3 Alternative modeller for tilbakeføring av selskapsskatt

Følgende fire modeller blir drøftet i denne meldingen:

Modell 1: Regjeringens forslag

• symmetrisk inntektsutjevning med trekk/kompensasjon på 55 prosent og en tilleggskompensasjon på 35 prosent

• tilbakeført selskapsskatt på 5,5 milliarder kroner

Modell 2:

• symmetrisk inntektsutjevning med trekk/kompensasjon på 60 prosent og en tilleggskompensasjon på 30 prosent

• tilbakeført selskapsskatt på 5,5 milliarder kroner

Modell 3:

• symmetrisk inntektsutjevning med trekk/kompensasjon på 55 prosent og en tilleggskompensasjon på 35 prosent

• tilbakeført selskapsskatt på 3 milliarder kroner

Modell 4:

• symmetrisk inntektsutjevning med trekk/kompensasjon på 55 prosent og en tilleggskompensasjon på 35 prosent

• kommunenes inntekter fra selskapsskatten utjevnes ikke

• tilbakeført selskapsskatt på 5,5 milliarder kroner

3.1 Fordelingsdelingsvirkninger av de forskjellige alternativene

Vedlagt denne meldingen er fire tabeller som viser fordelingsvirkningene av de fire tilbakeføringsalternativene. Vedlegg 1 viser fordelingsvirkningene for de fire alternativene, for hvert enkelt kommune (i 1000 kroner). Vedlegg 2 viser kommunenes gevinst/tap fordelt fylkesvis, og vedlegg 3 viser kommunenes gevinst/tap fordelt etter kommunegrupper (begge tabeller i kroner per innbygger). Vedlegg 4 viser gevinst/tap i kroner per innbygger for kommuner gruppert etter kommunenes utgiftskorrigerte frie inntekter i 2003 (frie inntekter inkludert inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonskraft).

Beregningene er basert på gjennomsnittlig person- og naturressursskatt for perioden 2001-2003 og selskapsskatt fra 2002 (som tilbakeføres i 2005). Resultatet er derfor avhengig av fordelingen av skatten mellom kommunene i disse årene. En endring av skatteinntektene fra person- og naturressursskatten vil føre til at de faktiske fordelingsvirkninger i 2005 blir forskjellige fra beregningene.

Beregningene viser de partielle virkningene av tilbakeføringen av selskapsskatten og omleggingen av inntektsutjevningen. Andre endringer i kommunenes inntektssystem (fastsettelse av den kommunale skattøre m.m.) vil også påvirke den faktiske inntektsfordelingen mellom kommunene i 2005.

Modell 1

Med regjeringens modell får 80 kommuner høyere skatteinntekter etter en tilbakeføring av selskapsskatt og omlegging til symmetrisk inntektsutjevning, enn før tilbakeføringen og omleggingen av inntektsutjevningen. Disse 80 kommunene får tilført om lag 785 millioner kroner fra de resterende 354 kommunene.

Tabell 1 viser at det hovedsakelig er større kommuner som tjener på omleggingen. Kommuner med over 20 000 innbyggere sett under ett (uten de fire største kommunene og kraftkommunene 1) kommer omtrent uforandret ut etter tilbakeføring av selskapsskatt. Bergen, Stavanger og Trondheim tjener i gjennomsnitt om lag 770 kroner per innbygger. De største taperne er Oslo, kraftkommunene og mindre kommuner. Oslo kommune taper 307 kroner per innbygger, og de ni kraftkommunene taper i gjennomsnitt 379 kroner per innbygger. Asker og Bærum taper hhv. 774 og 709 kroner per innbygger. Alle de fire kommunegruppene med færre enn 20 000 innbyggere taper på en tilbakeføring, og av disse er det de minste kommunene som taper mest.

Den fylkesvise fordelingen (vedlegg 2) viser at kommuner i Hordaland, Rogaland, Vest-Agder og Buskerud tjener mest på omleggingen, mens Oslo og kommuner i Aust-Agder og Finnmark taper mest. Når et fylke vinner på omleggingen, kan det ofte tilbakeføres til at en eller noen få kommuner i fylket tjener svært mye, som for eksempel Bergen i Hordaland eller kommunene i Stavanger-regionen i Rogaland.

Vedlegg 4 viser at det er de rikeste kommunene som taper mest på regjeringens forslag, sammenlignet med dagens modell.

Tabellen i vedlegg 3 viser at Oslo kommune taper 307 kroner per innbygger ved innføring av modell 1 i forhold til dagens modell. Dette skyldes at Oslo kommune har høye skatteinntekter og derfor får et betydelig høyere trekk med symmetrisk inntektsutjevning enn i dagens system.

Modell 2

I modell 2 er trekket/kompensasjonen i inntektsutjevningen økt, slik at kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet blir trukket 60 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet, mens kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet får kompensert 60 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen for kommuner med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet blir redusert til 30 prosent (fra 35 prosent i modell 1).

