1 Erstatningskrav fra ulike grupper i samfunnet

1.1 Rapportens hovedinnhold og hovedkonklusjoner

I rapportens kapittel 3, 4, 5 og punkt 6.1 er det i samsvar med mandatet, jf. kapittel 2, foretatt en beskrivende fremstilling av dagens kom­pensasjonsordninger, herunder erstatningsretten, trygde- og sosialsystemet og Stortingets billighetserstatningsordning. Videre gis en oversikt over særskilte tilpasninger som er gjort i forhold til billighetserstatningsordningen, tidligere særoppgjør, krav som er til behandling i regjeringen i dag, samt mulige fremtidige krav i punkt 6.2 flg. samt kapitlene 7, 8 og 9.

I kapittel 10 er det foretatt en sammenlikning mellom de tidligere særoppgjørene, og i kapittel 11 kommer arbeidsgruppen med sine vurderinger og forslag.

Enkelte erstatningskrav imøtekommes ikke av den alminnelige erstatningsretten og billighetserstatningsordningen slik den praktiseres i dag. Det kan likevel oppstå en diskusjon om det av rimelighetsgrunner og på fritt grunnlag bør tilkjennes en økonomisk kompensasjon. I noen tilfeller har det til nå vært opprettet særskilte billighetsbaserte erstatningsoppgjør. Arbeidsgruppens oppgave har vært å vurdere hvordan den fremtidige behandlingen av slike krav skal være.

Arbeidsgruppen har gitt en generell vurdering av hvordan fremtidige krav fra ulike grupper i samfunnet bør behandles, og dermed gitt et grunnlag for at det kan arbeides videre med de konkrete kravene. I henhold til mandatet er det ikke tatt stilling til om det enkelte krav materielt skal imøtekommes.

Arbeidsgruppens hovedkonklusjoner er som følger:

1. Erstatningsrettslige krav:

Arbeidsgruppen legger til grunn at alminnelige erstatningsrettslige krav mot staten, herunder krav fra organiserte grupper, også for fremtiden løses gjennom det eksisterende regelverket for behandlingen av slike krav (kgl.res. av 20.12.2002). Noen av de individuelle særoppgjørene som har vært etablert tidligere har i realiteten vært alminnelige erstatningsoppgjør, jf. for eksempel oppgjøret til kvinner som ble strålebehandlet ved Radiumhospitalet i årene 1982-1986, jf. punkt 7.4 om dette. Det forutsettes at denne typen krav finner sin endelige løsning gjennom det ovennevnte regelverk som finnes for behandlingen av slike krav. Behandlingen foretas av de enkelte fagdepartementene.

Det faller utenfor arbeidsgruppens mandat å vurdere statens rettslig baserte erstatningsansvar nærmere.

2. Billighetsbaserte krav – individuelle erstatninger:

Arbeidsgruppen mener at Stortingets billighetserstatningsordning bør anvendes på rimelighetsbaserte krav om individuelle erstatninger. Gruppen har videre funnet det riktig å vurdere den nærmere utformingen av denne ordningen, jf. punkt 11.3.

I de tilfeller der statlige myndigheter finner det rimelig å tilkjenne en økonomisk kompensasjon til personer i en gruppe som ikke har rettslige krav på erstatning, kan billighetserstatningsordningen tilpasses slik at den imøtekommer disse kravene. Dette kan gjøres ved at Stortinget benytter seg av sin mulighet til å gi nye retningslinjer til Billighetserstatningsutvalget. Billighetserstatningsordningen er en fleksibel og i prinsippet helt ut rimelighetsbasert ordning, som på denne måten kan brukes til å behandle de fleste krav fra grupper som er blitt eller mener seg utsatt for uheldige forhold fra statens side, og som ikke imøtekommes gjennom den alminnelige erstatningsretten eller billighetserstatningsordningen slik rimelighetsvurderingen faller ut i dag. For nærmere om arbeidsgruppens forslag til utformingen av den fremtidige ordningen, vises det til punkt 11.3.6.

Arbeidsgruppens forslag innebærer at alle former for rimelighetsbaserte erstatningskrav kanaliseres gjennom billighetserstatningsordingen, og at andre statlige organer ikke tar standpunkt til slike krav.

3. Billighetsbaserte krav – kollektive erstatninger:

Arbeidsgruppen mener at rimelighetsbaserte krav fra grupper i samfunnet, hvor statlige myndigheter finner det rimelig å tilkjenne en økonomisk kompensasjon til gruppen som sådan (kollektiv erstatning), for fremtiden bør vurderes som et bevilgningsspørsmål innenfor det departement som etter sitt saklige ansvarsområde ligger nærmest. Gruppen vil anbefale at slike spørsmål behandles som ledd i regjeringens og Stortingets ordinære budsjettprosesser. Dette innebærer for øvrig også at Billighetserstatningsutvalget ikke håndterer eller uttaler seg om slike krav.

1.2 Arbeidsgruppens sammensetning og mandat

Regjeringen besluttet den 19.05.2003 at det skulle nedsettes en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere en helhetlig myndighetstilnærming og –håndtering av erstatningskrav fra ulike grupper i samfunnet.

Regjeringen fastsatte den 03.07.2003 følgende mandat for arbeidsgruppen:

1. Arbeidsgruppen skal redegjøre for utgangspunktet for statens oppgjør med fortidige hendelser, som er den alminnelige erstatningsretten, herunder hensynene bak vilkårene i erstatningsretten.

2. Arbeidsgruppen skal redegjøre for billighetserstatningsordningen og de særskilte tilpasningene av denne ordningen i forhold til enkelte grupper, for eksempel til tatere, lobotomerte og HIV-smittede, samt redegjøre for grunnlaget for disse.

3. Arbeidsgruppen skal redegjøre for andre særskilte erstatningsordninger som har vært etablert, grunnlaget for disse, samt på hvilke punkter de avviker fra den alminnelige erstatningsretten. Det skal foretas en sammenligning av de ulike erstatningsordningene for om mulig å finne likhetspunkter i grunnlaget for etableringene av disse – herunder om det er valgt en standardisert eller individuell erstatningsutmåling og begrunnelsen for dette valget. Videre om det er valgt å gi individuelle erstatninger og/eller kollektive oppgjør, og begrunnelsen for dette.

4. Det skal redegjøres for de krav om erstatning (individuelle og kollektive) fra særskilte grupper som ligger til behandling i regjeringen i dag, samt bakgrunnen for disse.

5. Arbeidsgruppen skal drøfte mulige utviklingslinjer når det gjelder løsning av denne typen erstatningssaker, herunder forholdet til generelle offentlige ytelser som skal sikre økonomisk støtte til livsopphold mv. som trygdeordninger, sosialhjelp osv. Arbeidsgruppen skal så langt det er mulig klargjøre konsekvenser av ulike valg; økonomiske, administrative og erstatningsrettslige. Det skal særlig vurderes om sakene bør løses gjennom en felles ordning, eller gjennom separate ordninger for hver enkelt gruppe. Forslag om bevilgninger til erstatninger tas opp i den ordinære budsjettprosessen.

6. Arbeidsgruppen skal fremme forslag til løsninger som ivaretar behovet fra myndighetenes side for en helhetlig tilnærming til, og håndtering av, nye erstatningskrav fra grupper av individer i samfunnet som hevder å ha vært utsatt for overgrep, diskriminering eller lignende.

7. Arbeidsgruppen ledes av Justisdepartementet, og skal fremlegge en rapport innen 01.10.2003.

I samsvar med mandatet, ble det oppnevnt en interdepartemental gruppe bestående av representanter fra Justisdepartementet, Sosialdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Helsedepartementet og Nærings- og handelsdepartementet.

Arbeidet ble igangsatt i august 2003, og fristen ble senere endret til 09.12.2003.

1.3 Innledning – generelt om eksisterende kompensasjonsordninger

I Norge står folketrygden sentralt for å gi folk flest en trygghet mot å havne i et økonomisk uføre på grunn av sykdom, uførhet, arbeidsledighet, alderdomssvekkelse, ektefelles død osv. Ytelsene skal gis fra en nåtidsvurdering av den enkeltes situasjon og behov , og er til dels basert på tidligere inntekt. Det offentliges velferdstjenester – innenfor for eksempel skole, helse, sosialomsorg og eldreomsorg – faller i samme kategori. Så vel folketrygden som de offentlige velferdstjenester har delvis hatt som formål å utjevne økonomiske og sosiale forskjeller i samfunnet.

Også den sivile erstatningsrett bidrar til å gi trygghet for den enkelte. Hvis noen blir skadd, kan staten som eventuell skadevolder bli ansvarlig basert på lastverdig opptreden eller drift av risikofylt virksomhet. Ordningen med erstatning til folk som er blitt uskyldig straffeforfulgt, faller også innenfor dette systemet. Slik erstatning gis ut fra en vurdering der årsaken til tapet og eventuelt statens ansvar for tapet står sentralt. En grunntanke i den sivile erstatningsretten – som gjelder for både det offentlige, private virksomheter og enkeltpersoner – er at det økonomiske ansvaret for konkrete tap blir plassert på den som står nærmest til å svare for den risikoen som voldte skaden. Ofte kan dette være den skadelidte selv. Erstatningsretten er gjenopprettende, den skal bøte faktisk lidte tap. Den som blir invalid for eksempel i en bilulykke vil dermed ha krav på høyere erstatning jo større inntekter han eller hun ville hatt som uskadet. Gjennom ansvarsplasseringen og de signaler den sender ut i samfunnet vil erstatningsretten iblant, men ikke alltid, kunne ha en viss generell skadeforebyggende effekt. Erstatningsretten er ikke en del av samfunnets sosiale fordelingsordninger, i motsetning til trygdesystemet. Den er ikke utviklet for å utjevne forskjeller mellom levekår eller for å utjevne eller bøte på økonomiske eller sosiale forskjeller i samfunnet.

Dels har man også ordninger der staten nærmest har gått inn som et forsikringsselskap, slik som ved voldsoffererstatningsordningen, der vi alle som mulige voldsofre betaler tvungen «premie» via skatteseddelen, og får dekket vårt erstatningskrav mot voldsmannen fra staten. Temporære særerstatningsordninger har også vært etablert, med varierende konkrete begrunnelser, se nærmere redegjørelse for disse under kapittel 7. En egen ordning er Stortingets billighetserstatningsordning, der enkeltpersoner som er kommet særlig uheldig ut i livet kan søke om en skjønnsmessig pengekompensasjon, se kapittel 6.

I den grad temporære særerstatningsordninger for utvalgte grupper anvendes på fortidige forhold og skal uttrykke et oppgjør med tidligere tiders politikk, samt baseres på dagens rettslige og moralske standarder, må ordningene kategoriseres som noe prinsipielt avvikende fra den alminnelige erstatningsrett. Den alminnelige erstatningsrett bedømmer generelt myndighetenes lovlige handlinger ut fra tiden da handlingene skjedde. Den rettslige standard i dag har sammenheng med samfunnsutviklingen og blant annet statens økonomiske muligheter i dag, og får mindre å si ved en alminnelig erstatningsrettslig vurdering som gjelder eldre myndighetshandlinger. Innenfor rammen av den alminnelige erstatningsrett vil det utvises stor forsiktighet med å bedømme fortidige handlinger og politiske valg ut fra de materielle og moralske samfunnsstandarder som utviklingen har ført oss frem til. I en tradisjonell juridisk kontekst vil det i alminnelighet bli tillagt vekt at fortidens handlinger og politiske valg ble gjort uten at man satt med ettertidens erfaringer og samfunnsutvikling. Særerstatningsordninger som har en avvikende tilnærmingsmåte, må anses å falle på utsiden av erstatningsretten. Ordningene må i tilfelle anses som billighetsbaserte ordninger der en konkret politisk, moralsk nåtidsvurdering av fortidige forhold står sentralt. (Etter forholdene kan imidlertid temporære statlige særerstatningsordninger reelt anses som elementer i minnelige erstatningsoppgjør som i prinsippet er basert på den alminnelige erstatningsrett).

1.4 Erstatningsretten

1.4.1 Oversikt

Erstatningsansvar for det offentlige etter gjeldende regler forutsetter:

1. at et ansvarsgrunnlag (skyld eller nærmere definert objektivt ansvar på det offentliges hånd) foreligger konkret i relasjon til en skadelidt person,

2. at et økonomisk tap, mén eller oppreisningsberettigende skade eller krenkning foreligger i forhold til den skadelidte personen, og

3. at det foreligger en faktisk og påregnelig årsakssammenheng mellom det ansvarsbetingende forholdet og den skadelidtes skade eller tap.

Som skade regnes i prinsippet både personskader, skader på ting og formuestap. Under personskader faller både fysiske som psykiske skader. Som hovedregel kan bare det økonomiske tapet som er en følge av skaden kreves erstattet, og ikke noe mer eller annet enn dette. Visse regler åpner imidlertid i en viss utstrekning for erstatning for ikke-økonomisk skade. Hvis et erstatningskrav foreligger, skjer det en nærmere utmåling av erstatningssummen, etter nærmere regler for dette.

Erstatningskrav kan reduseres eller bortfalle pga. skadelidtes medvirkning, lempningsregelen og foreldelsesreglene. Staten påberoper seg ikke alltid foreldelsesreglene, men rettslig sett er disse like aktuelle og avgjørende i saker mot staten som ellers.

Reglene om vilkårene for erstatningsansvar, om bortfall av erstatning og om utmåling av erstatning prøves på individnivå. Også bevisspørsmål prøves på individnivå. For ethvert erstatningskrav prøves således om alle vilkårene er innfridd for hver enkeltperson som krever erstatning. En generell henvisning til en gruppetilhørighet kan ikke være avgjørende for å fastslå at en bestemt person har krav på erstatning, eller ikke har krav på erstatning. Det rettslig avgjørende er hva som var eller er den faktiske situasjon for hver enkelt person.

1.4.2 Kravet til ansvarsgrunnlag

1.4.2.1 Innledning

Det offentliges virksomhet er svært mangfoldig, og spørsmålet om erstatningsansvar for det offentlige kan derfor oppstå i mange varianter. Det kan oppstå ved offentlig myndighetsutøvelse, ved tilsyn og kontroll, velferds- og servicetjenester, det offentliges forretningsdrift og pga. det offentliges posisjon som eier og rettighetshaver i ulike sammenhenger. Som utgangspunkt vurderes det offentliges aktiviteter erstatningsrettslig etter de samme regler som også gjelder for private. Fremstillingen her tar ikke sikte på å gi en fullstendig oversikt over alle de mulige spesielle ansvarsgrunnlag som kan påberopes overfor det offentlige, innenfor avgrensede områder der særregler finnes i lov, for eksempel om ærekrenkelser, om bilansvar, om erstatning for tap ved reguleringsplaner mv. Her gis heller ikke en oversikt med tanke på det offentliges kommersielle aktiviteter. Der det offentlige driver ervervs- eller næringsvirksomhet står det offentlige prinsipielt i samme stilling som andre, slik at for eksempel objektivt bedriftsansvar kan slå inn. Generelt holdes også utenfor regler om ekspropriasjonserstatning og om erstatningsansvar for nødshandlinger.

Her vil imidlertid bli gitt en kortfattet fremstilling av reglene om ansvar i tilknytning til offentlig myndighetsutøvelse og i tilknytning til offentlige velferds- og serviceytelser. Dette er områder der det offentlige ivaretar samfunnsmessige fellesinteresser, og der erstatningsreglenes innhold er påvirket av dette, se punkt 4.2.3 nedenfor. Men som en bakgrunn for denne fremstillingen blir det gitt en oversikt over sentrale generelle virkende ansvarsgrunnlag. Oversikten omfatter de viktigste ansvarsgrunnlag som gjelder for både privat og offentlig sektor; det alminnelige skyldansvar, arbeidsgiveransvaret og alminnelig ulovfestet objektivt ansvar, se punkt 4.2.2.

1.4.2.2 Om de viktigste generelle ansvarsgrunnlagene

På sedvanerettslig grunnlag følger det av skyldregelen (også kalt culparegelen) et krav mot alle om å utvise en rimelig aktsomhet for å hindre at andre lider skade ved urettmessige handlinger. Skyldregelen stiller et krav om forsvarlig fremferd. Hvis det er mulig å handle slik at skade unngås, men noen likevel handler slik at det skjer en skade, oppstår spørsmålet om erstatningsansvar. Hvor strengt ansvaret er vil kunne variere fra livsområde til livsområde, og variere alt etter den rolle skadevolderen er i og dennes tilknytning til den risikoen som voldte skaden. En profesjonell aktør på eget fagområde vil ha en annen rolleforventning rettet mot seg enn en tilfeldig person som kommer opp i en uventet situasjon og må handle på beste måte. Skyldspørsmålet blir avgjort i forhold til en grense mellom rett og urett. På mange livsområder vil det i dag foreligge lovhjemlede eller andre rettslig bindende pliktregler, sikkerhetsregler, aktsomhetsregler osv. som blir direkte avgjørende for grensen mellom rett og urett i forhold til det erstatningsrettslige skyldansvaret. I tillegg til dette kan ansvar for skadeforvoldelse bygges direkte på den aktsomhetsplikt som den sedvanerettslige skyldregelen stiller opp. Det er et sammensatt spørsmålet om når det på ulovfestet grunnlag foreligger en plikt til å reagere på en risiko på en måte som sikrer mot eller begrenser skade. En meget omfattende rettspraksis gir nærmere veiledning om dette.

Imidlertid vil det ikke etter den erstatningsrettslige skyldregelen unntaksfritt bli ilagt erstatningsansvar der urettmessig fremferd forårsaker skade. For erstatningsansvar etter skyldregelen må skadevolderen kunne sies å ha utvist skyld, altså kunne bebreides eller lastes. Som et utgangspunkt vil nok skylden følge av den urettmessige fremferden, for eksempel av at rettslig bindende skriftlige sikkerhetsregler ikke er fulgt. Så langt er det tale om en overveiende objektiv vurdering av hva som kreves i den situasjon skadevolderen befant seg. Skadevolderen kan imidlertid ha personlige unnskyldningsgrunner som gjør at han vil bli frifunnet fra skyldansvar. Først når skadevolderen både har handlet urett og er uten unnskyldningsgrunner, vil man konkludere med at skadevolderen har utvist skyld og er erstatningsansvarlig.

Skyldregelen er en grunnsetning i norsk rett. Den sammensatte vurdering som gjøres faller sammen med og bygger på rettferdighetsforestillinger: Iblant er det ikke riktig å la skaden – i alle fall ikke dens økonomiske følger – ligge der den falt. Ved skyldregelen flyttes det økonomiske tapet over på den som etter en konkret vurdering anses nærmere enn skadelidte til å bære tapet, ut fra særlig den ansvarliges tilknytning til den risikoen som voldte skaden og den ansvarliges innvirkning på skadeforløpet. Ved at dette står sentralt ved vurderingen, antas det at erstatningsansvaret kan ha en viss skadeforebyggende effekt, og dette er en del av begrunnelsen for skyldansvaret.

Det offentlige kan bli ansett erstatningsansvarlig på grunnlag av skyldregelen, basert på uforsvarlig atferd utvist av det offentliges øverste utøvende organer. Det mer praktiske ansvarsgrunnlag for det offentlige er imidlertid arbeidsgiveransvaret, som slår inn der de offentlige tjenestemenn har voldt skade.

Arbeidsgiveransvarets rettslige grunnlag er i dag lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning (skl) § 2-1. Bestemmelsen lyder slik:

Ǥ 2-1. (arbeidsgivers ansvar for arbeidstaker.)

Arbeidsgiver svarer for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren, idet hensyn tas til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt. Ansvaret omfatter ikke skade som skyldes at arbeidstakeren går utenfor det som er rimelig å regne med etter arten av virksomheten eller saksområdet og karakteren av arbeidet eller vervet.

Med arbeidsgiver menes her det offentlige og enhver annen som i eller utenfor ervervsvirksomhet har noen i sin tjeneste.

Med arbeidstaker menes enhver som gjør arbeid eller utfører verv i arbeidsgivers tjeneste, unntatt verv som tillitsvalgt i annet foretak. Like med arbeidstaker regnes ombud i offentlig virksomhet, befal og menige under militærtjeneste og andre under pålagt tjenestegjøring for det offentlige, samt innsatte, pasienter e.l. som deltar i arbeidsvirksomhet i kriminalomsorgens anstalter, i helseinstitusjoner e.l.

Om pasientskadeerstatning gjelder pasientskadeloven.»

Arbeidsgiveransvaret pålegger det offentlige som arbeidsgiver et ansvar uten skyld. Men som man ser av § 2-1 nr. 1, er en betingelse for ansvar at arbeidstakeren har utvist skyld, eller, som loven uttrykker det her; har voldt skade «forsettlig eller uaktsomt». Som sagt for det rene skyldansvaret foran, vil vurderingene av skyld kunne variere fra livsområde til livsområde, og ut fra den rolle skadevolderen er i. Konkrete hensyn kan gjøre seg gjeldende og få betydning for den forventning omverdenen med rimelighet kan rette mot en person eller en virksomhet, offentlig eller privat. Dette uttrykkes for arbeidsgiveransvaret ved § 2-1 nr. 1 annet punktum.

Ved å pålegge slikt ansvar på arbeidsgivere lar man arbeidsgiveren få driftsrisikoen i relasjon til skader på tredjemenn, altså selv om feilen skyldes arbeidstakeren, ikke arbeidsgiveren selv. Virksomheten utføres i arbeidsgiverens interesse, og av flere grunner kan man derfor anse arbeidsgiveren som nærmere til å bære tap som følger av virksomheten enn den kanskje mer tilfeldig skadelidte. Ved at arbeidsgiveren er medansvarlig ved siden av arbeidstakeren som har utvist skyld, er også de praktiske dekningsmulighetene bedre for skadelidte. Ansvaret kan videre påvirke arbeidsgiveren til å sette i verk skadeforebyggende tiltak, og det er ikke mulig å etablere ordninger som skyver ansvar nedover med frigjørende virkning for den som driver en virksomhet.

Også for selvstendige oppdragstakeres feil kan det antakeligvis stilles opp et sammenliknbart ansvar på oppdragsgiveren for skader som rammer tredjemann. Oppdragsgiveren må anses å ha en tryggings- og kontrollplikt i relasjon til egen virksomhets skaderisiko, som etter forholdene på ulovfestet grunnlag gir ansvar også for selvstendige oppdragstakeres skadevoldende uaktsomhet.

Når noen blir holdt erstatningsansvarlig uten hensyn til om det er påvist skyld fra dennes side, betegnes dette som objektivt ansvar. Arbeidsgiveransvaret er for arbeidsgiveren for så vidt et objektivt ansvar. Det følger av rettspraksis utviklet de siste 100-150 år at man også kan bli objektivt ansvarlig for egen virksomhet mv uten hensyn til skyld verken hos seg selv eller andre. Ut fra denne rettspraksis avgjør man ansvarsspørsmålet ut fra en helhetsvurdering av blant annet hva som er en rimelig risikoplassering. Momenter av betydning for vurderingen er blant annet den aktuelle risikoens art og størrelse, hvem som har interessen av den skadevoldende virksomheten og skadevolderens og skadelidtes evne til å pulverisere tap, for eksempel ved å tegne forsikring eller la tapet inngå som en driftsutgift.

Slikt objektivt ansvar kan etter rettspraksis slå inn når en skade er et utslag av en risiko som er skapt ved virksomhet eller drift, ting eller innretning som den ansvarlige har sterk nok tilknytning til, for eksempel som eier. Sentralt for vurderingen er om risikoen er stadig og typisk for virksomheten etc. og om skaden må anses som utslag av en ekstraordinær risiko fra den skadelidtes perspektiv, i forhold til det man jevnt over er utsatt for. Dette ansvarsgrunnlaget er utviklet som en følge av den industrielle og tekniske utviklingen, som har skapt nye og ekstraordinære risikomomenter. Maskiner, fabrikker, høye hus og annet kan volde skade uten at eieren eller den som driver en virksomhet alltid kan anses å ha gjort noe urett. Ansvaret kan likevel slå inn hvis skade som voldes er utslag av en risiko som eieren etc bør ta på sin kappe, fordi den er typisk og kalkulerbar for virksomheten eller bruken av tingen osv. Dette kan være aktuelt både i relasjon til daglig drift og i relasjon til teknisk svikt og ufullkommenhet.

Sentralt ved vurderingen av alle ansvarsgrunnlagene er det å finne frem til en rimelig tålegrense for hva enhver som potensielt skadelidt selv bør bære av risiko, uten å kunne stille andre til ansvar. Dagliglivet inneholder en rekke risikomomenter, og alle gjør i dagliglivet noe som fører med seg en risiko for seg selv, men også for andre. En erstatning flytter et økonomisk tap fra den skadelidte til en som anses nærmere til å bære tapet, og får med det også en reparerende og forebyggende funksjon. Imidlertid har lovgiver og rettspraksis i samfunn som ikke baseres på naturalhusholdning, alltid utvist forsiktighet med å la erstatningsretten slå inn i for vid utstrekning. Det anses tradisjonelt riktig å ha en viss terskel for når erstatningsansvar pålegges, fordi en for lav terskel vil få uheldig innvirkning på samfunnslivet, samhandel, omgangsformer og folks dagligliv. Reglene bygger på et syn om at en for lav terskel kan begrense samfunnsmessig ønskelig virksomhet, både i privat og offentlig sektor, selv om virksomheten ikke fører med seg noen uakseptabel eller ekstraordinær risiko.

1.4.2.3 Spesielt om det offentliges ansvar

Offentlig myndighetsutøvelse har ofte direkte økonomiske og sosiale konsekvenser for private, for eksempel som når en aktivitet forbys, pålegg utferdiges, eller vedtak i skatte- og avgiftssaker fattes. For konsekvenser av lovlig myndighetsutøvelse er det offentlige ikke erstatningsansvarlig uten der det er tale om ekspropriasjon eller er gitt særegne lovregler som stiller opp erstatningsansvar. Ved for eksempel rådighetsinnskrenkninger over fast eiendom, slik som reguleringsbestemmelser etter plan- og bygningsloven, er hovedregelen at private uten krav på erstatning må finne seg i det. Et grunnleggende vilkår for offentlig erstatningsansvar ved myndighetsutøvelse er altså normalt at det offentliges opptreden har vært urettmessig.

Unntaksvis er det imidlertid ved rettspraksis stilt opp et særlig objektivt ansvar for lovlige myndighetshandlinger, jf. Rt. 1960 side 841 der staten ble pålagt ansvar for alvorlige komplikasjoner som følge av tvungen koppevaksinasjon. Slikt ansvar er bare unntaksvis oppstilt for lovlige myndighetshandlinger, og ansvaret er ikke et utslag av det generelle objektive ansvaret omtalt foran under 4.2.2 og slike risikobetraktninger som ligger til grunn for det. Men for mer snevre unntakstilfeller er det altså stilt opp denne andre typen objektivt ansvar for det offentlige, hvis den enkelte uforutsett rammes av urimelig store belastninger som følge av lovlige reguleringer som varetar samfunnsmessige fellesinteresser.

