2 Kvalfangstnæringa

Den norske forvaltninga av kval er, som forvaltninga vår av dei andre ressursane i havet, tufta på FNs havrettskonvensjon. Kvalforvaltninga er basert på den best tilgjengelege vitskaplege kunnskapen og på Den internasjonale kvalfangstkommisjonen – IWC.

2.1 Vågekval

Kvart femte år blir det gjennomført ei vitskapleg vurdering av vågekvalbestanden i regi av vitskapskomiteen i IWC. Resultatet av denne evalueringa dannar grunnlaget for norske forvaltningstiltak i neste femårsperiode. Den førre gjennomgangen av atlantisk vågekval vart gjort på møtet i IWCs vitskapskomité i 2003. Då fekk Noreg aksept for eit bestandsestimat basert på teljingane for perioden 1996 – 2001. Samtidig vart inndelinga i fangstområde noko endra. Eit eige fangstområde for Vestfjorden vart oppheva, samtidig med at området i Barentshavet vart delt i to, med ei grense langs 28^o aust.

Under møtet i vitskapskomiteen i 2008 var det ein gjennomgang der all ny kunnskap (teljingar, genetiske data, etc.) vart oppsummerte og drøfta. Den norske delegasjonen presenterte eit forslag til nytt bestandsestimat basert på teljingane for perioden 2002 – 2007. Det nye estimatet er 103 000 dyr for totalområdet, 79 000 for den austlege delen og 24 000 for Jan Mayen-området. Dette estimatet er veldig nær estimatet frå førre teljeperiode (107 000), men er noko meir usikkert. Det står att noko utrekningsarbeid før estimatet kan godkjennast for bruk i IWC sin reviderte forvaltningsprosedyre, RMP. Punktestimatet (103 000) er akseptert. Under diskusjonen av forslaget vart det fremma ei liste med forslag til kva som bør gjerast før endeleg godkjenning. Modellen som blir brukt til å rekne ut kor usikkert estimatet for bestandsstorleiken er, er tidlegare blitt akseptert, men det ligg føre ei rekkje forslag til korleis han kan bli betre. Det nye bestandsestimatet vil difor først bli ferdigbehandla på årsmøtet til IWC i juni 2009.

Ein analyse av genetiske data frå fangstane frå 2003 – 2006 (DNA-registeret) tyder på at det berre er éin bestand i heile området der den norske vågekvalfangsten føregår. Dette står i kontrast til analysen av data frå 1997 – 2002 som vart presentert på møtet i 2003. Då vart det funne skilnader mellom Jan-Mayen og dei austlege områda. I tillegg vart det funne skilnad mellom dyr fanga aust og vest for 28-graden som nemnt ovanfor. I eit forsøk på å kunne forstå grensa ved 28-graden betre vart det gjennomført ein ny analyse av data frå 1997 – 2002. Denne analysen viste at den vesle genetiske skilnaden som vart påvist i 2003, kunne tilbakeførast til berre nokre få kvalar fanga i 1998. Vitskapskomiteen uttrykte interesse for dei norske funna samtidig som det vart gjort klart at komiteen ønskte klarare grunngjevingar for å kunne ta stilling til ei endring ved 28-graden. Dette punktet vart difor utsett til årsmøtet i IWC i juni 2009.

2.1.1 Alternativ mengdeutrekning av vågekval

I tillegg til studiar av samansetninga av vågekvalbestanden kan DNA-registeret brukast til å gjere utrekningar av talet på vågekval. Merke-gjenfangst er ein velkjent metode som også er nytta i IWC, men førebels ikkje med utgangspunkt i den reviderte forvaltningsprosedyren – RMP. Det er mogleg å «merke» kval ved å samle DNA gjennom prøver av levande dyr og registrere «gjenfangstar» når kval blir fanga og innført i DNA-registeret. Det kan vere mogleg å få aksept frå vitskapskomiteen for ein slik metode, og få utarbeidd ein protokoll for mengdeutrekningar tilpassa RMP. Metoden blir no vurdert i Noreg for å sjå om han er kostnadseffektiv samanlikna med dagens teljetokt.

