1 Innleiing
1.1 Bakgrunn
Regjeringa legg med dette fram ei stortingsmelding om norsk sjøpattedyrpolitikk.
Den førre meldinga om sjøpattedyrpolitikk vart lagd fram 19. mars 2004 av regjeringa Bondevik II i St.meld. nr. 27 (2003 – 2004) Norsk sjøpattedyrpolitikk.
Behandlinga av meldinga i Stortinget la grunnlaget for politisk ro i Noreg om sjøpattedyrforvaltninga. Gjennomgangen frå 2004 er i hovudtrekk eit godt fundament for dagens politikk og eit viktig styringsverktøy for regjeringa.
Grunngjevinga for å leggje fram ei ny melding no er i hovudsak Stortinget sitt ønskje om dette i samband med behandlinga av meldinga i 2004, jf. det samrøystes vedtaket i Stortinget 18. mai 2004.
Innhaldet i meldinga er ei oppfølging av dei andre vedtaka i Stortinget av 18. mai 2004 som det tidlegare ikkje er gjort greie for av dåverande eller noverande regjering. I stortingsvedtaket heiter det: «Stortinget ber Regjeringa vurdere om Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen kan gjevast ei aktiv oppgåve i fastsetjinga av fangstkvotar og fordelinga av fangstkvotar mellom Noreg og andre land.» og «Stortinget ber Regjeringa vurdere å opne for forskingsfangst på andre kvalartar, for slik å leggje tilhøva til rette for ein større forskingsinnsats og såleis akkumulering av ønskeleg og naudsynt kunnskap.»
I St.meld. nr. 27 vart det teke til orde for ei meir aktiv forvaltning av sjøpattedyr gjennom å styrkje vernet av trua og sårbare bestandar, auke utnyttinga av bestandar det kan haustast av og førebu overgangen til økosystembasert forvaltning av dei levande marine ressursane, der også sjøpattedyr skulle vurderast som komponentar i økosystem som det kan haustast frå. På denne bakgrunn vart det foreslått ei rekkje generelle tiltak og tiltak spesielt retta mot kval og sel.
Generelle tiltak:
Innføre eit sett generelle prinsipp som skal leggjast til grunn for forvaltning av sjøpattedyr i Noreg, og som Noreg skal søkje breiast mogleg internasjonal oppslutning om.
Etablere eit vitskapleg fundament for overgang til økosystembasert forvaltning der bestandane av sjøpattedyr blir vurderte i samanheng med forvaltinga av dei andre levande marine ressursane.
Vidareføre bestandsovervaking som alt er i gang og innføre overvaking av bestandar som ikkje blir fanga opp av dagens overvaking.
Greie ut nedre grenser med tilhøyrande føre-var-grenser for livskraftige bestandar av dei sel- og kvalartane som naturleg har fast utbreiing i norske farvatn.
Etablere overvaking av bifangst av sjøpattedyr i fiskeria og vurdere verknaden på bestandane. Noreg skal saman med andre nordsjøland delta i arbeidet med ein tiltaksplan for niser i Nordsjøen for å følgje opp Bergensdeklarasjonen frå Femte ministerkonferanse om Nordsjøen.
Leggje til rette for tilpassing av fangstkapasiteten til ressursgrunnlaget. Dette vil seie både fornying av flåten og auke i kapasiteten samanlikna med situasjonen i dag, særleg i selfangstnæringa. Regjeringa meiner at dette kan skje ved å innføre ei ordning med «kvotebonus» for fartøy som driv fiske i kombinasjon med selfangst.
Innføre konsesjonsordningar for kvalfangst og selfangst som ledd i arbeidet med å få på plass føreseielege rammer for næringane.
Tiltak som gjeld kval:
Arbeide for å auke uttaket av vågekval innanfor ramma av Den internasjonale kvalfangstkommisjonen(IWC). Dersom det over tid skulle vise seg at det er heilt uråd å få dette til, kan det vurderast om Noreg bør gå inn for å forvalte vågekvalen i regi av Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen (NAMMCO).