Det er i noen grad omtvistet i juridisk teori om en urettmessig – rettsstridig – myndighetsutøvelse i seg selv er avgjørende som ansvarsgrunnlag, der det offentlige fatter vedtak av ulike slag som er bestemmende for privates rettigheter og plikter. Eller gjelder det et skyldkrav, som innebærer at det offentlige trass urettmessigheten kan gå fri fra ansvar, fordi det offentlige ut fra de konkrete omstendigheter kan unnskyldes sin handlemåte? Etter rettspraksis må det anses avklart at kommuner etter forholdene kan påberope seg ansvarsfrihet når de griper feil i en uklar rettslig eller faktisk situasjon. Trolig kan det være riktig å si at ansvaret for urettmessig myndighetsutøvelse som hovedregel er et skyldansvar, og at staten kan vente å bli strengere bedømt enn kommuner. For særdeles vidtgående urettmessige inngrep i den enkeltes mest vesentlige rettsgoder, må reglene likevel anses å ikke åpne for å ta hensyn til unnskyldende momenter på det offentliges side, jf. Rt. 1987 side 1945. Dommen taler konkret for at det gjelder et ubetinget objektivt ansvar for uhjemlet frihetsberøvelse i form av tvangsinnleggelse i helsevesenet. Reglenes innhold synes å bygge på en oppfatning om at saksbehandlingsreglene og kravene til forsvarlig skjønn når det gjelder vedtak som er direkte bestemmende for folks rettigheter og plikter, setter minstekrav til hva som kreves av forvaltningen. Synspunktet er at overtredelser normalt bør få avgjørende betydning ved en erstatningsrettslig vurdering (selvsagt også forutsatt at øvrige vilkår for erstatningsansvar er innfridd, jf. punkt 4.3 flg.)

Når det gjelder erstatningsansvar knyttet til offentlige velferds- og serviceytelser , bedømmes dette som utgangspunkt etter vanlige erstatningsrettslige regler. I forhold til ytelser som borgerne ikke har rettskrav på, gjelder som et generelt utgangspunkt at domstolene ikke overprøver måten staten eller kommunen velger å bruke sin bevilgningsmyndighet på, eller statens eller kommunens økonomiske prioriteringer. På områder der begrensede ressurser er til rådighet og der bruken av midlene må prioriteres, er det ikke domstolenes rolle å avgjøre prioriteringen og fordelingen mellom ulike formål.

Et sentralt ansvarsgrunnlag når offentlig erstatningsansvar i forhold til offentlige velferds- og serviceytelser skal bedømmes er skadeserstatningsloven § 2-1 (arbeidsgiveransvaret), se foran under punkt 4.2.2 Som det fremgår skal det ved vurderingen av om arbeidstakeren har utvist ansvarsbetingende skyld tas hensyn «til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten, er tilsidesatt», jf. skadeserstatningsloven § 2-1 nr. 1 første punktum. Offentlig virksomhet skiller seg fra privat virksomhet på vesentlige punkter. Med en forankring i nevnte ordlyd og lovens forarbeider – og før lovens tid med forankring i reelle overveielser – er ansvarsreglene i rettspraksis utviklet slik at de er tilpasset det offentliges virksomhet. I domstolspraksis er det lagt til grunn som en premiss at erstatningsretten ikke skal nyttes slik at domstolene tvinger det offentlige til å løse andre og større oppgaver enn det offentlige til enhver tid har påtatt seg, jf. særlig Rt. 1970 side 1154.

For visse deler av det offentliges virksomhet, har man ut fra nevnte utgangspunkt ansett det riktigst at det gjelder en noe mildere aktsomhets­norm enn ellers. Sentralt står her det som noe upresist kan betegnes som service- og bistandsytelser i vanlig forstand. Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 2. utgave 2002 side 522, fremholder med henvisning til Hagstrøm, Offentligrettslig erstatningsansvar, 1987 side 390, at denne bedømmelsen er aktuelt i forhold til slikt som «fyr- og merkevesenet, losvesenet, havnevesenet, sjøkartverket, bilsakkyndige, veivesenet, flyplasser – herunder trafikkontrollen, værvarslingstjenesten, Forbrukerrådet, skipskontrollen, brannvesenet, visse sider av politiets virksomhet, visse sider av det offentlige helsevesen (for eksempel spedbarnkontroll, vaksineringer, skjermbildefotografering, barnetannpleie m.m.), landbruksmyndighetenes instruksjons- og rådgivningsvirksomhet og ulike former for redningstjeneste». Ved den konkrete ansvarsbedømmelse tas det blant annet hensyn til «hvilken skaderisiko som generelt gjelder på vedkommende område, hvilke økonomiske ressurser som står til myndighetenes rådighet, arten av de skadede interesser og hvilke muligheter skadelidte har til å forsikre seg mot skade». Det bør fremholdes at en begrenset økonomisk ressursinnsats fra det offentliges side kan ha betydning for tjenestenes kvalitet, men når en begrenset kvalitet er forårsaket av ressurssituasjonen kan ikke det offentlige som utgangspunkt holdes erstatningsansvarlig for følgene. En annen regel ville innebåret at blant annet økonomisk politikk og ressursfordelingen mellom ulike samfunnssektorer og tjenesteytelser ville blitt mindre et politisk spørsmål og mer et rettslig spørsmål. Det er for øvrig vesentlig ved ansvarsvurderingen hva den offentlige virksomheten tar sikte på å skulle utføre. En offentlig kontrollvirksomhet har for eksempel ikke nødvendigvis som siktemål å gi et direkte vern mot skader, men kanskje å aktivisere eller stimulere visse direkte kontrollerte private virksomheter. Dette utelukker ikke nødvendigvis et ansvar for det offentlige, men får betydning for hvilken svikt som kreves for at ansvar skal kunne være aktuelt.

Det er ikke helt klart hvor grensen går mellom de tilfeller hvor en mildere norm legges til grunn og andre tilfeller der mer ordinære ansvarskrav rettes mot det offentlige. Grensedragningen avhenger av en nokså konkret vurdering av den enkelte tjenestes egenart og siktemål. Det avgjørende er hvilke krav borgerne med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten. Konkrete grensespørsmål har flere ganger vært oppe til behandling i Høyesterett, se nærmere blant annet Graver side 521 flg. og Nygaard, Skade og ansvar, 5. utgåve 2000 side 235 flg. I Rt. 1992 side 453 ble den milde aktsomhetsnormen ikke lagt til grunn. Staten ble holdt ansvarlig overfor lakseoppdrettere for svikt i importkontroll som skulle beskytte mot laksesykdommen furunkulose. Oppdretterne hadde lidt økonomisk tap som følge av at de hadde fått importere laksesmolt med sykdommen.

Flertallet i Rt. 2000 side 253 la til grunn at det særlig er «for unnlatelse av å forebygge eller avverge skader fra en skaderisiko som truer fra naturens side eller som er skapt av andre, at det for enkelte former for offentlig kontroll-, bistands- og servicevirksomhet kan være grunn til å anvende en mildere aktsomhetsnorm. For skader som skyldes aktive handlinger fra det offentliges side, må i alminnelighet vanlige aktsomhetskrav gjelde.»

Den mildere vurderingen vil der den er aktuell komme inn når det er tale om vurdering av ansvar i forhold til den krets av personer som tjenesten retter seg mot, for eksempel når det gjelder brannvesenets ansvar overfor eieren av et brennende hus. Hvis brannvesenet derimot kjører ned noen utenforstående under utrykning, gjelder vanlige regler, i det nevnte eksempel bilansvarsloven.

Det offentliges velferds- og servicevirksomhet har som formål å vareta samfunnsmessige fellesinteresser. Til en viss grad kan et for vidtgående ansvar i praksis trolig ha en begrensende virkning på det offentliges reelle mulighet til å løse enkelte oppgaver. Men for den skadelidte eller den som ikke får dekket et velferdsbehov på beste måte vil et erstatningsansvar ha en reparerende virkning, og til dels har lovgiver valgt å gi regler som innenfor området for velferds- og serviceytelser gir et sterkere erstatningsrettslig vern. Lovregler som styrker det erstatningsrettslige vernet kan grupperes i to hovedgrupper: formelle selvstendige erstatningsordninger og sektorvise rettighetsbestemmelser som får betydning for vurderingen av ansvar for det offentlige etter skadeserstatningsloven § 2-1 (arbeidsgiveransvaret) eller skyldregelen. Rettighetsbestemmelsene vil gi uttrykk for hvilke oppgaver det offentlige har tatt på seg på slike områder. Der borgerne ved lov eller med forskrift med hjemmel i lov er gitt en rett til ytelser på et definert nivå, får det betydning for hvilke krav borgerne med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten. Som et eksempel kan nevnes opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61 som i § 2-1 fastsetter at «[b]arn og unge har plikt til grunnskoleopplæring, og rett til ein offentleg grunnskoleopplæring i samsvar med denne lova og tilhøyrande forskrifter.» Hvordan denne opplæringen skal være er deretter til dels utførlig beskrevet i loven og forskrifter. Rettighetsbestemmelsen i § 2-1 må antas å få erstatningsrettslig relevans hvis opplæringen ikke holder den standard det offentlige ved loven og forskriftene har tatt på seg å yte, dersom noen som følge av dette lider økonomisk tap, jf. særlig punktene 4.3 og 4.4 nedenfor.

Som eksempel på erstatningsrettslige særordninger som utvider det offentliges ansvar kan nevnes voldsoffererstatningsloven 20. april 2001 nr. 13 og pasientskadeloven 15. juli 2001 nr. 53.

Den første gir den som har lidd personskade som følge av en forsettlig legemskrenking eller en annen straffbar handling som bærer preg av vold eller tvang, og eventuelt dennes etterlatte, et objektivt krav på voldsoffererstatning fra staten. Personskadeerstatningen utmåles langt på vei tilsvarende som etter vanlige utmålingsregler, se punkt 4.3, og vil blant annet også omfatte oppreisningserstatning hvis vilkårene for det er innfridd. Loven setter imidlertid en nedre og øvre ramme for kravet: krav under 1000 kroner dekkes ikke og den øvre grense er 20 ganger folketrygdens grunnbeløp. Staten kan kreve regress fra skadevolderen og andre primært ansvarlige.

Etter de alminnelige erstatningsregler, som var avgjørende for vurderingen av pasientskadesaker før 1988, var det lagt til grunn at ansvaret for sykehus, leger mv. var betinget av skyld. Ved teknisk svikt i utstyr var det oppstilt et objektivt ansvar, altså ansvar som ikke krevde skyld.

Ved pasientskadeloven er ansvaret vesentlig utvidet. Loven omfatter både den offentlige helsetjenesten – både under kommuner og stat – og private aktører, men er pr. høsten 2003 bare satt i kraft for den offentlige helsetjenesten. De nye ansvarsreglene gjelder for skader som er voldt etter lovens ikrafttredelse.

Ansvarsgrunnlaget for pasientskadeerstatningen fremgår av loven § 2 første til tredje ledd:

Ǥ 2. Erstatning for pasientskade

Pasienten og andre som har lidt tap på grunn av pasientskade, har krav på erstatning når skaden skyldes

1. svikt ved ytelsen av helsehjelp, selv om ingen kan lastes,

2. teknisk svikt ved apparat, redskap eller annet utstyr som er brukt ved ytelsen av helsehjelp,

3. smitte eller infeksjon, når dette ikke i hovedsak skyldes pasientens tilstand eller sykdom,

4. vaksinasjon, eller

5. forhold som medfører ansvar for helsetjenesten eller helsepersonell etter alminnelige erstatningsregler.

Det skal tas hensyn til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten på skadetidspunktet, er tilsidesatt. Utilstrekkelige ressurser skal ikke medføre ansvar dersom ressursfordelingen har vært forsvarlig og virksomheten i alminnelighet holder en forsvarlig standard.

Selv om det ikke foreligger grunnlag for erstatningsansvar etter første og annet ledd, kan det unntaksvis ytes erstatning når det har skjedd en pasientskade som er særlig stor eller særlig uventet, og som ikke kan anses som utslag av en risiko som pasienten må akseptere. Det skal legges vekt på om det er gitt tilstrekkelig informasjon på forhånd.»

Ved at ansvarsgrunnlaget etter § 2 første ledd bokstav a slår inn ved «svikt», uten hensyn til om noen kan lastes, er det tale om et objektivt ansvar. Ved vurderingen av om tjenesten objektivt sett er tilfredsstillende, skal det imidlertid foretas en vurdering som er likeartet til en vurdering etter skyldregelen, se annet ledd. I forarbeidene betegnes ansvaret som et «utvidet uaktsomhetsansvar», jf. Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) side 63. Uttalelser i proposisjonen side 64 og 90 og i Innst. O. nr. 68 (2001-2002) side 9 og 10 indikerer at det på dette området skal gjelde et forholdsvis strengt krav til nivået på de offentlige (og private) tjenester. Her er ikke rom for en slik mildere vurdering av kravet til disse offentlige velferds- og serviceytelsene, som det som for visse andre tilfeller vil gjelde når man vurderer ansvar etter skadeserstatningsloven § 2-1.

Utmålingen av erstatningen skjer etter vanlige regler, se punkt 4.3 nedenfor, men tap under 5000 kroner dekkes ikke, og det ytes ikke oppreisningserstatning.

1.4.2.4 Øvrige sentrale erstatningsordninger

Selv om ordningen ikke bare dekker offentlige arbeidsforhold kan det pga. lovens meget vesentlige praktiske betydning være naturlig å nevne også yrkesskadeforsikringsloven 16. juni 1989 nr. 65 her. Denne tilstår som hovedregel erstatning på objektivt grunnlag til de som påføres skader og sykdom ved en arbeidsulykke og i enkelte andre tilfeller. Men av stor praktisk betydning er det at de fleste skader og sykdommer påført ved yrkesslitasje over lang tid ikke omfattes. Det er gitt nærmere regler om erstatningsutmålingen, slik at denne for en stor del skjer etter mer standardiserte regler enn etter vanlig erstatningsrett. Ordningen finansieres ved forsikringsplikt for private arbeidsgivere og som hovedregel også kommunale arbeidsgivere, mens staten står direkte ansvarlig overfor sine arbeidstakere. Ordningen må ses i sammenheng med folketrygdens særfordeler ved yrkesskader, jf. folketrygdloven 28. februar 1997 nr. 19 kapittel 13. Folketrygdens særfordeler medfinansieres av private arbeidsgivere. Dette skjer ved at forsikringsselskapene som deltar i ordningen med yrkesskadeforsikring etter folketrygdlovens kapittel 23-8 skal refundere trygdeutgiftene ved yrkesskade, og selv finansierer dette gjennom arbeidsgivernes premie for yrkesskadeforsikringen.

Så langt det gjelder personskader der den skadelidte etter gjeldende rett har en ansvarlig skadevolder å holde seg til, er det skader som faller inn under den nevnte yrkesskadeforsikringsloven og bilansvarslova 3. februar 1961 som er helt dominerende, jf. NOU 1994: 20 Personskadeerstatning side 81. Bilansvarslova er imidlertid i likhet med yrkesskadeforsikringsloven heller ikke særegen for det offentliges forhold. Loven pålegger bileiere generelt en forsikringsplikt som finansierer ytelser etter regler om objektivt bilansvar, likevel slik at staten er selvassurandør for sine biler, og unntaksvis også andre offentlige organ. Folketrygden og kommunene har ut over dette betydelige utgifter forårsaket av personskader i trafikken. Folketrygdens beregnede utgifter ved trafikkskader på person, skal etter folketrygdloven § 23-7 finansieres av bileierne ved en særlig avgift. Denne innkreves av forsikringsselskapene sammen med premien for trafikkforsikringen etter bilansvarsloven.

1.4.3 Kravet til økonomisk tap, utmåling av tapet, samt om mén- og oppreisningserstatning (erstatning for ikke-økonomisk skade)

Erstatningsretten er som utgangspunkt et system for plassering eller omfordeling av tap. Økonomisk tap er et vilkår for erstatningsansvar både ved personskader, tingskader og annen formuesskade. Det er det individuelle tapet som skal erstattes. Foreligger ikke et individuelt, økonomisk tap, kan det ikke kreves erstatning. Unntak fra dette gjelder for menerstatning og oppreisningserstatning. Også på tingsrettens område forekommer enkelte unntak der det åpnes for å kompensere ikke-økonomiske ulemper ved penger.

Her vil først bli gitt en oversikt over hovedreglene for utmåling av erstatning for økonomisk tap ved personskader. Deretter sies det noe om menerstatning og oppreisningserstatning for ikke-økonomisk tap.

Hovedregelen ved personskadeerstatningsutmåling fremgår av skadeserstatningsloven 13. juni 1969 nr. 26 § 3-1. Hovedprinsippet bak utmålingen er at skadelidte skal ha full erstatning for det økonomiske tapet som er påført ved den skaden som skadevolderen er ansvarlig for. Erstatningen skal dekke lidt tap, påførte utgifter, tapt ervervsevne og merutgifter i fremtiden. Utmålingen skal stille skadelidte i den økonomiske stilling denne ville vært i uten skaden.

Tap i inntekt og fremtidig erverv fastsettes under hensyn til den skadelidtes muligheter til å skaffe seg inntekt ved arbeid som med rimelighet kan ventes av ham eller henne. Verdien av arbeid i hjemmet er likestilt med inntekt. Ved utmålingen av erstatningen blir det gjort fradrag for lønn under arbeid og liknende, relevante trygdeytelser, ytelser fra pensjonsordning i arbeid eller yrke mv. Reglene for når det blir gjort fradrag for forsikringsytelser er til dels skjønnsmessige. Det kan ellers blant annet tas hensyn til vesentlig økonomisk støtte av annen art som skadelidte har fått eller får som følge av skaden.

Erstatning til etterlatte for en persons død fastsettes etter skadeserstatningsloven § 3-4. Målsettingen er her full erstatning til den etterlatte for forsørgertapet. Erstatningsutmålingen er mer skjønnsmessig og dermed mer usikker enn der det er tale om å utmåle erstatning for en skadelidts tapte inntektsevne etter § 3-1.

Når det gjelder skadelidte barn er det en påtakelig usikkerhet knyttet til å utmåle deler av erstatningen etter reglene i § 3-1. Var skadelidte på skadetiden ikke fylt 16 år, ytes menerstatningen og erstatningen for tap i fremtidig erverv etter mer standardiserte regler som går frem av skadeserstatningsloven § 3-2a. Først og fremst de samme tapsposter samt erstatning til etterlatte ved dødsfall beregnes også etter standardiserte satser for erstatning etter yrkesskadeforsikringsloven, jf. forskrift 21.12.1990 nr. 1027 om standardisert erstatning etter lov om yrkesskadeforsikring.

Utmåling etter skadeserstatningslovens regler skjer i de tilfeller der erstatningansvaret følger av den samme lovens regler, for eksempel arbeidsgiveransvaret etter § 2-1, ulovfestede regler utenfor kontraktsforhold, jf deler av fremstillingen under punkt 4.2, og annen lovgivning utenfor kontraktsforhold som ikke gir særegne regler for erstatningsutmålingen. Den mest praktiske særloven av denne typen er bilansvarsloven, som er nevnt under punkt 4.2, jf. lovens § 6. I den der nevnte voldsoffererstatningsloven er det fastsatt regler som i det vesentlige svarer til skadeserstatningslovens utmålingsregler, men med en øvre og nedre grense og en del andre særtilpasninger. Pasientskadeloven § 4 viser til skadeserstatningslovens utmålingsregler, med enkelte unntak, og setter en nedre grense for ansvar på 5000 kroner.

Siden økonomisk tap er et grunnvilkår for erstatning, blir ervervsmessig uførhet kompensert ved erstatning for personskade, ikke medisinsk uførhet. Men lovgiver har ment at også den rent medisinske uførhet bør telle med ved skadeoppgjøret. Derfor fastsetter skadeserstatningsloven § 3-2 at en «varig og betydelig skade av medisinsk art» gir grunnlag for en særskilt menerstatning. Denne fastsettes «under hensyn til menets medisinske art og størrelse og dets betydning for den personlige livsutfoldelse». I praksis er det utviklet en forholdsvis standardisert, og noe komplisert, fremgangsmåte for å fastsette menerstatningen. Menerstatningen tar sikte på å ligge på et noe høyere kompensasjonsnivå enn for menerstatningen etter folketrygdloven § 13-17 (menerstatning ved yrkesskade), og fastsettes normalt som et engangsbeløp. For fastsetting av erstatningsrettslig menerstatning i tilfeller som faller under yrkesskadeforsikringsloven, følger man standardiserte regler som fremgår av forskrift 21.12 1990 nr. 1027 om standardisert erstatning etter lov om yrkesskadeforsikring §§ 4-1 og 4-2. I disse tilfellene kommer menerstatningen normalt i tillegg til menerstatning etter folketrygdloven, og satsene er satt ut fra det.

Oppreisning for ikke-økonomisk tap kan tilkjennes etter skadeserstatningsloven § 3-5 og § 3-6. Det siste tilfellet dekker tilfeller av ærekrenking og krenking av privatlivets fred. Her skal § 3-5 bli omtalt noe nærmere.

Oppreisningserstatningen etter § 3-5 skal gi oppreisning for tort og smerte og annen skade av ikke-økonomisk art i forbindelse med personlig krenking eller død (i siste tilfelle til etterlatte). Oppreisningsregelen har et visst slektskap med straff, er sterkt preventivt motivert, og slår inn i tilfeller der gjerningspersonens forhold fremstår som graverende. Oppreisningserstatning gjelder ved siden av reglene om menerstatning og erstatning for økonomisk tap. En skadelidt kan altså etter forholdene ha krav på alle tre typene erstatning med utgangspunkt i samme skade, for å kompensere for de ulike utslag av skaden. Men oppreisningserstatning tilstås bare på visse vilkår. Den ansvarlige må forsettlig eller grovt aktløst ha voldt skade på person eller tilføyd krenking eller mislig atferd av en nærmere fastsatt karakter. Dette siste dekker forhold som omfattes av straffeloven §§ 147 (innbrudd, særlig ved voldsom eller truende atferd), 168 eller 169 (falsk anklage), 192-199 eller 200 tredje ledd (alvorligere seksualforbrytelser), §§ 217-221 (visse forbrytelser i familieforhold – unndragelse av barn fra foreldres omsorg i utuktig øyemed, sunnhetsskadelig utnytting av barn mv., grov mishandling eller forsømmelse av plikter mot familiemedlemmer og lignende, bigami, ekteskap mellom for nære slektninger mm.), kapittel 21 (forbrytelser mot den personlige frihet – ulovlig tvang, frihetsberøvelse, slaveri, slavehandel mm.), § 228 (legemsfornærmelser), kapittel 25 (utpresning og ran) eller § 390 a (krenkelse av privatlivets fred ved å gi offentlig meddelelse om personlige eller huslige forhold),

Etter en gjennomgang av Høyesteretts praksis de siste årene fremkommer at nivået ved oppreisningserstatning for seksuelle overgrep i barndommen ved domstolene ligger på maksimum 150 000 – 200 000 kroner. Oppreisningserstatningen for seksuelle overgrep mot voksne kvinner for voldtekt lå på maksimum 50 000 – 60 000 kroner, men ved to høyesterettsdommer 5. november 2003 (sak nr. 2002/981 og 2992/1674) ble det fastsatt 100 000 kroner som en veiledende norm for oppreisningserstatningen til voldtektsofre. Det ble særlig vist til den økte kunnskapen og innsikten i de skadevirkningene en voldtekt ofte vil ha for offeret, ikke minst på noe lengre sikt. Også uttalelser fra lovgivende myndigheter talte for en slik forhøyning av erstatningsnivået.

1.4.4 Kravet til årsakssammenheng mellom ansvarsgrunnlaget og tapet, menet eller krenkelsen

Et grunnleggende, sedvanebasert absolutt vilkår for erstatningsansvar er at det foreligger en rent faktisk årsakssammenheng mellom skaden og det ansvarsbetingende forhold. Med det ansvarsbetingende forhold siktes det til den faktiske situasjon som statuerer et ansvarsgrunnlag som beskrevet under punkt 4.2. Uten en slik faktisk årsakssammenheng slår ikke den rettspolitiske begrunnelsen for å ilegge erstatningsansvar inn.

Men selv om det foreligger en rent faktisk årsakssammenheng, ledd for ledd, fra det ansvarsbetingende forhold til skaden, vil ansvar ikke foreligge hvis det (mulige) ansvarsbetingende forhold anses som en for uvesentlig del av årsaksforholdene som var med på å føre frem til skaden. Det kan være at den aktuelle årsaksfaktoren ikke anses sterk nok i konkurranse eller samvirke med andre årsaksfaktorer, for eksempel tilfeldigheter eller forhold som andre eller den skadelidte selv er nærmest til å svare for. Den konkrete skaden eller skadefølgen kan etter forholdene være en for fjern, avledet eller upåregnelig følge av de forhold som den mulig ansvarlige svarer for. I så fall vil ikke de hensyn som begrunner ansvarsgrunnlaget alltid slå inn slik at ansvar kan begrunnes. Dersom det foreligger en rent faktisk årsakssammenheng mellom et ansvarsbetingende forhold og en skade, men slike forhold som nevnt her leder til at den mulig ansvarlige ikke blir ansett erstatningsansvarlig, taler man gjerne om at skaden ikke anses som en adekvat følge av vedkommendes forhold.

1.4.5 Situasjonen med flere ansvarlige

Flere juridiske eller fysiske personer vil ofte plikte å betale erstatning for samme skade. Hvis en institusjonsplassert person pga. uforsvarlige forhold er blitt påført fysisk skade med virkning for ervervsevnen, kan for eksempel følgende situasjon tenkes: Institusjonens ansatte kan være personlig ansvarlige på grunnlag av egen skyld. Hvis institusjonen er kommunalt eid kan kommunen være (med)ansvarlig på grunnlag av arbeidsgiveransvar (men ikke for oppreisningserstatning som faller på gjerningsmannen personlig). Hvis institusjonen er under statlig tilsyn kan staten etter forholdene være (med)ansvarlig ut fra arbeidsgiveransvaret hvis statens ansatte har feilvurdert situasjonen eller utført tilsynet på en måte som ikke tilfredsstiller de krav som med rimelighet kan stilles til tilsynet. Hvis institusjonen ble drevet av private på kommunalt oppdrag, kan den private arbeidsgiver være ansvarlig i tillegg. Samtidig kan kommunen måtte svare for den selvstendige oppdragstakers feil ut fra den tryggings- og kontrollplikt som fortsatt vil ligge til kommunen. I tilfelle det gjelder oppreisningserstatning for økonomisk eller ikke-økonomisk skade etter skadeserstatningsloven §§ 3-3 eller 3-5 er det tale om et ansvar for gjerningsmannen personlig, selv om overlapping med ansvar for andre på annet ansvarsgrunnlag ikke kan utelukkes i spesielle tilfeller. Ved oppreisningserstatning vil generelt staten i stor utstrekning komme inn som medansvarlig etter voldsoffererstatningsloven 20. april 2001 nr. 13.