Ein metode som ikkje er så ulik denne baserer seg på analyse av slektskap mellom fanga kvalar. Denne metoden kan nytte data direkte frå DNA-registeret, og krev ikkje innsamling av prøver frå levande kval. På den andre sida er det krav om å aldersbestemme vågekval, og det har ein ikkje for tida nokon god metode til. Bruk av denne metoden vil difor krevje vesentleg forskingsinnsats, i tillegg til at det sannsynlegvis vil vere ein lengre prosess å få aksept i IWC sin vitskapskomité for utrekningar basert på denne tilnærminga.

Inntil en ny metode er akseptert og ein protokoll utarbeidd for utrekning av talet på dyr til bruk i den reviderte forvaltningsprosedyren, blir forvaltninga av vågekval vidareført basert på teljetokt.

2.2 Andre kvalartar

I Nordaust-Atlanteren har vi om lag 20 kvalartar som har tilpassa livssyklusen sin på ulike måtar til forholda i området. Nokre artar er i dette havområdet heile året, nokre vandrar og utnyttar toppar i næringsproduksjonen, og atter andre er meir eller mindre tilfeldige gjester. De stadeigne artane omfattar nise, springarar (kvitnos og kvitskjeving), spekkhoggar og grønlandskval.

Fangst av grønlandskval starta allereie på 1600-talet, og det var særleg hollendarane som dreiv denne fangsten med base på Svalbard. Bestanden var opphavleg på rundt 25 000 individ. I dag blir eit fåtal grønlandskval observerte i dei nordlege, isfylte områda våre. Dersom desse grønlandskvalane er restane av den store svalbardbestanden og framleis utgjer ein eigen bestand, er dette ein av de minste og dermed mest trua bestandane av storkval. Det er sett i gang forsking for å kartleggje bestandsidentiteten til desse kvalane. Resultata av denne forskinga vil bli ein del av dei framtidige forvaltningstiltaka.

Av dei vandrande artane har vi bardekvalane av finnkvalgruppa som forutan vågekval omfattar blåkval, finnkval og knølkval. I tillegg har vi tannkvalartane nebbkval og spermkval. Hos desse kvalane er næringsvandringa til høgproduktive nordlege område ein del av årssyklusen. Alle desse artane vart det fangsta på frå slutten av 1800-talet og på heller kort tid vart bestandane sterkt reduserte. I dag blir nebbkvalar regelmessig observerte sommarstid i Jan Mayen-området, ved Svalbard og somme stader langs eggakanten mot Norskehavet. Men talet på observasjonar på teljetokt er så lågt at det ikkje har gitt grunnlag for å vurdere kor talrike dei er.

Med unntak av vågekvalen er det i dag truleg ikkje bestandsmessig grunnlag etter RMP for fangst på nokon av dei andre store vandrande kvalartane i norske farvatn.

Stortinget ber i vedtaket sitt om at det blir vurdert å opne for forskingsfangst på andre kvalartar enn vågekval. Svaret frå regjeringa er at Noreg ikkje bør gå i gang med forskingsfangst av andre kvalartar. Ei grunngjeving for det er at det i dag ikkje er eit klart nok forskingsmessig behov for slik forskingsfangst.

Talet på dyr for kvalartane i norske havområde er vist i tabell 2.1.

2.3 Førebuing til økosystembasert forvaltning av kval

Dei store kvalane er viktige i økosystemet, blant anna fordi dei utgjer ein stor biomasse, sjølv om dei er heller få i talet. Fleire av tannkvalane er derimot økologisk viktige fordi dei har stor biomasse i kraft av at dei er talrike. For å auke presisjonen på prognosar for utviklinga i fiskebestandane og dermed gjere fiskerireguleringane betre, er det viktig å forstå det økologiske samspelet mellom kvalane og fiskeressursane. Fleire av kvalartane i norske område er ikkje næringsspesialistar. Det vil seie at dei kan veksle mellom fleire byttedyr. Det blir dermed viktig å forstå korleis dietten til kvalane endrar seg med skiftande tilgang på byttedyr. Samspelet mellom kvalane og fiskeressursane har hittil vore studert ved analyse av mageinnhaldet til kvalen, dei siste åra også ved hjelp av data frå økosystemtokta til Havforskingsinstituttet. Det er samla inn kvaldata sidan 2003, og dei har allereie gitt oss vesentleg ny kunnskap om korleis kvalane fordeler seg i høve til fisk og andre byttedyr.

