2 Samfunnet sin kontroll med politiet si tenesteutføring

2.1 Politiet si tenesteutføring

I politilova § 1, 2. ledd heiter det:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig.»

«Tryggleik, lov og orden» er hovudmålsetjinga for politiet. Det inneber at tilsette i politiet skal bere seg åt slik at tryggleik, lov og orden vert oppfatta å gjelde alle menneskje, uansett tid, stad, situasjon, bakgrunn, kjønn, alder og etnisitet.

Politiet må ha tillit og respekt hos det folket ein er sett til å tene for å løyse pålagde oppgåver. Tillit og respekt må byggjast opp over tid, og kjem av den samla erfaringa folket har med måten politiet opptrer på. For å sikre dette er det i politilova og politiinstruksen gitt ei rekkje reguleringar for korleis den einskilde polititenestemann/-kvinne skal oppptre i møtet med publikum. I tillegg er det gitt reglar og retningsliner for korleis politiet bør opptre utanfor tenesta, sidan den einskilde sitt omdøme vil påverke publikum sitt syn på politiet generelt.

Nokre gonger må politiet bruke makt. I politilova § 6, 2. og 3. ledd heiter det likevel:

«Politiet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller uten at slike forgjeves har vært forsøkt. De midler som anvendes, må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig. Politiet skal opptre saklig og upartisk og med omtanke for personens integritet, slik at den som er gjenstand for inngrep fra politiet, ikke utsettes for offentlig eksponering i større grad enn utføringen av tjenestehandlingen krever.»

Politiinstruksen seier at tenesteutføringa skal vere basert på respekt for grunnleggjande menneskjerettar og det einskilde menneskjet sin vørdnad.

Politiet skal sikre rettstryggleik for alle. I denne samanhengen er det særleg viktig at politiet ikkje vert oppfatta som diskriminerande, og at politiet viser nødvendig respekt for menneskje med annan etnisk bakgrunn.

Politiet skal vere problemorientert og målretta i arbeidet sitt. For å få effekt av politiet sitt arbeid, er det ein føresetnad at verksemda vert retta inn mot problemområda. Gjennom lokal kunnskap, kartleggjing og analyse søkjer politiet å identifisere bestemte geografiske område og førebyggje kriminalitet ved å vere synleg på stader og til tider der kriminalitet erfaringsmessig skjer. Polititenesta vert retta inn mot bestemte stader og objekt ved at politiet er til stades, og gjennom publikumsretta og førebyggjande tiltak. Personar som oppheld seg på dei aktuelle stadane til dei aktuelle tidspunkta vil regelmessig kunne møte politiet i situasjonar der politiet må gripe inn med kontroll, visitasjon og ransaking. På denne måten vil einskildpersonar som er på desse stadane oftare enn andre kunne oppleve at politiet grip inn.

Politiet driv etterretning for å finne fram til einskildpersonar, grupper eller miljø som driv med ulike typer straffbare handlingar. Der det er mistanke om straffbare handlingar vil politiet gripe inn. Ein viktig førebyggjande metode, til dømes ved narkotikaomsetjing, er å uroe miljøet. Dette vert gjort for å vise dei involverte at politiet har oversikt og vil gripe inn for å hindre fleire straffbare forhold, og eventuelt setje i gang etterforsking av straffbare handlingar.

Det er politiet si erfaring at einskilde etniske grupper i periodar har vore overrepresenterte når det gjeld visse typer straffbare forhold. Ved effektivt politiarbeid vil ein i slike situasjonar måtte ha særleg fokus på dei aktuelle gruppene, utan at dette betyr at politiet er diskriminerande i veremåten mot personar frå desse gruppene. Dette kan vere ein vanskeleg balansegang for den einskilde tenestemannen. Gode grunnhaldningar hos tenestemannen/-kvinna er viktig for å sikre at kontakten skjer på ein respektfull og god måte.

Politiet kan oppleve krevjande situasjonar der det kjem skuldingar om diskriminerande åtferd for å flytte fokus bort frå årsaka til at politiet grip inn. Det er viktig at dette ikkje fører til at politiet blir hemma i arbeidet sitt, samstundes som reelle klagesaker vert behandla på rett måte.