Om situasjonen med flere ansvarlige finnes det særlige regler. Hovedreglene fremgår av skadeserstatningsloven 13. juni 1969 nr. 26 §§ 5-3 og 5-4. Der det er flere ansvarlige for samme skade kan ikke skadelidte kreve at alle betaler fullt ut. I så fall ville den skadelidte fått overkompensasjon. Men de ansvarlige hefter solidarisk, en for alle og alle for en, jf. § 5-3. Den skadelidte kan for eksempel velge å kreve en av dem for hele beløpet, og kan kreve en bestemt eller flere eller alle samtidig. Når en eller flere har betalt så meget at kravet er fullt inndekket, fungerer dette som oppgjør fra alle. Deretter kan det gjenstå et komplisert rettslig regressoppgjør mellom de medansvarlige, men dette angår ikke skadelidte hvis han har fått sitt. Hvis skadelidte ikke har fått sitt fullt ut, kan han gjøre gjeldende sitt krav mot enhver av de medansvarlige foran eventuelle regresskrav mot samme fra andre medansvarlige, jf. § 5-4.

1.4.6 Bortfall eller reduksjon av kravet; skadelidtes medvirkning, lemping og foreldelse

1.4.6.1 Skadelidtes medvirkning.

Foran er grunnvilkårene for erstatningsansvar behandlet: ansvarsgrunnlag, skade/økonomisk tap og årsaksvilkår. Videre er situasjonen med flere ansvarlige for samme skade behandlet. Her skal først fokuseres på bortfall eller avkorting av kravet pga skadelidtes medvirkning. Skadelidte kan ut fra egne forhold som er parallelle til forholdene som gir ansvar på skadevoldersiden, selv måtte bære ansvaret for hele eller deler av en skade. Når både skadevolderen og skadelidte har medansvar for samme skade, oppstår spørsmålet om ansvarsfordelingen mellom dem. Dersom ikke spørsmålet er særregulert i særlovgivningen, gjelder for denne ansvarsdelingen regelen i skadeserstatningsloven § 5-1 om den skadelidtes medvirkning:

1. «Dersom den direkte skadelidte eller erstatningssøkeren har medvirket til skaden ved egen skyld, kan erstatningen settes ned eller falle bort for så vidt det er rimelig når en tar hensyn til atferden, og dens betydning for at skaden skjedde, omfanget av skaden og forholdene ellers. Dette gjelder likevel ikke dersom skadelidte på skadetiden ikke hadde fylt 10 år.

2. Som medvirkning reknes det også når den direkte skadelidte eller erstatningssøkeren har latt være i rimelig utstrekning å fjerne eller minske risikoen for skade eller etter evne å begrense skaden.

3. Reglene i nr. 1 og 2 gjelder tilsvarende ved medvirkning av andre personer eller forhold som den direkte skadelidte eller erstatningssøkeren i denne sammenheng hefter for.»

1.4.6.2 Lemping.

Den generelle lempingsregelen i skadeserstatningsloven § 5-2 er en klar unntaksregel.

Lempingsadgangen må ses på som en sikkerhetsventil mot et urimelig omfattende ansvar, og lyder slik:

«Erstatningsansvaret kan lempes når retten under hensyn til skadens størrelse, den ansvarliges økonomiske bæreevne, foreliggende forsikringer og forsikringsmuligheter, skyldforhold og forholdene ellers finner at ansvaret virker urimelig tyngende for den ansvarlige. Det samme gjelder når det i særlige tilfelle er rimelig at den skadelidte helt eller delvis bærer skaden.»

1.4.6.3 Foreldelse.

For krav på erstatning utenfor kontraktsforhold står den generelle foreldelsesregelen i lov 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer § 9, som lyder slik:

1. «Krav på skadeserstatning eller oppreising foreldes 3 år etter den dag da skadelidte fikk eller burde skaffet seg nødvendig kunnskap om skaden og den ansvarlige.

2. Kravet foreldes likevel seinest 20 år etter at den skadegjørende handling eller annet ansvarsgrunnlag opphørte. Dette gjelder ikke ved personskade, dersom

   1. skaden er voldt i ervervsvirksomhet eller dermed likestilt virksomhet, og

   2. den ansvarlige, eller noen denne hefter for, før opphøret av det skadegjørende forhold kjente eller burde kjenne til at dette kunne medføre fare for liv eller alvorlig helseskade.

3. Paragrafen gjelder ikke krav som springer ut av kontrakt, bortsett fra krav på erstatning for personskade.»

Hvis kravet ikke blir betalt frivillig, må den som har kravet sørge for at fristen blir avbrutt før den er ute etter reglene i lovens §§ 14 – 19, for eksempel ved å ta rettslige skritt og følge opp videre.

De rettspolitiske betraktninger som generelt ligger bak foreldelsesreglene er flere. For det første svekkes bevisene for kravet eller for at kravet eventuelt er blitt oppfylt ettersom tiden går. Vitner kan være døde, folk kan ha glemt eller minnet er endret. Dokumenter og nedtegnelser som kunne bidratt til å kaste lys over det relevante kan være helt eller delvis tapt. Det kan derfor være betydelig vanskeligere enn normalt å forholde seg rettslig til ulike typer oppgjør når det er gått lang tid. Et innrettelseshensyn ligger også bak foreldelsesregler. Parter kan ha innrettet seg på basis av at et krav ikke vil komme, blant annet hvis det mulige kravet for den mulig ansvarlige ikke var kjent eller hvis det kunne fremstå som tvilsomt om det kunne foreligge et krav. En foreldelsesregel stimulerer de som har krav til å fremme kravene tidligst mulig, og kan motvirke usunne forhold der mindre klare krav fremmes på et så sent tidspunkt at tiden kan ha svekket motbevisene.

Gjeldende foreldelsesregler fremstår som en avveining mellom slike generelle forhold og konkrete forhold som i visse tilfeller kan begrunne lengre foreldelsesfrister enn vanlig. Unntakene i foreldelsesloven § 9 (nåværende) nr. 2 bokstav a og b kom for eksempel inn ved en lovendring i 1988 for å bedre skadelidtes vern i de såkalte seinskadetilfellene. Dermed er det satt et unntak fra 20-års regelen i nr. 2. Men er vilkårene for foreldelse etter nr. 1 innfridd, foreldes også disse kravene etter tre år.

1.4.7 Bevisproblematikk

Når et krav behandles på basis av rettsreglene er utgangspunktet at realskaden, for eksempel den fysiske skaden på en person, og øvrige faktiske forhold av betydning, må bevises eller sannsynliggjøres. Bevisvurderingen er fri, altså ikke bundet opp til bestemte lovpålagte minstekrav. Den skadelidte har som et utgangspunkt tvilsrisikoen, men dersom skadelidte får vist at det mest sannsynlig foreligger en skade, er beviskravet tilfredsstilt. Kravet er altså at det foreligger sannsynlighetsovervekt. Hvis først visse grunnleggende faktiske forhold kravet bygger på fremstår som mest sannsynlige, vil etter forholdene tvilsrisikoen bli snudd, slik at skadevolderen får tvilsrisikoen for mer hypotetiske forhold som dennes innsigelser mot kravet kan bygge på. For psykisk skade har Høyesterett stilt strenge krav til beviset, jf. Nygaard, Skade og ansvar, 5. utgåve 2000 side 61.

Den frie bevisvurderingen innebærer at det ikke nødvendigvis kreves for eksempel dokumentbevis i hvert enkelt tilfelle for at staten skal erkjenne erstatningsansvar når enkeltpersoner fremsetter krav basert på gjeldende rett. Hva som må til for å skape den sannsynlighetsovervekt som tilfredsstiller beviskravet vil variere etter forholdene. Det avgjørende ved statens konkrete vurdering av om ansvar skal erkjennes, må være om det etter en samlet vurdering anses mest sannsynlig at den enkelte som krever erstatning har vært utsatt for ansvarsbetingende forhold. Denne sannsynlighets­vurderingen kan etter forholdene måtte skje i lys av blant annet hva relevant forskning viser om den faktiske situasjon mer generelt. Dersom det offentlige har makulert relevant arkivmateriale, kan dette i seg selv ved bevistvil tale for å anse beviskravet tilfredsstilt lettere enn ellers.

I rettspraksis er det utviklet et skjerpet beviskrav for å legge til grunn at en part har utvist et straffbart eller markert klanderverdig forhold, selv om kravet ikke er så strengt som for domfellelse til straff for skadevolderen. I slike tilfeller kreves det «klar sannsynlighetsovervekt» for å idømme erstatningskravet. Dette får betydning der ansvarsgrunnlaget krever slike markert klanderverdige forhold som absolutte vilkår for erstatning, slik som ved oppreisningerstatning for ikke-økonomisk skade.

1.5 Trygde- og sosialsystemet

1.5.1 Trygdesystemet

1.5.1.1 Generelt

De viktigste generelle trygdeordningene i Norge er folketrygden, barnetrygden og kontantstøtten til småbarnsforeldre. Stønad fra folketrygden ytes etter lov om folketrygd av 28. februar 1997. Barnetrygd ytes etter lov av 8. mars 2002. Kontantstøtte til småbarnsforeldre ytes etter lov av 26. juni 1998.

Folketrygdens formål ved pensjons- og stønadsordningene, er å sikre inntekt og kompensere for utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom, uførhet, alderdom og dødsfall.

1.5.1.2 Omfang

Alle som er bosatt eller arbeider som arbeidstakere i Norge (inkl. Svalbard, Jan Mayen og norske biland) eller på den norske kontinentalsokkelen er pliktige medlemmer i folketrygden. Også andre grupper arbeidstakere kan være medlemmer (arbeidstakere i utlandet for norsk arbeidsgiver, statsborgere fra EØS-land på norske skip osv.).

Under midlertidig opphold i utlandet, dvs. opphold som varer i inntil 12 måneder, er man fortsatt medlem i folketrygden, med mindre man kommer i inntektsgivende arbeid i utlandet. Personer som ikke er medlemmer etter bestemmelsene som er nevnt, kan etter gitte vilkår søke om frivillig medlemskap.

Folketrygden er en hjørnestein i det norske velferdssamfunnet. Alle som bor i Norge nyter godt av folketrygdens ytelser, permanent eller i deler av livsløpet. Folketrygden er hovedinntektskilde for en fjerdedel av befolkningen. I tillegg bidrar trygden til utjevning av inntekt og levekår gjennom omfordeling. Trygdens viktigste oppgaver er i tillegg å kompensere for utgifter til bedring av arbeids- og funksjonsevnen i dagliglivet, samt hindre utstøting fra arbeidslivet.

1.5.1.3 Ytelser

Folketrygden gir rett til alderspensjon, etterlattepensjon og uførepensjon, grunnstønad og hjelpestønad ved uførhet, attføringsytelser, stønad ved yrkesskade, stønad til enslige forsørgere, kontantstønad ved egen og barns og andre nære pårørendes sykdom, fødsel, adopsjon og arbeidsløshet, medisinsk stønad ved sykdom, skade, legemsfeil, svangerskap og nedkomst og ved avbrudd av svangerskap og gravferdsstønad.

Mange av folketrygdens ytelser fastsettes i forhold til et grunnbeløp (G) som pr. 1. mai 2003 er 56 861 kroner. Dette reguleres av Stortinget årlig etter det alminnelige inntektsnivået. Tilleggspensjon opptjenes ved størrelsen på pensjonsgivende inntekt og antall år med slik inntekt (poengår).

1.5.1.4 Finansiering

Folketrygden finansieres ved medlemsavgift og arbeidsgiveravgift.

For 2002 var folketrygdens samlede utgifter ca. 192,5 millioner kroner. Beløpet utgjør ca. 34,2 % av de samlede utgifter på statsbudsjettet og ca. 12,6 % av bruttonasjonalproduktet.

1.5.2 Lov om sosiale tjenester

1.5.2.1 Lovens formål og virkeområde

Lov av 13. desember 1991 om sosiale tjenester er en viktig del av vårt velferdssystem.

Lovens formål er å fremme økonomisk og sosial trygghet, samt å forebygge sosiale problemer. Videre er det lovens formål å bidra til at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig og til å ha en aktiv og meningsfylt tilværelse i fellesskap med andre

(§ 1-1). Lovens bestemmelser om tjenester og tiltak gjelder alle som oppholder seg i riket (§ 1 – 2).

1.5.2.2 Økonomisk stønad (sosialhjelp)

Lovens kapittel 5 inneholder regler om tildeling av økonomisk stønad (sosialhjelp).

Sosialhjelp er en kommunal ytelse, hvor tildeling og utmåling skjer skjønnsmessig etter en individuell behovsprøving, og på grunnlag av søkerens/familiens økonomiske, sosiale- og helsemessige forhold. Sosialhjelp er forutsatt å være en midlertidig ytelse i en vanskelig livssituasjon.

Sosialhjelp er en subsidiær ytelse. Dette innebærer at hver enkelt først skal utnytte alle muligheter til å forsørge seg selv ved arbeid, trygd osv. (§ 5 – 1). Før sosialhjelp vurderes skal det klarlegges om det er mulig å skaffe søkeren arbeid eller om det finnes andre rettigheter som kan gjøres gjeldende (trygdeytelser, krav på underhold osv.). Sosialhjelp kan gis som tilleggsytelse til annen inntekt, når denne ikke er tilstrekkelig til å dekke utgifter til livsopphold.

Sosialhjelpen er med andre ord et nedre sikkerhetsnett i vårt velferdssystem, som skal sikre den enkelte et forsvarlig livsopphold. Loven angir ikke nivået på den hjelp som skal gis, og kommunene står i prinsippet fritt i å fastsette nivået på sine sosialhjelpssatser.

Sosialdepartementet har gitt veiledende retningslinjer om stønadsnivået. Men kommunene er ikke bundet til å følge disse, da hver enkelt søkers behov skal vurderes individuelt.

1.5.2.3 Antall mottakere /utgifter

Bruken av sosialhjelp økte sterkt på 1980- og første del av 1990-tallet, og nådde en topp i 1994 med om lag 166 500 registrerte mottakere. Senere er tallet noe redusert (126 200 i 1999), med en svak oppgang de aller siste år. I 2002 mottok 128 800 personer sosialhjelp.

I 1995 var de samlede utgifter til sosialhjelp i overkant av 4,7 milliarder kroner, men sank deretter til i underkant av 4,1 milliarder kroner i 1998 og 1999. Siden 1999 har det vært en økning til anslagsvis 4,6 milliarder kroner i 2002.

1.6 Stortingets billighetserstatningsordning

1.6.1 Generelt

1.6.1.1 Innledning

Billighetserstatningsordningen er Stortingets egen vederlagsordning, der enkeltpersoner som er kommet særlig uheldig ut kan søke om en skjønnsmessig pengekompensasjon. Enkeltpersoner har helt siden 1814 fremmet slike søknader for Stortinget. Ordningen er basert på sedvane, og er ikke nærmere regulert i formelle regler. Praksis er imidlertid i ettertid gjennomgått i St.prp. nr. 72 (1998-1999), jf. Innst. S. nr. 4 (1999-2000).

1.6.1.2 Historikk

I 1814 ble det fremmet fire søknader om billighetserstatning, og disse ble fremmet direkte for Stortinget. Utover 1900-tallet økte antall søknader om billighetserstatning, og saksbehandlingen var uoversiktlig. Fra 1938 ble det derfor besluttet at alle saker skulle oversendes Finansdepartementet, som etter å ha innhentet uttalelser fra fagdepartementene, la sakene frem for Stortinget i årlige stortingsproposisjoner. Søknadsmengden økte ytterligere, og i 1953 ble det besluttet å opprette et utvalg, for å avgjøre søknadene i første instans. Utvalgets avslag kunne ankes til Stortinget. Frem til 1972 var det Finansdepartementet som hadde det samordnende ansvaret for søknadene. I 1972 ble ansvaret overført til daværende Forbruker- og administrasjonsdepartementet, før Justisdepartementet overtok i 1981.

I 1814 ble det som nevnt behandlet fire søknader om billighetserstatning i Stortinget. I den første stortingsproposisjonen som ble fremmet om billighetserstatning av Finansdepartementet i 1938, ble det fremmet 19 saker. I årene 1947 til 1952 fikk Stortinget til sammen 153 søknader til behandling. Fra 1997 til 2002 behandlet Billighetserstatningsutvalget gjennomsnittlig i overkant av 500 søknader hvert år.

I 2000 ble ankeadgangen til Stortinget fjernet, da det ble ansett som lite heldig at Stortinget skulle behandle en stor mengde enkeltsaker, jf. St.prp. nr. 72 (1998-1999) og Innst. S. nr. 4 (1999-2000) om billighetserstatning av statskassen.

1.6.1.3 Dagens organisering

Som nevnt ovenfor er avgjørelsesmyndigheten i dag lagt til Billighetserstatningsutvalget, noe som innebærer at Billighetserstatningsutvalgets vedtak er endelige. Stortinget behandler imidlertid saker der det er aktuelt å tilkjenne erstatning med mer enn 200 000 kroner saker av særlig politisk art som oversendes fra utvalget, og årsmeldingen for billighetserstatningsordningen. Gjennom behandlingen av årsmeldinger holdes Stortinget orientert om utviklingen, og vil kunne gi sine signaler og synspunkter. Justiskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 4 (1999-2000) at de antar at saker av «særlig politisk art» i første rekke ville dreie seg om saker der flere fremmer sammenlignbare søknader innenfor samme problemområde, eventuelt individuelle saker som reiser prinsippspørsmål som gjør det ønskelig med en mer omfattende politisk behandling.

Billighetserstatningsutvalget er opprettet av Stortinget, og består av en høyesterettsdommer og to stortingsrepresentanter. Justisdepartementet er i dag sekretariat for Billighetserstatningsutvalget, og søknader fremmes derfor dit. Justisdepartementet har kompetanse til å avvise søknader fra realitetsbehandling i Billighetserstatningsutvalget når forholdet er omfattet av andre kompensasjonsordninger, søknaden innebærer kompliserte rettslige eller bevismessige vurderinger som naturlig hører inn under domstolene, det offentliges bistand i saken er ikke avsluttet, søknaden er klart uforståelig, eller det søkes om fornyet behandling og det ikke foreligger nye opplysninger. De søknadene som ikke avvises av sekretariatet, forelegges for faginstansene for forberedende behandling. Når faginstansene har levert sine innstillinger til Justisdepartementet, forbereder Justisdepartementet sakene for Billighetserstatningsutvalget. Når Billighetserstatningsutvalget har fattet vedtak i sakene, blir de sendt tilbake til Justisdepartementet, som videresender vedtakene til de respektive søkerne. Saksdokumentene blir sendt i retur til faginstansene og oppbevart der. Før klageadgangen til Stortinget ble opphevet, fremmet Justisdepartementet klageproposisjoner til Stortinget. I dag fremmer Justisdepartementet stortingsmeldinger hvor det redegjøres for arbeidet i Billighetserstatningsutvalget og eventuelt andre generelle forhold knyttet til ordningen.

Fra 01.01.2004 blir sekretariatsfunksjonen for billighetserstatningsordningen overført til det nyopprettede Justissekretariatet. Dette sekretariatet vil få de samme oppgaver som Justisdepartementet har hatt til nå, med unntak av at Justisdepartementet fortsatt vil fremme stortingsmeldingene om Billighetserstatningsutvalgets arbeid.

Godtgjørelse til medlemmene av Billighetserstatningsutvalget dekkes av Justisdepartementets budsjettkapittel 471 Statens erstatningsansvar, post 01 Driftsutgifter. Utgiftene i forbindelse med at Billighetserstatningsutvalget innvilger søknader om billighetserstatninger dekkes imidlertid av Finansdepartementets budsjettkapittel 2309 Tilfeldige utgifter, post 01 Driftsutgifter.

1.6.1.4 Grunnprinsipper/avgrensninger

Med billighetserstatning menes erstatning som ytes på grunnlag av en rimelighetsvurdering, uten at det foreligger rettslig grunnlag for erstatningsansvar. Ingen har følgelig noe rettslig krav på en slik erstatning. Det finnes ingen formelle retningslinjer for vurderingen, men i rimelighetsvurderingen legges Billighetserstatningsutvalgets tidligere praksis i tilsvarende saker til grunn. Ved vurderingen blir det lagt vesentlig vekt på om skaden har sammenheng med kritikkverdige forhold fra det offentliges side, uavhengig av om dette beror på erstatningsbetingende uaktsomhet.

Skade som følge av naturkatastrofer, krigstilstand eller liknende er som hovedregel ikke kompensert etter ordningen. Heller ikke tap etter ulykker og hendelige uhell dekkes i alminnelighet. Det gis etter fast praksis ikke billighetserstatning på grunn av vanskelige oppvekstforhold eller sykdom, med mindre det offentlige har hatt innflytelse på det inntrufne og kan klandres. Kriteriet om at skaden skal kunne tilbakeføres til det offentlige, praktiseres imidlertid ikke helt konsekvent, idet enkelte sakstyper faller innunder billighetserstatningsordningen til tross for at det offentlige ikke kan bebreides. Dette gjelder særlig personskader som følge av straffbare handlinger utført før voldsoffererstatningsforskriften trådte i kraft (1. januar 1975), herunder særlig seksuelle overgrep.

Billighetserstatningsordningen er etter praksis avgrenset mot følger av alminnelige samfunnsproblemer som gjelder et stort antall personer i befolkningen. Belastninger som følge av generelle kapasitetsmangler i offentlig helseapparat danner heller ikke grunnlag for billighetserstatning. Søknadene blir vurdert i forhold til det som var faglig og politisk akseptert på den tid den påståtte skade eller ulempe oppsto. Det at man i lys av senere erfaring og kunnskap vil vurdere tidligere lovgivning, politiske tiltak, behandlingsformer eller lignende annerledes, danner derfor i alminnelighet ikke grunnlag for erstatning. Tap som er forårsaket av private rettsforhold er etter praksis heller ikke kompensert etter billighetserstatningsordningen. Dette gjelder blant annet tap som springer ut av avtaleforhold, tap som følger av mangelfull forsikring, eller av virksomhet eller opptreden som generelt innebærer en alminnelig risiko. For øvrig er det i utgangspunktet ingen saklig begrensning for hva det kan søkes billighetserstatning for. De mest vanlige søknadsgrunnlagene gjelder imidlertid pasientskader, mangelfull skolegang, feilaktige institusjonsopphold, forsømmelser i barnevernet og personskader som følge av straffbare handlinger, særlig ved seksuelle overgrep mot barn. Alle saker hvor en person hevder å ha vært utsatt for feil eller forsømmelser fra det offentliges side, og hvor det ikke foreligger en avvisningsgrunn, blir tatt til behandling. Det beror imidlertid på en konkret rimelighetsvurdering hvorvidt søknaden blir innvilget eller ikke. Billighetserstatning innvilges som hovedregel til enkeltpersoner, og bare til den som selv er kommet uheldig ut. Kun unntaksvis gis erstatning til pårørende/etterlatte, forutsatt at disse selv har lidt et økonomiske tap.

1.6.1.5 Forholdet til domstolene og andre kompensasjonsordninger

Billighetserstatning er ment å være en siste mulighet til å oppnå en økonomisk ytelse for den skade eller ulempe man er påført. Det ytes derfor i praksis ikke billighetserstatning hvor skaden eller ulempen omfattes av alminnelige erstatningsordninger eller av trygde- eller forsikringsordninger mv. Erstatningen er heller ikke ment som et korrektiv eller supplement til mer eller mindre utilstrekkelige trygdeytelser eller sosiale stønader mv. Man kan således etter billighetserstatningsordningen ikke få overprøvd vedtak fattet i andre instanser.

Det er ansett som lite hensiktsmessig å la billighetserstatningsordningen supplere områder der myndighetene positivt har vurdert det offentliges erstatningsansvar. Det finnes flere etablerte erstatningsordninger som for eksempel Norsk Pasientskadeerstatning (NPE) og ordningen med voldsoffererstatning. Andre erstatningsordninger er erstatning etter straffeprosessloven og krigspensjon. Slik billighetserstatningsordningen praktiseres i dag, blir saker som faller inn under slike andre kompensasjonsordninger som hovedregel avvist, idet søkerens rettsstilling anses uttømmende regulert av disse ordningene. Dette gjelder også der søkeren ikke har fått medhold i sitt erstatningskrav etter nevnte ordninger, eller hvor forholdet er foreldet i forhold til de respektive ordninger.

Billighetserstatningsordningen fungerer heller ikke som et fritt valgt alternativ til domstolene og søksmålsadgangen der. Søknader som krever omfattende og kompliserte rettslige eller bevismessige vurderinger som naturlig hører inn under domstolene, er i praksis avslått etter ordningen. Der søkeren mener å ha et erstatningskrav som ikke er foreldet, blir det som hovedregel henvist til søksmålsadgangen eller til muligheten for å fremme et krav overfor den ansvarlige offentlige myndighet uten at det nødvendigvis tas ut stevning.

Svært mange søknader fremmes på grunnlag av krav som er rettslig foreldet. Det kreves i slike tilfeller ikke at domstolsbehandling skal ha vært forsøkt for at søknad om billighetserstatning blir behandlet.

Der kravet har vært prøvet for domstolene uten at søkeren har vunnet frem, foretas det som hovedregel ikke en ny realitetsvurdering etter billighetserstatningsordningen, idet en slik vurdering vil bære preg av overprøving av domstolenes avgjørelser. Da det etter billighetserstatningsordningen ikke oppstilles krav om ansvarsgrunnlag etter erstatningsrettslige regler, kan det likevel tenkes enkelte helt spesielle tilfeller der saken likevel vil bli vurdert. Dette gjelder i så fall bare der det er på det rene at det foreligger uheldige forhold på det offentliges side, men uten at det er sannsynliggjort erstatningsbetingende uaktsomhet.