Det er også viktig å forstå korleis fiskeria verkar inn på kvalbestandane. Fiskeria kan påverke kvalane indirekte ved å konkurrere om same byttedyr. Ikkje tilsikta bifangst av kval i fiskereiskapar er ein direkte påverknad som er uønskt ut frå omsynet til vedkommande kvalbestand, ut frå dyrevernomsyn og fordi det øydelegg fiskereiskapar og fører til andre tap for fiskarane. Særleg nise er utsett for dette. Det blir forska på vidareutvikling av tradisjonelle og nye reiskapstypar for å gjere reiskapane meir selektive og der med redusere bifangst mest mogleg. Det er sett i verk overvaking av bifangstar i norske fiskeri og denne overvakninga vil gi grunnlag for å vurdere om det er behov for ytterlegare avbøtande tiltak.

2.4 Forvaltning av kvalfangsten

Engasjementet til regjeringa i kvalsaka kviler i hovudsak på to pilarar: Hausting av dei levande marine ressursane våre basert på vitskapleg dokumentasjon og å følgje folkeretten. Noreg sin rett til å hauste av dei levande marine ressursane, medrekna sjøpattedyra, innanfor dei store og rike havområda våre, er tufta på omsynet til berekraft basert på den best moglege tilgjengelege vitskaplege kunnskapen. Dette utgangspunktet, som Noreg har følgt konsekvent i den moderne ressursforvaltninga vår, har gitt Noreg truverd som forvaltar av dei levande marine ressursane. Når det gjeld sjøpattedyr er det særs viktig at det ikkje kan reisast tvil om dette grunnlaget for norsk forvaltning.

Noreg følgjer dei folkerettslege pliktene sine til internasjonalt samarbeid om forvaltning av kval gjennom å delta i Den internasjonale kvalfangstkommisjonen, IWC. Men IWC fungerer ikkje i dag etter føremålet sitt. Organisasjonen er låst fast av politiske motsetnader. IWC er ute av stand til å gjere rasjonelle vedtak om forvaltningsspørsmål, trass i klare tilrådingar frå IWC sin eigen vitskapskomité.

Som det går fram ovanfor har Noreg valt å følgje RMP-modellen for kvotefastsetting for vågekval. Dette er eit politisk val som byggjer på at denne modellen for kvotefastsetting er ei vidareutvikling av tidlegare modell og at RMP vart utvikla for å erstatte moratoriet som vart vedteke i 1982. Juridisk sett er Noreg likevel berre bunde av Kommisjonen sin forvaltningsprosedyre vedteken i 1975 . Denne prosedyren, New Management Schedule, gir større usikkerheit, men også rom for noko høgre kvotar enn den RMP som Noreg legg til grunn for forvaltninga vår i dag. Det gjeld anten vi vel å forvalte kvalen innanfor IWC, nasjonalt eller innanfor ramma av ein annan internasjonal organisasjon.

På IWCs 60. årsmøte framstod EU–landa som éi blokk, med eitt felles mandat for forhandlingane. Dette er nytt, og denne utviklinga i EU ser ut til å bli forsterka for dei kommande IWC-møta med hovudvekt på motstand mot kommersiell kvalfangst. EUs 23 medlemsland i IWC kan dermed ikkje stemme fritt i kvalfangstkommisjonen, og EU vil med dette kunne blokkere alle vedtak. Regjeringa ser dette som ei bekymringsfull utvikling og fryktar at dette ikkje vil bidra til ei utvikling bort frå eit politisert og dermed handlingslamma IWC.

