i nesten 20% av landet. Selv med full reduksjon etter den nye Gøteborg-protokollen, under konvensjonen om langtransporterte forurensninger, vil fortsatt 7-8% av Norge være forsuret utover tålegrensen etter 2010, hoveddelen av arealene vil være i Sør-Norge. Mens utslippene av svovel tradisjonelt er knyttet til utslipp fra industriprosesser og metallproduksjon, kommer hoveddelen av utslippene av nitrogen fra kyst- og vegtrafikk. I forhold til biologisk mangfold er forsuring et klart eksempel på at innsats over sektor- og landegrenser nytter.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier

Utslipp og bruk av farlige kjemikalier er en av de største miljøtruslene for det biologiske mangfoldet. Norsk natur tilføres helse- og miljøfarlige kjemikaler som følge av direkte utslipp til luft, vann og jord fra norske kilder og ved langtransporterte forurensninger via atmosfæren og havstrømmene. Den utstrakte internasjonale handelen med produkter som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier er også en betydelig årsak til spredning over landegrensene. Bruken av kjemiske stoffer har i løpet av de siste 50 år vokst faretruende. På det norske markedet finnes 8 - 10 000 kjemiske stoffer i ca. 50 000 kjemiske produkter. Mange av disse kjemikaliene er farlige for helse- og miljø, og før eller siden havner de fleste stoffene i naturen hvor de kan påvirke miljøtilstanden. Flere kjemikalier brytes svært langsomt ned i naturen og kan derfor hope seg opp i næringskjedene, noe som representerer en alvorlig trussel mot det biologiske mangfoldet. De farligste kjemikaliene, miljøgifter som f.eks. PCB og dioksiner, kan forårsake skader selv i små konsentrasjoner. Helse- og miljøfarlige kjemikalier kan føre til skader på forplantningsevnen, immunforsvaret, nervesystemet og andre indre organer og dermed true både individer, bestander og arter. For eksempel har tidligere tiders utslipp av blant annet bly, kobber, kadmium, kvikksølv og sink fra gruver og industri medført at plante- og dyrelivet i deler av enkelte innsjøer og elver er utryddet eller skadet. Det er påvist rester av plantevernmidler i en rekke bekker og elver på grunn av avrenning fra områder med intensivt jordbruk. Enkelte av de nivåer en finner ligger opp mot det som kan forventes å gi negative effekter på økosystemet i vassdragene. Det antas at vassdrag som tidligere har vært uberørt, i dag belastes kontinuerlig gjennom nedfall av atmosfæriske langtransporterte miljøgifter. Dette vil etterhvert akkumuleres i plante- og dyreliv og i bunnsedimentene og vil kunne skade dyre- og planteliv dersom konsentrasjonene når kritiske nivåer. I tillegg bidrar forsuring av vannmiljø til å frigjøre miljøfarlige metaller. Det er dokumentert høye nivåer av bly i lever og nyrer hos orrfugl og lirype i sørlige deler av landet, noe som hovedsakelig er forårsaket av langtransporterte luftforurensninger. Nivåene er under det som kan forårsake død eller reproduksjonssvikt hos disse dyrene.

Miljøgiftnivåene i bunnsedimenter og i biologisk materiale er meget høyt i mange fjorder som har hatt betydelige utslipp over lengre tid fra landbasert industri, gruvevirksomhet og tettsteder. Det er i det marine miljø observert hormonelle forstyrrelser hos dyr, f.eks. purpursnegl (Boks 2.3 og Figur 2.11) som trolig skyldes kjemikalier med hormonlignende effekter, noe som kan true bestander av arten.

Boks 2.3 Test

TBT er en hormonhermer som påvirker forplantningen og er ekstremt giftig for marine organismer. Det er dokumentert alvorlige miljøeffekter av TBT langs norskekysten. F.eks har bruk av TBT som begroingshindrende middel i bunnstoff på skip ført til at hunner av arten purpursnegl har utviklet hannlig kjønnsorgan (såkalt imposex), som igjen fører til sterilitet. Dette kan true bestanden av purpursnegl langs kysten.

Utslipp av oljeholdig borekaks fra petroleumsvirksomheten har ført til at store områder av sjøbunnen rundt installasjonene er forurenset med olje og kjemikalier. Rundt enkeltinstallasjoner kan så mye som 100 km² være påvirket. Tungt nedbrytbare klorerte organiske forbindelser som PCB blir effektivt konsentrert i de korte marine næringskjedene i Arktis. Hos pattedyr, som f.eks. isbjørn (Boks 2.4 og Figur 2.12) og sjøfugl som lever på toppen av næringskjeden er det registrert nivåer som ligger langt over antatt terskelnivå.

