2 Innleiing

Ei erklæring frå regjeringa, dagsett 26. september 1974, presenterte hovudlinene i fiskeripolitikken framover. Ved opprettinga av dei økonomiske sonene i tråd med det nye havrettsregimet, ønskte regjeringa å medverke til at nyordningane i fiskeria i verda ikkje skulle verke forstyrrande på forholdet til andre land. Den norske fiskeripolitikken skulle gjennomførast i kontakt med og ved forhandlingar med dei landa som vart påverka av dei norske utvidingstiltaka.

Regjeringa prøvde såleis å kome fram til ordningar med desse landa som bygde på byterelasjonar, nedtrapping av fiske over tid, og ordningar som tok omsyn til særlege interesser og vilkår.

Ein omfattande del av norsk fiske skjer på bestandar som vi deler med andre land. Dette var bakgrunnen for at regjeringa forhandla fram rammeavtalar som gav fiskekvotar til dei landa som utvidinga til økonomiske soner på 200 nautiske mil fekk verknad for frå 1. januar 1977, og som tok vare på tradisjonelle norske fiskeinteresser i dei økonomiske sonene til andre land.

Etter FN sin havrettskonvensjon av 10. desember 1982 har kyststatane suverene rettar til å utnytte ressursane i havet innanfor dei økonomiske sonene. Dei kyststatane som deler ein eller fleire fiskebestandar skal samarbeide om regulering og vern av bestandane.

Utvidinga av nasjonal fiskerijurisdiksjon til 200 nautiske mil på slutten av 1970-talet førte såleis til ein overgang frå fleirsidige forhandlingar innan ramma av NEAFC til tosidige forhandlingar mellom dei kyststatane som saman har suverene rettar til fiskebestandane. Dette inneber at såkalla tredjeland, som ikkje har kyststatsrettar i det aktuelle området, ikkje tek del i avgjerder om forvaltninga av bestandane slik dei gjorde tidlegare.

Kyststatane har ei plikt til å fremje ei forsvarleg ressursforvaltning som samstundes skal ta omsyn til dei økonomiske behova til kystbefolkninga. Norske styresmakter legg vekt på dette når den norske fiskeripolitikken vert utforma. I tråd med dette fører Noreg årleg tosidige og fleirsidige forhandlingar med ei rekkje land om forvaltning og vern av fiskebestandar, om gjensidig fangstløyve og fiskekvotar, og om einsidig løyve for fiskarar i nokre land til å fiske i dei norske 200 nautiske mil-sonene. Noreg har inngått ulike typar fiskeriavtalar som opnar for utanlandsk fiske i norske havområde. Noreg har mellom anna inngått avtalar om forvaltning av felles fiskebestandar og kvotebyte på eksklusive bestandar med Russland og EU og avtalar om gjensidige fangstrettar med Færøyane, Grønland og Island (for meir informasjon om rammeavtalane, sjå St.meld. nr. 49 (1994-95)).

Stortinget gav 11. juni 1996 samtykke til ratifikasjon av FN sin havrettskonvensjon av 10. desember 1982 og FN-konvensjonen av 4. desember 1995 om fiske på det opne hav, som supplerer FN sin havrettskonvensjon av 10. desember 1982. FN-avtalen om fiske på det opne hav forpliktar også til samarbeid om forsvarleg forvaltning av vandrande og langt migrerande bestandar. Noreg har derfor i aukande grad teke del i samarbeidet i ulike relevante internasjonale organisasjonar.

2.1 Overordna hovudliner i fiskerisamarbeidet med omverda

Som betydeleg havnasjon har Noreg eit stort ansvar for, og viktige interesser i, korleis det internasjonale samfunnet sitt forhold til bruk og vern av havet utviklar seg. Dei viktigaste utfordringane er å få gjennomslag for føre-var-prinsippet, prinsippet om berekraftig bruk og økosystembasert forvaltning. Det er derfor eit hovudmål for Noreg å ha ei internasjonal rolle som ivareteke våre interesser og vårt ansvar som havnasjon og kyststat på ein heilskapleg måte. Noreg har store og produktive havområde og betydeleg kunnskap om forvaltning av havmiljø og fiskeressursar. Derfor er det viktig å ha ein heilskapleg norsk havpolitikk og å få gjennomslag for norsk politikk internasjonalt. I botn for dette ligg at Noreg må bidra til berekraftig forvaltning av fiskeressursane internasjonalt.

Det er tre overordna mål som ligg til grunn for Noreg sin medverknad i dei ulike forhandlingsprosessar og internasjonale ressursforvaltnings­fora.

• Å sikre Noreg ein rettferdig del ved kvotefordeling av felles regulerte bestandar, i første rekkje basert på sonetilhøyrselprinsippet.

• Å sikre ein tilfredsstillande kontroll og handheving innan dei forvaltningsregime som Noreg deltek i.

• Å fremme norske prinsipp for forvaltning av levande marine resursar, i første rekkje prinsippet om berekraftig forvaltning basert på best tilgjengeleg vitskapleg kunnskap og prinsippet om økosystembasert forvaltning.

Det er særleg tre saksfelt som har fått mykje merksemd dei seinare åra. For det første vil vi i denne meldinga gjere greie for kampen mot ulovleg, urapportert og uregistrert fiske. Dette er ei sak regjeringa har arbeidd med i fleire år, og dette arbeidet vil halde fram. For det andre har Noreg i 2008 særleg sett utkast av fisk på dagsorden. Eit tredje område det er naturleg å omtale særskilt er internasjonale havmiljøprosessar der Noreg etter kvart har fått ei sentral rolle. Desse sakene vert omtala på slutten av dette kapitlet.

2.2 Oppretting av dei økonomiske sonene

Ved kgl. res. av 17. desember 1976 vart Noreg si økonomiske sone på 200 nautiske mil oppretta med verknad frå 1. januar 1977. Vidare vart det ved kgl. res. av 3. juni 1977 oppretta ei fiskevernsone på 200 nautiske mil rundt Svalbard med verknad frå 15. juni 1977. Ved kgl. res. av 23. mai 1980 vart ei fiskerisone på 200 nautiske mil rundt Jan Mayen oppretta med verknad frå 29. mai 1980.