Greie ut korleis DNA-registeret for vågekval kan nyttast til å rekne ut bestandsstorleiken.
Utvikle metodar for elektronisk overvaking av kvalfangsten og erstatte dagens inspektørsystem med elektronisk overvaking.
Opne for utvida fangstsesong så snart elektronisk overvaking kan gjennomførast.
Tiltak som gjeld sel:
Auke fangstkvotane monaleg for bestandane av grønlandssel samanlikna med nivåa i dag, for å få desse bestandane ned på nivå som gir størst langsiktig avkasting av sel. Forvaltning av grønlandssel i Austisen må gjennomførast i samarbeid med Russland.
Setje i verk tiltak for å betre kunnskapen om bestandsstorleik og bestandsbiologi hos klappmyss.
Greie ut metodiske forbetringar for å overvake kystsel.
Regulere bestandstilveksten av kystsel for å avbøte skadar for fiskerinæringa m.v., samtidig med at vi bevarer livskraftige bestandar basert på vitskapleg rådgiving.
Opne for at utlendingar kan få høve til å delta i jakt på kystsel på vilkår av at jakta skjer under kyndig rettleiing.
Leggje om stønaden til selfangstnæringa for å utvikle lønnsemda i næringa, slik at det blir lagt større vekt på produktutvikling, vidareforedling og marknadsføring. Ei bedriftsøkonomisk lønnsam næring er ein føresetnad for auka hausting av sel.
Oppmuntre næringa til å etablere fellesprosjekt med russiske selskap med sikte på auka selfangst i Austisen. Det finst høve til finansiering av slike prosjekt i Næringsfondet for Nordvest-Russland og Investeringsfondet for Nordvest-Russland.
Vurdere behovet for mobile slakterianlegg for sel.
I denne meldinga går vi gjennom korleis tiltaka i St.meld. nr. 27 (2003 – 2004) Norsk sjøpattedyrpolitikk er følgde opp og kva tiltak regjeringa vil prioritere i utforminga av sjøpattedyrpolitikken framover.
1.2 Oppfølging av Stortinget sine vedtak og varsla tiltak
Arbeidet til regjeringa med sjøpattedyrpolitikken kviler i hovudsak på to pilarar; å drive seriøst vitskapleg arbeid og å følgje folkeretten. Noreg følgjer dei folkerettslege pliktene sine til internasjonalt samarbeid om forsking og forvaltning av kval og sel ved å delta i Den internasjonale kvalfangstkommisjonen – IWC, Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen – NAMMCO og i Det internasjonale råd for havforsking – ICES. Noreg deltek også i møte i regi av avtalen om beskyttelse av småkvalar i Østersjøen og Nordsjøen – ASCOBANS.
Noreg sin rett til å hauste av dei levande marine ressursane, medrekna sjøpattedyra, innanfor dei store og rike havområda våre, er tufta på omsynet til berekraft basert på den best moglege tilgjengelege vitskaplege kunnskapen. Dette utgangspunktet styrkjer Noreg si konsekvente line i den moderne ressursforvaltninga vår, og har gitt Noreg truverd som forvaltar av dei marine levande ressursane. Når det gjeld sjøpattedyr er det særs viktig at det ikkje kan reisast tvil om dette grunnlaget for norsk forvaltning.
Ei bærekraftig hausting av dei levende marine ressursane bygger på prinsippa nedfelt i en økosystembasert forvaltning. I dette ligger blant anna bevaring av biologisk mangfald på lang sikt og at det kan haustast av livskraftige bestandar. Ei økosystembasert forvaltning forutsett ideelt sett kunnskap om alle trinn i næringskjedene og det fysiske og kjemiske miljøet organismane lever i.
