1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

I St prp nr 1 Tillegg nr 1 (1995-96) varsla den dåverande regjeringa at det ville bli oppnemnt eit utval med oppdrag å vurdera tilskotssystemet for privatskolar. Utvalet skulle vurdera alle sider som knyter seg til utrekning og oppfølging av statstilskotet etter at det ligg føre vedtak om å godkjenna ein skole med rett til statstilskot. Utvalet (Høybråten-utvalet) la fram utgreiinga si i NOU 1997: 16. Som oppfølging av utgreiinga gjorde regjeringa i St prp nr 1 Tillegg nr 3 (1997-98) Om endring av St prp nr 1 om statsbudsjettet medregnet folketrygden 1998 framlegg om endringar i tilskotsreglane og praktiseringa av dei. Stortinget tok ikkje framlegga til realitetshandsaming, men bad regjeringa leggja fram ei stortingsmelding om tilskotssystemet for private skolar, jamfør Budsjett-innst S nr 12 (1997-98).

I denne meldinga legg regjeringa fram sine framlegg til endringar i tilskotsordninga for skolar som får statstilskot etter lov om tilskot til private grunnskular og private skular som gjev vidaregåande opplæring (privatskulelova).

Målet med gjennomgangen av tilskotsordninga har vore å koma fram til eit tilskotssystem der tilskota til privatskolane speglar reelle kostnader ved å driva skoleverksemd, med ei rettferdig fordeling mellom skolane, og ei tilskotsutrekning som er enkel og etterprøvbar. Dessutan trengst det klarare retningsliner om korleis skolane kan bruka tilskotsmidlar og elevbetaling, og om rutinar for tilsyn, kontroll og oppfølging.

Mellom anna på grunnlag av dei føremåla som her er nemnde, kan ein setja opp desse overordna omsyna for tilskotsordninga:

• Tilskotsordninga skal framleis vera basert på eit regelstyrt system, og ikkje på eit budsjettstyrt system. Det vil seia at tilskotet blir rekna ut etter reglar som Stortinget har fastsett i privatskulelova, med tilleggsføresegner gjevne i forskrifter frå departementet.

• Det er viktig at reglane er presise, slik at ein har best mogeleg grunnlag for ei felles forståing av reglane i alle dei miljøa som har med ordninga å gjera.

• Offentlege tilskot skal gje grunnlag for ein likeverdig standard i private og i offentlege skolar, det skal vera rettferdig fordeling mellom skolane, og like skolar skal få lik handtering.

• Tilskotsreglane skal vera enkle og oversynlege. Reglane skal vera enkle å forstå for tilskotsmottakarane, og enkle å praktisera for tilskotsforvaltar. Tilskotsmottakarane må kunna etterprøva utrekninga av tilskotet.

• Av omsyn til skolane og elevane deira er det bruk for stabile rammevilkår, som gjer at skolane kan vita på førehand kva for vilkår som vil gjelda i den næraste framtida. Det er viktig for skolane at dei kan bli oppfatta som stabile institusjonar som gjev elevane godt læringsmiljø, og det er dessutan viktig for planlegginga ved skolane at regelverket ikkje blir endra for ofte.

• Regelverket må vera slik at det oppmodar til kostnadseffektiv drift, mellom anna ved oppfylling av klassar, og ved at tilskotssystemet ikkje oppmodar til å skipa mange små skolar.

Gjeldande tilskotsordning har vist seg ikkje å fylla krava godt nok. For private grunnskolar har det vist seg at det er relativt godt samsvar mellom det samla tilskotsnivået og kostnadene i offentlege grunnskolar, men at det kan vera utilsikta omfordelingsverknader mellom skolane. Private vidaregåande skolar får tilskot etter eit sett satsar, som delvis, men ikkje fullt ut, følgjer studieretningane. Plassering i satskategori vil ha konsekvensar for kor stort statstilskot ein skole får. Det er difor grunn til å gjera ei vurdering av kva for satskategoriar som skal finnast, og kva kriterium som skal vera grunnlag for å plassera skolane i satskategoriar. Dessutan var det, mellom anna i lys av nytt økonomireglement for staten, naudsynt med ein gjennomgang av rutinar for oppfølging av skolar som får statstilskot. Det gjeld både spørsmålet om kva skolane kan bruka tilskotsmidlane til, det vil seia kva for bruk av midlane som er i samsvar med lovføresegna om at «Alle offentlege driftstilskot skal koma elevane til gode», og rapporteringsrutinar og kontroll.