Søknader om billighetserstatning på grunnlag av påstand om mangelfulle trygdeytelser er i praksis regelmessig avslått under henvisning til at søker har fått sitt krav om økonomisk kompensasjon vurdert etter gjeldende regler i trygdelovgivningen. Krav om trygdeytelser behandles således uttømmende av de kompetente vedtaksorganer etter det til enhver tid gjeldende regelverk. Å oppebære trygdeytelser til dekning av livsopphold, for eksempel uføretrygd, er imidlertid ikke ansett å være til hinder for å tilkjenne billighetserstatning selv om uførheten har sammenheng med det forhold som ligger til grunn for søknaden. Dersom den oppståtte skade kan tilbakeføres til uheldige forhold fra offentlige instanser, kan således billighetserstatning tilkjennes.

1.6.1.6 Bevisvurderingen

Billighetserstatning kan ytes dersom det anses tilstrekkelig sannsynliggjort at de anførte forhold har funnet sted, og dersom det er sannsynlig at dette har påført søkeren lidelser/tap av et visst omfang. Vurderingen er gjenstand for fri bevisbedømmelse, og avgjørelsen tas på bakgrunn av dokumentene i saken. Mange billighetserstatningssøknader inneholder ingen eller mangelfull dokumentasjon for søknadens påstander. Hvert enkelt fagdepartementet har imidlertid plikt til å sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst før den avgjøres av Billighetserstatningsutvalget, slik at saken vil bli utredet og belyst av faginstansen. Da billighetserstatnings­ordningen ikke har noen foreldelsesregler, kan søknadsgrunnlaget ligge langt tilbake i tid. Dette kan vanskeliggjøre en effektiv og forsvarlig saksbehandling, og problemene oppstår særlig i forbindelse med innhenting av dokumentasjon. Dersom det offentlige har makulert relevant arkivmateriale, vil kravet til dokumentasjon i noen tilfeller lempes. I noen tilfeller vil tidsforløpet imidlertid kunne svekke rimeligheten av at det innvilges erstatning.

1.6.1.7 Utmåling

Billighetserstatningen tar ikke sikte på å dekke søkers samlede økonomiske tap. Erstatningen er ment å være en «håndsrekning», hvor beløpet utmåles skjønnsmessig basert på en rimelighetsvurdering. Det gis for øvrig også billighetserstatning der det ikke foreligger et rent økonomisk tap, og det kan da tales om en oppreisningserstatning. Billighetserstatningsutvalget har i alminnelighet kompetanse til å innvilge erstatning med inntil 200 000 kroner. Som tidligere nevnt må erstatningsbeløp utover dette behandles av Stortinget. Utbetalingene har i gjennomsnitt ligget i overkant av 90 000 kroner pr. person de siste årene, jf. tabellen foran.

1.6.1.8 Tilpasning av billighetserstatningsordningen i forhold til særlige grupper

Billighetserstatningsordningen har ved flere anledninger blitt tilpasset i forhold til krav fra enkelte grupper. Dette gjelder for eksempel tatere, HIV-smittede, hepatitt C-smittede og lobotomerte. Nedenfor følger en nærmere redegjørelse av disse tilpasningene, jf. punkt 6.2 – 6.5. Dessuten redegjøres for behandlingen av samenes krav om billighetserstatning for tapt skolegang, jf. punkt 6.6.

1.6.2 Tatere/romanifolket – tapt skolegang

1.6.2.1 Saksbehandlingen frem til desember 1996

I St.prp. nr. 89 (1995-1996) som gjaldt klager over avslag på søknader om billighetserstatning, ble det samtidig fremmet forslag om endring av praksis ved søknader om billighetserstatning fra tatere/romanifolket for mangelfull eller tapt skolegang. Tidligere ble søknader fremmet på dette grunnlaget som hovedregel avslått. På bakgrunn av endret oppfatning i daværende Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet vedrørende søknader om billighetserstatning fra tatere/romanifolket, tok Billighetserstatningsutvalget opp spørsmålet til ny vurdering. Flertallet, de to stortingsrepresentantene, kom til at det som alminnelig regel burde være grunnlag for å yte billighetserstatning til barn av tatere/romanifolket for mangelfull skolegang. De tilrådde at det skulle ytes billighetserstatning med en standarderstatning på 50 000 kroner med plass for individuelle tilpasninger. Formannen i utvalget fant at det ikke var grunnlag for å endre praksis. Han viste blant annet til at den vesentlige uenighet mellom daværende Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet og Justisdepartementet refererte til om man skulle betrakte tatere/romanifolket som en særegen gruppe eller om man skulle se søkerne i forhold til norske borgere generelt og videre at man måtte se hen til at den underliggende årsak til at disse barna ikke fikk skolegang, som var å finne i tatere/romanifolkets særegne levesett og forhold til samfunnet.

I tråd med anbefalingene fra flertallet i utvalget, ble saken lagt frem for Stortinget, jf. St. prp. nr. 89 (1995-1996).

Flertallet i justiskomiteen erklærte seg enig med flertallets innstilling og fant det rimelig at tatere/romanifolket som hovedregel skulle ha billighetserstatning for mangelfull skolegang, jf. Innst. S. nr. 75 (1996-1997). Utgangspunktet for utmålingen av erstatningssummen ble imidlertid hevet til 60 000 kroner og med tilsvarende justering for dem som hadde fått tilrådinger om høyere eller lavere sum. Dette ble vedtatt av Stortinget.

1.6.2.2 Saksbehandlingen fra 1997

Etter vedtagelsen i Stortinget, ble praksis endret i samsvar med denne. De første årene kom det inn et betydelig antall søknader, ca. 110–120 pr. år, mens de siste par årene har disse blitt redusert til omlag 60- 70. Billighetserstatning er blitt innvilget når søkeren har tapt vesentlige deler av skolegangen.

1.6.3 Hiv-smittede

Ved behandlingen av St.prp. nr. 12 (1987-1988) jf. Innst. S. nr. 40 (1987-1988) den 14.12.1987 gav Stortinget en generell fullmakt til Billighetserstatningsutvalget til etter søknad, å innvilge billighetserstatning på inntil 250 000 kroner til alle blødere og andre som var blitt påført HIV- smitte ved blodoverføring i den offentlige helsetjenesten i tiden før det var kunnskapsmessig eller teknisk mulig å ekskludere smittefaren. Etter dette fikk alle registrerte HIV-smittede blødere (21 personer) i 1988 utbetalt 250 000 kroner hver i erstatning. I tillegg fikk 5-6 andre som var smittet etter blodoverføring, men som ikke var blødere, utbetalt samme beløp.

10. mai 1993 behandlet Billighetserstatningsutvalget 10 søknader om økt erstatningsutbetaling fra 8 HIV- smittede blødere og etterlatte etter 2 smittede som var døde. Hver av disse hadde tidligere fått 250 000 kroner i billighetserstatning. Begrunnelsen for å søke om økt erstatning var at en mente det innvilgede beløpet var urimelig lavt i forhold til den skade bløderne var påført. Fordi disse søkerne allerede hadde fått innvilget 250 000 kroner fremmet Justisdepartementet sakene for Stortinget, jf. St.prp. nr. 88 (1999-2000). I proposisjonen ble det foreslått å gi en generell fullmakt til utvalget til etter søknad å innvilge inntil 250 000 kroner i økte erstatninger i slike saker, slik at samlede erstatning for den enkelte kunne utgjøre inntil 500 000 kroner. Stortinget sluttet seg til forslaget ved behandlingen av Innst. S. nr. 220 (1992-1993) 18. juni 1993.

1.6.4 Hepatitt c

Statens helsetilsyn foreslo i brev av 21. august 1998 til Justisdepartementet som sekretariat for Stortingets billighetserstatningsutvalg, at alle som var smittet med Hepatitt C skulle få utbetalt 100 000 kroner i billighetserstatning fra staten. De som hadde utviklet eller senere utviklet skrumplever skulle få ytterligere 100 000 kroner. Bakgrunnen for forslaget var en henvendelse fra Foreningen for Blødere i Norge der en mente at ca 150 blødere som var smittet med Hepatitt C, trolig ville søke om billighetserstatning. Spørsmålet ble etter dette lagt frem for Stortinget i St.prp. nr. 72 (1998-1999). I proposisjonen foreslo Justisdepartementet at alle som ved blodoverføring innen helsevesenet var blitt smittet med hepatitt C, burde gis en billighetserstatning uavhengig av om det var noe å bebreide helsevesenet. Pasienten måtte i disse tilfellene anses for å ha kommet særlig uheldig ut. På grunn av at det kunne foreligge store faktiske forskjeller i slike saker når det gjaldt de helsemessige konsekvensene av smitten, mente imidlertid departementet at spørsmålet om erstatningsutmåling i utgangspunktet måtte undergis en individuell behandling i hver enkelt sak. Justisdepartementet ønsket ikke en generell erstatning på 100 000 kroner til alle hepatitt-C smittede. For de fleste smittede, som etter Helsetilsynets opplysninger ikke hadde særlige direkte plager av smitten, ville det foreslåtte beløpet ikke harmonere med de billighetserstatninger som ellers gis for helseskader. Med i rimelighetsvurderingen ved erstatningsutmålingen hørte imidlertid selve belastningen for de smittede ved usikkerheten om den fremtidige sykdomsutvikling. For personer der sykdomsutviklingen tok en uheldig vei viste departementet til muligheten for å fremme en ny søknad om billighetserstatning.

Ved behandlingen av proposisjonen den 26. oktober 1999 sluttet Stortinget seg til Justisdepartementets tilrådninger om at det burde gis billighetserstatning til alle som var blitt hepatitt-C smittet, og at slik erstatning utbetales etter en individuell vurdering av den enkelte sak. Komiteen ba videre om at det ble vurdert om det ved utmålingen av slike erstatninger også burde tillegges vekt om søkeren var bløder, med de medisinske konsekvenser dette ville medføre for søkeren. Komiteen viste til at også andre alvorlige skader enn skrumplever etter omstendighetene ville kunne gi grunnlag for en vesentlig øket erstatning, for eksempel utvikling av kreft.

1.6.5 Lobotomerte

De som har vært utsatt for lobotomi har fått vederlag fra to ordninger, både fra en særlig erstatningsordning over daværende Sosialdepartementets budsjett, jf. punkt 7.5 og fra den ordinære billighetserstatningsordningen.

På bakgrunn av mange innkomne søknader om billighetserstatning fra lobotomerte tidlig på 1990-tallet, mente daværende Sosialdepartementet det var hensiktsmessig å fastsette visse felles kriterier som kunne legges til grunn ved behandlingen av den enkelte søknad, for å oppnå en mest mulig lik praksis. Departementet fikk i september 1993 utarbeidet veiledende retningslinjer som daværende Helsedirektoratet ble bedt om å legge til grunn ved sin uttalelse til saker for Billighetserstatningsutvalget. Retningslinjene var forutsatt å være i tråd med de alminnelige kriterier for tildeling av billighetserstatning som ble praktisert av Billighetserstatningsutvalget og Stortinget.

I følge retningslinjene skulle lobotomi ikke i seg selv gi grunnlag for billighetserstatning, fordi metoden som sådan ble ansett som forsvarlig da den var i bruk. I vurderingen av om den enkelte var kommet spesielt uheldig ut, skulle det legges vekt på om inngrepet var foretatt ved uvanlige diagnoser eller ved en på annen måte diskutabel indikasjon, etter kort observasjonstid med mangelfull forsøk på annen behandling og på pasienter i ung alder. Kriteriene fikk noe ulik utforming avhengig av i hvilken tidsperiode inngrepet ble foretatt. De veiledende retningslinjene ble stort sett lagt til grunn av Billighetserstatningsutvalget, men utvalget foretok i tillegg en samlet rimelighetsvurdering, blant annet på bakgrunn av inngrepets faktiske konsekvenser for søker.

1.6.6 Samer – tapt skolegang

1.6.6.1 Søknader om billighetserstatning tidlig på 1990-tallet – kollektive søknader

I 1990 søkte to grupper på henholdsvis 123 personer fra Karasjok-distriktet og 300 personer fra Kautokeino-distriktet kollektivt om billighetserstatning. Søknadene var begrunnet med at søkerne mistet skolegang pga. krigstilstanden og fornorskingsprosessen, som medførte at undervisningen foregikk på norsk, som elevene ikke forsto.

Ved behandlingen av søknadene uttalte Billighetserstatningsutvalget blant annet at det hadde fått mandat til å uttale seg om enkeltsaker, mens man i dette tilfellet stod overfor en gruppe, videre at man her stod overfor politiske spørsmål som det ikke tilkom utvalget å ta stilling til. Utvalget ville likevel ikke vise saken fra seg, men fant under henvisning til tidligere avgjørelser å måtte avslå søknadene. Søknadene hadde for øvrig vært forelagt Utdannings- og forskningsdepartementet, som ikke fant å kunne tilrå billighetserstatning.

Avslagene ble påklaget, og lagt frem for Stortinget i St.prp. nr. 13 (1991-1992). De forberedende instanser, daværende Utdannings- og forskningsdepartementet og Justisdepartementet, fant ikke å kunne tilrå billighetserstatning til disse gruppene.

I samsvar med denne tilrådingen fant komiteen ikke å tilrå erstatning for tapt skolegang under krigen, jf. Innst. S. nr. 77 (1991-1992). Komiteen mente imidlertid at det kunne være aktuelt med særlige tiltak for denne gruppen, og oppfordret regjeringen til å sette ned et utvalg for å utrede saken og komme med forslag til løsninger.

Søknadene om billighetserstatning ble avslått av Stortinget under behandlingen av justiskomiteens innstilling i desember 1991. Stortinget ba imidlertid om en utredning fra regjeringen. Det ble som en følge av dette nedsatt en arbeidsgruppe, som utredet spørsmålet og i juni 1993 la frem tre forslag til ulike løsninger:

• egen kompensasjonsordning utenfor Folketrygden

• engangskompensasjon

• tilbud om utdanning med økonomisk støtte

I St.meld. nr. 42 (1994-1995) Om Sametingets virksomhet i 1994 gikk daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet inn for forslaget om å tilby opplæring med kursstøtte til de som ønsket det. Departementet fant ikke grunnlag for å følge opp forslaget om engangskompensasjon eller et særskilt pensjonstilbud. Det ble vist til at slike løsninger ikke kunne forsvares som rimelige overfor andre grupper som var i en tilsvarende situasjon uten at det fremsto som en uheldig forskjellsbehandling.

Stortingets flertall sluttet seg til regjeringens forslag.

1.6.6.2 Søknader om billighetserstatning på slutten av 1990-tallet – individuelle søknader

I 1996 og utover i 1997 kom i alt ca. 300 individuelle søknader om billighetserstatning, – noen få kom også siden – med de samme begrunnelser for søknadene som hadde kommet inn tidligere; nemlig krigstilstanden og fornorskingspolitikken.

Departementet vurderte søknadene på individuelt grunnlag, og konkluderte med ikke å tilrå erstatning. Begrunnelsene var at etter fast praksis dannet verken krigen eller fornorskingspolitikken grunnlag for erstatning. Det ble også vist til at opplæringstilbudet søkerne fikk måtte vurderes ut fra datidens allmenne intensjon med fornorskingspolitikken. Denne politikken ble introdusert rundt forrige århundreskifte og varte til lenge etter 2. verdenskrig. Skulle billighetserstatning gis for dette forhold, ville det måtte vurderes for meget store deler av den samiske befolkning. Det ville for øvrig vanskelig kunne tilrås billighetserstatning på samme grunnlag som Stortinget tidligere hadde vurdert og avslått.

Billighetserstatningsutvalget avslo alle søknadene i samsvar med tilrådingene.

I ettertid ble det fremsatt en rekke klager over avslagene. Klager som ble fremmet før klageadgangen til Stortinget ble opphevet, ble avslått av Stortinget i tråd med ovennevnte. I tillegg ble det vist til at Stortinget ved opprettelsen av Samefolkets fond har tatt et oppgjør med fornorskingspolitikken. Saken er pr. dags dato ikke avsluttet, og det vises for øvrig til punkt. 8.3.3.

1.7 Andre særskilte erstatningsordninger

1.7.1 Innledning

Det har ved flere anledninger vært etablert særskilte erstatningsordninger for enkelte grupper. Felles for ordningene er at de normalt har vært basert på rimelighetsbetraktninger. Initiativet til disse erstatningsordningene har variert, og de har vært håndtert på forskjellige måter.

Utredningene og administrasjonen av de forskjellige ordningene har vært plassert under det departement som de naturlig har hørt inn under. Således har skader etter strålebehandling på Radiumhospitalet vært underlagt daværende Sosial- og helsedepartementet, erstatningsordningen for lobotomerte har vært underlagt daværende Sosial- og helsedepartementet mv. Det har tidligere vært etablert en særskilt kompensasjonsordning for nordsjødykkerne, som ble administrert av daværende Sosial- og helsedepartementet. I tillegg er det foreslått en særskilt erstatningsordning for pionerdykkere i Nordsjøen som administreres av Arbeids- og administrasjonsdepartementet og som ligger til behandling i Stortinget. Justisdepartementet har håndtert erstatningsoppgjørene til jøder og til nordmenn som var i japansk fangenskap eller internering under den annen verdenskrig, da disse erstatningsoppgjørene ikke naturlig har hørt inn under noe annet departement.

Vi finner det også naturlig å nevne en egen ordning opprettet ved særlov uten at vi går nærmere inn på dette i den videre fremstilling. Ved midlertidig lov om begrenset innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (innsynsloven) av 17. september 1999 nr. 73 gis det i visse tilfeller rett til erstatning for ulovlig overvåkning og registrering mv.

1.7.2 Jødebo-oppgjøret

1.7.2.1 Bakgrunn

Våren 1995 kom det frem nye opplysninger om jødenes eiendommer/eiendeler, som ble beslaglagt av Quisling-regimet i Norge under den 2. verdenskrig. Den norske regjeringen ønsket på denne bakgrunn å få klarlagt relevante fakta så langt som mulig for så å kunne vurdere passende oppfølgningstiltak. I mars 1996 ble det derfor oppnevnt et utvalg for å kartlegge de faktiske forhold. Mandatet for utvalget var blant annet å kartlegge hva som skjedde med jødenes eiendeler under krigen.

1.7.2.2 Jødeboutvalgets utredning

Utvalget la frem sin utredning i NOU 1997: 22 med et flertall og et mindretall. Flertallet og mindretallet var enige om at jødene hadde lidt et økonomisk tap under krigen. Flertallet ønsket å bygge erstatningsoppgjøret på differensen i verdi mellom eiendommen/eiendelenes verdi før og etter krigen. Mindretallet mente at oppgjøret burde få en moralsk tilnærming, slik at man også tok hensyn til den generelle behandlingen av jødene under krigen i tillegg til det økonomiske tap som var lidt av hvert enkelt individ.

1.7.2.3 St.prp. nr. 82 (1997-1998) jf. Innst. S. nr. 108 (1998-1999)

I St.prp. nr. 82 (1997-1998) la regjeringen frem sine forslag til oppgjør overfor norske jøder. Det vil i det følgende gis en kort oversikt over proposisjonens vurdering av grunnlaget for oppgjøret og hvilke kompensasjonsprinsipper som ble lagt til grunn for oppgjøret.

Grunnlaget for oppgjøret

Erstatningsoppgjøret var ment som en erkjennelse og unnskyldning fra den norske stat overfor gjenlevende norske jøder og deres etterlatte for den urett som var begått mot dem og deres familier under den 2. verdenskrig. Beslagleggelsen av eiendeler fra det jødiske samfunn var en integrert del av Quisling-regimet og nazistenes forsøk på fysisk å tilintetgjøre hele det jødiske samfunn i Norge. De første tiltakene ble iverksatt i mai 1940 med inndragning av jødenes radioapparater, og ble fulgt av andre tiltak mot jødene, – herunder beslagleggelse av fast eiendom og løsøre – og kulminerte med deportasjonen av jøder til konsentrasjonsleire i perioden november 1942 til mars 1943. Det er beregnet at antall jøder i Norge før deportasjonen utgjorde omlag 2 200 personer. Det ble deportert 767 jøder fra Norge, og av disse var det bare 30 som overlevde. De som ikke ble deportert flyktet, ble holdt i fangenskap eller lå i dekning.

Etter krigen ble det etablert midlertidige institusjoner for å returnere eller erstatte det som hadde blitt beslaglagt. Omfanget og verdien av eiendeler som ble tilbakeført er ikke kjent, men tilbakeføring in natura skjedde i ikke ubetydelig utstrekning. Blant annet ble fast eiendom i all hovedsak tilbakeført. På bakgrunn av at et stort antall jøder var drept under krigen, var det et betydelig antall gjenstander som ikke kunne tilbakeføres til den rettmessige eier. Videre var mange jødiske eiendeler ført ut av landet uten å bli registrert.

I proposisjonen ble det fremhevet at uretten mot det jødiske folk under 2. verdenskrig aldri kunne gjøres godt igjen, men at det måtte tas et historisk og moralsk oppgjør med den økonomiske likvidasjonen, og at denne måtte få et økonomisk uttrykk. Videre ble det fremhevet at oppgjøret skulle få en bred moralsk tilnærming, som måtte gis en form og et innhold som tok hensyn til sakens spesielle karakter – herunder nazistenes forsøk på å tilintetgjøre jødene som gruppe.

Prinsippene for utforming og utmåling av oppgjøret

Proposisjonen la opp til et oppgjør som skulle bestå av individuelle erstatninger og et tredelt kollektivt oppgjør.

Det ble foreslått en individuell standardisert erstatning på 200 000 kroner til de som selv var erstatningsberettigede eller deres etterlatte. Alle jødiske familier og enkeltpersoner født innen utgangen av 1942, som det ble truffet inndragningsbeslutning mot eller som faktisk fikk sine eiendeler inndratt, hadde rett til erstatning. At det ble valgt en standardisert erstatning, hadde sammenheng med at omfanget av den enkeltes tap var uklart. Totalt ble det foreslått en bevilgning på 200 millioner kroner til individuelle erstatninger. Dersom den erstatningsberettigede ikke lenger var i live, ble det lagt opp til at det kunne utbetales til vedkommendes arvinger etter fordelingsreglene i arveloven, dog begrenset til ektefelle og livsarvinger. Begrunnelsen for at man også ga til de etterlatte, var at mange av de som fikk sine eiendeler beslaglagt under krigen var døde.

Videre ble det foreslått et kollektivt oppgjør som skulle bestå av 250 millioner kroner fordelt på et fond til sikring av jødisk kultur og fremtid i Norge, en stiftelse til sikring av jødisk kultur utenfor Norge, og til et kompetansesenter for studier av Holocaust mv.

Bakgrunnen for forslaget om et kollektivt oppgjør, var at man ønsket å understreke at man nå foretok et oppgjør i forhold til den urett som var begått mot det jødiske samfunn, fordi den økonomiske og fysiske likvidasjonen var tiltak rettet mot det jødiske samfunn i Norge som helhet. I tillegg til at eiendommer ble inndratt, ble de jødiske institusjoner og religiøse sentra i Norge økonomisk likvidert. Ved vurdering og fastsettelse av totalbeløpet tok man hensyn til at jødiske familier i sin helhet ble utslettet og følgelig ikke fikk noe individuelt oppgjør.

Stortingets behandling

Justiskomiteen avga sin innstilling (Innst. S. nr. 108 (1998-1999))og sluttet seg til proposisjonens forslag. I tråd med denne vedtok Stortinget regjeringens forslag 26.06.1998.

1.7.2.4 Avvik fra den alminnelige erstatningsretten

Den norske stat under Quisling-regimet tok del i de anti-jødiske tiltak som ble iverksatt mot jødene. Overfor denne gruppen forelå det et ansvarsgrunnlag, økonomisk tap og adekvat årsakssammenheng mellom skaden og tapet.

Ved utmålingen av det økonomiske tapet ble det imidlertid tatt hensyn til den økonomiske og den fysiske likvidasjon av jødene. Oppgjøret var i tillegg til det rent økonomiske ment som et historisk og moralsk oppgjør.

Det ble sett bort fra at foreldelsesfristene var overtrådt.

1.7.2.5 Administrasjon av oppgjøret

Justisdepartementet sto for administrasjonen av oppgjøret. Utbetalingen skjedde via et eget kapittel fra Justisdepartementets budsjett. Det ble samlet utbetalt 31, 8 millioner kroner fordelt på ca. 970 søkere og 250 millioner kroner i kollektiv erstatning. Oppgjøret ble avsluttet i 2000.

1.7.3 Nordmenn i japansk fangenskap under 2. verdenskrig

1.7.3.1 Bakgrunn

Fire stortingsrepresentanter fremmet et privat forslag om erstatning til nordmenn i japansk fangenskap i Dok.nr.8:23 (1999-2000). Justiskomiteen avga sin innstilling (Innst. S. nr. 144 (1999-2000)), og i tråd med komiteens innstilling fattet Stortinget følgende enstemmige vedtak:

«Stortinget ber regjeringen vurdere alternative forslag til erstatningsordninger som en kompensasjon for de lidelser norske statsborgere ble påført på grunn av opphold i japansk fangenskap under 2. verdenskrig.»

1.7.3.2 St.prp. nr. 67 (2000-2001) jf. Innst. S. nr. 255 (2000-2001)

Regjeringen fremla en stortingsproposisjon (St.prp. nr. 67 (2000-2001) med forslag til erstatningsoppgjør for nordmenn som hadde vært i japansk fangenskap eller internering under 2. verdenskrig. Det vil i det følgende kort redegjøres for proposisjonens vurdering av grunnlaget for oppgjøret og hvilke kompensasjonsprinsipper som ble lagt til grunn.

Grunnlaget for oppgjøret

Proposisjonen viste til at Norge og de øvrige allierte i forbindelse med fredsavtalen av 08.09.1951 fraskrev seg retten til å kreve erstatning fra Japan, og at det således ikke forelå noe folkerettslig grunnlag for at den norske stat skulle kunne reise krav om erstatning på vegne av tidligere norske krigsfanger eller internerte. Regjeringen fant imidlertid at avtalen ikke burde få avgjørende betydning for om erstatning skulle gis, da Norge ikke var erstatningsrettslig forpliktet overfor de enkeltindivider en slik avtale berørte. Videre ble det vist til at den norske stats tilknytning til den overlast nordmenn i japansk fangenskap led var fjern, og at en kompensasjon til denne gruppen ville kunne innebære en forskjellsbehandling i forhold til andre norske statsborgere som led overlast i utlandet i forbindelse med annen verdenskrig, og som ikke har fått noen kompensasjon for dette. Dersom en aksepterte en egen erstatningsordning til denne gruppen, ville det kunne utløse ytterligere erstatningskrav fra et stort antall nye grupper i fremtiden. Departementet viste også til at det for denne gruppen allerede var etablert ulike former for økonomisk kompensasjon (fangenskapslønn for sjømenn, æreslønn og krigspensjon). Regjeringen fant at sterke prinsipielle grunner talte mot at det burde etableres en særlig erstatningsordning for denne gruppen. På den annen siden ble det vist til at den norske stat gjennom fredsavtalen de facto hadde fratatt disse personene en mulighet til å få erstatning fra Japan. (Selv om de formelt ikke var avskåret fra å fremme individuelle erstatningskrav, var det lite realistisk å henvise dem til dette.) Videre ble det vist til at flere andre land nylig hadde etablert erstatningsordninger for egne innbyggere som satt i japansk fangenskap under 2. verdenskrig.