2.3 Regulering av utanlandsk fiske i norske jurisdiksjonsområde

Det er eit generelt forbod mot fiske i Noreg si økonomiske sone og i fiskerisona rundt Jan Mayen for fiskarar som ikkje er norske statsborgarar. Regjeringa kan likevel fastsetje forskrifter som opnar for eit regulert og avgrensa utanlandsk fiske i samsvar med dei fiskeriavtalane som er inngått med andre land.

I forskrift av 13. mai 1977 “om utlendingars fiske og fangst i Noregs økonomiske sone» er det fastsett detaljerte reglar for utøvinga av fisket. Det er krav om lisens for utanlandske fartøy som skal fiske i norsk sone for å sikre at fangstinnsatsen er i samsvar med dei tildelte kvotane, og for å gjere det mogleg med ein effektiv kontroll. Utanlandske fartøy skal sende fangstrapportar til norske styresmakter i samsvar med særskild forskrift.

I forskrift av 23. desember 1980 “om utlendingars fiske og fangst i fiskerisona ved Jan Mayen» er det fastsett detaljerte reglar for utanlandsk fiske i fiskerisona rundt Jan Mayen. Dette regelverket er i hovudsak samanfallande med reglane for utanlandsk fiske i Noreg si økonomiske sone.

Forskrifter for fiskevernsona ved Svalbard er sette i verk på eit ikkje-diskriminerande grunnlag for både norske og utanlandske fartøy. Det er fastsett forskrifter for rapportering av fangstar, bruk av reiskapar, reglar om minstemål og område med forbod mot fangst for å verne om ungfisken. Frå 1986 er det fastsett årlege kvotereguleringar i fiskevernsona for fiske etter norsk-arktisk torsk. Frå og med 1995 har ein av omsyn til bestandssituasjonen fastsett forbod mot fiske etter blåkveite, sild, lodde, og frå 1997 vart det også innført eit forbod mot fiske etter uer.

I forskrifter av 19. juli 1996 vart rekefisket ved Svalbard regulert gjennom fastsetting av grenser for innsats i fisket. Etter forskriftene kan berre nasjonar som har drive eit tradisjonelt fiske etter reker ved Svalbard delta i dette fisket med eit avgrensa tal på fartøy (Canada, Færøyane, Grønland, Island, EU, Noreg og Russland). For å motverke at rekefisket ekspanderer, vart rekefisket frå 1997 for dei aktuelle landa også regulert med fiskedøgn. Av same årsak vart maksimalt tal for tilletne fiskedøgn redusert med 30 % frå 1. januar 2006.

2.4 Kontroll av fiske i norske jurisdiksjonsområde

I St. prp. nr. 1 (1996-97) heiter det: «Innen området ressursforvaltning er hovedmålet å legge til rette for et forsvarlig ressursuttak som sikrer et høyt varig utbytte fra ressursene». For å kunne nå dette målet for ressursforvaltninga, trengst det informasjon om og kontroll med alt ressursuttak i norske jurisdiksjonsområde. Fysisk kontroll med all fiskeaktivitet er ein sentral del av det norske systemet for kontroll og handheving. Dette inneber kontroll på alle nivå, til havs, under landing og ved omsetning av fiskefangstar.

I Noreg har Fiskeridirektoratet ansvaret for ressurskontrollen saman med Kystvakta og salslaga. Kontrollverksemda til fiskeristyresmaktene vert gjennomførd av Kontrollseksjonen i Fiskeridirektoratet og den ytre etaten til direktoratet med sju regionkontor, inklusive eit inspektørkorps langs kysten.

Kystvakta er underlagt Forsvarsdepartementet. Kystvakta har ansvaret for ressurskontrollen på havet. Frå 1996 er Kystvakta utvida med ei indre kystvakt som skal gjennomføre fiskerioppsynet innanfor grensa for sjøterritoriet på 12 nautiske mil. Fiskerioppsynstenesta til den indre kystvakta skal etter planen kombinerast med ei rekkje andre oppgåver, bl.a. for politi-, toll- og miljøstyresmaktene.

Salslaga har ansvar for all førstehandsomsetning av fisk i Noreg, og salslaga utfører ein viktig del av kontrollarbeidet.

I internasjonale samanhengar vert det norske systemet med nært samarbeid mellom Fiskeridirektorat, Kystvakt og salslag ofte framheva som ein særs vellukka modell for god ressurskontroll.

Fiskeridirektoratet står for kontroll ved landing av fangstar, og har også ein viss kontroll på sjøen i særlege område og i spesielle fiskeri. Direktoratet har også ansvar for kvotekontrollsystemet både for utanlandske og norske fartøy. Dei ulike salslaga har eit kontrollansvar i samband med omsetning og eksport av fisk. Utanlandske styresmakter har kontrollansvaret når norske fartøy leverer fangst i utanlandske hamner og når norske fartøy fiskar i jurisdiksjonsområda til desse landa. Det nye opplegget for hamnestatskontroll som vart innført i NEAFC frå 1. mai 2007 og i 2009 i NAFO, gjev norske styresmakter eit kontrollansvar når det gjeld å verifisere fangst ved norske fartøy sine landingar i NEAFC-landa og i NAFO-landa sine hamner. Noreg skal også hente inn slik verifisering ved utanlandske landingar i Noreg.