Boks 2.4 Isbjørn og helse- og miljøfarlige kjemikalier

Langtransporterte forurensninger til Arktis tilført via atmosfæren, havstrømmer og is er dokumentert å ha negativ virkning på isbjørn i Svalbardområdet. Fokus rettes spesielt mot PCB. En internasjonal undersøkelse fra 1998 har vist at isbjørn ved Svalbard har en PCB-belastning seks ganger nivået i Alaska og tre ganger nivået i Canada. PCB kan spores til utslipp i Nord-Amerika og Europa. Eksperimenter har vist at PCB svekker isbjørners immunforsvar. Mengden hvite blodlegemer og deres produksjon av antistoffer mot sykdommer svekkes ved tilførsel av PCB i det omfang som skjer på Svalbard og i Barentshavet. Høy PCB-belastning er også dokumentert å ha negativ effekt på produksjon av kjønnshormoner, stresshormoner og stoffskifteregulerende hormoner, samt vitamin A. Av de isbjørnene som er merket de siste fem år har 1,5 % vært hunndyr med deformerte hannlige kjønnsorganer. Ingen slike funn er gjort i amerikansk eller canadisk Arktis. En hypotese er at omfanget av tvekjønnethet (pseudohermafrodittisme) skyldes de høye PCB-nivåene. Kreftsvulster i binyrebarken eller eggstokkene hos mordyret skiller ut hannlige kjønnshormoner som via morkaka overføres til fosteret. Hos polarmåke er det også påvist nedsatt immunforsvar pga. PCB. Det er funnet indikasjoner på at både isbjørn- og polarmåkebestandenes overlevelse er blitt redusert. De siste års forskning på isbjørn og organiske miljøgifter har også påvist målbare verdier av brommerte flammehemmere og toksafener som brukes i plantevernmidler.

Klima

FNs rammekonvensjon om klimaendringer ble som konvensjonen om biologisk mangfold, vedtatt i Rio i 1992. Klimakonvensjonen la det første viktige grunnlaget for det videre internasjonale arbeidet med å motvirke menneskeskapte klimaendringer fra utslipp av kjemikalier og avgasser. Konvensjonen trådte i kraft i 1994 og i 1997 ble det vedtatt en protokoll under konvensjonen, Kyotoprotokollen, som angir konkrete utslippsforpliktelser, åpner for kvotehandel og bruk av fleksible mekanismer for gjennomføring av utslippsforpliktelsene.

Klimaendringer har et stort negativt påvirkningspotensiale for biologisk mangfold. Det er derfor avgjørende med effektiv oppfølging av klimakonvensjonen og en effektiv samordning av arbeidet mellom denne konvensjonen og konvensjonen om biologisk mangfold, nasjonalt og internasjonalt. Et godt eksempel på behovet for slik samordning kan være forvaltningen av skogressursene. FNs klimapanel har beregnet det globale potensialet for binding av karbondioksid i skog for perioden 1995-2050. Omkring 80% av potensialet utgjøres av tropisk skog, som også rommer 50-90% av jordas biologiske mangfold. Bevaring av disse områdene mot avskoging og rydding for plantasjeskog bør være et felles innsatsområde, for å unngå tiltak som motvirker målsettingene til begge konvensjonene.

FNs klimapanel har også i sine beregninger kommet til at de samlede nordiske skogområder vil ha liten global betydning for bindingen av karbondioksid, her er tallet bare 0,4 promille av det samlede potensialet. Norske skoger har likevel et betydelig årlig nettoopptak av CO₂ sammenlignet med de norske utslippene. I 1995 tilsvarte opptaket i skog 37% av de totale norske CO₂ utslippene. I tillegg til binding av CO₂ i skog har trevirke positiv klimaeffekt der det erstatter bruk av fossile energikilder.

For de samme landene inklusive Norge gjelder at over halvparten av det biologiske mangfoldet og også over halvparten av de truede og sårbare artene er bundet til skog. I oppfølgingen av denne stortingsmeldingen vil det bli foretatt en gjennomgang med tanke på samordnet strategiutforming, for å oppnå optimal synergieffekt i arbeidet med videreføringen av begge disse konvensjonene fra Rio 1992.

2.2.7 Internasjonalt samarbeid

Konvensjonen om biologisk mangfold skal videreutvikles gjennom avtalens bestemmelser og nye avtaler i form av protokoller. Miljøverndepartementet samordner dette. Partene i konvensjonen har vedtatt å videreutvikle avtalens bestemmelser i form av arbeidsprogrammer for kyst- og marine økosystemer, landbruks økosystemer, skog økosystemer, ferskvanns økosystemer og program for urfolks rettigheter. Norge legger vekt på at det utvikles operative prinsipper, kriterier og indikatorer for bærekraftig bruk av biologisk mangfold i arbeidsprogrammene. Våre særlige forutsetninger for å bidra til slik utvikling ligger primært innen arbeidsprogrammene for kyst- og marine økosystemer, ferskvanns økosystemer og polare økosystemer.