Prinsippene for utforming og utmåling av oppgjøret

Det ble foreslått at oppgjøret skulle bestå av en individuell standardisert erstatning på 100 000 kroner til de som selv hadde sittet i japansk fangenskap eller var internert. Det ble ikke eksplisitt vurdert i proposisjonen om det skulle gis en kollektiv erstatning.

Ved drøftingen av ulike erstatningsalternativer ble det vist til at det var gått 55 år siden krigens slutt. For at så mange som mulig av dem som satt i japansk fangenskap eller var internert skulle nyte godt av en erstatning, var det et vesentlig hensyn at ordningen skulle være enkel og lett å gjennomføre. Jo mer individuelt oppgjøret tok sikte på å være, jo lengre tid ville det ta både å fastsette regler for en erstatningsordning og å utbetale erstatning til den enkelte. Det ble vurdert som viktig at kriteriene for å få erstatning skulle være lette å konstatere, og at det ikke burde stilles for store krav til dokumentasjon. Det ble vist til at Justiskomiteen i Innst. S. nr. 144 (1999-2000) hadde uttalt at det var rimelig at den enkelte fange skulle behandles mest mulig likt. Det ble derfor besluttet at det ikke skulle gjøres forskjell på søkerne med hensyn til typen fangenskap, hvilke lidelser man ble utsatt for under fangenskapet, hvilke skader fangeoppholdet medførte for den enkelte og erstatningens størrelse. Dette ville også være enklest å praktisere ved et fremtidig oppgjør. Det ble på denne bakgrunn foreslått et erstatningsbeløp på 100 000 kroner pr. person.

Stortingets behandling

Justiskomiteen avga sin innstilling (Innst. S. nr. 255 (2000-2001)). Komiteen sluttet seg til proposisjonens forslag, men foreslo at etterlatte ektefelle og barn av avdøde fanger skulle være berettiget til å tre inn i avdødes krav. I tråd med denne innstillingen vedtok Stortinget våren 2001 et erstatningsoppgjør for nordmenn som satt i japansk fangenskap under den annen verdenskrig.

1.7.3.3 Avvik fra den alminnelige erstatningsretten

Skadevolder overfor denne gruppen var japanske myndigheter. Den norske stat har ikke et erstatningsrettslig ansvar for overgrep begått av utenlandske myndigheter i utlandet. Det ville således ikke vært mulig å holde den norske stat rettslig ansvarlig .

1.7.3.4 Administrasjon av oppgjøret

Justisdepartementet stod for administrasjonen av oppgjøret. Utbetalingen skjedde ved opprettelsen av et nytt budsjettkapittel 476. Totalt ble det utbetalt 44,7 millioner kroner i individuelle erstatninger fordelt på 665 søkere. Oppgjøret ble avsluttet i 2002.

1.7.4 Stråleskadde etter brystkreftbehandling ved radiumhospitalet

1.7.4.1 Bakgrunn

I henholdsvis 1988 og 1991 ble det fremmet erstatningskrav begrunnet med feilbehandling ved Radiumhospitalet. Det ble i disse sakene konkludert med betydelige bivirkninger som følge av strålebehandling og at det var grunn til å tro at det hadde skjedd feilbehandling. I 1993 og 1994 erkjente staten ansvar og inngikk forlik i disse sakene.

Stråleskadesaken ved Radiumhospitalet ble tatt opp i Stortinget under budsjettbehandlingen høsten 1996. Den 03.06.1997 oppnevnte Sosial- og helsedepartementet et utvalg som skulle vurdere de erstatningsrettslige sidene ved saken. Bakgrunnen for opprettelsen av utvalget var blant annet at man fant det urimelig at den enkelte skulle måtte anlegge sak mot staten for å få den erstatning de eventuelt måtte ha krav på. Videre skulle utvalget vurdere hvorvidt det var pasienter som burde tilkjennes erstatning ut fra rimelighetsbetraktninger i de tilfeller erstatningsbetingende ansvar ikke kunne konstateres.

1.7.4.2 Erstatningsutvalget for stråleskaders delinnstilling

Erstatningsutvalget for stråleskader avga en delinnstilling til (tidligere) Sosial- og helsedepartementet den 25.04.1998. Utvalget kom til at det fra omkring 1982 var erstatningsbetingende uaktsomt å ikke avvikle det aktuelle behandlingsopplegget. Utvalget foreslo derfor at pasienter som ble behandlet i perioden 1982-1986 og som ble påført en skade, skulle tilbys ordinær erstatning for lidt økonomisk tap, fremtidig tap samt menerstatning. Videre ble det foreslått at mulige foreldelsesinnsigelser ikke skulle påberopes. Til pasienter som ble behandlet i perioden 1975-1981 og som ble påført skade, ble det foreslått å tilby en billighetserstatning.

1.7.4.3 St.prp. nr. 3 (1998-1999) jf. Innst. S. nr. 41 (1998-1999)

I St.prp. nr. 3 (1998-1999) la regjeringen frem forslag til erstatningsoppgjør til kvinner som fikk stråleskader etter brystkreftbehandling ved Radiumhospitalet i perioden 1975-1986. Det vil i det følgende gis en kort oversikt over vurderingene i proposisjonen av grunnlaget for oppgjøret og hvilke kompensasjonsprinsipper som ble lagt til grunn for dette. Forslagene i proposisjonen bygget i sin helhet på delinnstillingen fra Erstatningsutvalget for stråleskader.

Grunnlaget for oppgjøret

I overkant av 2000 kvinner ble i perioden 1975 til 1986 strålebehandlet for brystkreft ved Radiumhospitalet. 1496 pasienter ble behandlet med et nytt behandlingsmønster, og mange av disse fikk omfattende skader, hovedsaklig senskader. Behandlingsregimet ble avsluttet i løpet av 1986, og sykehuset gikk tilbake til det konvensjonelle fraksjoneringsmønster i sin strålebehandling.

Begrunnelsen for å tilby erstatning til kvinnene som ble behandlet i perioden 1982-1986, var at en mente det var erstatningsbetingende uaktsomhet av sykehuset å fortsette den aktuelle behandlingsmetode i denne perioden selv om det forelå forhold som tilsa at en annen behandlingsform burde vært anvendt. Foreldelse ble ikke påberopt fordi det etter Erstatningsutvalgets vurdering kunne være tvilsomt om enkelte krav var foreldet og fordi sykehuset i en periode på syv år hadde unnlatt å følge opp anmodning om å klargjøre eventuelt erstatningsgrunnlag.

Tilbud om erstatning til pasientene som ble behandlet før 1982 ble begrunnet med rimelighetshensyn. Det ble lagt vekt på at sykehuset opererte med to parallelle behandlingsopplegg der valg av pasienter som skulle få den nye behandlingsmetoden i hovedsak ble foretatt ut i fra økonomiske hensyn. Det ble også lagt vekt på at det var enkelte kritikkverdige forhold knyttet til behandlingsopplegget også for om disse forholdene ikke var tilstrekkelig til å konkludere med uaktsomhet. Videre la utvalget en viss vekt på at saken hadde tatt lang tid, og pekte også på at det gjennom sakens behandling hadde oppstått betydelige forventninger denne perioden, selv til at alle med skader skulle gis erstatning.

I spørsmålet om årsakssammenheng ble det tatt utgangspunkt i etterundersøkelsens konklusjoner når det gjelder skadeomfanget for den enkelte, og lagt til grunn at det ikke var mulig å si med sikkerhet hvor omfattende skader som ville fulgt av et mer konvensjonelt behandlingsregime. Utvalget så det videre som både vanskelig og tidkrevende å foreta en individuell vurdering av om det også kunne tenkes individuelle forhold og samvirkende årsaker til den konkrete skade. Etterundersøkelsens konklusjoner om skade­omfang ble derfor lagt til grunn for erstatningene.

Prinsippene for utforming og utmåling av oppgjøret

I proposisjonen ble det foreslått individuelle erstatningsutbetalinger. For de ordinære erstatningsutbetalingene for perioden etter 1982, ønsket departementet en annen behandlingsmåte enn det som følger av de vanlige retningslinjer for saksbehandling i denne type saker. Grunnen til dette var at det hadde gått svært lang tid siden kvinnene ble stråleskadet, og at det var behov for å få utbetalt erstatningene så raskt som mulig. Av samme hensyn ønsket departementet å gå utenom fremgangsmåten for den alminnelige Billighetserstatningsordningen. Billighetserstatning til pasienter som utvalget skulle behandle, ville derfor måtte baseres på et særskilt opplegg og ut fra spesielt fastsatte retningslinjer med en form for standardisert kompensasjonsordning.

Oppgjøret bestod av tilbud om alminnelig individuell erstatning for lidt økonomisk tap, fremtidig tap og menerstatning til alle pasienter som ble behandlet i perioden 1982–1986, forutsatt at vilkårene om skade og årsakssammenheng var oppfylt.

Oppgjøret bestod videre i tilbud om en individuell billighetserstatning til alle pasienter som ble behandlet i tidsrommet 1975-1981, og som var påført en ikke ubetydelig skade som følge av behandlingen. Erstatningsutbetalingene for denne gruppen ble stipulert til å ligge mellom 50 000 kroner og 250 000 kroner avhengig av alder og skadeomfang. Erstatningen ble utmålt med utgangspunkt i beregningsmåten for menerstatning, da man fant at denne ville gi et godt resultat og var forholdsvis enkelt å administrere.

Erstatningsutvalgets mandat var avgrenset mot krav fra etterlatte. Begrunnelsen for denne avgrensningen var at man ikke hadde tilstrekkelig bevismateriale for personer som ikke var i live ved etterundersøkelsen. Etterlatte etter pasienter som hadde deltatt på etterundersøkelsen, men som døde før utvalget fikk avsluttet sitt arbeid, fikk likevel tilbud om erstatning.

Stortingets behandling

Justiskomitéen sluttet seg til proposisjonens forslag i Innst. S. nr. 41 (1998-1999), men bemerket at det var viktig at departementet kvalitetssikret i forhold til å likebehandle saker som billighetserstatningsutvalget tidligere hadde behandlet. I tråd med innstillingen vedtok Stortinget, 14.12.1998 å tilby erstatning til kvinner som ble påført skader etter feilbehandling ved Radiumhospitalet i perioden 1975 til 1986.

1.7.4.4 Avvik fra den alminnelige erstatningsretten

Utvalget konkluderte i sin delinnstilling med at det ikke var uforsvarlig av Radiumhospitalet å starte opp behandlingen i 1975, men at det var erstatningsbetingende uaktsomt å fortsette den aktuelle behandlingsmetode fra omkring 1983. Fordi utvalget vurderte det som vanskelig å fastsette et konkret tidspunkt for når behandlingsmetoden gikk over til å bli erstatningsbetingende uaktsom, ble det lagt inn en sikkerhetsmargin.

I tilknytning til spørsmålet om årsakssammenheng ble det tatt utgangspunkt i etterundersøkelsens konklusjoner når det gjelder skadeomfanget for den enkelte, og lagt til grunn at det ikke var mulig å si med sikkerhet hvor omfattende skader som ville fulgt av et mer konvensjonelt behandlingsregime. Utvalget så det videre som både vanskelig og tidkrevende å foreta en individuell vurdering av om det også kan tenkes individuelle forhold og samvirkende årsaker til den konkrete skade. Etterundersøkelsens konklusjoner om skadeomfang ble derfor lagt til grunn for erstatningene.

Eventuelle mulige foreldelsesinnsigelser ble ikke påberopt.

1.7.4.5 Administrasjon av oppgjøret

Erstatningsutvalget vurderte og behandlet den enkelte sak, og forhandlet med de erstatningsberettigede kvinnene. Utvalget fremsatte så tilbud til de enkelte kvinnene med forbehold om godkjennelse av Sosial- og helsedepartementet og at Stortinget bevilget midler til formålet. Det er utbetalt omlag 69 millioner kroner i erstatning totalt.

1.7.5 Lobotomerte

1.7.5.1 Bakgrunn

I januar 1991 ble det nedsatt et utvalg som skulle kartlegge de faktiske forholdene om lobotomi i Norge i perioden 1941–1990. Lobotomiutvalget la frem sin utredning i NOU 1992: 25. Utvalget konkluderte med at det ikke forelå grunnlag for erstatning, da lobotomi blant fagfolk ble ansett som forsvarlig på det tidspunkt inngrepet ble foretatt.

Under behandlingen av St.prp. nr. 44 (1994-1995) om billighetserstatning fra statskassen ba Justiskomiteen regjeringen om å sette ned et utvalg som kunne vurdere generelle støtteordninger til alle tidligere lobotomerte, jf. Innst. S. nr. 205 (1994-1995). Henstillingen fra Justiskomiteen ble gjentatt i Innst. S. nr. 17 ( 1995-1996). I tråd med Justiskomiteens henstilling satte regjeringen 12. februar 1996 ned en interdepartemental arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen avga sin rapport om erstatning til alle tidligere lobotomerte til daværende Sosial- og helsedepartementet 30. 4.1996.

1.7.5.2 St.prp. nr. 65 (1995-1996) jf. Innst S. nr. 276 (1995-1996)

I St.prp. nr. 65 (1995-1996) la regjeringen frem forslag til en generell erstatning til alle tidligere lobotomerte. Det vil i det følgende gis en kort oversikt over vurderingene i proposisjonen av grunnlaget for oppgjøret og hvilke kompensasjonsprinsipper som ble lagt til grunn for dette.

Grunnlaget for oppgjøret

Metoden ble ansett som faglig forsvarlig ut fra datidens viten. Det forelå derfor ikke erstatningsbetingende uaktsomhet og regjeringen anså det derfor som klart at staten ikke hadde et rettslig erstatningsansvar.

Regjeringen fant imidlertid at et inngrep ved lobomtomi var et så spesielt behandlingstiltak at erstatning på generelt grunnlag burde tilkjennes alle som hadde vært utsatt for denne behandlingsformen. Det ble lagt vekt på at lobotomi førte til et irreversibelt behandlingsresultat. Videre førte inngrepet til generelle personlighetsendringer, stor risiko for følgeskader som epilepsi mv. Mange døde av inngrepet.

Prinsippene for utforming og utmåling av oppgjøret

Regjeringen foreslo en individuell standardisert erstatning på 100 000 kroner til alle personer som var blitt lobotomert.

Dersom en tidligere var innvilget billighetserstatning på dette grunnlaget, fikk det ikke betydning for utbetalingen av den generelle erstatningen.

Regjeringen understreket at utbetalingen var en kompensasjon for selve inngrepet, begrunnet i rimelighetsbetraktninger. Utmålingen var derfor ikke foretatt på grunnlag av erstatningsrettslige prinsipper og var ikke ment å erstatte dokumenterte tap. Regjeringen antok at beløpet ville være et svært godt tilbud, tatt i betraktning at staten ikke anså seg rettslig forpliktet til å yte erstatning og at det tilsvarte det nivå de fleste utbetalinger av billighetserstatninger lå på.

Det ble ikke gitt erstatning til etterlatte. Dette ble begrunnet med at de hensynene som tilsa utbetaling til de lobotomerte ikke i samme grad gjorde seg gjeldende i forhold til de etterlatte. Det ble lagt særlig vekt på at den endring av personligheten som inngrepet medførte, ikke påførte de pårørende samme grad av belastning som for de lobotomerte selv. Videre ble det pekt på at utbetalingen ikke var ment som kompensasjon for økonomisk tap, men relaterte seg til inngrepet som sådan.

Stortingets behandling

I tråd med denne innstillingen vedtok Stortinget 17.06.1996 å tilby erstatning til denne gruppen.

1.7.5.3 Avvik fra den alminnelige erstatningsretten

Metoden ble ansett som faglig forsvarlig ut fra datidens viten. Det forelå av den grunn ikke erstatningsbetingende uaktsomhet. Departementet anså det derfor som klart at staten ikke hadde et rettslig erstatningsansvar. De øvrige vilkårene for erstatningsansvar ble ikke vurdert.

1.7.5.4 Administrering av oppgjøret

Oppgjøret ble administrert av Statens helsetilsyn. I henhold til sluttrapport fra Helsetilsynet pr. 31.12.1997, ble det innvilget erstatning på 100 000 kroner til 447 tidligere lobotomerte. Det har således vært brukt omlag 44,7 millioner kroner totalt til denne ordningen.

1.7.6 Pionerdykkerne i nordsjøen i – regjeringens kompensasjonsordning iverksatt 2000

1.7.6.1 Bakgrunn

Tidligere nordsjødykkere har, etter det man vet i dag, vært utsatt for spesielle påkjenninger og belastninger som man tidligere ikke var tilstrekkelig oppmerksom på virkningene av. Mange av dem har problemer med konsentrasjon og hukommelse, en del har større psykiske problemer og mange er uføre allerede i 40 års-alderen.

Eksisterende kompensasjonsordninger synes i mindre grad å imøtekomme situasjonen til tidligere nordsjødykkerne, sammenlignet med det nettverk av trygghetsordninger som gjelder for dem som i dag er nordsjødykkere. Dette gjelder blant annet retrettordninger som skal gjøre det økonomisk mulig å avslutte karrieren før det oppstår en helseskade, og senere forsikringsordninger som blir finansiert av arbeidsgiver. Også andre ordninger synes å være mindre aktuelle for tidligere nordsjødykkere, for eksempel ordningen med billighetserstatning.

Folketrygdens regler om yrkesskade omfatter de «typiske dykkersykdommer». En del av de tidligere nordsjødykkerne har rett til, og har fått, folketrygdens særfordeler ved yrkesskade. Disse særytelsene fra folketrygden er likevel ikke ment å gi full kompensasjon for det faktiske utgifts- og inntektstap som vedkommende er påført. Denne differansen tar yrkesskadeforsikringen sikte på å dekke. Loven om yrkesskadeforsikring ble imidlertid innført i 1990, og gjelder bare for dem som har hatt status som arbeidstaker etter dette tidspunktet. Yrkesskadeforsikringen synes derfor å være mindre aktuell for mange av de tidligere nordsjødykkerne.

Sosial- og helsedepartementet foreslo på denne bakgrunn en ordning med særskilt kompensasjon til tidligere nordsjødykkere med varig helsesvikt. Det vises til St.prp. nr. 61 (1999-2000) og til Innst. S. nr. 220 (1999-2000).

1.7.6.2 St.prp. nr. 61 (1999-2000) jf. Innst. S. nr. 220 (1999-2000)

Grunnlaget for oppgjøret

I proposisjonen ble det foreslått en kompensasjonsordning som gir de første nordsjødykkere adgang til en kompensasjon på opptil 200 000 kroner. Denne ordningen ble senere innført fra 01.07.2000. Kompensasjon kan gis til søker som i minst tre år før 1990 har deltatt som dykker i petroleumsvirksomheten. Det kan også gis kompensasjon til personer med senskader som kan knyttes til hendelse(r) under dykking i petroleumsvirksomheten før 1990, med mindre trygdeetaten fant at dette åpenbart ikke var tilfelle. Med hendelse menes en påkjenning av en slik karakter at den må kunne antas å ha medført varig helsesvikt av fysisk eller psykisk karakter. Det er et vilkår at søkeren mottar uførepensjon fra folketrygden og er 50-100 % ufør.

Ved dødsfall kan kompensasjon gis til de etterlatte når det blir godtgjort at avdøde på dødsfallstidspunktet mottok uførepensjon eller må antas å ha fylt vilkårene for å få dette. Det skulle gjøres fradrag for eventuelle utbetalte ytelser fra forsikring, og/eller retrettordning som helt eller delvis var finansiert av arbeidsgiver. Dette gjaldt bl.a. utbetalinger fra yrkesskadeforsikring (trygghetsforsikring), ulykkesforsikring, retrettfond og lignende.

Siste frist for fremsetting av krav var 01.07.2003. Ved fristens utløp var det kommet inn 146 krav. Det har vært lang ventetid for utredning ved Haukeland sykehus, og dette innebærer at mange av sakene først blir behandlet i 2004. Pr. 01.11.2003 har 107 dykkere fått kompensasjon.

Prinsipper for utmåling av kompensasjonen

Det gis en engangsutbetaling med følgende beløp:

• 150 000 kroner ved uføregrad til og med 50 %

• 160 000 kroner ved uføregrad til og med 60 %

• 170 000 kroner uføregrad til og med 70 %

• 180 000 kroner ved uføregrad til og med 80 %

• 190 000 kroner uføregrad til og med 90 %

• 200 000 kroner ved uføregrad til og med 100 %

Når det gjelder beløpets størrelse kan det sammenlignes med tilsvarende kompensasjonsordninger, f eks billighetserstatning som normalt er begrenset oppad til 200 000 kroner. Kompensasjonen gis for øvrig som en skattefri engangsutbetaling.

1.7.6.3 Avvik fra den alminnelige erstatningsretten

Sosial- og helsedepartementet fant ikke at det forelå noe juridisk ansvarsgrunnlag for et erstatningsansvar for staten. Kompensasjonsordningen innebærer ikke at det tas standpunkt til–eller utelukker – eventuelle vanlige sivilrettslige erstatningskrav som den enkelte eventuelt måtte ha.

1.7.6.4 Administrering av oppgjøret

Kompensasjonsordningen administreres av Fylkestrygdekontoret i Rogaland. Rikstrygdeverket er klageinstans.

1.7.7 Pionerdykkerne i nordsjøen ii – ytterligere granskning av forholdene

1.7.7.1 Bakgrunn

Etter at Sosial- og helsedepartementet foreslo en ordning med kompensasjon for pionerdykkere i Nordsjøen tok Stortinget saken opp til behandling. De pekte på at ulike utredninger om pionerdykkernes situasjon ikke hadde blitt lagt frem for Stortinget. Stortinget mente at det var behov for å granske alle forhold i forbindelse med behandlingen av pionerdykkere i Nordsjøen ved å opprette en uavhengig granskingskommisjon. Det ble lagt særlig vekt på å klarlegge myndighetenes mulige ansvar for dette, samt gjennomføre en vurdering av hvorvidt pionerdykkerne og deres etterlatte har krav på oppreisning og erstatning fra det offentlige. På denne bakgrunn ble det ved kgl.res. av 02.03.2001 opprettet en granskingskommisjon som skulle undersøke pionerdykkernes forhold. Opprettelsen av granskingskommisjonen skjedde på bakgrunn av et vedtak i Stortinget 13.06.2000 basert på et privat forslag fra stortingsrepresentantene Siv Jensen og Øyvind Vaksdal, jf. Dok.nr.8:58 (1999-2000).

1.7.7.2 Granskingskommisjonen

Resultatet av granskingskommisjonens arbeid ble publisert som NOU 2003: 5 Pionerdykkerne i Nordsjøen. Kommisjonen kom til at det samlet sett er mye som taler for at staten har et rettslig ansvar og derfor bør bære det økonomiske ansvaret for skader som en del dykkere har pådratt seg som følge av dykkingen i Nordsjøen, og skader som kan komme til å utvikle seg (senvirkninger). De samme betraktningene som begrunner et objektivt ansvar for staten, gjør seg ifølge kommisjonen i hovedsak gjeldende også i forhold til rettighetshavere/operatører (oljeselskap). Kommisjonen anbefalte at det bør gis erstatning for økonomisk tap til nordsjødykkere med helseskader fra dykkingen i Nordsjøen. Ordningen ble foreslått etablert og finansiert av staten, hvor rettighetshavere/operatører bør inviteres til å være med i finansieringen.

1.7.7.3 St.meld. nr. 47 (2002-2003)

St.meld. nr. 47 (2002-2003) er regjeringens oppfølging av granskingskommisjonens rapport.

Grunnlaget for oppgjøret

Det er regjeringens vurdering at det ikke foreligger et rettslig ansvar for staten verken ut fra ulovfestet objektivt ansvar eller arbeidsgiveransvaret. For dykkernes arbeidsgivere (dykkerselskapene) og oljeselskapene er et ulovfestet objektivt ansvar for skader på dykkerne som følge av dykkingen sannsynlig.

Vurderingene av ansvarsgrunnlag, årsakssammenheng, skade og økonomisk tap, foreldelse mv. vil kunne variere fra sak til sak. Det blir dermed ikke tatt stilling til, og det kan prinsipielt ikke utelukkes, at den enkelte dykker vil kunne vinne frem med et erstatningssøksmål overfor staten eller andre aktører. Vurderingene er dermed knyttet til de mer prinsipielle sidene av de erstatningsrettslige spørsmålene.

Foreldelsesproblematikken er aktuell ved eventuelle sivile søksmål fra pionerdykkere. Så langt har det ikke kommet inn stevninger i disse sakene. Det fremgår av stortingsmeldingen at Arbeids- og administrasjonsdepartementet antar at det ved eventuelle erstatningssøksmål fra dykkere ikke vil være aktuelt for staten å påberope seg foreldelse. I forhold til olje- og dykkerselskapene vil antakelig foreldelsesreglene, jf. lov om foreldelse av fordringer av 18. mai 1979 nr. 18, kunne være et hinder til å nå frem med et erstatningskrav.

Uavhengig av de rettslige vurderingene mener regjeringen å ha en særskilt forpliktelse overfor pionerdykkerne. Oljeutvinningen i Nordsjøen er drevet frem av sterke politiske og samfunnsøkonomiske interesser. Staten har et helhetlig ansvar som grunneier av undersjøisk petroleum, og på bakgrunn av dette, betydelige inntekter fra denne virksomheten. I deler av pionertiden var dykkeaktiviteten lite regulert, og aktiviteten har hatt karakter av å være ekstrem og banebrytende. Samlet sett har derfor regjeringen valgt å ta et politisk og moralsk ansvar for denne gruppen.

Prinsippene for utforming og utmåling av oppgjøret

Det fremgår av stortingsmeldingen at regjeringen legger opp til et oppgjør som skal bestå av individuelle erstatninger og et kollektivt oppgjør.