Ein viktig del av kontrollen går føre seg under utøvinga av fisket. Det vert kontrollert at fisket skjer med rette reiskapar, til rett tid og på rett område. Også samansetjinga av fangsten vert kontrollert, likeeins at det ikkje går føre seg dumping eller neddreping av fisk. Under kvalfangsten var det frå 1993 til og med 2003 inspektørar på alle fartøy under heile fangstperioden. Med verknad frå 2004 er inspektørordninga på kvalfangstfartøya halvert. Frå 2006 vart talet på inspektørar ytterlegare redusert. Det er montert ferdsskrivarar (blue-box) på alle kvalfangstfartøya. Dette reduserer behovet for inspektørar. I andre fiskeri har Fiskeridirektoratet sett i verk ei ordning der dei har inspektørar om bord på enkelte norske og utanlandske fartøy i kortare eller lengre periodar.

Inspektørbasert kontroll vert no gjennomført på stikkprøvebasis på kvalfangstfartøya. For å få løyve til å delta på selfangst er det vilkår om at fartøyet må ha inspektør om bord under heile fangsten. Det er ein viktig del av kontrolloppgåva å sjå til at avlivinga skjer i samsvar med regelverket.

På enkelte artar går det føre seg eit omfattande fiske i indre norske farvatn. Det er derfor ei ordning der inspeksjonsfartøy frå Fiskeridirektoratet er til stades på desse fiskefelta. Ved landing vert fangstsamansetjinga kontrollert, og oppfiska kvantum vert belasta kvoterekneskapen.

For å føre kontroll med utanlandsk fiske i NØS etablerte Fiskeridirektoratet i 1977 eit kvotekontrollsystem som inneber at utanlandske fiskefartøy må sende ei rekkje ulike rapportar i samband med fiske i norske farvatn. På grunnlag av desse rapportane held Fiskeridirektoratet ved like databasen som mellom anna inneheld opplysningar om fiske- og fangstaktiviteten til utanlandske fartøy. Denne databasen er ein viktig reiskap for kontroll i norske jurisdiksjonsområde.

Utanlandske fartøy som får løyve til å fiske i norske jurisdiksjonsområde er pålagde å rapportere fangstane til Fiskeridirektoratet. Denne rapporteringsplikta inneber at når fartøya kjem inn i norsk sone skal dei melde frå om kor mykje fangst fartøyet har om bord (melding om fiskestart). Fangstane skal meldast i kilo rund vekt og i dei enkelte fiskeslag. I tillegg må fartøyet kvar veke rapportere kor mykje som er fanga i sona av dei ulike fiskeslaga (fangstmelding). Når fartøyet avsluttar fisket i NØS, må det før det seglar ut sende melding om dette til Fiskeridirektoratet og gi opp kor mykje fisk som er teken etter den siste fangstmeldinga (melding om avslutting av fiske). Alle desse meldingstypane vert kontinuerleg lagde inn i kvotekontrollsystemet, og gjev dermed Fiskeridirektoratet ei oppdatert oversikt over det utanlandske fisket i norske jurisdiksjonsområde. Det gjeld kor mange fartøy som deltek i fisket, kvar dei fiskar og opplysningar om fangst per fartøy og per nasjon. Systemet inneheld såleis også dei opplysningane som er kravde for å stanse utanlandsk fiske når dei tildelte kvotane er oppfiska.

Frå 2000 har Fiskeridirektoratet gjennom satellittsporing også kunnskap om kvar fartøya oppheld seg i norsk jurisdiksjonsområde og kan derfor setje i verk meir målretta kontroll.

Kystvakta har direkte tilgang til dei opplysningane som er lagra i databasen i kvotekontrollsystemet og satellittsporingsdatabasen. Opplysningane vert under kontroll på feltet haldne opp mot opplysningane som går fram av fangstdagboka til fartøyet, eventuelle sluttsetlar og innhaldet i lasterommet eller lastetankane på fartøyet. Når desse opplysningane ikkje er i samsvar med kvarandre kan Kystvakta reagere med åtvaring, fartøyet kan haldast tilbake, eller saka kan meldast til politiet, alt etter kor grov krenkinga er. Kvotekontrollsystemet og satellittsporingsopplysningane er såleis særs viktige reiskapar i det kontrollarbeidet Kystvakta gjennomfører.

Utanlandske fartøy skal når fiske vert avslutta i NØS nord om 62ºN, melde seg til Kystvakta for kontroll på eitt av sju kontrollpunkt. Som ein del av rapporteringsordninga i dette området skal fartøya sende melding om framstilling for kontroll (kontrollpunktmelding) tolv timar før dei kjem til kontrollpunktet. For ringnotfartøy er fristen fire timar. Ordninga vart innførd for å sikre generelt betre kontroll med fangstuttaket i NØS nord om 62ºN, og fordi norske styresmakter visste at det gjekk føre seg kvoteunndragingar frå utanlandske fartøy som fiska i NØS nord om 62ºN.

På grunn av behovet for betre kontroll med makrellfisket i NØS sør om 62ºN, vart ei tilsvarande ordning sett i verk 19. juli 1995 for makrellfisket i Nordsjøen. Av omsyn til råstoffet må eit kontrollregime i Nordsjøen utformast noko annleis enn ordninga nord om 62ºN. Etter regelverket skal utanlandske fartøy med makrellisens melde seg for kontroll i eitt av tre nærare definerte område, med ei varslingstid på fire timar før fartøya kjem til kontrollområdet, eller før fartøyet kjem til landingsstad i Noreg. Ordninga gjeld også når eit fartøy med makrellisens fiskar annan pelagisk fisk, så som nordsjøsild. I 2005 vart ordninga utvida til å også gjelde for utanlandske fartøy som er lisensierte for fiske etter sild sør for 62ºN i den perioden makrellfisket er ope.

Erfaringane syner at ordningane med sjekkpunkt sør og nord om 62ºN i NØS har medverka positivt til å redusere kvoteunndragingane frå utanlandske fartøy.

2.5 Kontrollsamarbeid

Kontroll med ressursuttaket på felles fiskebestandar krev eit nært samarbeid mellom dei landa som deler ressursane. Eit slikt samarbeid er inngått med begge dei to partane som Noreg deler viktige fiskeressursar med: Russland og EU. Noreg har også inngått avtalar om kontroll direkte med enkelte medlemsland i EU og fleire andre statar. Noreg har kontrollavtalar med Irland, Danmark, Sverige, Nederland, Storbritannia, Frankrike, Tyskland, Polen, Portugal, Litauen, Russland, Færøyane, Island, Grønland, Canada og Marokko.