1.2 Utvalet som vurderte tilskotsordninga

Utvalet som vurderte tilskotsordninga for private skolar (Høybråten-utvalet), vart oppnemnt ved Regjeringsresolusjon av 19. april 1996. Utvalet hadde dette mandatet:

1. Utvalget skal foreta en gjennomgang av gjeldende tilskuddsordning for private skoler og i denne forbindelse beskrive utviklingen siden nåværende lov ble vedtatt i 1985 når det bl.a. gjelder antall og sammensetning av de tilskuddsberettigede skoler, samt økonomisk omfang.

2. Utvalget skal vurdere gjeldende tilskuddsordning og måten den praktiseres på ut fra følgende hensyn:

   om kriteriene for beregning av tilskudd på en god nok måte reflekterer de underliggende kostnadsforholdene ved driften av skolene. Innen videregående opplæring legges den inndelingen i studieretninger som gjelder i Reform 94 til grunn, bortsett fra når det gjelder private skoler uten paralleller i offentlig skole,

   om tilskuddene tildeles på en måte som sikrer likebehandling mellom samme type skoler,

   om tilskuddsordningen er tilstrekkelig oversiktlig, enkel i bruk og lett å etterprøve for både tilskuddsmottager og staten.

   På grunnlag av dette fremmes forslag til endringer i gjeldende tilskuddsordning, som i nødvendig utstrekning også omfatter tilskuddsreglene slik de i dag er formulert i privatskolelovens § 26. Utvalget bes spesielt vurdere bruken av klassesats som alternativ til eller supplement til normalsats pr. elev. Utvalget bes videre vurdere om den kobling loven i dag har mellom kostnadene i offentlige skoler og tilskuddssatser for enkelte grupper av private skoler skal opprettholdes, og hvilke prosedyrer som eventuelt bør benyttes for å praktisere et slikt prinsipp.

3. Utvalget bes vurdere privatskolelovens § 27 om at alle offentlige driftstilskudd skal komme elevene til gode, herunder hvilke føringer bestemmelsene gir på bruken av tilskuddet og hvordan det kan etterprøves at skolene overholder disse.

4. Utvalget skal fremme forslag til rapporteringsordninger mellom skolene og departementet/statens utdanningskontorer som gir innsyn i:

   at det utbetales tilskudd til skolen på grunnlag av korrekte elevtall,

   at tilskuddene og elevpengene benyttes i overensstemmelse med lovens bestemmelser og de kriterier utvalget mener bør legges til grunn for forståelsen av disse bestemmelser.

   Utvalget bes vurdere om gjeldende reaksjonsformer på brudd på disse krav er tilstrekkelige til å sikre en god forvaltning av tilskuddsordningen, og eventuelt foreslå nye hjemler for å sikre dette.

5. Det forutsettes at utvalgets forslag samlet sett ikke medfører utgifter for staten utover det som følger av gjeldende regelverk. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene, herunder virkninger for den enkelte skole, skal beregnes.

6. Utvalget bes om å avgi sin utredning innen 15. januar 1997.

7. Utvalget kan ta opp spørsmål om tolkning av mandatet med Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, som kan presisere og utdype mandatet. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vil også ha anledning til å foreta presisering eller utvidelse av mandatet på eget initiativ.»

Utvalet la fram utgreiinga si, NOU 1997: 16 Tilskuddssystemet for private skoler, i april 1997. Utgreiinga var for det meste samrøystes. Det var ein dissens i spørsmålet om bruk av statstilskot og skolepengar til kapitalutgifter og husleige, og dessutan var det ein av medlemene som gjekk inn for ei noko større differensiering av tilskotssatsane for vidaregåande skolar enn det fleirtalet rådde til.

Kyrkje-, utdannings- og forskingsdepartementet sende utgreiinga frå utvalet på høyring 21. mai 1997, med svarfrist 20. august 1997. Utgreiinga vart send til om lag 450 statsorgan, fylkeskommunar, kommunar, organisasjonar, private skolar m fl. Det kom inn 87 høyringssvar.

1.3 Samandrag av framlegga

Departementet legg opp til at det som før skal vera kopling mellom utgiftene i offentlege skolar og tilskota til private grunnskolar og vidaregåande skolar med parallellar i det offentlege skoleverket. For vidaregåande skolar med parallellar i offentlege skolar (tilskotsregel 4) blir det eigne tilskotssatsar for desse studieretningane:

1. allmenne og økonomisk/administrative fag,

2. idrettsfag,

3. musikk, dans, drama

4. naturbruk.