Det er ikke gitt noen forslag til størrelse på en eventuell kompensasjon. Regjeringen har unnlatt å konkretisere beløpsgrenser, fordi det er ønskelig at dette skal være gjenstand for drøftelser i Stortinget. På denne måten legges det opp til at Stortinget og regjeringen sammen skal komme frem til et oppgjør som det er bred enighet om. Det er imidlertid lagt opp til en standardisert økonomisk kompensasjon, hvor tidligere utbetalinger fra Sosial- og helsedepartementet og Statoil ASA ikke skal komme til fradrag. Det vil bli stilt som vilkår at en eventuell utbetaling skal gå til fradrag i en personskadeerstatning for samme skade som søkeren senere eventuelt blir tilkjent gjennom et sivilt erstatningssøksmål.

Regjeringen mener at olje- og dykkerselskapene bør ansvarliggjøres ved at de inviteres til å bidra til finansieringen kompensasjonsordningen og den kollektive anerkjennelsen sammen med staten. Det legges opp til at etterlatte etter dykkere gis kompensasjon der dykkers død antas å ha sammenheng med dykkingen.

Regjeringen mener at det bør opprettes en nemnd med juridisk og medisinsk kompetanse for å administrere den individuelle kompensasjonsordningen.

For å gi en kollektiv anerkjennelse av dykkernes innsats i petroleumsvirksomheten, foreslår regjeringen at det for eksempel kan opprettes et fond med formål å bidra til at kunnskapen om pionerdykkernes arbeidsinnsats sikres for ettertiden.

Regjeringen mener også det bør gis bistand i pionerdykkernes daglige livssituasjon. I påvente av behandlingen av stortingsmeldingen har regjeringen satt i gang strakstiltak overfor pionerdykkere i en prekær og akutt økonomisk situasjon, jf. St.prp. nr. 85 (2002-2003). Vederlaget utgjør inntil 200 000 kroner til den enkelte. Utbetalingene skal i sin helhet komme til fratrekk ved en eventuell kompensasjonsordning. Pr. 09.12.2003 er det utbetalt ca. 6,3 millioner kroner i strakshjelp til pionerdykkere.

Stortingets behandling

Meldingen er foreløpig til behandling i Stortinget.

1.7.7.4 Avvik fra den alminnelige erstatningsretten

Tiltakene som regjeringen mener bør iverksettes overfor pionerdykkerne i St.meld. nr. 47 (2002-2003) er ikke basert på et statlig erstatningsansvar. Det er lagt opp til en utmåling av kompensasjon som ikke følger erstatningsrettens prinsipp om full dekning av det individuelle økonomiske tapet.

1.8 Krav om erstatning fra ulike grupper i samfunnet i dag

1.8.1 Innledning

Det er fremmet en rekke krav om erstatning fra ulike grupper i samfunnet, som ligger til behandling i departementene i dag. Nedenfor følger en kort redegjørelse for disse:

1.8.2 Tatere/romanifolket

1.8.2.1 Bakgrunn

Staten førte tidligere en assimileringspolitikk overfor tatere/romanifolket. Senere forskning har bekreftet at det forekom overgrep overfor personer i denne gruppen.

Som følge av at Norge i 1999 ratifiserte Europarådets rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter, og som en oppfølging av Handlingsplan for menneskerettigheter, la regjeringen frem en stortingsmelding (St.meld. nr. 15 (2000-2001) om nasjonale minoriteter i Norge).

1.8.2.2 St.meld. nr. 15 (2000-2001)

I St.meld. nr. 15 (2000-2001) om nasjonale minoriteter i Norge la regjeringen blant annet frem sitt forslag til oppgjør overfor taterne/romanifolket. Med meldingen ønsket regjeringen å ta et moralsk og historisk oppgjør med den tidligere assimileringspolitikken overfor taterne/romanifolket.

I meldingen ble det foreslått kompensasjon i form av et senter for romanikultur knyttet til Glomdalsmuseet som en del av et kollektivt oppgjør med den tidligere politikken overfor taterne. Når det gjaldt individuelle erstatninger, ble det foreslått at disse skulle behandles på individuelt grunnlag etter skadeerstatningsreglene eller etter en rimelighetsvurdering i samsvar med billighetserstatningsordningen, jf. også Innst. S. nr. 39 (1996-97) om forslag fra stortingsrepresentant Erling Folkvord om å gi oppreisning og erstatning til taterne/romanifolket.

I Innst. S. nr. 145 (2000-2001) fra Kommunalkomiteen ba komiteens flertall regjeringen om å foreta en vurdering av beviskrav og kravet til sammenlignbarhet i forhold til hva som var akseptert på den tiden overgrepene ble begått og melde tilbake på egnet måte. Et mindretall ba regjeringen utrede en mulig innføring av den svenske modellen for erstatning ved tvangssterilisering. Stortinget har i tråd med innstillingen bedt om at det utredes en mulig innføring av den svenske modellen for erstatning ved tvangssterilisering i Norge.

1.8.2.3 Videre oppfølgning av St.meld. nr. 15 (2000-2001)

Regjeringen satte i oktober 2003 ned en interdepartemental arbeidsgruppe for å utrede om det burde innføres en egen erstatningsordning til tvangssteriliserte tatere.

I arbeidsgruppens rapport av 27.08.2003 om erstatning til tvangssteriliserte romanifolk/tatere foreslås det at man ikke innfører den svenske ordningen, men at man foretar en endring av Billighetserstatningsordningen slik at den blir tilpasset romanifolkets behov. En slik tilpasning i saker angående tvangssterilisering bør følges av en støtte fra staten til en form for opplysnings- og rådgivningsvirksomhet i forhold til taterne. Rapporten av 27.08.2003 er ikke politisk behandlet i påvente av utfallet av denne rapporten.

Stortinget har bevilget til sammen 7 millioner til Glomdalsmuseet i 2002 og 2003. For 2004 har Stortinget bevilget 10 millioner kroner. Utbyggingen er beregnet til ca. 50 millioner kroner.

1.8.2.4 Krav fra Stiftelsen Romanifolket/taterne om opprettelse av fond

Stiftelsen Romanifolket/taterne mener at Glomsdalsmuseets foreslåtte senter ikke er en rimelig kompensasjon for de overgrep romanifolket har vært utsatt for. Stiftelsen har fremsatt krav om at det opprettes et fond på minimum 60 millioner kroner og 3 millioner kroner til å opprette et sekretariat/møtested som skal bistå enkeltindivider i å fremme erstatningskrav, gi råd og veiledning samt arbeide for å ivareta språk og kultur. Dette kravet er i påvente av denne rapporten ikke behandlet av regjeringen.

1.8.3 Samer

1.8.3.1 Bakgrunn

Spørsmålet om opprettelse av Samefolkets fond ble tatt opp i Innst. S. nr. 220 (1999-2000) under henvisning til norske myndigheters tidligere fornorskingspolitikk overfor det samiske folk.

1.8.3.2 Samefolkets fond

Grunnlaget for oppgjøret

I Innst. S. nr. 220 (1999-2000) viste flertallet i Finanskomiteen til at tidligere myndigheters fornorskingspolitikk medførte store problemer for mange av de samene som vokste opp og fikk sin skolegang i denne tiden. Mange fikk en mangelfull skolegang og har fått liten formell utdanning.

Prinsippene for utformingen av oppgjøret

Flertallet i Finanskomiteen mente det burde opprettes et eget fond som en kollektiv erstatning for de skadene og den urett fornorskingspolitikken har påført det samiske folk. Det ble derfor fremmet forslag om å bevilge 75 millioner kroner til et slikt fond. Videre ble det fremmet forlag om at avkastningen av fondet skal gå til forskjellige tiltak for å styrke samisk språk og kultur. Lag, foreninger og enkeltpersoner vil kunne søke om midler fra fondet.

Stortingets behandling

Midler til fondet ble bevilget av Stortinget 16.06.2000, i samsvar med forslaget fra Finanskomiteens flertall.

1.8.3.3 Forholdet til søknader om billighetserstatning for tapt skolegang

Sametinget vedtok i mai 2002 å ta imot Samefolkets fond som et første ledd i forsoningen og fornyingen av forholdet mellom staten og samene, blant annet under forutsetning av at regjeringen satte i gang et arbeid for å løse saken for de utdanningsskadelidte som følge av 2. verdenskrig, jf. punkt 6.6. Flertallet i Sametinget ønsket ikke at avkastningen fra fondet skulle gå til individuelle erstatninger.

I St.meld. nr. 10 (2002-2003) Om verksemda i Sametinget 2001, uttaler regjeringen at den vil se nærmere på denne saken og vurdere på hvilken måte det er mulig og ønskelig å følge vedtaket i Sametinget. Stortinget hadde ingen merknader til dette.

I påvente av en avklaring, har fondsmidlene foreløpig ikke blitt brukt.

1.8.3.4 Potensielle søkere

I utredningen om samer som tapte skolegang (jf. punkt 6.6) ble det foreslått at det kun skulle gis erstatning til personer som hadde tapt tre og et halvt års skolegang eller mer. Antallet samisk- og kvenskspråklige personer i Finnmark og Nord-Troms som tapte minst tre og et halvt års skolegang, og som statistisk sett er i live i dag, vil anslagsvis kunne omfatte ca. 2 000 personer.

1.8.4 Krigsbarn

1.8.4.1 Bakgrunn

Stortingsrepresentant Magnhild Meltveit Kleppa fremmet i Dok. nr. 8:109 (2001-2002) et privat forslag om oppnevnelse av en kommisjon for videre forberedelse av et nasjonalt krigsbarnoppgjør. I tråd med justiskomiteens innstilling (Innst. S. nr. 36 (2002-2003)) fattet Stortinget 16.12.2002 følgende enstemmige vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen utrede alternative forslag til erstatningsordninger som en kompensasjon til de krigsbarn som er påført særlige lidelser, tap og urimeligheter som følge av at de er krigsbarn.

Stortinget ber Regjeringen legge frem forslag til erstatningsoppgjør så raskt som mulig og fortrinnsvis i løpet av 2003.»

• Begrepet krigsbarn benyttes om barn født i årene 1940–1946 av norsk mor og tysk (evt. østerriksk) far. Det er vanskelig å si med sikkerhet hvor mange krigsbarn som ble født under og like etter annen verdenskrig. I sin bok ­«Krigens barn» legger forsker Kåre Olsen til grunn at antallet kan ligge et sted mellom 10 000–12 000 personer.

• Det er blitt hevdet at krigsbarna har hatt en vanskelig oppvekst i etterkrigstidens Norge, og at mange har vært utsatt for urett og overgrep både fra private og fra det offentlige. Krigsbarnas organisasjoner har fremsatt en rekke påstander om overgrep og lidelser krigsbarn har vært utsatt for. Krigsbarna har i sine krav overfor staten lagt til grunn at de har lidd overlast på grunn av sin status som krigsbarn. De har krevd egen granskingskommisjon og erstatning/oppreisning.

• I 1998 ble det reist en interpellasjon i Stortinget om krigsbarnas situasjon.

1.8.4.2 Forskning

Daværende Sosial- og helsedepartementet ba i brev av 17.11.1998 Norges forskningsråd om å utarbeide en kunnskapsstatus hvor organisasjonenes påstander ble gjennomgått og besvart så langt dette var mulig med utgangspunkt i tilgjengelig materiale.

Oppdraget resulterte i Forskningsrådets rapport «Fiendens barn?», som ble avgitt i juni 1999, samt «En hvitbok» med utvalgte offentlige dokumenter om krigsbarnsaken.

På bakgrunn av rapportens konklusjoner fikk Forskningsrådet i oppdrag å gå videre med et større forskningsprosjekt. I oppdragsbrevet av 31.03.2000 ble det uttalt at følgende problemstillinger skulle utgjøre rammen for forskningen:

• Hva preget barndommen til de krigsbarn som opplevde store vansker og lidelser?

• Hvilke politiske, samfunnsmessige og andre forhold gjorde dette mulig?

Det ble betonet at departementet la særlig vekt på å få frem kunnskap som kan avdekke generelle mønstre av forskjellsbehandling, mobbing, trakassering og mer konkrete tilfeller av overgrep og omsorgssvikt i tilknytning til nærmere angitte problemstillinger.

Forskningsprosjektet ble igangsatt i 2001 og skal avsluttes i 2004. Prosjektet finansieres av Barne- og familiedepartementet og Sosialdepartementet.

1.8.4.3 Rettssaker

I alt 122 krigsbarn har reist sak mot den norske stat for brudd på menneskerettighetene, og med påstand om oppreising/erstatning. Syv av disse har fått prøvet sin sak for norske domstoler. De øvrige er stilt i bero i påvente av utfallet av de syv sakene, som er klaget inn for Den europeiske menneskerettsdomstol.

Saksøkerne fikk ikke medhold verken i byretten (2001) eller i lagmannsretten (2002) idet kravene ble ansett foreldet – dette var i samsvar med statens påstand. Høyesteretts kjæremålsutvalg har i kjennelse av 11.12 2002 nektet saken fremmet for Høyesterett i samsvar med bestemmelsen i tvml. § 373, tredje ledd nr. 1 (anken ville ikke føre frem).

1.8.4.4 Oppsummering

Norske myndigheter har ikke bestridt at krigsbarn har lidd overlast i det norske samfunnet. Samtidig er det klart at mange krigsbarn har hatt en helt vanlig oppvekst tilsvarende den barn på samme alder har hatt. Et problem i en rettslig kontekst er å finne frem til de personer som har lidd slik overlast at de eventuelt kan ha krav på erstatning. I brev av 03.05.2002 til Stortinget i forbindelse med stortingsrepresentant Meltveit Kleppas forslag, har Sosialdepartementet uttalt: »..[d]et synes ikke hensiktsmessig å ta stilling til opprettelse av en kommisjon før vi har det kunnskapsgrunnlaget som forskningen kan frembringe. Denne kunnskapen må danne grunnlag for å vurdere videre tiltak overfor gruppen.»

Når regjeringen nå er bedt om å utrede alternative forslag til erstatningsordninger legges det til grunn at Stortinget har forutsatt at dette kan skje uten å avvente forskningen. For øvrig har Stortinget i samme vedtak av 16.12.2002 forutsatt at forskningen fortsetter.

1.8.5 Sigøynere – tapt skolegang

I løpet av de siste par årene er det kommet søknader om billighetserstatning fra en gruppe sigøynere. Søknadene omfatter ultimo september 2003 ca. 70 saksnummer, men enkelte av disse inneholder flere søkere, slik at det antas at antall søkere er omlag 80. Som grunnlag for søknadene har det vært anført at sigøynerne har fått svært begrenset eller manglende skolegang.

Søkergruppen er ny, og et visst utredningsarbeid er nødvendig for å få fremstilt den generelle bakgrunnsinformasjon som trengs for å kunne gi søknadene tilstrekkelig behandling. Utdannings- og forskningsdepartementet har hittil utarbeidet den nødvendige historikk, og dessuten en detaljert oversikt over de tiltak som har vært satt i verk for at søkerne skulle kunne gjennomføre folkeskole-/grunnskolegang, fra tiltakene begynte å komme i siste halvpart av 1950-tallet og frem til nå. Dette har blant annet medført betydelige arkivsøk, der skoleetaten i Oslo har stått sentralt og utført et relativt omfattende arbeid. Det har blant annet vært undersøkt hvor de har bodd, til hvilke tider, og hvilke(n) skoler de har soknet til i opplæringspliktig alder mv.

Det viser seg at en del materiale er blitt makulert i henhold til konsesjonsbestemmelser. Materiale fra før 1970 er derfor forholdsvis begrenset. I dette tidsrommet fantes for øvrig bare en håndfull barn i skolepliktig alder i denne gruppen i Norge. Også senere er mye makulert av konkret dokumentasjon som gjelder fremmøte på skole.

Departementet er nå i sluttfasen når det gjelder utredningsarbeidet.

1.8.6 Stråleskadde etter behandling ved rikshospitalet

I etterkant av stråleskadesaken ved Radiumhospitalet ble det undersøkt om andre pasienter som hadde fått strålebehandling kunne være feilbehandlet. Rikshospitalet gjennomgikk sitt journalmateriale for perioden 1971-1981. For 15 gjenlevende pasienter fant en grunnlag for å foreta videre undersøkelser.

I en rapport fra Rikshospitalet til daværende Sosial- og helsedepartementet av 16.02 1998 fremgår at det i perioden 1971-1981 ble benyttet såkalt konvensjonell røntgenbestråling. Allerede i 1971 var effekten av slik strålebehandling av barn vel kjent. Ved Radiumhospitalet ble det benyttet høyvoltbestråling som ga mindre skaderisiko. For 11 pasienter mente man det burde foretas en etterundersøkelse. Etterundersøkelse av 11 barn ble utarbeidet av Rikshospitalet. Det ble da funnet tegn til senskader hos flere av pasientene. Etterundersøkelsen ble oversendt til Statens helsetilsyn fra Rikshospitalet 08.11.2001. Helsetilsynet oversendte sin uttalelse til departementet 20.12.2001.

Helsedepartementet ba i brev av 31.05.2002 Sosial- og helsedirektoratet om å vurdere hvorvidt pasientene har fått god nok oppfølging og informasjon for selv å kunne vurdere eventuelle erstatningssøksmål, eller om helsemyndighetene bør ta initiativ for å tilkjenne de berørte pasientene en form for erstatning.

Sosial- og helsedirektoratet vurderte i brev av 30.11.2002 det som sannsynlig at det foreligger et ansvarsgrunnlag fra statens side, og mente at helsemyndighetene burde ta initiativ til å tilkjenne de berørte pasientene en form for erstatning.

Helsedepartementet fremmet i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 7 (2002-2003) forslag om at det skal gjennomføres et erstatningsoppgjør for barn som har fått skader etter strålebehandling ved Rikshospitalet i perioden 1971-1981. Begrunnelsen for å gjennomføre et særskilt erstatningsoppgjør var at saken hadde vært under behandling i lang tid og at en ikke kjente til om den enkelte pasient hadde fått tilstrekkelige opplysninger for å kunne vurdere et eventuelt erstatningssøksmål selv. Departementet foreslo tilsvarende fremgangsmåte for dette oppgjøret som for erstatningsoppgjøret etter stråleskadene ved Radiumhospitalet.

Stortingets behandling

Ved behandlingen av Budsjettinnst. S. nr. 11 (2002-2003) den 11.12.2002, samtykket Stortinget til at det gjennomføres erstatningsoppgjør for barn som har fått skade etter strålebehandling ved Rikshospitalet i perioden 1971-1978.

Administrasjon av oppgjøret

Departementet har gitt Sosial- og helsedirektoratet i oppdrag å administrere oppgjøret. Tilbud om erstatning til den enkelte skal gis med forbehold om godkjenning av departementet.

1.8.7 Barnehjemsbarn – bergen kommune

I løpet av de siste 10 årene er det gjennom media, Stiftelsen Rettferd for taperne og søknader om billighetserstatning kommet frem at flere personer i sin barndom på 50- og 60-tallet har vært utsatt for overgrep og annen omsorgssvikt under opphold på barneverninstitusjoner.

På bakgrunn av påstander om ureglementære forhold ved kommunale og private barnehjem i Bergen i perioden 1954–1980, besluttet Bergen kommune i oktober 2001 å nedsette et uavhengig utvalg for å foreta en nærmere gransking av påstandene. Rapporten ble avgitt til Fylkesmannen i Hordaland i juni 2003.

Granskingsutvalget konsentrerte seg om 11 barnehjem og intervjuet 133 personer som i kortere eller lengre tid enten hadde bodd på disse institusjonene eller arbeidet der. Rapporten konkluderer med at det har forekommet fysiske og seksuelle overgrep og at det har vært til dels alvorlige mangler ved den praktiske og følelsesmessige omsorgen for barna. Det var svikt både i det kommunale tilsynet og i det statlige overtilsynet. Granskingsutvalget konkluderer med at forholdene i hovedsak må tilskrives Bergen kommune som systemansvarlig.

Bergen kommune har gitt en uforbeholden beklagelse og ønsker nå å gi oppreisning til de som under det offentliges omsorg har vært utsatt for overgrep eller har opplevd uverdige og krenkende omsorgsforhold. For at den enkelte skal slippe å ta belastningen ved en rettssak, etablerer Bergen kommune en kommunal erstatningsordning som bygger på samme prinsipper som Stortingets billighetserstatningsordning. Erstatningen skal derfor tildeles og utmåles ut fra konkrete rimelighetsvurderinger og ikke etter alminnelige erstatningsrettslige regler. Erstatningsordningen blir ivaretatt av et uavhengig utvalg, og et eget sekretariat er etablert for å veilede og støtte de som ønsker sakene sine behandlet. Erstatningsordningen fratar ikke den enkelte muligheten til å få saken sin prøvet for domstolene, men en eventuell erstatning tilkjent av retten forutsettes avkortet med det beløpet som er mottatt gjennom den kommunale erstatningsordingen.

Totalt var det ca. 1000 barn som i løpet av den granskede 25-års-perioden har bodd på ett eller flere av de 11 institusjonene som ble gransket. Hvor mange av disse 1000 som mener å ha lidd overlast, og som derfor vil kreve erstatning, er foreløpig ikke klart.

Bergen kommune har i brev av 01.09.2003 tatt kontakt med Barne- og familiedepartementet for å få staten til å bidra med midler til sekretariatet og til å dele utgiftene til den kommunale erstatningsordningen. Barne- og familiedepartementet har ikke tatt stilling til dette.

1.9 Fremtidige krav

1.9.1 Innledning

På bakgrunn av erstatningsoppgjørene som har vært, og de kravene som er til behandling i dag, er det grunn til å tro at det også i fremtiden vil komme nye krav om erstatning fra andre grupper som i dag er i en svak eller særlig utsatt posisjon. I det følgende vil det bli gitt eksempler på grupper som med en viss sannsynlighet innenfor et kortere tidsperspektiv vil kreve eller søke erstatning av staten.

1.9.2 Barnehjemsbarn – generelt

Som omtalt under punkt 8.7 er det i løpet av de senere år kommet frem at flere personer i sin barndom på 50- og 60-tallet har vært utsatt for omsorgssvikt under opphold på barneverninstitusjoner. Stiftelsen Rettferd for taperne har krevd at det må foretas en nasjonal gransking for å kartlegge forholdene ved barneverninstitusjonene også utenfor Bergen.

I løpet av høsten 2003 er det også blitt satt søkelys på behandlingen av barnehjemsbarn som har bodd på institusjoner i Oslo kommune. Oslo har derfor nå vedtatt å gjennomføre en gransking tilsvarende den som er gjennomført i Bergen. Et granskingsutvalg er oppnevnt av Fylkesmannen i Oslo og Akershus.

Med bakgrunn i meldinger om omsorgssvikt ved flere barnehjem også andre steder i landet, har Kontroll- og konstitusjonskomiteen på Stortinget tatt saken opp med Barne- og familiedepartementet. Komiteen viser til at det er nødvendig å få en samlet oversikt over omfanget av hva som skjedde og hvorfor det skjedde, og har stilt spørsmål om statsråden har en oversikt over omfanget av overgrep mot barnehjemsbarn i Norge i perioden 1950–1980.

I svarbrev av 24.10.2003 til komiteen, har Barne- og familiedepartementet orientert om at det i Barne- ungdoms- og familieforvaltningen nå er opprettet en nasjonal veiledningstjeneste som gir veiledning om offentlige hjelpeinstanser og informasjon om Stortingets billighetserstatningsordning. I tillegg er det opplyst om at det er besluttet å nedsette et utvalg med det mandat å skaffe en helhetlig oversikt over omfanget av eventuelle overgrep, og hvis mulig, finne årsaken til disse. Denne kartleggingen vil ikke bli basert på individuell kontakt med tidligere barnehjemsbarn, men på tidligere billighetserstatningskrav og annen informasjon. Gjennomgangen vil dermed kunne gi grunnlag for å vurdere om det senere bør iverksettes gransking i forhold til enkeltinstitusjoner.

1.9.3 Granskingskommisjon vedrørende medisinsk forskning på mennesker uten deres samtykke

Regjeringen oppnevnte i oktober 2001 en granskingskommisjon om medisinsk forskning på mennesker uten deres samtykke i perioden etter 2. verdenskrig og frem til ca. 1975. Bakgrunnen for oppnevnelsen var at det gjentatte ganger hadde fremkommet påstander om at forsøkspersoner var blitt misbrukt i medisinsk forskning i etterkrigstiden. Påstandene gikk bl.a. ut på at utsatte grupper, så som krigsbarn, tatere, psykiatriske pasienter og psykisk utviklingshemmede, skulle ha blitt utsatt for forsøk med LSD, radioaktiv stråling og elektroder. Dette skal ha blitt gjort i forskningsøyemed og ikke som ledd i behandling av den enkelte.

Den nasjonale forskningsetiske komité for medisin (NEM) ba i brev av 08.12.2000 statsministeren om en gransking av disse forholdene. Begrunnelsen var dels hensynet til offentlighetens innsynsrett, og dels hensynet til forsøkpersonenes eller deres pårørende/etterlattes mulighet til å søke erstatning.

Kommisjonen skal granske alle forhold i forbindelse med påstandene om misbruk av forsøkpersoner i medisinsk forskning i etterkrigstiden. Granskingen skal avdekke hvorvidt det har foregått misbruk og eller uforsvarlig bruk av mennesker i forskningsøyemed. Kommisjonen skal vurdere mulige klanderverdige forhold som er utvist av enkeltpersoner eller innen etater, og gi uttalelser om ansvarsforhold. Etter mandatet bør kommisjonen i utgangspunktet ikke ta standpunkt til om det foreligger erstatningsansvar, men bør likevel vurdere faktiske omstendigheter som objektivt sett kan tenkes å begrunne ansvarsforhold.

Kommisjonen skal avgi sin rapport den 17.12.2003. Helsedepartementet avventer kommisjonens rapport, men antar at resultatet av granskningen vil kunne reise spørsmål om erstatning til disse gruppene.

1.10 Sammenlikning av særoppgjørene

1.10.1 Innledning

Arbeidsgruppen vil i det følgende gi en sammenfattet sammenlikning av grunnlaget for de særoppgjør som tidligere har vært til behandling og som vi har gjennomgått i kapittel 7 og prinsippene for utforming og utmåling av disse. Særoppgjør som er basert på de alminnelige erstatningsrettslige reglene er holdt utenfor denne sammenlikningen.

1.10.2 Grunnlaget for de enkelte særoppgjørene

1.10.2.1 Innledning

Et fellestrekk ved de enkelte oppgjørene er at de er basert på en utpreget rimelighetsvurdering. I denne rimelighetsvurderingen er det enkelte momenter som er felles i de forskjellige oppgjør, og som vil bli gjennomgått i det følgende.