2.2 Tiltak for å betre politiet si tenesteutøving

Dei siste åra er det lagt ned mykje arbeid i å følgje opp kritikken som har vore retta mot norsk politi frå mellom anna The European Commission against Racism and Intolerance (ECRI) og Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD). Under tiltakskapitlet i regjeringa sin Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) fokuserer fleire punkt på politiet sitt tilhøve til etniske minoritetar, og måtar dette kan betrast. Følgjande punkt vert vurderte som særleg viktige i denne samanhengen:

• Politiet skal auke fokus på og kunnskap om minoritetar

• Det skal setjast i verk konkrete tiltak for å handtere tillitsproblem, klagebehandling og journalføring av saker, opplæring, rekruttering og karriereutvikling

• Rekrutteringa til politiet av personar som høyrer til minoritetar skal aukast

Politidirektoratet har fått i oppdrag å følgje opp relevante punkt i handlingsplanen. Det er sett tidsfristar for oppfølgjinga, og direktoratet rapporterer til departementet.

2.3 Krav til vedtak, gjennomføring og rapportering for ransaking av person, undersøkjing, kontroll og visitasjon i dag

Det er svært ulike reglar for vedtak om, gjennomføring og rapportering av kontroll, undersøkjing, visitasjon og ransaking. Dei strekkjer seg frå eit uformelt vedtak til formelt skriftleg vedtak med krav om skriftleg rapport om resultatet.

Ransaking av mistenkt person kan etter reglane i straffeprosesslova kun skje når det er rimeleg grunn til mistanke om eit straffbart forhold som etter lova kan føre til fridomstraff. Det er ulike tilleggsvilkår for ulike typer ransaking. For ransaking av person vert det i § 195, 1. ledd krevd at «det er grunn til å anta at det kan føre til oppdagelse av bevis eller av ting som kan beslaglegges eller som det kan tas heftelse i». Dersom personen ikkje samtykker skriftleg i ransakinga, vert det stilt krav til kven som kan vedta ransaking. Det er ein hovudregel i lova at slikt vedtak skal vere skriftleg. Lova har unntak frå dette kravet, og i situasjonane som vil gjelde ei kvitterings-/registreringsordning reknar ein med at det sjeldan vil vere skriftleg vedtak om ransaking.

Straffeprosesslova § 200, 2. ledd krev at skriftleg vedtak skal lesast opp eller visast fram før ransakinga vert sett i verk, eller det skal «opplyses om hva saken gjelder og formålet med ransakingen».

Etter § 199, 2. ledd skal det «på stedet eller snarest mulig» lagast ein rapport om ransakinga. Under førebuinga av Politidirektoratet sin rapport vart det undersøkt korleis dette kravet blir følgd. Ein fann at det truleg er grunnlag for å hevde at det «sjelden nedtegnes rapport i etterkant dersom intet ble avdekket ved ransakingen». Desse «negative ransakingane» vart heller ikkje registrerte i det politioperative systemet.

Riksadvokaten har i si høyringsuttale til kvitteringsordninga gitt uttrykk for at han vil skjerpe inn den straffeprosessuelle plikta til å skrive rapport for kvar einskild ransaking når lova krev det.

Desse krava gjeld ikkje ved ransaking med heimel i strafeprosesslova § 178, 2. ledd for å finne og eventuelt ta frå ein pågripen person ting den pågripne kan bruke til vald eller til å unnvike.

Kontroll av utlendingar sin identitet og lovleg opphald i riket etter utlendingslova § 44, krev inga særskild avgjerdsmakt eller rapportering. Politidirektoratet har likevel gitt retningsliner for vedtak og gjennomføring i rundskriv 01/021. Retningslinene krev at det skal lagast oversikt over identitetskontrollar som er gjort av personar ein reknar med er utlendingar. Tal på kontrollerte og nasjonaliteten deira, samt eventuelle reaksjonar skal nedteiknast. Politimeisteren bestemmer korleis nedteikninga skal førast, og om den også skal innehalde annan informasjon. Politidirektoratet skriv i rapporten sin at dei har undersøkt med politimeistrane korleis dette vert praktisert: «Av de innkomne svar fremgår det at langt de færreste har etablert egne rutiner/logg.»