Med modell 2 får 90 kommuner høyere skatteinntekter etter en tilbakeføring av selskapsskatt og omlegging av inntektsutjevning enn før tilbakeføringen og omleggingen av inntektsutjevningen. Disse 90 kommunene får tilført i underkant av 800 millioner kroner fra de resterende 344 kommunene. Modell 2 omfordeler altså noe sterkere enn modell 1, fordi det omfordeles mer penger til flere kommuner.

Det er hovedsakelig de største kommunene og kraftkommunene som får økt tap/redusert gevinst når man sammenligner modell 2 med modell 1, mens alle kommunegrupper med færre enn 20 000 innbyggere (unntatt kraftkommunene) får en økt gevinst/redusert tap (tabell 3.2). I forhold til modell 1 vil Oslo tape ytterligere 338 kroner per innbygger, mens kraftkommunene vil tape ytterligere 547 kroner per innbygger.

Den fylkesvise fordelingen (vedlegg 2) viser at alle fylker som tapte i modell 1 også taper i modell 2, og omvendt. Kommunene i Akershus og Oslo taper betydelig ved å gå fra modell 1 til modell 2. Også Rogaland taper noe, mens alle andre fylker i Norge kommer bedre ut i modell 2 enn i modell 1. I forhold til modell 1 innebærer altså modell 2 en omfordeling fra Oslo, Akershus og Rogaland til alle andre fylker.

Vedlegg 4 viser at modell 2 gir den sterkeste inntektsutjevningen: gevinsten er størst for kommuner med lave korrigerte inntekter - og tapet er nest størst (blant de alternative modellene for tilbakeføring) for kommuner med høye korrigerte inntekter.

Modell 3

I modell 3 er den symmetriske inntektsutjevningen lik som i modell 1 (trekk/kompensasjon 55 prosent, tilleggskompensasjon 35 prosent), men selskapsskatten som tilbakeføres på landsbasis reduseres fra om lag 5,5 milliarder kroner til 3 milliarder kroner.

Med modell 3 får 91 kommuner høyere skatteinntekter (etter utjevning) i forhold til dagens modell, og disse kommunene får overført om lag 785 millioner kroner fra de resterende 343 kommunene. Modell 3 omfordeler altså like sterkt som modell 1, men slår positivt ut for noen flere kommuner enn modell 1.

Modell 3 har en lignende fordelingseffekt som modell 2. Sammenlignet med modell 1 kommer kommuner med færre enn 20 000 innbyggere bedre ut, mens store kommuner og kraftkommuner kommer dårligere ut. Utslagene er noe mindre enn i modell 2. I forhold til modell 1 taper Oslo likevel ytterligere 233 kroner per innbygger og kraftkommuner ytterligere 248 kroner per innbygger (tabell 3.3).

Modell 4

I modell 4 får kommunene tilbakeført selskapsskatten uten utjevning. Kommunenes ordinære skatteinntekter utjevnes etter en symmetrisk modell (som i modell 1). Kommuner som har ordinære skatteinntekter over gjennomsnittet får trukket 55 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet, mens kommuner med ordinære skatteinntekter under landsgjennomsnittet får kompensert 55 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommuner med ordinære skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet får kompensert 35 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet.

Fordi selskapsskatten er ujevnt fordelt mellom kommunene, vil en tilbakeføring av selskapsskatten medføre økte inntektsforskjeller mellom kommunene. Disse inntektsforskjellene utjevnes ikke i like stor grad i modell 4 som i de modeller som er blitt presentert tidligere. Kommuner med forholdsvis høye inntekter fra selskapsskatten vil derfor tjene på innføringen av modell 4. Det er hovedsakelig de store kommunene og kraftkommunene som tjener på innføringen av modell 4 sammenlignet med modell 1 (tabell 3.4). Kommuner som i utgangspunkt tapte i modell 1, taper ytterligere med modell 4.

Kommunenes inntekter fra selskapsskatt kan variere betydelig fra år til år. Når selskapsskatten ikke inngår i et system med inntektsutjevning kan dette derfor føre til betydelig usikkerhet knyttet til kommunenes inntektsgrunnlag.

Med modell 4 vil kommunene i Finnmark tape 561 kroner per innbygger mer i forhold til modell 1, mens Oslo kommune vil få en gevinst på 1 050 kroner per innbygger i forhold til modell 1 (vedlegg 2).

Vedlegg 4 viser at modell 4 er den av modellene som gir størst tap for de fattigste kommunene.

3.2 Dagens modell for inntektsutjevning og symmetrisk inntektsutjevning

Figur 3.1 illustrerer konsekvensene for kommunene av ulike systemer for inntektsutjevning. I figuren vises sammenhengen mellom kommunenes skatteprosent før inntektsutjevning og kommunenes skatteprosent etter inntektsutjevning. Figuren viser kommuner med skatteinntekter på mellom 70 og 140 prosent av landsgjennomsnittet før utjevning. I figuren er det tegnet inn linjer som viser sammenhengen mellom skatteprosent før og etter inntektsutjevning.

