6 Opptjening av pensjon ved omsorgsarbeid, arbeidsledighet, studier og verneplikt

6.1 Innledning og sammendrag

I forbindelse med Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 vedtok Stortinget å videreføre en ordning med pensjonsopptjening for omsorgsarbeid i folketrygdens alderspensjonssystem. I vedtaket heter det blant annet at omsorgsopptjeningen skal utformes slik at alle som innfrir kravene til omsorgsopptjening får en minste pensjonsopptjening på 4,5 G. Dette nivået er ½ G høyere enn i dagens folketrygd. I tillegg vedtok Stortinget at vernepliktige skal gis pensjonsopptjening. Samtidig ble Regjeringen bedt om å vurdere pensjonsopptjening for studenter i lys av valg av opptjeningsmodell.

Et grunnleggende mål med Regjeringens forslag til ny opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden er å stimulere til arbeid. Arbeid er det viktigste grunnlag for å opprettholde og videreutvikle våre gode velferdsordninger. Folketrygdens alderspensjon bør derfor i størst mulig grad reflektere tidligere arbeidsinntekt og innbetalinger til pensjonssystemet. Hovedregelen må være at det er arbeidsinntekt som gir pensjonsopptjening, og at det bare gjøres unntak når det foreligger sterke fordelingsmessige grunner.

I dagens folketrygd gis det pensjonsopptjening ved ulønnet omsorg for barn under sju år og ved pleie av eldre, syke og funksjonshemmede. Videre er viktige livsoppholdsytelser fra folketrygden pensjonsgivende i dagens system. Dette gjelder sykepenger, dagpenger ved arbeidsløshet, attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Uførepensjonister godskrives pensjonsopptjening basert på tidligere inntekt. Det gis i dag ikke pensjonsopptjening i folketrygdens alderspensjonssystem for avtjening av verneplikt eller for studier.

Ordningen med pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid ble etablert i 1992. Formålet er å gi en kompensasjon for manglende pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid for barn, syke, eldre og funksjonshemmede. Etableringen ble blant annet begrunnet med at mange kvinner ender opp som minstepensjonister på grunn av lav pensjonsopptjening som følge av hovedansvar for familiens omsorgsoppgaver. I dagens folketrygd godskrives tre pensjonspoeng årlig ved ulønnet omsorg for barn under sju år, og ved pleie av eldre, syke og funksjonshemmede. Opptjeningen tilsvarer det en ville fått med en årlig inntekt på 4 G (249 000 kroner).

Stortinget har vedtatt at minstegarantien for pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid skal øke fra 4 til 4,5 G (280 000 kroner). Regjeringen vil ikke anbefale en ordning som gir pensjonsopptjening høyere enn 4,5 G, for eksempel knyttet til inntekten før omsorgsfraværet. En slik utforming vil kunne gi betydelige økte kostnader samtidig som mange vil få høyere pensjonsopptjening gjennom omsorgsopptjening enn de vil få i lønnet arbeid.

Når det i årene framover er forventet et betydelig behov for arbeidskraft, vil det kunne være uheldig å etablere eller videreutvikle velferdsordordninger som ikke i tilstrekkelig grad stimulerer til inntektsgivende arbeid. Etter Regjeringens oppfatning bør ordningen med pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid også ses i lys av målet om full barnehagedekning, som vil bidra til at flere foreldre kan kombinere arbeid med omsorg for små barn. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at perioden med omsorgsopptjening for små barn gis fram til det året barnet fyller fire år. Ved omsorg for flere barn vil man kunne få flere år med omsorgsopptjening.

Stortinget har vedtatt at Regjeringen skal arbeide videre med konkrete forslag om tilbakevirkende kraft for pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av tilbakevirkende omsorgsopptjening i forbindelse med lovforslaget til overgangsregler som etter planen skal fremmes i 2007.

I Stortingets pensjonsforlik heter det at folketrygdens ytelser under sykdom og arbeidsledighet, herunder ufrivillig deltidsarbeidende som mottar dagpenger, gis pensjonsopptjening på lik linje med lønnsinntekter. Regjeringen foreslår en forbedring av reglene for pensjonsopptjening for arbeidsledige som mottar dagpenger, herunder delvis arbeidsledige slik at opptjeningen baseres på arbeidsinntekten før man ble helt eller delvis ledig. Regjeringen vil komme tilbake til utformingen av ordningen i det videre oppfølgingsarbeidet til pensjonsreformen.

Regjeringen vil ikke foreslå at det etableres en egen ordning med pensjonsopptjening for studier. I de fleste tilfeller vil personer som tar høyere utdanning få høyere livsinntekt og dermed høyere pensjon sammenliknet med andre grupper. Dessuten vil studentopptjening kunne gi betydelige kostnader for folketrygden på sikt, avhengig av nivået på opptjeningen.