Når det gjeld forholdet mellom havressurslova og regjeringas forslag til naturmangfaldlov, vil den alminnelege forvaltninga av viltlevande marine ressursar og tilhøyrande genetisk materiale verte gjort med heimel i havressurslova, slik det er bestemt mellom anna i forvaltningsprinsippet, jf. Ot.prp. nr. 20 (2207 – 2008) Om lov om forvaltning av viltlevande marine ressursar (havressurslova) kap. 4.4. Formålet med lova og dei grunnleggjande omsyna som er oppstilte i § 7 vil utgjere rammene for forvaltninga. Føresegnene i naturmangfaldlova om formål og alminnelege prinsipp for berekraftig bruk vil supplere havressurslova i vurderingar og avgjerder om hausting etter havressurslova.
Reglar om sektorovergripande vern av artar og område vert berre heimla i naturmangfaldlova. Naturmangfaldlova § 23 om prioriterte arter i sjø vil være aktuell å bruke overfor viltlevende marine ressursar i spesielle tilfelle. Med spesielle tilfelle meines situasjonar der en art er sjeldan eller står i fare for å forsvinne eller der det er behov for å beskytte arten på tvers av sektorar. I slike situasjonar skal det vurderast om man kan oppnå tilstrekkelig beskyttelse av arten gjennom havressurslova. Der det er behov for å beskytte en trua eller sårbar art og/eller sette i verk et sektorovergripande vern etter § 23 skal dette skje i et nært samarbeid mellom miljømyndigheitene og fiskeriforvaltninga.
Fangst av sel og kval er tradisjonsrike næringar i norske havområde. Eit ansvarleg uttak av sjøpattedyr kan også ha gunstig verknad for den totale utnyttinga av andre marine ressursar. Samtidig er sjøpattedyra ikonar med stor symbolverdi for natur- og dyrevern. Det er difor særs viktig at Noreg har ei balansert forvaltning av desse artane, og at forvaltninga er tufta på solid vitskapleg grunnlag, faglege råd og breiast mogleg internasjonal aksept.
Innanfor EU er det fremma forslag om å innføre forbod mot omsetning, import og transitt av skinn og andre produkt frå selfangst. Om dette forbodet trer i kraft vil rammevilkåra for norsk selfangstnæring bli betydeleg endra. EUs eventuelle forbod vil også reise spørsmål knytt til ein eventuell WTO-prosess.
Medlemslanda i EU har hittil delteke på eigne vegner innanfor IWC. Frå og med årsmøtet i 2008 er det etablert fellesskapskompetanse innanfor EU, samtidig som alle EUs medlemsland melder seg inn i IWC. Dette inneber at EU vil stemme med ei blokkstemme på 25 av IWC sin samla medlemsmasse på 85, noko som vil innebere at EU, som vil ha ei grunnhaldning aktivt i mot ei kvar form for kvalfangst, kan blokkere ei kvar dreiing av IWC i ei meir kvalfangstvennleg retning.
Samla inneber desse tiltaka frå EU at norsk sjøpattedyrpolitikk møter fundamentalt nye internasjonale rammevilkår og dermed blir ytterlegare utfordra.
Regjeringa har sett i verk tiltak for å nå dei måla som det vart gjort greie for i St. meld. Nr. 27 (2003 – 2004) Norsk sjøpattedyrpolitikk, og dei måla som kom fram under stortingsbehandlinga av meldinga. Regjeringa sine konklusjonar om status for framdrifta og tilrådingar om ytterlegare tiltak er følgjande:
1.2.1 Kvalfangstnæringa
I kapittelet om kvalfangstnæringa går vi gjennom oppfølginga på dette området. Hovudkonklusjonane er:
Bestanden av vågekval blir overvaka i samsvar med protokoll utarbeidd som ein del av IWCs forvaltningsprosedyre (RMP), og kvotane blir fastsette etter ein prosedyre utarbeidd av IWCs vitskapskomité. Dette gjer at Noreg får tilslutning til bestandsestimata våre i vitskapskomiteen og det er aukande internasjonal forståing for norsk kvalforvaltning.