1.10.2.2 Skadens omfang

Ved rimelighetsvurderingen er skaden og dens omfang et moment som har hatt betydelig vekt ved vurderingen av om det er rimelig at det skal ytes kompensasjon. Resonnementet har vært at jo større skadeomfang, desto mer rimelig er det at det ytes en økonomisk kompensasjon. Skaden og dens omfang ble vektlagt ved Jødebooppgjøret (den økonomiske og fysiske likvidasjon jødene ble utsatt for), Japan-oppgjøret (påkjenningen av å sitte i fangenskap eller være internert), stråleskadde som ble behandlet i tidsrommet 1975-1981 (skader som følge av behandlingen), lobotomerte (inngrepets art og konsekvenser av inngrepet), samt oppgjøret til nordsjødykkerne (høy andel uføre og høyt antall selvmord).

Et fellestrekk ved særoppgjørene er således at skadens omfang er et sentralt moment ved rimelighetsvurderingen. Det er imidlertid ikke alltid den sosiale situasjon i dag som har vært sentral for avgjørelsen av om det har vært gitt erstatning.

Det økonomiske tap har gjennomgående vært et moment ved rimelighetsvurderingen. Felles for oppgjørene er imidlertid at de ikke synes å være ment å dekke det rene økonomiske tap, men mer en form for «oppreisning» uten at de formelle vilkårene for erstatning er til stede.

1.10.2.3 Det offentliges rolle

Et annet moment som går igjen ved rimelighetsvurderingen, er hvilken rolle det offentlige har hatt i forbindelse med skaden og /eller de urimeligheter som er lagt til grunn er påført enkeltpersoner/grupper. I visse tilfeller har utøvende myndigheter hatt en sterk rolle, for eksempel ved å utøve en bestemt politikk overfor en enkelt gruppe, jf. eksempelvis Jødebo-oppgjøret. Ved andre oppgjør har det offentlige spilt en mindre sentral rolle. Det vises i den forbindelse til Japanoppgjøret, der staten ikke hadde noe ansvar for nordmenn som ble satt i japansk fangenskap. Staten hadde likevel en perifer rolle, ved at det i forbindelse med fredsavtalen av 08.09.1951 som vilkår for fred ikke ble krevd et umiddelbart erstatningsoppgjør eller at japansk erstatningsrett skulle utformes på en måte som imøtekom krav fra fangene eller de internerte.

For øvrig var statens rolle som arbeidsgiver et moment som ble tillagt vekt ved avgjørelsen av om det skulle gis kompensasjon til stråleskadde i årene 1975-1981, da det forelå uheldige forhold ved behandlingen. Denne behandlingen var som tidligere nevnt ikke ansett som erstatningsbetingende uaktsom.

Samlet sett viser det seg at statens rolle har vært tillagt vekt ved alle oppgjørene, men har variert fra å være sentral til å være mer perifer, hvilket ikke nødvendigvis har hatt avgjørende betydning for vektleggelsen av dette momentet.

1.10.2.4 Årsakssammenheng

Hvorvidt det foreligger årsakssammenheng mellom statens rolle/handlinger skaden og har vært et moment ved vurderingen av om det skal gis kompensasjon. Det vises blant annet til oppgjøret til de stråleskadde og Jødebo-oppgjøret hvor det forelå årsakssammenheng mellom de utøvende myndigheters handlinger/rolle og skaden. Det samme gjaldt ved oppgjøret til de lobotomerte.

I andre tilfeller har det vært tale om en mer fjern, upåregnelig eller manglende direkte faktisk årsakssammenheng mellom statens handlinger og skaden, jf. i denne sammenheng Japanoppgjøret, der det i proposisjonen ble det vist til at den norske stats tilknytning til den overlast nordmenn i japansk fangenskap led var fjern.

Et fellestrekk ved alle oppgjørene er at spørsmålet om det foreligger sammenheng mellom skaden og statens opptreden har vært et moment ved rimelighetsvurderingen, men verken faktisk eller adekvat årsakssammenheng har vært et absolutt vilkår for å yte erstatning. Dette avviker fundamentalt fra vanlig erstatningsrett.

1.10.2.5 Foreldelse

Foreldelsesproblematikk har ikke vært tema for rimelighetsvurderingen, idet oppgjørene ikke har bunnet i rettslig funderte krav.

1.10.3 Prinsippene for utforming og utmåling av særoppgjørene

1.10.3.1 Individuelle erstatninger

I de særoppgjørene som til nå er foretatt har det vært gitt individuelle erstatninger, med unntak av Samefolkets fond. Jødebo-oppgjørets hadde for øvrig også en kollektiv del.

1.10.3.2 Kollektive oppgjør

I de tilfeller har det vært behov for en symbolsk unnskyldning har det vært gitt en form for kollektivt oppgjør, jf. for eksempel Jødebo-oppgjøret.

1.10.3.3 Standardiserte oppgjør

Det ble foretatt standardiserte oppgjør ved Jødebo-oppgjøret, Japanoppgjøret, oppgjøret til de lobotomerte, og til pionerdykkerne (tidligere oppgjør). Bakgrunn for at beløpene ble gjort standardiserte var at det ikke var meningen at kompensasjonen skulle dekke det faktiske økonomiske tap.

1.10.3.4 Utmåling

Størrelsen på erstatningen har variert. Ved standardiserte oppgjør har beløpene ligget mellom 100 000 og 200 000 kroner.

1.10.3.5 Etterlatte

Det ble gitt kompensasjon til de etterlatte i Jødebo-oppgjøret, Japanoppgjøret, nordsjødykkerne, men ikke til de lobotomerte. Etterlatte etter stråleskadde ble tilbudt erstatning dersom den stråleskadde hadde deltatt i etterundersøkelsen, men døde før Erstatningsutvalget hadde avsluttet sitt arbeid. For øvrig har det variert hvem som har vært definert som etterlatt.

1.10.4 Bevisproblematikk

Ved den faktiske bevisvurderingen har det ikke gjennomgående vært stilt de samme kravene til bevis som ved ordinær domstolsbehandling av rettslig baserte erstatningskrav. Visse former for dokumentasjonskrav har likevel normalt vært stilt for å kunne falle inn under et særoppgjør.

1.10.5 Oppsummering og sammenlikning med billighetserstatningsordningen

I likhet med de foran omtalte særoppgjør er billighetserstatningsordningen basert på en utpreget rimelighetsvurdering, uten at det foreligger rettslig grunnlag for erstatningsansvar.

Det finnes ingen formelle retningslinjer for rimelighetsvurderingen, men det legges en del vekt på Billighetserstatningsutvalgets tidligere praksis i tilsvarende saker.

Ved vurderingen er det i likhet med særoppgjørene blant annet lagt vekt på skadens omfang og om skaden har sammenheng med uheldige forhold fra det offentliges side. Videre er det ikke avgjørende for utfallet av vurderingen hvorvidt den enkelte har lidt et økonomisk tap.

Søknadene om billlighetserstatning blir vurdert i forhold til det som var faglig og politisk akseptert på det tidspunkt den påståtte skade eller ulempe oppsto. Her skiller ordningen seg fra særordningen til de lobotomerte. Personer som ble utsatt for lobotomi fikk utbetalt en kompensasjon til tross for at behandlingen var faglig akseptert på det tidspunkt den ble foretatt.

Ved billighetserstatningsordningen ytes det bare erstatning til enkeltpersoner, og bare til den som selv er kommet uheldig ut. Kun unntaksvis ytes det erstatning til etterlatte.

Avslutningsvis vil arbeidsgruppen bemerke at særordningene ikke skiller seg i vesentlig grad fra billighetserstatningsordningen. Både særordningene og billighetserstatningsordningen er fullt ut rimelighetsbaserte, og de samme momenter går igjen ved rimelighetsvurderingene. Skillet viskes ytterligere ut ved at Billighetserstatningsordningen ved flere anledninger er tilpasset spesielle typer krav, slik som fra taterne/romanifolket, HIV-smittede, hepatitt C-smittede og lobotomerte.

1.11 Vurdering og forslag

1.11.1 Innledning

Arbeidsgruppen vil i det følgende under punkt 11.2 gi en kort oppsummering og vurdering av hvordan erstatningskrav fra ulike grupper i samfunnet blir behandlet i dag, før vi under punkt 11.3 gir en vurdering av hva vi mener bør være den fremtidige ordningen for behandlingen av tilsvarende krav. I punkt 11.4 vil vi gi en kort gjennomgang av hvilke økonomiske, administrative og erstatningsrettslige konsekvenser arbeidsgruppens anbefalinger vil innebære.

1.11.2 Oppsummering og vurdering av dagens tilstand

1.11.2.1 Alminnelige erstatningskrav

Dersom det foreligger en skade i erstatningsrettslig forstand, og de øvrige vilkårene for erstatning foreligger, vil man ha et rettslig krav på erstatning. Reglene om behandling av erstatningskrav mot staten er gitt ved kgl.res. av 20.12.2002. Ved slike krav skal fagdepartementet vurdere om det foreligger et erstatningsrettslig grunnlag, og herunder eventuelt ta stilling til spørsmålet om foreldelse. Dersom fagdepartementet legger til grunn at det er overveiende sannsynlig at vilkårene for erstatning er til stede, er staten forpliktet til å betale full erstatning til vedkommende. Disse reglene gjelder for behandlingen av individuelle erstatningskrav mot staten. Når en gruppe personer som har vært utsatt for samme type krenkelse krever erstatning av staten, vil kravene likevel som utgangspunkt bli behandlet individuelt i henhold til dette regelverket. Dette gjelder uavhengig av om det tidligere er gitt en form for økonomisk kompensasjon for samme forhold, for eksempel fra en kommune.

Et eventuelt «særskilt» oppgjør til en slik gruppe vil ha karakter av et minnelig oppgjør basert på dagens erstatningsrettslige regler. Dette synes for eksempel å ha vært tilfelle i oppgjøret til de stråleskadde, dvs. de personene som fikk skader etter strålebehandling ved Radiumhospitalet i årene 1982–1986. Det ble her lagt til grunn at det forelå erstatningsbetingende uaktsomhet fra sykehusets side da man benyttet den aktuelle behandlingsformen i perioden 1982–1986, og foreldelse ble ikke påberopt. Det vises for øvrig til tidligere fremstilling om de stråleskadde under punkt 7.4.

Dersom det legges til grunn at samtlige personer i en gruppe har et reelt erstatningsrettslig krav, har fagdepartementet i medhold av regelverket adgang til å inngå et forlik med hver enkelt person som gruppen består av ved at disse tilbys en standarderstatning hver. Dette vil være særlig aktuelt hvor den nærmere beregning av kravene er vanskelig og fremstår som tvilsom. Det særegne med dette vil således knytte seg til prosedyrene rundt utbetalingene. Den enkelte skadelidte vil imidlertid ha anledning til å kreve individuell behandling, eventuelt domstolsprøvelse av sine saker, dersom vedkommende ikke er fornøyd med det tilbudet staten gir.

I NOU 2001: 32 Rett på sak, Lov om tvisteløsning (tvisteloven) foreslås det å legge forholdene bedre til rette for gruppesøksmål. Forslaget vil kunne få betydning for grupper med krav som er erstatningsrettslig fundert.

For så vidt gjelder spørsmål om foreldelse, vises til Innst. O. nr. 18 (1995-1996) Innstilling fra justiskomiteen om lov om endringer i lov av 18. mai 1979 nr. 18 om foreldelse av fordringer (foreldelse av krav på skadeserstatning), hvor justiskomiteen blant annet uttaler:

«Komiteen viser til at staten har anledning til å frafalle en foreldelsesinnsigelse, og at dette også nesten uten unntak gjøres i praksis der skadelidte ellers ville lide uforskyldt tap. Komiteen vil understreke viktigheten av at denne praksis konsekvent følges opp, ikke minst i saker der det reises krav mot det offentlige for feil eller forsømmelser mot barn og unge. Komiteen mener det ville være klart urimelig om skadelidte ble møtt med en påstand om foreldelse i slike tilfeller, og ber departementet påse at reglene om frafallelse av foreldelse praktiseres i henhold til forutsetningene. Komiteen viser til at hensynet til at skadevolder skal kunne legge forholdet bak seg, og etter en tid skal kunne innrette seg på at den skadegjørende handling ikke vil føre til nye krav, ikke har samme vekt når det er det offentlige som er skadevolder».

Statens erstatningsansvar på grunnlag av alminnelige erstatningsregler (med unntak av ansvar i kontraktsforhold og ansvar for statens forretningsdrift) belastes budsjettkapittel 471 om Statens erstatningsansvar post 71. De siste tre årene er det utbetalt til sammen 256,4 millioner kroner under denne posten.

Det eksisterer således et regelverk og en etablert praksis for behandlingen av rettslig funderte erstatningskrav. Ved den erstatningsrettslige vurdering foretas en bundet rimelighetsvurdering på grunnlag av lovgivers lovvedtak og av domstolenes praksis, jf. kapittel 4. En grunntanke i erstatningsretten er at det økonomiske ansvaret for det konkrete tap blir plassert på den som står nærmest til å svare for den risikoen som voldte skaden. Dette regelverket gir skadelidte som utgangspunkt rett til full erstatning. Videre har staten adgang til å frafalle eventuelle foreldelsesinnsigelser, og mulighet til å inngå forlik med de skadelidte. Arbeidsgruppen har ikke vurdert statens rettslig baserte erstatningsansvar nærmere, da dette faller utenfor mandatet for arbeidsgruppens arbeide. Gjeldende regelverk legges til grunn for gruppens videre vurderinger.

1.11.2.2 Stortingets billighetserstatningsordning

Billighetserstatningsordningen kan være aktuell når det ikke foreligger rettslig grunnlag for erstatningsansvar. Billighetserstatning gis på grunnlag av en konkret rimelighetsvurdering, som en kompensasjon til personer som er kommet spesielt uheldig ut i forhold til andre i samme situasjon. Ved vurderingen blir det lagt vesentlig vekt på om skaden/ulempen har sammenheng med uheldige forhold på det offentliges side, uavhengig av om dette beror på erstatningsbetingende uaktsomhet. Typiske søknadsgrunnlag er pasientskader, mangelfull skolegang, feilaktige institusjonsopphold, forsømmelser i barnevernet og personskader som følge av straffbare handlinger, særlig ved seksuelle overgrep mot barn (i sistnevnte tilfelle også når det offentlige ikke på noen måte kan bebreides).

Billighetserstatningsordningen er ment som en siste utvei for å oppnå en økonomisk kompensasjon. Der vedkommende mener å ha et reelt erstatningskrav som ikke er foreldet, blir søkeren som hovedregel henvist til søksmålsadgangen eller til muligheten for å fremme et krav overfor den ansvarlige offentlige myndighet uten at det nødvendigvis tas ut stevning. Enkelte av sakene som er tatt til behandling under billighetserstatningsordningen, kunne i stedet vært fremmet som ordinære erstatningskrav mot staten, idet det antas at staten ville frafalt foreldelsesinnsigelsene, jf. det ovenstående.

Vi har således en ordning i Norge, hvor personer som ikke har et erstatningsrettslig krav, men som av forskjellige grunner er kommet særlig uheldig ut, først og fremst i forhold som har sammenheng med det offentliges virksomhet, kan innvilges en økonomisk kompensasjon. Det anses ønskelig å kunne innvilge økonomisk kompensasjon på et rendyrket rimelighetsgrunnlag til personer som av forskjellige grunner er kommet særlig uheldig ut. At ordningen er basert på en ren rimelighetsvurdering uten bestemte formelle vilkår, gjør den imidlertid tilpasningsdyktig til ulike og nye søknadsgrunnlag. Det er blant annet ikke avgjørende for utfallet av søknaden om det foreligger et økonomisk tap. Meningen med ordningen er å gi søkeren et slags «plaster på såret». Dette letter for øvrig også administrasjonen av det enkelte oppgjør.

Som det går frem av fremstillingen under punkt 6.1, er det i praksis lagt inn en del begrensninger når det gjelder hvilke forhold som kan gi grunnlag for billighetserstatning. Ordningen er etter fast praksis blant annet avgrenset mot alminnelige samfunnsproblemer, generelle kapasitetsmangler i det offentlige helseapparatet og tap som springer ut av avtaleforhold. Videre vil søknaden bli vurdert i forhold til det som var faglig og politisk akseptert på den tid den påståtte skade eller ulempe oppsto. Som eksempel på at det er opprettet særordninger som følge av sistnevnte begrensning, kan nevnes de lobotomerte, jf. punkt 7.5. Ved søknader om billighetserstatning fra denne gruppen var vurderingstemaet hvorvidt en person som var blitt lobotomert var kommet uheldig ut i forhold til andre lobotomerte. Lobotomioperasjoner ga i seg selv ikke grunnlag for billighetserstatning, da metoden ble ansett forsvarlig da den var i bruk. På denne bakgrunn ble det opprettet en særordning for denne gruppen som ga kompensasjon til alle som var blitt lobotomert i perioden 1941 til 1974, jf. punkt 7.5. Sett hen til de generelle begrensningene som følger av Billighetserstatningsutvalgets praksis, kan det etter arbeidsgruppens syn reises spørsmål om det heller bør vurderes å lempe på disse begrensningene, i stedet for å opprette nye særordninger.

En fordel ved billighetserstatningsordningen er at det samme organet behandler alle søknadene. Dette innebærer at sakene behandles etter like prinsipper så langt dette er mulig ved en ordning som er basert på rimelighet og skjønn. Videre er ordningen fleksibel og kan tilpasses når det oppstår behov for dette, enten ved at Billighetserstatningsutvalget selv justerer praksis eller ved at Stortinget gir egne retningslinjer om dette. Det vises til oversikten over foretatte tilpasninger i punkt 6.2–6.5 foran.

1.11.2.3 Særoppgjør

Staten har ved flere anledninger opprettet særordninger for krav som ikke har grunnlag i den alminnelige erstatningsretten og som avslås ved den rimelighetsvurderingen som billighetserstatningsordningen baseres på. Det vises til kapittel 7 ovenfor der det gis en nærmere redegjørelse for de tidligere etablerte oppgjørene, og til kapittel 10 der det foretas en sammenlikning.

Individuelle oppgjør

Noen individuelle særoppgjør er i realiteten alminnelige erstatningsoppgjør. Dette gjelder for eksempel oppgjøret til kvinner som ble strålebehandlet i årene 1982-1986, og det vises til fremstillingen ovenfor under punkt 7.4 om dette. Disse kvinnene fikk erstatning i medhold av de alminnelige erstatningsrettslige reglene, og det er derfor i realiteten ikke riktig å karakterisere slike oppgjør som særoppgjør.

Det som kjennetegner andre individuelle særoppgjør, er at staten etter en avveining på et fritt politisk grunnlag har ansett at det foreligger hensyn som tilsier at det er rimelig at det tilkjennes en økonomisk kompensasjon. Det er de respektive fagdepartementene samt Stortinget som har vurdert kravene om særskilte oppgjør fra de forskjellige gruppene. Oppgjørene har fått ulik behandlingsform i departementene, noe som kan skyldes at kravene har oppstått på forskjellige måter, og at både gruppene og grunnlagene for kravene har vært forskjellige. Men det er også grunn til å tro at siden det her dreier seg om utenomrettslige krav basert på rimelighet vil dette innebære at ulike behandlende instanser vil gi ulike og ukoordinerte resultater. Videre er det grunn til å tro at de erstatningsløsninger de særskilte oppgjørene har lagt opp til, til dels avviker fra hva som ville ha blitt løsningene dersom kravene hadde blitt behandlet innenfor billighetserstatningsordningen.

Dersom det ses bort fra begrensningene som i praksis er lagt inn i billighetserstatningsordningen, kunne flere av særoppgjørene i stedet vært vurdert og behandlet med endelig virkning gjennom billighetserstatningsordningen. Denne typen oppgjør er prinsipielt og praktisk mulig å kanalisere med endelig virkning gjennom billighetserstatningsordningen istedenfor å opprette særerstatningsordninger, da billighetserstatningsordningens system passer til å vurdere slike krav (dvs. utenomrettslige individuelle krav basert på rimelighetsbetraktninger). Det vises i den forbindelse til at begge ordninger er utpreget rimelighetsbaserte, ikke bundet opp av juridisk regelverk og gir mulighet for økonomisk kompensasjon i tilfeller der det ikke foreligger et økonomisk tap.

Kollektive oppgjør

Et særoppgjør kan også inneholde et kollektivt element. Dette var tilfelle for Jødebo-oppgjøret, hvor det kollektive oppgjøret besto av midler fordelt på et fond til sikring av jødisk kultur og fremtid i Norge, en stiftelse til sikring av jødisk kultur utenfor Norge, og til et kompetansesenter for studier av Holocaust mv. Kollektive oppgjør går altså ikke til individuelle utbetalinger, men til gruppen som sådan. Begrunnelsen for å etablere kollektive oppgjør har også vært at det etter en politisk vurdering anses rimelig, og vil særlig være aktuelt for å markere samfunnets unnskyldning for overgrep mot en bestemt gruppe.

Kollektive oppgjør kan ikke kanaliseres gjennom billighetserstatningsordningen, ettersom systemet er basert på kompensasjon til enkeltindivider.

1.11.3 Vurdering av en fremtidig ordning

1.11.3.1 Problemstillingen

Det faller utenfor arbeidsgruppens mandat å vurdere endringer i gjeldende erstatningsrett og våre generelle offentlige velferdsordninger slik som folketrygden mv. På disse områdene eksisterer det regler som fortsatt skal gjelde overfor alle borgere slik de gjør i dag.

Arbeidsgruppen legger også til grunn at Stortingets ordning for billighetserstatninger skal opprettholdes, men finner det, under henvisning til det som fremkommer under punktene 11.2.3 og 11.2.4, riktig å vurdere den nærmere utformingen og bruken av denne ordningen.

Oppgaven er etter dette å vurdere hva som bør være den fremtidige ordningen for de kravene som ikke gir rett til erstatning etter den alminnelige erstatningsretten eller etter billighetserstatningsordningen slik den blir praktisert i dag – hvor det på et mer fritt grunnlag likevel oppstår diskusjon om det foreligger hensyn som tilsier at det bør tilkjennes en økonomisk kompensasjon. Dette er områder hvor det tidligere er blitt opprettet særskilte erstatningsoppgjør. Etter mandatet skal gruppen særlig vurdere om «sakene bør løses gjennom en felles ordning eller gjennom separate ordninger for hver gruppe».

Når Stortinget beslutter å bevilge penger til særskilte grupper som ikke har erstatningsrettslige krav, er dette i realiteten billighetsbaserte bevilgninger. Det kan i noen grad være uheldig å bruke ordet erstatningsoppgjør om slike utbetalinger, da man med dette overfor allmennheten gir signaler i retning av at det foreligger begrunnede rettslige krav. Ved at disse oppgjørene omtales og anses som bevilgninger, for eksempel «erkjentlighetsbevilgninger», eller også disse som «billighetserstatninger», vil man i større grad uttrykke den reelle faktiske situasjonen.

Arbeidsgruppen har forstått mandatet slik at det ikke skal tas stilling til hvorvidt det enkelte krav materielt bør imøtekommes. Arbeidsgruppen skal vurdere forholdet til generelle offentlige ytelser og videre gi en generell vurdering av hvordan fremtidige krav fra ulike grupper i samfunnet skal behandles, og dermed gi et grunnlag for å arbeide videre med de konkrete kravene.

Arbeidsgruppen vil nedenfor i punktene 11.3.2, 11.3.3, 11.3.4 og 11.3.5 først gjennomgå en del generelle hensyn av betydning for en løsning. Deretter vil vi i punkt 11.3.6 drøfte mulige alternativer for behandlingen av individuelle krav, samt gi vår anbefaling. I punkt 11.4 vil vi si noe nærmere om den praktiske utformingen av det alternativet som arbeidsgruppen anbefaler. I punkt 11.4.6 vil vi redegjøre for vårt standpunkt til hvordan kollektive krav bør behandles.

1.11.3.2 Forholdet til de eksisterende kompensasjonsordningene og folketrygden

Arbeidsgruppen mener at spørsmålet om en ordning for erstatninger på rimelighetsgrunnlag for enkeltpersoner og bestemte grupper må vurderes i lys av de eksisterende kompensasjonsordninger som det er redegjort for foran under kapitlene 4, 5, 6 og 7. De eksisterende ordningene danner en generell bakgrunn for arbeidsgruppens vurderinger.

Vi har i Norge et godt utbygd velferdssystem . Få land har et offentlig velferdssystem som er tilsvarende dekkende i forhold til hele befolkningen. De sentrale elementene i de offentlige velferdstjenestene er helsetjenestene, ulike sosiale tjenester som eldreomsorg, barnevern og sosialhjelp og tjenestene som ytes gjennom utdanningssystemet. Sentralt for de nevnte grunnleggende velferdstjenestene er at de tar utgangspunkt i og har som siktemål å dekke inn den enkeltes nåværende situasjon og behov. Som ledd i et økonomisk sikkerhetsnett for innbyggerne i det norske samfunnet utgjør folketrygden og barnetrygden de sentrale elementer, som suppleres med individuelle behovsprøvede sosialhjelpsytelser. Folketrygden skal sikre en grunninntekt og/ eller kompensere for utgifter eller (delvis) tap av arbeidsinntekt ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom, uførhet, alderdom og dødsfall. Sosialhjelpen er en subsidiær ytelse, noe som innebærer at hver enkelt først skal utnytte alle muligheter til å forsørge seg selv ved arbeid, trygd, osv. Sosialhjelpen er med andre ord et nedre sikkerhetsnett i velferdssystemet som skal sikre den enkelte et forsvarlig livsopphold. Trygdeytelser er ytelser som de ulike gruppene som fremmer erstatningskrav i stor grad benytter seg av i dag. Trygdeytelser kan f eks avhjelpe problemer som kan skrive seg fra tidligere hendelser, men ytelsene kommer til anvendelse basert på hva som er den enkeltes sosiale situasjon, for eksempel i forhold til alder, uførhet m.m.

Som et ytterligere velferdsrettslig tillegg har det offentlige bygget opp erstatningsordninger som dekker opp økonomisk tap eller gir kompensasjon for krenkelser ut over det folketrygden gir, også i en del tilfeller der det offentlige ikke kan lastes for en skade. Sentrale eksempler her er pasientskadeerstatningsordningen, yrkesskadeforsikringsordningen, voldsoffererstatningsordningen og den obligatoriske bilansvarsforsikringen. Dette er ordninger som delvis omfatter ansvar for det offentlige, delvis for andre, og som til dels er finansiert av det offentlige, dels av privat sektor. For øvrig gir den alminnelige erstatningsretten et omfattende system av regler som dekker inn tilfeller der det offentlige kan lastes for eller ut fra blant annet risikobetraktninger bør svare for konkrete skadeforvoldelser, se foran under punkt 4.2.