Dersom IWC også i framtida viser seg å vere handlingslamma som forvaltningsorganisasjon, vil Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen, NAMMCO, kunne vere eit alternativ, i samsvar med Havrettskonvensjonen sine føresegner, for å søkje internasjonale råd om fangstkvotar.

NAMMCO omfattar både kval og selartar i regionen. Avtalen skipar ein kommisjon for sjøpattedyr i Nord-Atlanteren samansett av eit råd, ein forvaltningskomité, ein vitskapskomité og eit sekretariat. Medan IWC har eit globalt siktemål og forvaltningskompetanse for nærare oppgitte større kvalartar, har NAMMCO eit regionalt verkeområde og driv gjensidig samarbeid om forvaltning av sjøpattedyr generelt, medrekna dei små tannkvalane (som fell utanfor IWC sin kompetanse), og regionale selbestandar.

NAMMCO har førebels fire medlemsland (Færøyane, Grønland, Island og Noreg). Ei arbeidsgruppe under NAMMCO har starta arbeidet med å vurdere alternative forvaltningsprosedyrar til IWCs RMP. Dette arbeidet byggjer blant anna på ein revisjon av IWCs RMP gjennomførd av norske forskarar. NAMMCO har eit relativt avgrensa internasjonalt medlemskap, men vil kunne bli eit regionalt alternativ til IWC dersom den noverande fastlåste situasjon varer ved eller blir verre.

Også det 60. årsmøtet til IWC i 2008 bar sterkt preg av motsetningane mellom kvalfangstlanda og motstandarane av kvalfangst. I lys av dette sette årsmøtet ned ei arbeidsgruppe («IWCs framtid») for å vurdere kva tiltak som kan bringe organisasjonen framover og inn i konstruktive samarbeidsformer. Årsmøtet i 2009 vil truleg bli avgjerande for IWC sin framtidige funksjon som forvaltningsorganisasjon.

2.4.1 Kvotar og fangst

Noreg har under skiftande regjeringar fastsett kvotane for norsk fangst av vågekval på bakgrunn av det regelverket som IWC sin vitskapskomité har tilrådd. Dette regelverket vart i prinsippet godkjent ved ein resolusjon i IWC i 1992, men er enno ikkje sett i verk. Noreg støtta resolusjonen, men reserverte seg mot at kommisjonen berre aksepterte det strengaste beskyttelsesnivået («tuning level» 0.72) av dei alternativa vitskapskomiteen tilrådde. Noreg har difor mange gonger slått fast at vi vil leggje den fullstendige vitskaplege tilrådinga til grunn og ikkje vere forplikta av IWC sitt politisk motiverte vedtak om å avgrense fangstkvotane mest mogleg. Etter at Noreg tok opp igjen kvalfangsten i 1993 er beskyttelsesnivået senka i fleire etappar. Sidan 2006 har kvoten vorte fastsett basert på beskyttelsesnivå 0.60 som er det lågaste beskyttelsesnivået som vitskapskomiteen tilrår og som vil gi sikkerheit for langsiktig bevaring av vågekvalbestanden.

Dei siste tre åra har den årlege kvoten vore på 1052 dyr. Dette talet er summen av ein årleg grunnkvote på 955 og overføring av ubrukt kvote frå tidlegare år. Det vart teke 546 kval i 2006, 597 i 2007 og 535 i 2008. Grunnen til den heller låge kvoteutnyttinga er dels dårleg ver i deler av sesongen (2006), dels låge kvotar i nokre av fangstområda i 2007 og 2008 som følgje av stor fangst i desse områda tidlegare i forvaltningsperioden 2004 – 2008. 2009 er første år i en ny femårs forvaltningsperiode. Ved beskyttelsesnivå 0.60 er den årlege grunnkvoten for forvaltningsperioden totalt 885 kval fordelt på fem mindre forvaltningsområde definert av IWCs vitskapskomité (sjå figur 2.1). Det er ingen ubrukte kvotar frå tidlegare år som kan overførast. Følgjeleg er det berre grunnkvoten som er tilgjengeleg. På denne bakgrunn vart kvoten for 2009 fastsett til 885 vågekval, av dette ein felleskvote på 750 i dei kystnære småområda.