Regjeringen foreslår at det etableres en ordning med pensjonsopptjening for vernepliktige. Verneplikten er en pålagt samfunnstjeneste. Avtjening av verneplikt innebærer at en må avstå fra vanlig arbeidsinntekt og dermed pensjonsopptjening. Samtidig blir en relativt stor andel av ulike årsaker fritatt for tjeneste. Etter Regjeringens oppfatning er det derfor gode grunner til å innføre en ordning med pensjonsopptjening for de som avtjener verneplikt. Det foreslås at pensjonsopptjeningen for avtjent verneplikt settes til 2,5 G. Dette tilsvarer om lag 50 pst. av årlig gjennomsnittsinntekt i Norge. Siden vernepliktens lengde varierer med forsvarsgren/siviltjeneste, foreslås det at pensjonsrettighetene opptjenes på månedsbasis. En månedlig opptjening sikrer at personer som avtjener verneplikt over to kalenderår får godskrevet pensjonsopptjening tilsvarende faktisk tjenestetid. Det foreslås at pensjonsopptjeningen gis i tillegg til eventuell pensjonsopptjening basert på inntektsgivende arbeid. Videre legges det opp til at ordningen gjøres gjeldende for nye vernepliktige fra 2010.

6.2 Pensjonsopptjening for omsorgsarbeid

6.2.1 Innledning

Overgang til en ny opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden der alle år skal telle ved beregning av årlig pensjon, vil ha betydning for personer som skifter mellom heltids- og deltidsarbeid gjennom yrkeskarrieren. Personer som utfører omsorgsarbeid vil ofte ha et slikt karrieremønster. Med en alleårsregel vil alle år med omsorgsopptjening bidra til å øke den årlige pensjonen. Dette er ikke nødvendigvis tilfelle i dagens folketrygd der det kun tas hensyn til maksimalt 40 opptjeningsår, og der den årlige pensjonen baseres på de 20 beste opptjeningsårene. Pensjonskommisjonen gikk derfor inn for å øke nivået på omsorgsopptjeningen.

I Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 ble følgende vedtatt:

«Omsorgsopptjeningen skal utformes slik at alle som innfrir kravene til omsorgsopptjening får en minste pensjonsopptjening på 4,5 G. Pensjonsopptjening utover minstenivået skal utformes slik at den premierer arbeidsinnsats. Omsorgsopptjeningen skal ikke gi klare stimulanser til en skjev fordeling av omsorgsarbeid mellom kvinner og menn. Regjeringen arbeider videre med konkrete forslag om tilbakevirkende kraft for pensjonsopptjening for omsorgsarbeid også i dagens folketrygd.»

6.2.2 Dagens ordning for omsorgsopptjening

Bakgrunnen for den ordningen med pensjonsopptjening for omsorgsarbeid som ble etablert i 1992 er at kvinner ofte har hatt fravær fra yrkeslivet eller arbeidet deltid i forbindelse med ulønnet omsorgsarbeid. Hensikten er å kompensere for tapt pensjonsopptjening på grunn av omsorgsarbeid, og dermed å øke kvinners pensjonsrettigheter.

Ordningen med omsorgsopptjening gir pensjonsopptjening ved omsorg for barn under sju år og ved pleie av eldre, syke og funksjonshemmede. I dagens ordning godskrives 3 pensjonspoeng årlig, noe som tilsvarer en pensjonsgivende inntekt på 4 G.

Da ordningen ble etablert, ble den kun gitt virkning framover i tid, det vil si for omsorgsårene fra og med 1992. Ved omsorg for pass av barn under sju år er hovedregelen at omsorgsopptjeningen gis til den av foreldrene som mottar barnetrygden. For at alle skal kunne få omsorgspoeng i sju år, blir barnets fødselsår alltid regnet med, selv om barnet er født i slutten av kalenderåret. Opptjeningen kan godskrives den andre av foreldrene ved søknad.

Ved omsorg for syke, funksjonshemmede og eldre godskrives pensjonsopptjening etter søknad. Hovedregelen er at omsorgsarbeidet har vart i minimum 22 timer pr. uke i minst seks måneder av kalenderåret. I vurderingen av ordningen har Regjeringen ikke gått nærmere inn på regelverket for hvem som skal omfattes av ordningen. I det følgende legges det til grunn at dagens krav til kvalifisering videreføres.

I 2004 kvalifiserte til sammen 305 799 personer for omsorgsopptjening. Av disse var over 98 pst. kvinner. Andelen som fikk godskrevet pensjonspoeng for omsorg av barn var 98 pst., mens 2 pst. av omsorgsopptjeningen skyldes omsorg for eldre, syke og funksjonshemmede.