Som et tredje lag i det offentlige velferdssystemet kan man i denne konteksten anse Stortingets billighetserstatningsordning . Denne ordningen er ment som en oppreisning for et bestemt forhold, og er derfor forskjellig fra erstatningsretten der målet er å gjenopprette skaden, dvs. først og fremst kompensere for det økonomiske tap. Det skiller seg også fra sosial- og trygdeordningene, der målet er å dekke de trygdedes nåværende behov.

Utviklingen de senere år har gått i en retning der kostnadene med de sentrale velferdsytelsene har økt, og befolkningsutviklingen fremover forsterker denne tendensen. Dette skaper et press på mulighetene for å opprettholde alle deler av vårt velferdssystem på samme nivå som i dag. Prinsipielt anser arbeidsgruppen det uheldig å bygge opp et system som skal utgjøre en påbygning på toppen av det eksisterende velferdssystemet, når man står i en situasjon der utfordringen med å sikre det mest grunnleggende fundamentet i velferdssystemet, folketrygden, er økende.

Den generelle og mer systematiske tilnærmingen bør derfor etter arbeidsgruppens oppfatning være at det offentlige setter mest mulig inn på å sikre de grunnleggende velferdstjenestene, i denne sammenheng særlig folke- og barnetrygdssystemet. Som en systematisk tilnærming bør det offentlige satse på å kanalisere ressursinnsats til de ordninger som favner generelt og basere ytelser på en nåtidsvurdering av den enkeltes situasjon og behov fremfor å opprette enkeltvise særordninger basert på billighet.

1.11.3.3 Om opprettelse av særordninger

Etter arbeidsgruppens syn bør alle billighetsbaserte krav vurderes på rent individuelt grunnlag, slik regelen er for rettslig baserte erstatningskrav.

At søkeren tilhører en bestemt gruppe skadelidte, bør i prinsippet ut fra likhets- og rettferdighetsbetraktninger ikke tillegges vekt ved vurderingen. Et slikt utgangspunkt taler imot opprettelsen av særordninger for bestemte grupper. Dette fører til ulikhet da personer som ikke tilhører en gruppe, men som har vært utsatt for samme eller liknende forhold vil være henvist til de alminnelige reglene (alminnelig erstatningsrett og dagens billighetserstatningsordning). Det samme gjelder personer som tilhører en gruppe som ikke har en sterk organisasjon eller liknende til å fremme sine krav.

Opprettelse av særordninger skaper forventninger om særordninger også fra andre grupper. I dette henseende tilsier hensynet til likhet at det opprettes ytterligere særordninger for grupper som har et krav som pr. i dag ikke imøtekommes av dagens ordninger for liknende tilfeller. En slik utvikling kan imidlertid ha presedensvirkninger som er lite oversiktlige. Det er allerede i dag fremmet en rekke krav fra ulike grupper i samfunnet som er eller mener å være krenket og som ikke imøtekommes av de alminnelige reglene. Videre må det forventes å komme flere krav fra andre grupper i tiden fremover.

Også hensynet til rettslikhet med våre naboland taler mot å opprette nye særordninger.

Sverige og Danmark har ikke tradisjon for å opprette særordninger, og de har heller ingen ordning som vår billighetserstatningsordning.

Til tross for ovennevnte motforestillinger, kan det i enkelte tilfeller ut fra en samlet politisk vurdering, likevel anses rimelig å opprette særordninger for enkelte grupper. Det vises i den forbindelse til kapittel 10, der det fremgår ulike momenter (skadeomfang, tap, årsakssammenheng, mv.) som er tillagt vekt ved vurderingen av om det skal opprettes en særordning. Det er i enkelte tilfeller også sett hen til samfunnets ønske om å uttrykke en unnskyldning overfor en bestemt gruppe, jf. for eksempel Jødebo-oppgjøret (punkt 7.2 ovenfor).

Arbeidsgruppen vil imidlertid bemerke at disse hensynene ikke har nødvendiggjort opprettelse av særordninger, da Stortinget ved retningslinjer også tidligere har hatt anledning til å foreta endringer mht. krav som tidligere ikke er imøtekommet av billighetserstatningsordningen.

1.11.3.4 Om en helhetlig behandling uten særoppgjør

Dersom statlige myndigheter finner det rimelig å gi kompensasjon til en bestemt gruppe, blir spørsmålet om hvordan en helhetlig behandling best mulig kan sikres.

Som det fremgår under punkt 11.2.3 er situasjonen i dag den at det er fagdepartementene som vurderer de ulike kravene, noe som igjen kan ha ført til utilsiktede ulikheter i håndteringen av oppgjørene. For å tilstrebe større grad av likebehandling av de forskjellige gruppene med likeartede krav, synes det klart å være et behov for en samordning av behandlingen av rimelighetsbaserte krav. Hensynet til forutberegnelighet og effektivitet tilsier også at det legges opp til en felles behandlingsmåte for alle kravene.

Likhets- og forutberegnelighetshensyn kan også i prinsippet tilsi at det oppstilles ensartede vilkår for vurderingen av om det foreligger et «krav» på kompensasjon fra de forskjellige gruppene. Dette vil imidlertid i realiteten nærmest innebære en utvidelse av den alminnelige erstatningsretten, og arbeidsgruppen er ikke satt sammen med tanke på å foreslå slike omfattende endringer. Da grunnlaget for kravene er basert på frie rimelighetshensyn, vil det også være vanskelig for arbeidsgruppen å forhåndsoppstille vilkår eller retningslinjer for hva som skal kunne gi grunnlag for en slik kompensasjon.

Hensyn til likhet og forutberegnelighet kan i prinsippet også tilsi at alle grupper og personer får samme beløp ved utmålingen av en eventuell erstatning. Da grunnlagene for kravene er basert på rimelighetsbetraktninger, vil det imidlertid også her være vanskelig å låse seg på forhånd, i dette tilfelle til bestemte beløp.

1.11.3.5 Om faktiske endringer som påvirker hva som anses rimelig i dag

Samfunnets moraloppfatninger, velferdsordningene, rettssikkerhetsordningene, politiske prioriteringer mv har i tiden etter annen verdenskrig utviklet og forandret seg over et bredt spekter. Til dels skyldes endringer erfaringer som er gjort, påvirkning på samfunnet utenfra eller enkeltpersoners og gruppers politiske engasjement. Til dels er det en sammenheng mellom dagens rettslige og praktiske standard og statens økonomiske muligheter i dag, som er bedre enn før. Generelt bør man trolig være noe tilbakeholdne med å bedømme fortidens handlinger og politiske valg ut fra dagens standarder. Det må også antas at utviklingen vil fortsette, og at også det som i dag fremstår som gode begrunnede valg kan bli kritisk vurdert i lys av senere erfaringer og samfunnsutvikling. Arbeidsgruppen mener det er grunn til utvise forsiktighet mot en utvikling der en generell samfunnsutvikling i større eller mindre grad utløser krav om særordninger for handlinger som ble ansett som forsvarlige på det tidspunkt de ble foretatt. En slik utvikling må også antas å kunne motvirke i og for seg ønskede politiske omlegginger, fordi kostnadene med å kompensere grupper berørt av tidligere ordninger som ikke når opp mot en ny ordnings rettslige og moralske standard i realiteten kan bli tatt i betraktning.

1.11.3.6 Alternative løsningsforslag og arbeidsgruppens anbefaling for behandlingen av individuelle krav

Innledning

Arbeidsgruppen vil i det følgende gjennomgå alternativer for en fremtidig ordning for saker om individuelle krav, samt gi sin anbefaling:

1. Dagens ordning videreføres – dvs. fortsatt enkeltvise særoppgjør

2. Ingen særoppgjør etableres i fremtiden

3. Én felles ny særerstatningsordning etableres

4. Kanalisering gjennom billighetserstatningsordningen – arbeidsgruppens anbefaling

(i) Dagens ordning videreføres – fortsatt enkeltvise særoppgjør

Et alternativ er i prinsippet at kravene fortsatt håndteres slik de blir i dag. Som det fremkommer under punkt 11.2.3 ovenfor, innebærer dette en viss grad av ulikebehandling som kan synes vanskelig å begrunne overfor gruppene. Forskjellene gjelder både grunnlaget for erstatningene og prinsippene for erstatningsutmålingene, jf. kapittel 10.

Personer som ikke tilhører en gruppe, men som har vært utsatt for samme type forhold, vil som nevnt under punkt 11.3.3 være henvist til de alminnelige reglene (alminnelig erstatningsrett og dagens billighetserstatningsordning). Det samme gjelder personer som tilhører en gruppe som ikke har en sterk organisasjon eller lignende til å fremme sine krav.

Opprettelse av slike ordninger vil også skape forventninger om særordninger fra andre grupper. Som nevnt under punkt 11.3.3 har dette presedensvirkninger som er lite oversiktlige.

Arbeidsgruppen mener at dagens situasjon ikke er tilfredsstillende.

(ii) Ingen særoppgjør etableres i fremtiden

En løsning er i prinsippet at kravene blir håndtert kun ut fra de faste kompensasjonsordninger man har i dag, dvs. den alminnelige erstatningsretten, offentlige velferdsordninger og billighetserstatningsordningen slik den i dag praktiseres. Dette innebærer at man går bort fra å etablere særskilte oppgjør til personer og grupper som ikke får innvilget sine krav innenfor disse etablerte ordningene. Et argument for å følge denne løsningen er at det åpner for større rettslikhet og forutberegnelighet, blant annet ved at personer som tilhører en bestemt gruppe ikke får en gunstigere behandling enn personer utenfor gruppen som har opplevd tilsvarende forhold. Vi kan imidlertid anta at det i dag og fremover vil være grupper som statlige myndigheter kan ønske å tilgodese, men som ikke får innfridd sine krav etter de vurderinger som ligger til grunn for avgjørelser innenfor de etablerte ordningene. Det kan derfor i særskilte tilfeller argumenteres for at det er rimelig å tilgodese enkeltindivider og grupper ut fra en mer sammensatt helhetsvurdering.

Arbeidsgruppen mener etter dette at det ikke fremstår som hensiktsmessig å basere seg på dagens faste kompensasjonsordninger, herunder billighetserstatningsordningen slik den praktiseres i dag. Man bør imidlertid være forholdsvis tilbakeholdne med å la billighetsbaserte erstatningsordninger ekspandere, enten det er tale om nye særordninger eller utvidelser av nåværende ordninger.

(iii) Én felles ny særerstatningsordning etableres

En løsning kan i prinsippet være å etablere én felles erstatningsordning for de krav som i dag behandles som særskilte erstatningsoppgjør. En slik løsning forutsetter at det utarbeides formelle vilkår for erstatning, noe som i realiteten vil innebære en utvidelse av erstatningsretten. Sakene det er tale om kan også ses som så forskjelligartede at dette i seg selv utelukker en løsning av denne art.

(iv) Særkrav kanaliseres gjennom billighetserstatningsordningen – arbeidsgruppens anbefaling

Dersom statlige myndigheter finner det rimelig å tilkjenne en økonomisk kompensasjon til medlemmer av en eller flere grupper som ikke har rettslige krav på erstatninger, kan billighetserstatningsordningen tilpasses slik at den imøtekommer disse kravene. Dette kan gjøres ved at Stortinget benytter seg av sin mulighet til å gi retningslinjer til Billighetserstatningsutvalget om hvordan det skal gå frem i forhold til en spesiell søkergruppe, slik at flere krav kan imøtekommes av ordningen.

Billighetserstatningsordningen er en fleksibel og i prinsippet helt ut rimelighetsbasert ordning, som på denne måten vil kunne brukes til å behandle de fleste krav fra grupper som er blitt eller mener seg utsatt for uheldige forhold fra statens side, og som ikke kan få sin løsning gjennom den alminnelige erstatningsretten eller billighetserstatningsordningen slik rimelighetsvurderingen faller ut i dag.

Det vil være en fordel at de ulike kravene blir behandlet gjennom én felles ordning fremfor ulike særordninger. Man vil da få ett organ med vedtaks- eller innstillingskompetanse i forhold til alle de forskjellige kravene. Billighetserstatningsutvalget har betydelig kompetanse når det gjelder behandling av ulikeartede krav på billighetsgrunnlag. Denne kompetansen kan nyttes også ved behandlingen av krav som tidligere ikke har vært imøtekommet av ordningen.

En særskilt tilpasning av billighetserstatningsordningen i forhold til en bestemt type krav eller gruppe, vil også være et uttrykk for at statlige myndigheter ønsker å gjøre noe særskilt i forhold til den aktuelle gruppen. Arbeidsgruppen er etter en helhetsvurdering kommet til at dette er den mest hensiktsmessige måten å behandle utenomrettslige krav fra ulike grupper på.

Oppsummering

Når statlige myndigheter finner det rimelig å gi en økonomisk kompensasjon til en gruppe i samfunnet hvor medlemmene ikke har rettslige krav på erstatninger, og de pr. i dag ikke imøtekommes gjennom billighetserstatningsordningen, bør behandlingen av disse sakene etter arbeidsgruppens syn for fremtiden kanaliseres gjennom billighetserstatningsordningen. Stortinget kan ved egne retningslinjer tilpasse ordningen dersom det foreligger særlige hensyn som gjør dette ønskelig.

1.11.4 Nærmere om utformingen av den anbefalte fremtidige ordningen for individuelle krav

1.11.4.1 Innledning

Arbeidsgruppen vil innledningsvis understreke at for rettslig funderte erstatningskrav gir den ordinære erstatningsrett et kompensasjonssystem slik som beskrevet foran under punkt 11.2.1. Som det fremkommer her er reglene for behandling av erstatningskrav mot staten gitt ved kgl. res. av 20.12.2002, og forutsetter at fagdepartementet vurderer om det foreligger et erstatningsrettslig grunnlag. Staten har anledning til å frafalle eventuelle foreldelsesinnsigelser, og adgang til å inngå forlik med gruppens medlemmer. Det forutsettes at denne typen krav finner sin endelige løsning gjennom de ordinære instruksene som finnes for behandlingen av slike krav. Dette innebærer blant annet at en person eller en gruppe som har fått avslag på ordinær erstatning etter dette regelverket – eventuelt etter domstolsprøvelse av kravet – som hovedregel ikke vil ha anledning til å få en realitetsvurdering av de samme forhold gjennom billighetserstatningsordningen. Dette er i tråd med gjeldende retningslinjer for billighetserstatningsordningen, jf. punkt 6.1.3 og 6.1.5.

Arbeidsgruppen har konkludert med at behandlingen av krav fra grupper i samfunnet hvor medlemmene ikke har rettslige krav på erstatninger, for fremtiden bør kanaliseres gjennom billighetserstatningsordningen. Gruppen vil i det følgende foreta en kronologisk og mer detaljert gjennomgang av hvilke behandlingsprosedyrer som kan benyttes når det fremmes et krav om en økonomisk kompensasjon fra en slik gruppe.

1.11.4.2 Den ordinære saksgangen

Et krav om økonomisk kompensasjon kan i praksis rettes mot en statsråd, et departement, regjeringen, Stortinget, eller som en søknad om billighetserstatning direkte til Billighetserstatningsutvalget. Kravet kan fremmes av enkeltpersoner eller representanter for en gruppe. Spørsmålet er hvordan kravet bør håndteres når det er mottatt av statlige myndigheter.

(i) Kravet fremmes for regjeringen/et departement:

Dersom kravet sendes til regjeringen eller et departement, forutsettes departementet å foreta en vurdering av om det foreligger et erstatningsrettslig krav. I så fall skal saken behandles i tråd med ovennevnte regelverk (kgl. res. av 20.12.2002). I øvrige saker kan departementet henvise til billighetserstatningsordningen, uten å ta standpunkt til kravet.

(ii) Kravet fremmes for Billighetserstatningsutvalget eller dets sekretariat:

Dersom Billighetserstatningsutvalget eller dets sekretariat mottar en søknad om billighetserstatning – eventuelt flere søknader om billighetserstatning på samme grunnlag – må sekretariatet følge normal prosedyre for behandlingen av søknader om billighetserstatning. Dette innebærer som nevnt i punkt 6.1.3 at sekretariatet innledningsvis foretar en vurdering av om kravet kan realitetsbehandles. Dersom det foreligger en avvisningsgrunn, vil søknaden måtte avvises uten realitetsbehandling i utvalget. Dette gjelder f eks når det er tale om et erstatningskrav som ikke er rettslig foreldet.

Dersom saken er av en slik art at den utvilsomt skal behandles gjennom billighetserstatningsordningen i henhold til gjeldende retningslinjer, vil saken bli behandlet av utvalget. Som nevnt under punkt 6.1.3 vil saken bli forelagt faginstansen for vurdering og innstilling, før sekretariatet forbereder saken for utvalget. Utvalget fatter vedtak i de fleste saker, men for saker hvor det er aktuelt å tilkjenne erstatning med mer enn 200 000 kroner og i saker av «særlig politisk art» ligger avgjørelsesmyndigheten hos Stortinget. I en fremtidig ordning vil en kunne tenke seg at Billighetserstatningsutvalget oversender sin innstilling direkte til Stortinget. I dag går utvalgets innstillinger via Justisdepartementet som fremmer en proposisjon for Stortinget. Da billighetserstatningsordningen bygger på en ren rimelighetsvurdering, er det for øvrig et visst rom for at utvalget selv utvikler praksis, uten at saken forelegges Stortinget. Dette anses imidlertid i så fall å ligge innenfor den rimelighetsvurderingen som ordningen er basert på i dag.

Dersom saken gjelder et krav fra en gruppe som ikke blir imøtekommet gjennom billighetserstatningsordningen slik rimelighetsvurderingen faller ut i dag, vil utvalget avslå/avvise søknadene om billighetserstatning i henhold til gjeldende retningslinjer. Stortinget kan informeres om saken i forbindelse med neste årsmelding til Stortinget. Stortinget vil eventuelt kunne be om en utredning om hvorvidt ordningen bør tilpasses slik at den særskilte søkergruppen får innvilget sine søknader. Dette kommer vi nærmere tilbake til nedenfor.

(iii) Kravet fremmes for Stortinget:

Dersom kravet sendes til Stortinget, vil Stortingets administrasjon i tilfelle kunne vurdere om kravet synes å være rettslig basert eller billighetsbasert. Rettslige krav bør oversendes til fagdepartementet for behandling i tråd med gjeldende regelverk gitt i kgl. res. av 20.12.2002. Dersom Stortinget er i tvil om kravet er rettslig eller ikke, vil det likevel kunne oversendes fagdepartementet for vurdering, da billighetserstatningsordningen er subsidiær i forhold til andre kompensasjonsordninger. Billighetsbaserte krav bør oversendes til utvalgets sekretariat for behandling gjennom billighetserstatningsordningen. Oversendelsen til utvalget kan skje enten uten nærmere merknad, eventuelt ved at kravene bes vurdert individuelt i medhold av gjeldende retningslinjer. Eller oversendelsen kan skje ved at Stortinget ber om at det skal foretas en vurdering av om det bør innføres særskilte retningslinjer for den særskilte gruppen, jf. avsnittet nedenfor.

Grunnlagsmateriale for Stortingets beslutning om eventuelt å innføre særskilte retningslinjer

Dersom et krav om erstatning fra en gruppe ikke imøtekommes gjennom den alminnelige erstatningsretten eller billighetserstatningsordningen slik rimelighetsvurderingen faller ut etter den foreliggende praksis, vil Stortinget kunne beslutte at billighetserstatningsordningen skal tilpasses slik at enkeltpersoner i gruppen likevel skal få en økonomisk kompensasjon, eventuelt under gitte forutsetninger. Dette vil da bygge på en fri rimelighetsvurdering fra Stortingets side som går ut på at billighetserstatningsordningen i visse tilfeller skal være mer imøtekommende, i større eller mindre grad.

For at Stortinget skal få et grunnlagsmateriale for å avgjøre om en særskilt gruppe skal få en særskilt eller tilpasset behandling gjennom billighetserstatningsordningen, vil det som regel være et behov for en egen utredning. Etter arbeidsgruppens oppfatning synes det mest hensiktsmessig at Stortinget ber utvalget om å utrede saken på generelt grunnlag. Utvalgets sekretariat vil som del av en slik utredning kunne be fagdepartementet om å utrede en faktabeskrivelse om gruppen som sådan. Når faktabeskrivelsen foreligger, vil utvalgets sekretariat kunne foreta en vurdering av om det anses rimelig å tilpasse billighetserstatningsordningen slik at den aktuelle gruppen får innvilget en økonomisk kompensasjon, samt hvordan ordningen eventuelt vil kunne tilpasses. Sekretariatet vil så gi innstilling til utvalget, som vurderer spørsmålene som reiser seg og fremmer saken for Stortinget til avgjørelse. Dette vil være i tråd med gjeldende regelverk om at saker av «særlig politisk art» fremmes for og avgjøres av Stortinget.

Arbeidsgruppen finner det ikke hensiktsmessig at faginstansene gir innstillinger til den billighetsbaserte erstatningsvurderingen i disse generelle sakene, blant annet fordi faginstansene i denne typen saker ikke vil ha den nødvendige erfaring med å behandle slike krav.

1.11.4.3 Særskilte retningslinjer og/eller prinsipper for behandlingen

Arbeidsgruppen har i punkt 11.3.4 kommet til at det ikke er hensiktsmessig å angi formelle vilkår for hvilke typer krav som bør gi grunnlag for en særskilt tilpasning av billighetserstatningsordningen. Det bør således ikke stilles andre krav enn at det anses rimelig å gi medlemmene av en særskilt gruppe en økonomisk kompensasjon. Arbeidsgruppen mener likevel at det bør være en høy terskel for å utvide billighetserstatningsordningen. Utbetaling av kontantbeløp til enkeltpersoner fra det offentlige utenom trygde- og sosialsystemet, og uten at det foreligger erstatningsansvar på rettslig grunnlag, bør fortsatt anses som noe forholdsvis ekstraordinært. Billighetserstatningsordningens nåværende retningslinjer bør fortsatt være et utgangspunkt for vurderingene, men retningslinjene kan eventuelt justeres og tilpasses slik at de imøtekommer de aktuelle krav. Som nevnt under punkt 11.2.2 er billighetserstatningsordningen en fleksibel og i prinsippet helt ut rimelighetsbasert ordning, som på denne måten vil kunne brukes til å behandle de aller fleste krav fra grupper som mener seg utsatt for uheldige forhold fra det offentliges side.

Dersom Stortinget finner det rimelig at personer i en særskilt gruppe skal få en økonomisk kompensasjon, vil det kunne vedtas særskilte retningslinjer og/eller prinsipper for behandlingen av billighetserstatningssøknader for medlemmer av denne gruppen. Stortinget vil ha grunnlagsmateriale for å ta en slik avgjørelse i utredningen fra utvalget. Sakene vil så kunne returneres til utvalget. Sakene vil nå få en ordinær individuell behandling, hvor faginstansene forestår den forberedende behandlingen samt skriver sine innstillinger til utvalget, som fatter vedtak i sakene. Eventuelle tidligere avslåtte saker i den aktuelle kategori må nå kunne fremmes for utvalget på nytt.

1.11.4.4 Justissekretariatet

Fra 01.01.2004 opprettes Justissekretariatet, og billighetserstatningsordningens sekretariatsfunksjon overføres fra dette tidspunktet fra Justisdepartementet til Justissekretariatet. Sekretariatet vil som nevnt i punkt 6.1 få samme oppgaver som Justisdepartementet har i dag, med unntak av at Justisdepartementet fremdeles vil fremme meldinger om Billighetserstatningsutvalgets virksomhet og fremme stortingsproposisjoner i de tilfeller der dette vil være nødvendig. Som nevnt under punkt 11.4.2 vil en for fremtiden kunne tenke seg en ordning der Billighetserstatningsutvalget kommuniserer direkte til Stortinget, ved at for eksempel innstillinger sendes direkte dit. Arbeidsgruppen finner en slik direkte kommunikasjon mest forenelig med utvalgets nye oppgaver.

1.11.4.5 Budsjettspørsmål

Som det fremgår av punkt 6.1.3 dekkes godtgjørelse til medlemmene av Billighetserstatningsutvalget i dag over Justisdepartementets budsjettkapittel 471 Statens erstatningsansvar, post 01 Driftsutgifter, og arbeidsgruppen foreslår ingen endringer her.

Utgifter i forbindelse med at Billighetserstatningsutvalget innvilger søknader om billighetserstatning dekkes i dag over Finansdepartementets budsjettkapittel 2309 Tilfeldige utgifter, post 01 Driftsutgifter. Bevilgningen er en reservepost for tillegg til budsjettet gjennom året. Arbeidsgruppen finner det mer naturlig at utgiftene til billighetserstatninger føres på en egen budsjettpost på samme måte som for statens erstatningsansvar (kap 471, post 01). Dette vil synliggjøre de årlige utgiftene til billighetserstatninger. Arbeidsgruppen foreslår derfor at det opprettes en særskilt budsjettpost for utgifter i forbindelse med innvilgede søknader om billighetserstatning.

1.11.4.6 Særlig om kollektive oppgjør

Der det måtte oppstå et ønske om å uttrykke en unnskyldning overfor en gruppe som sådan, kan en kollektiv oppgjørsform være nærliggende, dvs. en utbetaling til en stiftelse, et fond, et museum eller liknende (jf. Jødebo-oppgjøret, se punkt 7.2). Slike oppgjør passer ikke inn i billighetserstatningsordningen. Etter arbeidsgruppens oppfatning vil det være mest hensiktsmessig at forslag om slike utbetalinger behandles på vanlig måte i den ordinære budsjettprosessen.

1.11.5 Økonomiske, administrative og erstatningsrettslige konsekvenser

Arbeidsgruppen antar at rapportens forslag i seg selv ikke innebærer noen endring i antall krav eller totalbeløp av erstatningsutbetalinger.

Ettersom en større andel krav foreslås kanalisert gjennom billighetserstatningsordningen, er det grunn til å anta at arbeidsgruppens forslag vil kunne innebære et behov for en viss styrking av Justissekretariatet. I prinsippet vil det kunne skje ved en overføring av nødvendige ressurser fra andre departementer. En analyse av hvilket omfang overføringen vil måtte bestå i, må foretas ved en selvstendig oppfølgning av denne rapporten.

En oppfølgning av gruppens anbefalte forslag vil ikke få erstatningsrettslige konsekvenser. Forslaget innebærer en tillempning av en eksisterende ordning, Stortingets billighetserstatningsordning, for å imøtekomme forhold der man i dag vurderer opprettelse av billighetsbaserte særordninger fra gang til gang.

Forslaget innebærer visse endringer i gjeldende billighetserstatningsordning. Dersom forslaget følges opp, må saken derfor forelegges Stortinget.

Vedlegg

Justisdepartementets rundskriv G 25/02 av 23.12. 2004 til samtlige departementer, Riksrevisjonen og Regjeringsadvokaten