Kontrollavtalen som vart underteikna mellom Noreg og Portugal 16. februar 2006, representerte ei oppdatering av slike avtaler, og er den første avtalen Noreg inngår som også omfattar gjensidig rapportering av landingar av fisk frå tredjelands fartøy. Etter dette tidspunktet er eksisterande avtalar reviderte etter tur for å få med tredjelands fartøy. Dette er frå norsk side eit viktig bidrag i arbeidet med å få kontroll over det ulovlege fisket i Barentshavet og over landingar av fisk til europeiske hamner. Den nye generasjonen av kontrollavtalar inneber og at partane skal samarbeide om å kjempe mot ulovleg fiske. Bilateralt samarbeid har vore viktig for den nedgangen i urapportert fiske som har skjedd i 2007 og 2008.

Satellittsporing av fiskefartøy er eit nytt og viktig framsteg i kontrollarbeidet. Det ligg no føre satellittsporingsavtalar mellom dei landa som har felles fiskeriinteresser i Nordaust-Atlanteren. Plikta til å spore er gjennomgåande knytt til fartøy over 24 meter største lengd, men det arbeidast for å få grensa redusert til 15 meter største lengd.

Fiskeridepartementet innførte frå 1. juli 2000 satellittovervaking av alle norske fiske- og fangstfartøy over 24 meter. Desse fartøya er underlagte sporing i område både under norsk og utanlandsk fiskerijurisdiksjon. Vidare vil alle norske fartøy, uansett storleik, sporast ved fiske i internasjonalt farvatn. Det er også krav om satellittsporing av alle fartøy i NEAFC-området. I NAFO-området er det krav om 100 % dekning av satellittsporing og bruk av observatørar på alle fartøy.

2.6 Arbeidet mot ulovleg, urapportert og uregulert (UUU) fiske

Ulovleg, urapportert og uregulert (UUU) fiske er ei betydeleg utfordring for berekraftig forvaltning av fiskeria, og har ei rad negative effektar for bestandane, det marine økosystemet, fiskerinæringa og forvaltninga. FN sin organisasjon for ernæring og landbruk, FAO, har definert UUU slik i sin handlingsplan mot UUU-fiske:

Ulovleg fiske er fiskeaktivitetar som er

• utførde av eit nasjonalt eller utanlandsk fartøy i havområde under ein stats jurisdiksjon, utan løyve av denne staten, eller i strid med staten sine lover og reglar

• utførd av fartøy som er flagga til statar som er medlem i ein relevant regional fiskeriforvaltningsorganisasjon, men som opererer i strid med bevarings- og forvaltningstiltak vedtekne av denne organisasjonen og som statane er bundne av, eller relevante folkerettslege føresegner,

• i strid med nasjonal lov eller internasjonale plikter, inkludert plikter for samarbeidsstatar til ein relevant regional fiskeriforvaltningsorganisasjon.

Urapportert fiske er fiskeaktivitetar som

• ikkje er rapporterte, eller som er feilrapporterte, til den relevante nasjonale styresmakt, i strid med nasjonale lover og reglar, eller

• er utførd i kompetanseområdet til ein relevant regional fiskeriforvaltningsorganisasjon og som ikkje er rapporterte, eller som er feilrapporterte, i strid med organisasjonen sine rapporteringsprosedyrar.

Uregulert fiske er fiskeaktivitetar som er

• utførde i konvensjonsområdet til relevant regional fiskeriforvaltningsorganisasjon, av statslause fartøy, eller av fartøy som er flagga til ein stat som ikkje er medlem av den relevante organisasjonen, eller av andre som driv med fiske, på ein måte som ikkje er i samsvar med eller som motverkar denne organisasjonen sine forvaltningstiltak, eller

• utførde i område eller på fiskebestandar der det ikkje ligg føre brukande bevarings- eller forvaltningstiltak, når slike fiskeaktivitetar skjer på ein måte som ikkje er i samsvar med statane sitt folkerettslege ansvar for bevaring av dei levande marine ressursane.

UUU-fiske omfattar alle aktivitetar som kan falle inn under ein eller fleire av desse kategoriane.

Noreg er ein aktiv pådrivar i kampen mot UUU-fiske. Då FAO i 2001 laga aksjonsplan for å kjempe mot UUU-fiske, var Noreg ein viktig premissleverandør. Vi har etter dette lagt vekt på å implementere reglar nasjonalt og regionalt som kan motverke UUU-fiske.

Bilateralt har Noreg inngått ei rekkje kontrollavtalar med land i Europa, Afrika og Nord-Amerika. Desse avtalane er viktige i kampen mot UUU-fiske.

Med norske auge har problema med å få slutt på UUU-fiske vore størst i Barentshavet, der det er sett inn omfattande ressursar i arbeidet med å avdekkje omfanget av kriminaliteten og å nedkjempe den. Fiskeridirektoratet har gjennom eit omfattande analysearbeid rekna ut at ca 100 000 tonn nordaust-arktisk torsk kvart år frå 2002 til 2005 er fiska utanom kvotane avtalt mellom Russland og Noreg. Bilateralt har samarbeidet med Russland, EU og andre land med fiskeriinteresse i det nordaustlege Atlanterhavet vorte styrkt. Dette samarbeidet mot UUU-fiske er godt og har vore avgjerande for den store reduksjonen av slikt fiske i Barentshavet dei siste to åra.