Linjen som illustrerer dagens utjevning viser at kommuner med lavere skatteinntekter enn om lag 95 prosent før utjevning får tilført midler gjennom inntektsutjevningen (dvs. at skatteprosent etter utjevning er høyere enn skatteprosent før utjevning). Alle kommuner med høyere skatteinntekter enn om lag 95 prosent før utjevning får et trekk, dvs. har en høyere skatteprosent før inntektsutjevning enn etter inntektsutjevning.

De to linjene som illustrerer symmetrisk inntektsutjevning med forskjellig trekk/kompensasjon er tilnærmet identiske, med den forskjellen at skatterike kommuner får et sterkere trekk i modell 2 enn i modell 1 og 3, og at skattesvake kommuner får noe mer i kompensasjon i modell 2 sammenlignet med modell 1 og 3. Ved symmetrisk inntektsutjevning får kommuner med lavere skatteinntekter enn om lag 98 prosent av landsgjennomsnittet før utjevning en høyere skatteprosent etter utjevning.

Figur 3.1 viser at kommuner med skatteinntekter på opp til 90 prosent av landsgjennomsnittet kommer om lag likt ut med den symmetriske utjevningen og med dagens modell. Kommuner med skatteinntekter på mellom 90 og 120 prosent kommer stort sett bedre ut med et symmetrisk system i forhold til dagens system. Bare kommuner med skatteinntekter over 120 prosent av landsgjennomsnittet kommer dårligere ut med en symmetrisk inntektsutjevning.

Figur 3.2 viser sammenhengen mellom skatteprosent før og etter utjevning for modell 4 i forhold til dagens modell. Figuren viser tydelig at inntektene fra selskapsskatt er ujevnt fordelt mellom kommunene, og at det hovedsaklig er kommuner med høye skatteinntekter som har høye inntekter fra selskapsskatten (dette indikeres ved at linjen som illustrerer modell 4 slår sterkere ut ved høye skatteprosenter enn ved lave skatteprosenter).

Med modell 4 kommer kommuner som har skatteinntekter opp til om lag 95 prosent av landsgjennomsnittet før utjevning dårligere ut enn med dagens modell, mens kommuner med skatteinntekter på mellom 95 prosent og om lag 125 prosent av landsgjennomsnittet kommer bedre ut. Kommuner med skatteinntekter over 125 prosent av landsgjennomsnittet kommer dårligere ut med modell 4 sammenlignet med dagens modell.

3.3 Drøfting av incentiveffekter

Som følge av at arbeidsplasser i bedrifter med skattbart overskudd er ujevnt fordelt mellom kommunene, vil ulikhetene i inntektsfordelingen mellom kommunene i utgangspunktet øke når en andel av selskapsskatten tilbakeføres til kommunene. Omfordelingsvirkningene kan dempes ved å la kommunenes inntekter fra selskapsskatten inngå i et system for skatteutjevning. Med dagens utjevningssystem vil dette imidlertid innebære at incentiveffektene blir meget begrenset, fordi mange kommuner med dagens utjevningssystem bare beholder en liten andel av en økning i skatteinntektene.

For både å styrke incentiveffektene og samtidig dempe omfordelingsvirkningene er det nødvendig å legge om inntektsutjevningen til et system med symmetrisk utjevning. Dagens ordning for inntektsutjevning fører til at kommuner med skatteinntekter opp til 110 prosent av landsgjennomsnittet får beholde 10 prosent av en eventuell merskattevekst. Kommuner med mellom 110 og 132 prosent (i 2005) får beholde hele merskatteveksten, mens kommuner med høyere skatteinntekter får beholde 50 prosent av en eventuell merskattevekst. Med de modeller for symmetrisk inntektsutjevning som her er drøftet, får alle kommuner med skatteinntekter over 90 prosent av landsgjennomsnittet beholde en lik andel av en eventuell vekst i skatteinntektene. For kommuner med lavere skatteinntekter enn 90 prosent av landsgjennomsnittet skiller ikke de alternative utjevningsmodellene seg vesentlig fra dagens system.

Med modell 1 øker incentiveffektene i forhold til dagens system for inntektsutjevning. Kommunene med skatteinntekter over 90 prosent av landsgjennomsnittet får beholde 45 prosent av en eventuell merskattevekst.

Med modell 2 reduseres incentiveffektene i forhold til modell 1. Kommuner med skatteinntekter over 90 prosent av landsgjennomsnittet får beholde 40 prosent av en eventuell merskattevekst.

Også med modell 3 reduseres incentiveffektene i forhold til modell 1. Fordi selskapsskatten som tilbakeføres på landsbasis reduseres får kommunene tilført en mindre andel av en eventuell merskattevekst.

Modell 4 gir den sterkeste incentiveffekten av de fire alternative modellene. Fordi selskapsskatten ikke inngår i kommunenes inntektsutjevning får kommunene beholde en eventuell merskattevekst fra selskapsskatt i sin helhet.