Ein elektronisk metode for fangstovervaking er utvikla og innført på alle fangstskutene. Lengda på fangstsesongen blir no fastsett i samsvar med ønskja frå næringa.
Alternative metodar for overvaking av vågekvalbestanden er kontinuerleg under utgreiing. Inntil nye metodar viser seg vitskapleg og økonomisk rekningssvarande, og ny protokoll for bestandsovervaking er godkjent av IWCs vitskapskomité, skal noverande ordning med årlege teljetokt vidareførast.
EU sin fastlåste motstand mot kvalfangst i IWC kan få mykje å seie for dei internasjonale rammevilkåra for norsk kvalpolitikk.
Regjeringa vurderer løpande kva organisasjon som er tenleg å nytte i det internasjonale samarbeidet om forvaltninga av kval.
Det er truleg ikkje bestandsmessig grunnlag etter RMP for fangst på nokon av dei andre store vandrande kvalartane i norske farvatn, men det er teikn på vekst i bestandane av spermkval, blåkval, finnkval og knølkval. Det er difor viktig at desse store kvalane saman med dei mest talrike mindre tannkvalane, blir overvaka.
Noreg bør ikkje gå i gang med forskingsfangst av andre kvalartar no. Ei grunngjeving for det er at det i dag ikkje er eit klart nok forskingsbehov for slik forskingsfangst.
Det blir arbeidd kontinuerleg med å skape kunnskapsgrunnlag og regelverk for økosystembasert kvalforvaltning. Ordninga med kvalobservatørar på økosystemtokt i Barentshavet skal vidareførast og utvidast til andre havområde.
Overvaking av bifangst av kval i norske fiskeri skal vidareførast og eventuelle behov for avbøtande tiltak blir vurdert løpande.
Norske styresmakter skal halde fram med å arbeide for at handel med kvalprodukt mellom Noreg og Japan blir normalisert.
1.2.2 Selfangstnæringa
I kapittelet om selfangstnæringa går vi gjennom oppfølginga på dette området. Hovudkonklusjonane er:
Bestandsovervaking og -forvaltning
Det er gjennomført teljing av bestandane i Vestisen i 2006 og 2007. Resultata er innarbeidde i råd om kvotefastsetjing.
Utkast til forvaltningsplanar med langsiktige mål for bestandsutviklinga er utarbeidd og lagt fram for evaluering av ICES.
Grønlandsselen i Vestisen er truleg på sitt maksimale nivå og bestandstilveksten er stoppa opp. Bestanden er liten samanlikna med bestanden i Austisen. Tiltak for å regulere mengda av grønlandssel som beiter på fiskefelta i Barentshavet vil ha størst effekt dersom dei er retta inn mot den talrike bestanden i Austisen.
Fangstane av klappmyss har vore små dei seinare åra og den siste halveringa av ungeproduksjonen kjem truleg ikkje av fangsten. Årsaka til den negative utviklinga kan skuldast reduksjon i areal av eigna drivis eller sjukdomstilstandar i bestanden. Forsking på årsakene til nedgangen i bestanden bør intensiverast, blant anna for å sikre bevaring av bestanden.
For klappmyss, der bestanden truleg berre er om lag 5 – 6 prosent av opphavleg storleik, skal fredinga vidareførast til bestanden viser gjenvekst. Målet er å kunne ha ein bestand som gir eit stabilt fangstutbytte.
Ved ein mogleg framtidig selinvasjon, slik som den vi hadde av grønlandssel langs kysten av Finnmark i 1987, vil regjeringa setje av midlar for å avgrense skadar og innverknad på næringsverksemd langs kysten.
Overvaking av storleiken på bestandane og reproduksjonsevna skal vidareførast slik at bestandane av grønlandssel og klappmyss i Vestisen kan klassifiserast som data-rike etter terminologien nytta av ICES.
Arbeidet med innsamling av data for bruk i økosystembasert forvaltning skal vidareførast og styrkast. Det er særleg viktig å leggje vekt på den romlege utbreiinga av grønlandsselen i høve til kommersielle fiskeslag i Barentshavet.