Noreg har brukt mykje tid og krefter på arbeidet mot UUU-fiske i regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonar. Her kan tiltak som innføring av satellittovervaking av fiskefartøy, skjerpa reglar for rapportering, svartelisting av UUU-fartøy, minimumsstandardar for hamnestatskontroll og avgrensa tilgang til omlasting til havs nemnast. Mange av desse elementa er òg inkorporerte i dei bilaterale avtalane. EU-kommisjonen har nyleg lagt fram fleire offensive og omfattande forslag til tiltak. Når det no ser ut til at EU-kommisjonen har endra politikken sin, bør Noreg samarbeide og koordinere tiltaka med EU, både bilateralt og i andre internasjonale fora.

Global hamnestatsavtale

Noreg har sett i gang ein prosess i FAO for å etablere ein global avtale om kontroll av fiskefartøy som ligg i hamn. I september 2007 vart det halde ein ekspertkonsultasjon der eit utkast til slik avtale vart utarbeidd. Dette utkastet danna grunnlaget for nye drøftingar gjennom såkalla tekniske konsultasjonar der alle FAO sine medlemsland deltek. Dette vart gjort i juni 2008, januar 2009, under møta i FAO sin fiskerikomité i mars, og i mai 2009. Ein har enno ikkje klart å semjast om alle punkta i avtalen, fordi nokre land har problem med å godta at også andre fartøy enn fiskefartøy, til dømes handelsfartøy, skal vere omfatta av regimet. Likevel tek ein sikte på å semjast om dette i løpet av 2009, slik at ein då kan innføre ein global hamnestatsavtale. Mange U-land vil oppleve utfordringar knytt til implementering av avtalen og vil truleg trenge støtte og opplæring, anten gjennom FAO eller direkte. FAO er alt i gong med regionale program der ein tek føre seg dei viktegaste elementa i utkastet til ein global avtale.

Svartelisting av fartøy og statar

Noreg byrja med svartelisting av UUU-fartøy allereie i 1994, som eit våpen i kampen mot UUU-fiske i Smottholet. Seinare introduserte vi systemet på regionalt nivå, og no nyttar storparten av dei regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane svartelister som tiltak mot UUU-fiske. I dag er mellom 80 og 90 statar involverte i systemet med svartelister. Svartelistene som vert ført av NEAFC er den direkte årsaka til at fartøy med fordelsflagg (bekvemmelighetsflagg) ikkje lenger deltek i fisket etter uer i internasjonalt farvatn sør for Island (Irmingerhavet).

Fartøy som driv med UUU-fiske opererer ofte i område forvalta av fleire regionale organisasjonar, og UUU-fangst vert gjerne landa utanfor det området som fangsten vart teken i. Av den grunn arbeider Noreg for å etablere ei global svarteliste. Dette er også vurdert av somme globale organisasjonar, som FAO, IUCN (Verdas naturvernunion) og MCS Network (Monitoring, Control and Surveillance Network), men til no har politiske og juridiske utfordringar hindra arbeidet med å få på plass ei slik liste.

Det vert frå norsk side arbeidd for at regionale forvaltingsorganisasjonar innan fiskeri anerkjenner svartelistene til kvarandre. På denne måten vil ein indirekte skape ei global liste. Strategien har vore at ein først skal få til eit slikt samarbeid mellom organisasjonar som forvaltar vandrande førekomstar, som CCAMLR, NAFO, NEAFC og SEAFO, og etterkvart også mellom dei såkalla tunfiskorganisasjonane. Det endelege målet å slå det heile saman til ei liste. Arbeidet har gitt positive resultat, men det står enno ein god del arbeid att før det ligg føre ei operativ, global liste.

ICCAT har i mange år svartelista statar som opptrer i strid med regelverket til organisasjonen. Til dømes har det vore forbode for medlemmene i ICCAT å importere atlantisk tunfisk frå namngjevne statar.

CCAMLR har mellom anna vedteke ein resolusjon der partar vert oppmoda til å forby landing og omlasting av fangst frå identifiserte statar. Utviklinga går meir og meir i retning av å identifisere statar som undergrev regelverket til denne forvaltingsorganisasjonen, og så setje i verk handelstiltak mot dei identifiserte.

Handelstiltak

På årsmøtet i CCAMLR i 2007 foreslo EU at ein skulle setje i verk tiltak mot statar som handlar med patagonisk tannfisk utan å delta i fangstdokumentasjonssystemet i CCAMLR. Forslaget byggjer i stor grad på reglar vedtekne i ICCAT og fekk brei støtte, men det vart reist spørsmål om korleis dette kan gjennomførast utan å kome i strid med internasjonale handelsreglar, mellom anna i WTO (Verdas handelsorganisasjon). Etter GATT-avtalen artikkel XX kan det gjerast unntak frå det generelle forbodet for tiltak som er naudsynte av omsyn til ressursforvalting. Ved utforminga av tiltak må ein då sørgje for at desse er naudsynte og står i høve til handlinga. Tiltaka må vere utforma slik at det er mogleg for U-land å implementere regelverket. Slike tiltak er ikkje vedtekne enno, men dette er eit godt døme på nye og viktige element i den globale kampen mot UUU-fiske.

Vidare vedtok EU eit omfattande regelverk om krav til fangstsertifikat i 2008. Etter dette regelverket skal det, før fisk vert tillate importert, krevjast sertifikat på at fisken er lovleg fanga. Dette kravet skal gjelde for all villfanga fisk. Regelverket trer i kraft 1. januar 2010, og det vert gjennom forhandlingar og samarbeid med EU-kommisjonen arbeidde med utforming av regelverk for den praktiske iversettinga i Noreg.

Sporing av fisk og fiskeprodukt er andre viktige handelstiltak i denne kampen. Førebels er desse tiltaka knytt til fiskeslag med særskild høg verdi, patagonisk tannfisk og tunfiskartar, men det er venta at slike tiltak òg vil kunne verte retta mot fiskeslag som torsk, hyse, kveite med fleire.

I tillegg arbeider fleire og fleire private aktørar, spesielt store supermarknadskjeder, aktivt for å unngå handel med UUU-fisk.