Sidan dette er første året i ein ny femårsperiode, er det sett ein felles kvote for Nordsjøen og dei kystnære farvatna opp til Svalbard og Barentshavet utan å fordele kvoten på dei ulike forvaltningsområda. Dersom fangsten utviklar seg slik at fordelinga mellom forvaltningsområda blir skeiv, kan det rettast opp seinare i femårsperioden. Det kan også tenkjast at vitskapskomiteen til IWC vil redusere talet på forvaltningsområde i 2009 og slik forenkle fordelingsspørsmålet.

2.4.2 Deltaking og regulering

Vågekvalfangsten blir driven med fartøy på 40 til 80 fot med eit mannskap på 4 – 8 personar. Fangsten føregår i Norsk økonomiske sone, i Fiskevernsona ved Svalbard, i Fiskerisona ved Jan Mayen og i internasjonalt farvatn (Smotthavet). Fangsten startar i april og blir avslutta i løpet av august/september. Alle fartøy har montert eit elektronisk overvakingssystem (ferdskrivar/«blå boks») som registrerer all fangstaktivitet. I tillegg er det korps av inspektørar som ser til at regelverket for fangsten blir følgt. Fangarane må ta eit årleg kurs der avliving og sikkerheit står sentralt.

30 fartøy hadde i 2008 konsesjon (løyve) for kvalfangst. 27 fartøy leverte fangst, og det fartøyet som hadde størst fangst leverte 62 dyr. I snitt leverte fartøya 19,8 dyr. Totalt vart det fanga 535 kval med ei totalvekt på 698 tonn. Verdien av kvalkjøtet var på vel 22 millionar kr.

2.4.3 Internasjonal interesse og reaksjonar

Dei seinare åra har ikkje den norske kvalfangsten vekt nemnande interesse i den internasjonale opinion. Det er ro rundt norsk kvalfangst, og det er grunn til å tru at dette langt på veg kan forklarast med at Noreg understrekar så sterkt det vitskaplege grunnlaget for forvaltninga. Noreg har høgt truverd som ressursforvaltar. Likevel opplevast manglande vitskapleg haldning som ei utfordring for norske styresmakter, ikkje berre innanfor IWC, men også når sjøpattedyr vert drøfta i ei rekkje andre samanhengar.

Den nasjonale marknaden for vågekvalprodukt

Kvalprodukta blir i all hovudsak selde på innanlandsmarknaden i form av kvalkjøt. Næringa er subsidiefri. Men lønnsemda er noko svekka. Dette heng saman med auka lønns- og drivstoffkostnader på fangstsida og konkurranse med andre kjøtprodukt.

Eksport

Det er berre Færøyane, Island, Japan, Peru og Noreg som lovleg kan handle med produkt av vågekval. Sidan både Færøyane og Island har eigen kvalfangst, og desse marknadane uansett er svært små, er den japanske marknaden den einaste som betyr noko utanfor Noreg. Følgjeleg ser norske eksportørar på den japanske marknaden som svært interessant.

Etter at regjeringa i 2001 opna for eksport av produkt av vågekval, har det vore arbeidd målretta for å få opna den japanske marknaden for kvalprodukt frå Noreg. Både Noreg og Japan reserverte seg då vågekvalen vart ført på Liste I under Den internasjonale konvensjonen om handel med trua dyre- og planteartar (CITES). Grunnen til reservasjonen er at vågekval ikkje er ein trua bestand, men tvert imot svært talrik i alle verdshav. Som følgje av dette var det i utgangspunktet ingen handelshindringar for eksport til Japan. Men til liks med Noreg, som har gått skrittvis fram i arbeidet med å normalisere alt som har med forvaltning av vågekval å gjere, har også Japan vore forsiktig med å utfordre opinionen. I tillegg kjem at Japan generelt set strenge kvalitetskrav til import av matvarer.