Det vil bli lagt stor vekt på å sikre et vitenskapelig holdbart grunnlag for oppfølgingen av konvensjonen. Dette er en forutsetning for bærekraftig bruk. Kunnskap er nødvendig for å møte avtalens utfordringer og få felles forståelse for å iverksette riktige tiltak. Det er en svakhet at denne konvensjonen ikke har knyttet til seg en vitenskapelig utredningsmekanisme slik det er gjort for klimakonvensjonen. Norge har fremmet og fått støtte for bruk av vitenskapspaneler ved det femte partsmøtet i 2000. Som et forum for faglig dialog mellom representanter fra i-land og u-land om sentrale tema som skal behandles under konvensjonen, har Norge arrangert tre «Trondheimskonferanser» og en workshop. Konferansene fokuserer på det vitenskapelige grunnlaget, kompetanseoppbygging og anbefalinger som kommer konvensjonssamarbeidet til gode. Det tas sikte på at det fortsatt skal avholdes slike konferanser i samarbeid mellom Miljøverndepartementet, Utenriksdepartementet, Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet og relevante FN-organer.

Konvensjonens nasjonale forpliktelser pålegger u-landene en stor byrde, som forvaltere av en betydelig del av jordas biologiske mangfold. For å sikre en rettferdig fordeling av goder og byrder er i-landene forpliktet til å bidra med finansiering, teknologioverføring og tiltak til u-landene. Den globale mekanismen for miljøfinansiering, GEF, er finansieringsfondet for slike globalt motiverte tiltak under konvensjonen. GEF har investert ca. 6 milliarder kroner i prosjekter for biologisk mangfold og har gjennom dette utløst nær 10 milliarder i form av samfinansiering med andre kilder. Regjeringen støtter bruken av GEF-midler til å stimulere oppfølging av konvensjonen i u-landene. Rettferdig fordeling av goder og byrder er et viktig prinsipp i konvensjonen som også understreker dens utviklingsdimensjon. Støtte til konvensjonen står derfor også sentralt i norsk satsing på miljø og bistand, med utgangspunkt i u-lands prioriteringer i nasjonal strategi og handlingsplan for oppfølging av konvensjonen. I slike prosjekter om bærekraftig bruk og bevaring av biologisk mangfold skal det legges vekt på gjennomføring av nasjonale strategier og handlingsplaner for oppfølging av konvensjonen i den norske miljøbistanden. Spesiell vekt legges på institusjonsutvikling, kapasitetsbygging og lokal medvirkning.

Det skal legges særlig vekt på samarbeidet i Norden og Europa om oppfølging og utvikling av konvensjonen. Dette er viktig fordi Norge har tette økonomiske og politiske bånd innen regionen, og fordi det biologiske mangfoldet og mange av de viktigste miljøpåvirkningene er grenseoverskridende. Norge vil følge opp Nordisk ministerråds handlingsplan for bærekraftig utvikling i Norden, som gjelder for 2001-2004. Den bygger på en strategi som har et perspektiv på 20 år for utvikling av et bærekraftig Norden. Oppfølgingen av strategien innebærer omfattende forpliktelser for de nordiske landene både nasjonalt og innen det nordiske samarbeidet. Følgende innsatsområder vil være viktige: Styrking av den nordiske innsatsen i internasjonale prosesser, oppfølging av Cartagenaprotokollen, fremme allmenn adgang til natur, utvikling av metoder for overvåking av biologisk mangfold, kulturmiljøet som del av miljøinnsatsen, strategi for sikring av nordiske landskapstyper, intensivering av arbeidet som gjelder Arktis, videreføring av arbeidet med genbank for laks og utvikling av jakt innenfor rammene av bærekraftig utvikling. Oppfølging av disse innsatsområdene er nærmere omtalt i departementenes kapitler. Videre vil det være særlig viktig å styrke samarbeidet med EU om oppfølgingen av konvensjonen, herunder EUs biologisk mangfold relaterte direktiv. En vil også videreføre samarbeidet om Den pan-europeiske biodiversitets- og landskapsstrategien som Europarådet og FNs regionalkontor for Europa står for. Denne strategien er et viktig ledd i implementeringen av konvensjonen om biologisk mangfold.

Konvensjonens bestemmelser og innhold må ivaretas og skal fremmes i alle relevante fora internasjonalt både innen naturforvaltning, næring, handel, europasamarbeid, menneskerettigheter, demokratibygging og bistand. Effektiv samordning av norsk internasjonal innsats er en forutsetning for å få dette til. Det er viktig at sektorene i sin internasjonale virksomhet vektlegger konvensjonen om biologisk mangfold i samråd med Utenriksdepartementet og Miljøverndepartementet.