Di meir merksemd retta mot handel, di større vert problema for land med svak fiskeriforvalting og dårlege kontrollsystem. Mange U-land risikerer å verte utstengde frå viktige marknader ettersom dei har problem med å prove at fisken ikkje er UUU-fisk eller at han er hausta på berekraftig vis. Gjennom fleire prosjekt støttar Noreg FAO for å få u-land i stand til dette.

Ansvar for borgarane

Den internasjonale utviklinga går i retning av å rette meir merksemd mot aktiviteten til eigne borgarar i høve til UUU-fiske, ut frå at ein no innser at det vil vere vanskeleg å vinne bukt med fiske under såkalla fordelsflagg. Dette er i samsvar med aksjonsplanen til FAO. CCAMLR og ICCAT har regelverk som inneber plikt for medlemslanda til å etablere og gjennomføre kontrolltiltak for å avdekkje om borgarar i medlemslandet er involverte i UUU-fiske, og til å reagere mot dette dersom det vert avdekka. Lov 6. juni 2008 nr. 37 om forvalting av viltlevande marine ressursar (Havressurs­lova) gjev heimelsgrunnlag for å gjennomføre desse tiltaka i Noreg.

Samstundes vil dei som er involverte i UUU-fiske sjeldan vere involverte i fiskerimiljøet i heimlandet. Det kan difor vere svært vanskeleg å avdekkje slik aktivitet. Problema vert forsterka av stadige eigarskifte og bruk av stråselskap.

Flaggstatansvar

Fleire land, ofte U-land, gjennomfører ikkje flaggstatkontroll i tilstrekkeleg grad. Mot ei rimeleg avgift kan fiskefartøy verte førte inn i deira register utan at det vert stilt spørsmål om kva aktivitet dei vil drive. Dette er ofte land som ikkje har ratifisert internasjonale avtalar for å bevare ressursane i havet, og som heller ikkje er medlem av relevante regionale fiskeriorganisasjonar. Aktørar vil ofte nytte slike flagg for å unngå å vere bundne av internasjonale avtalar og forvaltingstiltak sette i verk av forvaltingsorganisasjonar innan fiskeri. Å ansvarleggjere flaggstatar står difor sentralt i arbeidet mot UUU-fiske. FAO skal no i gang med å utvikle internasjonale evalueringskriterium for flaggstatsansvaret og å utarbeide tiltak mot fartøy med flagg der flaggstaten ikkje oppfyller desse kriteria. Regjeringa vil prioritere dette arbeidet.

Kontroll- og handheving

Effektive regime for kontroll og handheving er avgjerande for å lukkast i kampen mot UUU-fiske. Regulering vil ofte ha liten effekt dersom ho ikkje vert følgd opp av effektiv kontroll og sanksjonar.

Satellittovervaking som reiskap til bruk i kontroll med fiskefartøy er no allment akseptert og i bruk globalt, særleg i høve til store fartøy. Neste mål er at nye fartøygrupper skal omfattast av overvakinga, og det vert no arbeidd med enklare overvakingsinnretningar for små fartøy med avgrensa mobilitet. Vidare vert det arbeidd med å betre kontrollen med omlasting til havs og med transport av fisk og fiskeprodukt. For transport kan det vere særskilde juridiske utfordringar i å finne balansen mellom retten til fri navigasjon og kyststaten si plikt til og behov for ei ansvarleg ressursforvalting.

I Noreg har vi i mange år vore særskild opptekne av kontroll til havs gjennom Kystvakta. Slik kontroll er berre mogleg i velutvikla land med god økonomi. Å etablere ei operativ kystvaktteneste som også har ansvar for fiskerikontroll i U-land er nesten utenkjeleg. Det må difor rettast mykje meir merksemd mot hamnestatskontroll (kontroll med landing), ettersom dette er ein kostnadseffektiv måte å kontrollere at fiskerireguleringa vert følgd. All fangst må takast til hamn, og Noreg har gode røynsler med slik regulering. På denne bakgrunnen har vi teke initiativ til prosessen med å få på plass ei global bindande avtale om hamnestatskontroll.

Når det gjeld det operative kontrollarbeidet retta mot overfiske i Nordsjøen, Norskehavet og Barentshavet, er innhenting og analyse av informasjon om fiskeriaktivitet, transport og handel, viktige instrument. Verknaden av dette arbeidet er tydeleg demonstrert gjennom arbeid utført av Fiskeridirektoratet og Kystvakta knytt til overfiske av torsk og hyse i Barentshavet.

Omfanget av UUU-fiske i Barentshavet er no kraftig redusert. Frå 2005 til 2007 vart overfisket av torsk redusert med 60 %, frå 100 000 tonn til 40 000 tonn. Store mengder informasjon om overfiske er send til russiske styresmakter. Denne informasjonen har vorte nytta av russiske styresmakter, noko som i fleire tilfelle har ført til omfattande straffereaksjonar.

Behovet for effektive operative samarbeidsordningar over grenser mellom kontrollstyresmakter innan fiskeri, og med andre etatar, er særskild viktig. Slikt samarbeid har framleis eit stort potensial for utvikling, og då særleg i førebygging av lovbrot.

Fiskeridirektoratet etablerte våren 2009 eit nasjonalt FMC-senter (Fishing, Monitoring and Control/fiske-, overvaking- og kontrollsenter). Dette senteret skal ha 24-timars vaktordning og skal mellom anna verke som ein nasjonal koordinerings- og kommunikasjonssentral retta mot eigne og utanlandske kontrollstyresmakter.

2.7 Norsk arbeid for å redusere utkast av fisk

I mange år har den største utfordringa i forvaltningssamarbeidet mellom Noreg og EU vore at partane til dels forvaltar nordsjøbestandane på ulik måte. Noreg har eit utkast forbod i sine fiskerireguleringar, og har innført reguleringar for å unngå uønskt bifangst. EUs fiskarar er derimot pålagde å kaste ut fisk som er under gjeldane minstemål, fiska i strid med gjeldande bifangstreglar eller er av ein art der kvoten allereie er oppfiska.