Det kan gjerast undersøkjing av person med heimel i utlendingslova når det er rimeleg grunn til mistanke om at ein utlending i strid med pålegg frå politiet held tilbake eller skjuler opplysningar om identiteten sin eller tidlegare opphaldsstad. Dersom utlendingen ikkje samtykker i slik undersøkjing skriftleg, er det i utlendingslova § 37b) krav om vedtak frå retten, eller frå påtalemakta dersom det er fare ved opphald. Vedtak frå påtalemakta skal som hovudregel vere skriftleg og opplyse om kva saka gjeld, føremålet med undersøkjinga og kva den skal innehalde (§ 37b, 3. pkt. jfr. § 37a, 1. ledd, 2.-5. pkt.). Eventuelt munnleg vedtak skal teiknast ned snarast råd. Før undersøkjinga vert sett i verk skal vedtaket visast eller lesast opp, eller det skal opplysast munnleg om kva saka gjeld og føremålet med undersøkjinga. Utlendinglova § 37b, 4. pkt. seier at straffeprosesslova sine reglar for gjennomføring og rapportering gjeld så langt dei passar. Dette betyr mellom anna at det skal skrivast rapport om undersøkjinga. Det kjem ikkje fram av Politidirektoratet sin rapport om direktoratet har undersøkt politiet sin praksis i høve til desse reglane.

Visitasjon etter politilova § 7 a) «når det er grunn til å undersøke om noen er i besittelse av eller oppbevarer våpen» vert bestemt av politimeisteren eller den han gir slik fullmakt. Vedtaket skal teiknast ned og grunngjevast skriftleg før visitasjon skjer, så langt dette let seg gjere. Justisdepartementet har i rundskriv G-68/99 til politimeistrane bede om at politimeisteren rapporterer om bruken av denne regelen i dei ordinære halvårsrapportane. Det kjem fram av Politidirektoratet sin rapport at direktoratet ikkje kan sjå at dette vert gjort i særleg grad.

Visitasjon etter § 7 i politilova når politiet grip inn for å stanse ordensforstyrringar, sikre einskildpersonar eller folk sin tryggleik, eller for å avverge eller stanse lovbrot, krev verken skriftleg vedtak eller rapport i etterkant.

2.4 Samfunnet sin kontroll med politiet

2.4.1 Innleiing

Politiet har fleire lovheimlar for å gå inn i innbyggjarane sin private sfære. For å hindre at denne makta vert misbrukt, må maktutøvinga vere under god kontroll. Samfunnet søkjer å sikre best mogeleg tenesteutøving, både gjennom gode og tilstrekkelege lover og reglar, gjennom utvelging og opplæring av dei som skal gjere polititeneste, og gjennom system for tilsyn, instruksjon, omgjering, klagebehandling og eventuelt straffeforfølgjing. I tillegg finst fleire formelle og uformelle kontrollmekanismar.

2.4.2 Rekruttering og utdanning

Opptak til Politihøgskulen er basert på ein grundig utvelgingsprosess. Alle søkjarane blir intervjua, og den einskilde sine haldningar blir vurderte. Høgskulestudiet skal gi grunnlag for at dei som blir tilsette i etaten har så gode føresetnader som mogeleg for å utføre tenesta.

Det har lenge vore eit mål å sikre breiare representasjon frå ulike etniske grupper mellom politihøgskulestudentane. Ved opptaket i 2003 har ein større del av søkjarane enn tidlegare minoritetsbakgrunn. Dette tyder på at det målretta arbeidet med å auke breidda i søkjarmassen har gitt resultat.

I løpet av den treårige høgskuleutdanninga får studentane undervisning i politifag, juridiske fag, samfunnsvitenskapelege fag og språk. Etikk, verdispørsmål og kunnskap om menneskerettar er bygde inn i relevante fag. Det andre utdanningsåret har studentane praksis med rettleiing. Studentane får høve til å hospitere ved ulike etatar og institusjonar som helse- og sosialetaten, barneverntenesta, utekontakten, flyktning- og asylmottak m.m.

2.4.3 Tilsyn, høve til omgjering og instruksjon

Overordna styresmakter har ein alminneleg rett til omgjering og instruksjon av underliggjande organ. Blir overordna styresmakt gjennom klage eller på annan måte merksam på forhold der det bør gripast inn, vert dette gjort uavhengig av eventuelle avgrensingar i klageretten.

Statsadvokaten har ansvar for å føre tilsyn med at politiet følgjer reglane i straffeprosesslova og påtaleinstruksen, med riksadvokaten som overordna instans.

Politidirektoratet har ansvar for tilsyn med resten av politiet si tenesteutføring, og har Justisdepartementet som overordna instans.

2.4.4 Høve til å klage

Klage over påtalevedtak vert behandla av overordna påtalemakt, jf straffeprosesslova § 59 a. Klageretten gjeld ikkje for den som kan bringe vedtaket inn for retten. Andre klager over påtalemakta sine vurderingar og avgjerder, og klager mot påtalemakta sine tenestemenn, vert behandla av overordna påtalemakt i samsvar med den alminnelege retten til omgjering og instruksjon.