For dei yrkesfaglege studieretningane utanom naturbruk blir det éin sams sats, som blir fastsett på grunnlag av ein vekta gjennomsnittssats for desse studieretningane. Steinerskolar med utdanning på vidaregåande nivå får tilskot etter ein eigen vekta sats, som er fastsett på grunnlag av utgiftene i desse studieretningane: allmenne og økonomisk/administrative fag, formgjevingsfag og musikk, dans, drama. Skolane får tilskot etter fastsett sats i samsvar med den studieretninga skolen er godkjend for å gje undervisning i. Toppidrettsgymnasa er godkjende etter læreplanane for allmenne og økonomisk/administrative fag, men får likevel tilskot etter den høgare satsen for idrettsfag, då undervisninga ved desse skolane har eit sterkt innslag av idrettsfag. Idrettsfagsatsen gjev likevel lågare tilskot enn skolane får etter den gjeldande tilskotsordninga. Departementet legg opp til å etablera ei eiga tilskotsordning for den spesielle toppidrettsdelen av tilbodet ved toppidrettsgymnasa. Samla tilskot til desse skolane blir difor på same nivå som før omlegginga.

Departementet legg opp til at tilskotsregel 5 (skolar knytte til verksemder) går ut. Tilskotsregel 6 gjeld skolar som gjev yrkesretta undervisning som ikkje vert gjeven ved offentlege skolar. Departementet legg opp til at desse skolane skal få tilskot etter satsar som er knytte til satsane for vidaregåande skolar med parallellar i offentlege skolar (tilskotsregel 4). I det noverande tilskotssystemet gjeld ei ordning med minimumstilskot til nokre av skolane under denne tilskotsregelen, mellom anna til bibelskolane. Ordninga med minimumstilskot blir ført vidare, men minimumstilskota til bibelskolane blir lågare enn etter den noverande tilskotsordninga.

Tilskota til private grunnskolar i Noreg (tilskotsregel 7) skal reknast ut etter ein statistisk modell, der tilskota blir fastsette på grunnlag av kostnadene i offentlege skolar med tilsvarande elevtal. Det skal framleis vera ulik utrekningsmåte for barnesteget og ungdomssteget. Omlegginga fører til ei omfordeling frå skolar med lågt elevtal til skolar med høgare elevtal, likevel slik at små skolar får høgare tilskot per elev enn store skolar. Norske grunnskolar i utlandet (tilskotsregel 8) får i dag tilskot etter ein timesats. Departementet legg opp til at desse skolane skal få tilskot etter same utrekningsmåten som gjeld for private grunnskolar i Noreg.

På bakgrunn av at staten ikkje lenger betaler pensjonsinnskot for dei kommunale skolane direkte til Statens pensjonskasse, legg departementet opp til ei endring i privatskulelova, slik at den same praksisen for betaling av pensjonsinnskot skal gjelda for private skolar.

Tilskotsutrekninga for tilskotsregel 9 (vidaregåande skolar i utlandet) skal framleis vera knytt til satsane for tilskotsregel 4. For tilskotsreglane 1 (grunnskolar for funksjonshemma), 2 (vidaregåande skolar for funksjonshemma), 3 (sjøaspirantskolar og Norges Byggskole) og 10 (tilskot til elevar i internasjonale og utanlandske skolar) vert det lagt opp til mindre endringar.

Tilskotssatsane for skolar med parallellar i offentlege skolar blir fastsette på grunnlag av undersøkingar av kostnadene i offentlege skolar. Frå 1998 har praksis vore at satsane blir justerte for endringar i løn til pedagogisk personale så tett opp til budsjettidspunktet som mogeleg. Denne ordninga held fram.

Privatskulelova har i dag ikkje reglar som regulerer bruken av skolepengane. Departementet stør eit framlegg frå Høybråten-utvalet om ei lovendring, slik at det blir eit lovfest krav at inntekter frå eigenbetaling frå elevane skal koma elevane til gode. Departementet legg opp til at det skal bli høve til å setja av til eit investeringsfond ein sum som svarar til skolepengane, og at skolane kan føra over inntil 10 pst av statstilskotet frå eit rekneskapsår til det neste rekneskapsåret.

Høybråten-utvalet vart i mandatet bede om å koma med framlegg til rapporteringsordningar mellom skolane og departementet/statens utdanningskontor, og å vurdera dei reaksjonsformene som gjeld når nokon bryt føresegnene. På grunnlag av utgreiinga frå utvalet legg departementet opp til nokre endringar i rapporteringsrutinar og reaksjonsformer.

Omlegginga av tilskotssystemet vil føra til ei omfordeling mellom skolane. Skolar som får ein reduksjon i tilskotet på 5 pst eller meir, vil få reduksjonen innarbeidd over to år.