Undersøkingar viser at fisk som vert kasta ut berre unntaksvis overlever. Utkast av fisk er derfor å sjå på som ei sløsing med ressursar. I tillegg vil ikkje fisken som vert kasta ut verte registrert i fangststatistikken, noko som gjev havforskarane eit mangelfullt talgrunnlag å basere bestandsestimata sine på.

Noreg innførte eit utkastforbod allereie i 1987. I starten omfatta forbodet torsk, men det har sidan blitt utvida til å gjelde alle kommersielt viktige bestandar. Årsaka til utkastforbodet var bestandssituasjonen for torsk i Barentshavet. Etter fleire svake årsklassar fekk ein i 1983 ei sterk årsklasse. Erfaring frå tidlegare viste at sterke årsklassar vart kraftig reduserte på grunn av utkast, noko ein ville unngå ein gong til. Første steg var etablering av eit program for midlertidig stenging av felt. Dermed lukkast det i åra 1984-1986 å få den sterke 1983-årsklassa gjennom den sårbare yngel- og ungfiskperioden. Då fisken nådde minstemålet oppstod eit anna problem, nemleg utsortering (high-grading). Ved store fangstratar vart fiskarane freista til å behalde berre den største fisken medan dei kasta småfisken på havet. Dette var tillete under dåverande lovgjeving. Alle, inkludert fiskarane, såg på dette både som ressurssløsing og som moralsk gale. Forbodet verka med ein gong inn på fiskarane si åtferd. Styresmaktene innsåg likevel at utkast av fisk ikkje opphøyrer på grunn av eit forbod. Det har difor i åra etter vorte utvikla ei rekkje tiltak for å unngå utkast.

Utkastforbodet vart vidareført i lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova), som gjev heimel for eit pålegg om at all fangst av fisk skal førast i land. Ilandføringsplikta går fram av forskrift om utøving av fiske i sjøen av 22. desember 2004.

Dette inneber at all fangst av fisk skal førast i land, med unntak av levedyktig fisk som er fanga i strid med føresegner gitt i eller med heimel i havressurslova. Slik fangst skal straks sleppast på sjøen.

I dag omfattar forbodet mot utkast ei lang rekkje artar. Lista vart seinast utvida i samband med at havressurslova tok til å gjelde. Forbodet har dei siste 20 åra medverka til å sikre eit berekraftig fiske, og har påverka fiskarane sine haldningar til utkast og skadeverknader.

Det er utfordrande å handheve utkastforbodet. Fiskeriforvaltninga arbeider difor ut i frå ei heilskapleg tilnærming om å regulere fiskeria, slik at potensiell utkastfisk ikkje kjem med i fangstane. Dette kan vere fisk under minstemål, bifangst, som overstig tilleten innblanding, eller fisk som fiskarane ikkje har kvote på, eller som det er forbode å fiske. Reguleringane som medverkar til å redusere risikoen for utkast, kan klassifiserast i fire kategoriar:

• Kvotegrunnlag

  Forvaltninga må vurdere dei enkelte fiskeria etter det kvotegrunnlaget som er nødvendig og etter venta fangstsamansetning. Dette inneber at dei ulike fartøygruppene må tildelast kvotar på artar som ein ventar vil inngå i fangsten.

• Bifangst

  • bifangstkvotar

  • bifangstprosent

  • selektive reiskapar

• Skifte av fiskefelt

  Om fangstsamansetninga ikkje er i samsvar med det kvotegrunnlaget eller det høvet til bifangst som er fastsett, pliktar fartøyet å skifte fiskefelt.

• Stengde område

  Hovudårsaka til stengde område er vern av yngel og småfisk. Norsk fiskeriforvaltning opererer med ulike former for stenging.

Det er eit viktig element i det norske utkastregimet at det ikkje er ulovleg å lande ulovleg fanga fisk, men forvaltninga reagerer mot ulovleg fanga fisk med administrativ inndraging av fangst. Om forholda er meir alvorlege, det vil seie om fiskarane har vore aktlause eller fiska ulovleg med føresett, vert det reagert med vanlege straffereaksjonar som lovbrotsgebyr, førelegg eller fengselsstraff.

I 2008 har Noreg meir enn før retta merksemda mot utkast i andre land, særleg utkast frå EU-fartøy. Målet har vore å redusere risikoen for utkast og bidra internasjonalt med våre erfaringar i samband med eit utkastforbod. Dette har særleg vist seg i forvaltningssamarbeidet mellom Noreg og EU for 2009, der partane vart einige om ei rekkje tiltak som straks og på lengre sikt vil redusere utkastproblemet, særleg i Nordsjøen.

Tiltaka inkluderer blant anna introduksjon av «Real Time Closure» i Nordsjøen. Dette er eit system der område kan stengjast av for å verne yngel og småfisk. EU har i tillegg for første gong innført eit forbod mot utsortering (high-grading), og det må vi rekne som første steg mot eit utkastforbod. Noreg og EU vil også arbeide for å innføre meir selektive fiskereiskapar.

Innsatsen mot utkast vil truleg prege det allereie tette forvaltningssamarbeidet mellom partane i åra framover, sidan EU er i gong med å revidere sin felles fiskeripolitikk (Common Fisheries Policy). I denne samanhengen vil EU vurdere å innføre eit utkastforbod i eigne farvatn, det er derfor viktig at Noreg opprettheld presset for å innføre utkastforbod dei neste åra.

Samtidig har Noreg teke initiativ for å få denne saka på dagsorden globalt. Det første initiativet var under forhandlingane om fiskeriresolusjonen i generalforsamlinga i FN hausten 2008. Etter eit norsk forslag vart det her semje om ein paragraf om ein handlingsplan mot utkast. Generalforsamlinga bad FAO sin fiskerikomité (COFI) i 2009 om å vurdere ein handlingsplan (International Plan Of Action – IPOA) mot utkast.