Sidan 2001 har det vore mange møte med japanske styresmakter for å få på plass kva krav eksportørane måtte tilfredsstille for å få produkt av kval inn på den japanske marknaden. Det er krav om at norske styresmakter må attestere at produkta kjem frå kval som er lovleg fanga, og at prøver av kvalane er tekne inn i DNA-registeret som Fiskeridirektoratet fører. I tillegg er det strenge krav til kva som er akseptable nivå for framandstoff som tungmetall og PCB. Det er difor krav om attest frå eit akkreditert laboratorium for at nivået av framandstoff ikkje overstig dei grensene som gjeld i Japan. På grunn av litt skilnad i analysemetodane i Noreg og Japan er grensene for tilletne nivå av framandstoff reelt sett lågare i Japan enn i Europa.

Eksport til Japan er i ferd med å komme i gang. Eit prøveparti som vart sendt i 2008 er no inne på den japanske marknaden. Framtidsutsiktene for eksport av kval til Japan er likevel framleis usikre. Norske styresmakter bør på denne bakgrunn framleis arbeide for ei normalisering av handelen med kvalprodukt mellom Noreg og Japan.

2.5 Regjeringa sine konklusjonar og tilrådingar

Regjeringa har sett i verk tiltak for å nå dei måla som det vart gjort greie for i St. meld. Nr. 27 (2003 – 2004) Norsk sjøpattedyrpolitikk, og dei måla som kom fram under stortingsbehandlinga av meldinga. Regjeringa sine konklusjonar om status for framdrifta og tilrådingar om ytterlegare tiltak er følgjande:

• Bestanden av vågekval blir overvaka i samsvar med protokoll utarbeidet som ein del av IWCs forvaltningsprosedyre (RMP) og kvotane blir fastsette etter ein prosedyre utarbeidd av IWCs vitskapskomité. Dette gjer at Noreg får tilslutning til bestandsestimata våre i vitskapskomiteen og det er aukande internasjonal forståing for norsk kvalforvaltning.

• Ein elektronisk metode for fangstovervaking er utvikla og innført på alle fangstskutene. Lengda på fangstsesongen blir no fastsett i samsvar med ønskja frå næringa.

• Alternative metodar for overvaking av vågekvalbestanden er kontinuerleg under utgreiing. Inntil nye metodar viser seg vitskapleg og økonomisk rekningssvarande, og ny protokoll for bestandsovervaking er godkjent av IWCs vitskapskomité, skal noverande ordning med årlege teljetokt vidareførast.

• EU sin fastlåste motstand mot kvalfangst i IWC kan få mykje å seie for dei internasjonale rammevilkåra for norsk kvalpolitikk.

• Regjeringa vurderer løpande kva organisasjon som er tenleg å nytte i det internasjonale samarbeidet om forvaltninga av kval.

• Det er truleg ikkje bestandsgrunnlag etter RMP for fangst på nokon av dei andre store vandrande kvalartane i norske farvatn, men det er teikn på vekst i bestandane av spermkval, blåkval, finnkval og knølkval. Det er difor viktig at desse store kvalane saman med dei mest talrike mindre tannkvalane, blir overvaka.

• Noreg bør ikkje gå i gang med forskingsfangst av andre kvalartar no. Ei grunngjeving for det er at det i dag ikkje er eit klart nok forskingsbehov for slik forskingsfangst.

• Det blir arbeidd kontinuerleg med å skape kunnskapsgrunnlag og regelverk for økosystembasert kvalforvaltning. Ordninga med kvalobservatørar på økosystemtokt i Barentshavet skal vidareførast og utvidast til andre havområde.

• Overvaking av bifangst av kval i norske fiskeri skal vidareførast og eventuelle behov for avbøtande tiltak blir vurdert løpande.

• Norske styresmakter skal halde fram med å arbeide for at handel med kvalprodukt mellom Noreg og Japan blir normalisert.