Politimeisteren/-sjefen skal behandle klager mot politiet i einskildsaker der det ikkje er mistanke om straffbart forhold, og andre saker der det vert reist kritikk mot politiet si handtering av eit forhold.

Det er trong for ei koordinering og formalisering av klagebehandlinga, noko mellom andre The European Commission against Racism and Intolerance har peika på. Spørsmålet om å opprette eit eige klageorgan for behandling av klager mot politiet er til vurdering i Justisdepartementet. Eit slikt forslag vil også krevje ein grundig høyringsprosess. Departementet vil kome tilbake til saka så snart det er mogeleg. I samband med dette vil ein gjennomgå systemet for klagebehandling i politietaten.

2.4.5 Handtering av straffbare forhold

Meldingar av straffbare forhold gjort i tenesta vert etterforska av dei særskilde etterforskingsorgana (SEFO). SEFO innstiller til statsadvokaten, som avgjer påtalespørsmålet. SEFO-ordninga har vore kritisert, og riksadvokaten sette i samråd med Justisdepartementet i september 2000 ned ei arbeidsgruppe («Rønneberg-utvalet») som mellom anna skulle undersøkje kvaliteten på saksbehandlinga. I rapporten til Rønneberg-utvalet vart det konkludert med at kvaliteten på SEFO sitt arbeid er god. Politiet og påtalemakta er likevel avhengig av at publikum har full tillit til korleis ein løyser oppgåvene sine. Kontrollen av politiet og påtalemakta si verksemd må difor også ha tillit og legitimitet. Trass i alle undersøkjingar som konkluderer med at SEFO gjer eit godt arbeid, ser det ut til at SEFO ikkje har så stor tillit og legitimitet hos publikum som er nødvendig. På denne bakgrunnen har regjeringa lagt fram forslag for Stortinget om ei ny organisering av behandling og etterforsking av meldingar mot tilsette i politiet og påtalemakta, Ot.prp. nr. 96 (2002-2003) Om lov om endringer i straffeprosessloven (ny organisering av et eget etterforskningsorgan for politiet og påtalemyndigheten).

Meldingar og klager mot politiet blir til tider reist på usakleg grunnlag. Det er ikkje uvanleg at personar som kjenner seg mistenkte for straffbare handlingar let dette gå ut over tilsette i politiet, til dømes ved openberr grunnlaus melding av tenestemenn for grov uforstand i tenesta. Grunnlause meldingar av denne typen kan vere straffbare etter kapittel 16 i straffelova. Det er viktig å finne gode måtar å handtere slike saker på, både for å arbeide effektivt og av omsyn til rettstryggleiken for dei tilsette. Samstundes skal ein sikre publikum sin rett til å få legitime meldingar og klager behandla på ein god og rettferdig måte.

2.4.6 Andre former for kontroll

Samfunnet har også andre former for kontroll som politiet er underlagd:

• Statsadvokatane sin gjennomgang av saker der påtalemakta i politiet ikkje har påtalekompetanse.

• Forsvararane si påpeiking av feil og uheldig behandling frå politiet si side; både i einskildsaker og i generelle uttalar.

• Domstolane si behandling av dei straffesakene som vert fremja.

• Særskilde inspeksjonsordningar i form av sjølvstendige kontrollstyresmakter som Stortingets kontrollorgan for de hemmelige tjenester (EOS-utvalget), Kontrollutvalget for kommunikasjonskontroll og Kontrollutvalget for hvitvasking av penger.

• Riksrevisjonen sin forvaltingsrevisjon, der revisjonsrapporten vert lagd fram for Stortinget. Dette er ein del av den demokratiske kontrollen med politietaten.

• Stortingets ombodsmann for forvaltinga (Sivilombodsmannen) sin funksjon når det gjeld vurdering av politiet si løysing av forvaltingsoppgåver.

• Pressa si rolle som formidlar av eventuelle kritikkverdige forhold.

• Ulike interessegrupper og oppfølgjinga frå representatane deira når det gjeld politiet sine prioriteringar og tenesteutføring.

• Datatilsynet sitt tilsyn og kontroll med politiet si registrering, lagring og bruk av personopplysningar.

• I tilfelle klage på eller melding av ein tilsett, vil det i mange høve bli arbeidd med ei personalsak i regi av politidistriktet parallelt med eventuell klagebehandling/etterforsking.