Dette la grunnlaget for at Noreg på FAO sitt fiskerikomitémøte (COFI) i mars 2009 kunne foreslå at ein utarbeider ein slik handlingsplan for ­globale retningslinjer for å redusere utkast. Forslaget frå Noreg går ut på å utvikle ein internasjonal handlingsplan, IPOA (International Plan of Action)/Technical Guidelines, for å redusere uønskt bifangst, utkast eller andre uønskte handlingar som fører til fiskedød. Sjølv om ein del land har etablert lovgiving for å redusere utkast, er framleis utkast av bifangst stort sett uregulert og urapportert på globalt nivå. Forslaget fekk brei støtte i FAO som no vil gå i gang med ein prosess som skal føre fram til globale retningslinjer på dette området. Dette er eit viktig tiltak får å sikre ei berekraftig forvaltning av fiskeressursane. Noreg vil ta ei sentral rolle i dette arbeidet.

2.8 Internasjonale havmiljøprosessar

Havmiljøprosessar generelt

Noreg er ein framståande havnasjon, og den internasjonale utviklinga har mykje å seie for oss. Samtidig har vi også eit ansvar for å ta vare på interessene våre på internasjonalt nivå. Utfordringane består mellom anna i å få gjennomslag for grunnleggjande prinsipp, til dømes slike prinsipp som vart vedtekne på utviklingstoppmøtet i Johannesburg i 1992. Dei omfattar mellom anna innarbeiding av føre-var-prinsippet, prinsippa om berekraftig bruk og ei økosystembasert forvaltning. Det å bruke marine netteverk av verneområde som eit verkemiddel for å verne marine ressursar, er no i utvikling i dei to næraste fiskeri- og havmiljøorganisasjonane våre (NEAFC, OSPAR).

Rammeverket for internasjonalt samarbeid om havspørsmål ligg til FN sin havrettskonvensjon frå 1982. Konvensjonen gjev kyststatane suverene rettar over naturressursane innanfor ei økonomisk sone, og etablerer og vidareutviklar globale rettslege rammeverk for ei rekkje saksfelt, medrekna levande marine ressursar, kontinentalsokkelen, djuphavsbotnen, forsking og havmiljøet.

Hovudtrekka i fiskeriregimet er at kyststaten får kontroll over ressursane innanfor den økonomiske sona og at desse rettane er balanserte av plikter til å bruke og forvalte ressursane på optimalt vis. I tillegg skal statane søkje å samarbeide om forvaltninga av bestandar som er delt mellom fleire lands soner. Eit veksande fiske på det opne havet på 1980-talet viste at regimet ikkje var konkret nok til at ein kunne få til dekkjande reguleringar av verksemda utanfor 200 nautiske mil-sonene.

Dette førde til at FN-konferansen for miljø og utvikling i 1992 (UNCED) oppmoda om å forhandle fram ei presisering av det globale regimet om fisket utanfor dei økonomiske sonene. Under generalforsamlinga vart det i 1993-1995 framforhandla ein FN-avtale om fiske på det opne havet (UN Fish Stocks Agreement). Forvaltningsprinsippa i avtalen gjeld også innanfor dei økonomiske sonene. Avtalen pålegg statane å bruke ei føre-var-tilnærming i fiskeriforvaltninga og viser til omsynet til bevaring av biodiversitet og økosystembasert forvaltning. Føre-var-tilnærminga skal skje ved å innføre referansepunkt i form av mål for bestandsstorleik for ulike bestandar. I det nordaustatlantiske området har ICES leia dette arbeidet. Forvaltninga av dei viktigaste kommersielle bestandane skjer i dag ut frå referansemål på bestandsstorleik og beskatningsgrad. FN-avtalen pålegg vidare statane å delta i regionalt samarbeid om forvaltninga av vandrande fiskebestandar.

Generalforsamlinga i FN vedtek årlege resolusjonar om havmiljø og fiskerispørsmål som mellom anna gjev overordna retningslinjer for korleis statar og regionale organisasjonar bør forvalte det marine miljøet. Eit tema som har blitt diskutert i mange fora internasjonalt sidan hundreårsskiftet, er fiske ved og øydelegging av sårbare økosystem (t.d. korallar). Generalforsamlinga vedtok i 2006 ein resolusjon som bad partane ta auka omsyn til sårbare botnhabitat. Dette resulterte i retningslinjer frå FAO for fiske ved sårbare djuphavshabitat, som dei regionale fiskeriorganisasjonane og statane innarbeider i sine regelverk. Hausten 2009 skal generalforsamlinga gjennomgå implementeringa av FN-resolusjonen. Noreg bidrog aktivt i utforminga av både FN-vedtaket og i FAO sitt utviklingsarbeid.

Marine spørsmål vert diskuterte i aukande grad i globale miljøavtalar. Konvensjonen om biologisk mangfald (CBD), avtalen om handel med trua dyreartar (CITES) og konvensjonen om migrerande artar (Bonnkonvensjonen) er alle eksempel på globale miljøavtalar som kan gjere vedtak knytt til forvaltninga av kommersielle fiskarartar.

Det vert lagt føringar for norske fiskeri gjennom vedtak og reguleringar i dei regionale organisasjonane for fiskeriforvaltning, mellom anna i den nærmaste organisasjonen i Nordaust-Atlanteren, NEAFC. I tillegg har Konvensjonen om vern av havmiljøet i Det Nordaustlege Atlanterhavsområdet (OSPAR) eit generelt havmiljøansvar. Både NEAFC og OSPAR arbeider med oppretting av marint verna område i internasjonalt farvatn. Ein nyleg inngått avtale mellom dei to organisasjonane skal hjelpe til å konkretisere oppfølgingsansvaret der NEAFC har ansvar for fiskeriregulerande aktivitetar. Dette er ei oppfølging av FN sin regjeringssjefkonferanse i 2002 (Johannesburg), der det vart vedteke å opprette eit nettverk av marine verneområde både innanfor og utanfor statane sine økonomiske soner innan 2012.