Det er eit mål å halde oppe selfangsten i Vestisen.
Stønaden til selfangsten skal rettast mot prosjekt som gir størst mogleg avkastning i form av lønnsemd og økosystembasert verknad.
Økonomiske rammevilkår
Den økonomiske stønaden frå staten har teke sikte på å leggje til rette for ei lønnsam næring ved støtte til produktutvikling, vidareforedling og investeringar i fangsteffektiviserande tiltak.
Fartøystønaden har vore utforma slik at han så langt råd er har vore verdibasert.
Resultata frå den norske selfangsten dei siste fem åra viser at næringa framleis er ulønnsam og avhengig av offentleg stønad.
Det har vore ytt støtte til samarbeidsprosjekt med russiske selskap med sikte på auka selfangst i Austisen. Prosjektet hadde lenge ei positiv utvikling, men endringane i rammevilkåra på russisk side frå og med 2009 har ført til at det framover er avgrensa høve til selfangst i Austisen.
Stønaden til å oppretthalde norsk fangst i Vestisen skal vidareførast. Stønaden skal sikte mot å leggje til rette for ei lønnsam næring og skal vere verdibasert.
Stønaden til selfangst i Austisen skal vidareførast i form av støtte til samarbeidsprosjekt med russiske selskap for auka uttak av sel i Austisen dersom dette igjen blir aktuelt. Formålet med stønaden er å medverke til ei sjølvberande selfangstnæring i Kvitsjøen.
Eventuell stønad til samarbeidsprosjekt må difor sjåast i lys av utviklinga i rammevilkåra på russisk side.
Handel med selprodukt
Regjeringa vil motarbeide EUs føreslegne forordning og mildne verknadene av den prosessen EU no er inne i. Det er vedteke at Noreg skal be om tvisteløysingskonsultasjonar i WTO så snart som forordninga er formelt vedteke i ministerrådet i EU.
1.2.3 Kystsel
I kapittelet om kystsel går vi gjennom oppfølginga på dette området. Hovudkonklusjonane er:
Arbeidet med forvaltningsplanar med langsiktige forvaltningsmål og strategiar som utløyser tilpassa tiltak er i sluttfasen og vil bli fredigstilt etter at Stortinget har behandla denne meldinga.
Det er opna for at utlendingar kan delta i jakt etter kystsel dersom jakta skjer under kyndig rettleiing.
Etter framlegginga av St. meld. 27 (2003 – 2004) og fram til 2006 er bestanden av steinkobbe redusert med om lag 700 dyr. Grunnen er ein kombinasjon av jakt og utilsikta bifangst i fiskereiskapar. Bestandsreduksjonen på inntil 40 % er registrert i enkeltområde. Truleg har nedgangen halde fram med auka fart etter 2006. Såleis kan ein seie at dei politiske måla med forvaltninga som kom fram under diskusjonen i Stortinget av Stortingsmelding nr. 27 er oppfylte. Regjeringa tilrår ei tilpassing av kvotane slik at bestanden stabiliserer seg på det nivået han hadde i 2006. Dette nivået (som tilsvarar at om lag 7000 talde dyr i hårfellingssesongen) blir innarbeidd som langsiktig målnivå i forvaltningsplanane.
Tiltaka for å avgrense veksten av havert har ikkje vore tilstrekkelege og bestanden har auka vidare med 3,3 % per år. Regjeringa foreslår høgre uttak slik at bestanden blir redusert og stabilisert på eit nivå som tilsvarar at 1200 ungar blir registrerte årleg. Støttemidlane vil bli tilpassa for å oppnå den ønska bestandsreguleringa.
Bestandsteljingar med standard metode og overvaking av reproduksjonen til kystselen blir styrka, slik at begge selartane kan forvaltast som «datarike» etter terminologien til Det internasjonale råd for havforsking, ICES (sjå boks 4.1).
Overvaking av bifangst av kystsel i norske fiskeri skal vidareførast.
Genetisk samansetning av steinkobbeførekomstane må kartleggjast slik at bestanden kan inndelast i tenlege forvaltningseiningar, og berekning av livskraftige bestandar for begge artane må baserast på dei beste tilgjengelege bestandsdata.
Fiskeri- og havbruksnæringa blir oppmoda om å samarbeide med forskarane om å konkretisere skadar kystselen påfører fiskeri- og havbruksnæringa og om metodar for å måle omfang og utbreiing av desse skadane.
Når arbeidet med forvaltningsplanar er sluttført skal det etablerast mekanismar for internasjonal evaluering av det vitskaplege grunnlaget for forvaltningsråda. Det er utgreiing i gang om ICES eller NAMMCO er moglege fora for slik evaluering.
1.2.4 Forsking og rådgiving
I kapittelet om forsking og rådgiving går vi gjennom oppfølginga på dette området. Regjeringa vil styrkje forskinga, utvide den faglege rådgivinga og auke internasjonalt samarbeid. Konkret foreslår regjeringa følgjande:
Forsking
Alle bestandar som vi driv fangst eller jakt på skal overvakast, og det skal liggje føre oppdaterte vurderingar av bestandane som viser at dei er livskraftige og toler fangst før kvotane blir fastsette. Det er viktig at den norske bestandsovervakinga framleis oppfyller dei krav som internasjonale, rådgivande organ (ICES, NAMMCOs vitskapskomité og IWCs vitskapskomité) set til overvaking som skal nyttast i forvaltningsrådgivinga.
Norsk sjøpattedyrforsking har eit svært godt ord på seg internasjonalt. Kvaliteten på og omfanget av forskinga på sjøpattedyr skal vidareførast.
For å møte forvaltninga sitt framtidige kunnskapsbehov skal eit ekspertpanel, under leiing av Havforskingsinstituttet, kallast saman årleg for å gi Fiskeri- og kystdepartementet råd om innretninga på forskinga og forskingsfinansieringa. Feltstudiar for innhenting av empiriske data for betre å forstå sjøpattedyra sin rolle i økosystemet, skal styrkast. Økosystemtokt og satellittsporing blir viktige datakjelder i dette arbeidet. Internasjonalt samarbeid er vesentleg for datatilgang frå heile Barentshavet, Norskehavet og Nordsjøen.
Feltdata og økologisk teori skal utnyttast til ein ny generasjon fleirbestands- og økosystemmodellar. Innsatsen for å utvikle gode og praktiske fleirbestandsmodellar til bruk i ressursrådgivinga skal styrkast ved eit nært samarbeid mellom sterke grunnforskingsmiljø i universitetssektoren og den bruksretta forskinga som blir gjort, mellom anna ved Havforskingsinstituttet.
Forsking og veterinærmedisinsk kompetanse på dyrevelferd og dyrehelse skal oppretthaldast. Det er viktig at Noreg har beredskap knytt til dei spesielle tilhøva rundt sjøpattedyr.
Forskinga om helsegevinstar ved bruk av sjøpattedyroljar skal vidareførast. Det skal stimulerast til gode pasientforsøk med kontrollgrupper.
Internasjonalt samarbeid
Noreg skal halde fram med å spele ein aktiv rolle innanfor ICES og IWC for å få breiast mogleg internasjonal aksept for norsk sjøpattedyrforsking og –forvaltning.
Hittil har forvaltninga av kystsel vore basert på nasjonal rådgiving. Når arbeidet med forvaltningsplanar er sluttført skal det etablerast mekanismar for internasjonal evaluering av det vitskaplege grunnlaget for forvaltningsråda. Det er utgreiing i gang om ICES eller NAMMCO er moglege fora for slik evaluering.
Arbeidet med revisjon av IWC sin forvaltningsprosedyre skal vidareførast med sikte på ei snarleg avgjerd.