Dagens ordning er utformet som en minstegaranti, hvor personer som kvalifiserer for omsorgsopptjening godskrives tre pensjonspoeng hvis pensjonsgivende inntekt er lavere enn 4 G. Personer som har inntekt høyere enn 4 G godskrives i stedet pensjonspoeng basert på den ordinære arbeidsinntekten.

Tabell 6.1 viser antall personer som kvalifiserte for omsorgsopptjening i 2004 fordelt på pensjonsgivende inntekt. Når 57 000 personer (19 pst.) hadde ingen egen pensjonsopptjening på grunnlag av fødselspenger eller arbeidsinntekt. I alt 127 000 personer (41 pst.) av de som kvalifiserte for omsorgspoeng, hadde annen pensjonsgivende inntekt mellom 1 G og 4 G. Den siste gruppen på vel 122 000 personer hadde høyere pensjonsgivende inntekt enn 4 G. For denne gruppen var ordningen uten praktisk betydning i inntektsåret 2004.

I dagens folketrygd med besteårsregel og en begrensning på 40 opptjeningsår innebærer et år med omsorgsopptjening ikke nødvendigvis at den enkeltes pensjon øker. Tabell 6.2 viser årlig pensjon for gifte, med og uten omsorgsopptjening. Det er lagt til grunn at personene kvalifiserer for ordningen i 10 år.

Personer med mange yrkesaktive år og inntekt over 4 G vil ikke få høyere pensjon (jf. person A). På den annen side kan pensjonen bli høyere for personer som har avbrutt yrkesaktivitet i forbindelse med omsorgsarbeid (jf. person C som har 10 år uten arbeidsinntekt på grunn av omsorgsarbeid i hjemmet). Personer med deltidsarbeid i omsorgsperioden (jf. person B som kombinerer deltidsarbeid med omsorgsarbeid) vil og kunne få høyere pensjon. Personer som ikke har vært yrkesaktive (jf. person D) vil ikke få høyere pensjon. Personer som aldri har opptjent pensjonspoeng som yrkesaktive må ha minst 27 år med omsorgsopptjening for at pensjonen skal bli høyere enn minstepensjonen.

Fordi ordningen med omsorgsopptjening først ble innført i 1992 er det først fra omkring 2020 at ordningen med opptjening av omsorgspoeng vil bidra til å øke alderspensjonene. Ordningen med omsorgsopptjening har størst betydning for kvinner med lave tilleggspensjoner og er tilnærmet uten betydning for kvinner med høye tilleggspensjoner. Dette skyldes at kvinner med høye arbeidsinntekter også har høy yrkesdeltaking, slik at de fleste kombinerer lønnet arbeid med ulønnet omsorgsarbeid. Framskrivinger av antall pensjonister og andelen som får omsorgsopptjening i 2050 viser at under halvparten av de som har fått godskrevet omsorgsopptjening, faktisk får en økning i alderspensjonen (Arbeids- og velferdsdirektoratet).

6.2.3 Nivået på omsorgsopptjeningen

Dagens ordning med pensjonsopptjening i folketrygden for ulønnet omsorgsarbeid er utformet som en minstegaranti. Alle som kvalifiserer for ordningen og som har lavere arbeidsinntekt enn 4 G får godskrevet omsorgsopptjening som tilsvarer 3 pensjonspoeng årlig. Minstegarantien sikrer at lavtlønte og deltidsarbeidende kan få høyere pensjonsopptjening enn de ellers ville ha fått i lønnet arbeid. Personer som før omsorgsperioden hadde lavere inntekt enn minstegarantien får mer enn full kompensasjon i forhold til tidligere inntekt, mens andre får en kompensasjon som er lavere enn tidligere inntekt. Personer som er yrkesaktive og har høyere arbeidsinntekt enn 4 G, får godskrevet arbeidsinntekten som pensjonsgivende i stedet for minstegarantien.

Pensjonskommisjonen foreslo at minstegarantien skulle øke til 4,5 G. Det ble også foreslått høyere kompensasjon for personer med inntekt høyere enn 4,5 G før omsorgsfraværet. Kommisjonen gikk ikke inn for full kompensasjon, men foreslo at tidligere inntekt opptil 6 G (tilsvarende fødselspengegrunnlaget) skulle gi omsorgsopptjening. Forslaget innebar at den årlige pensjonsopptjeningen skulle fastsettes som det beste av minstegarantien på 4,5 G, fødselspengegrunnlaget og faktisk arbeidsinntekt. Pensjonskommisjonens forslag innebar at andelen som (i 2004) ville ha fått godskrevet pensjonsopptjening på grunnlag av omsorgsopptjening i stedet for den faktiske arbeidsinntekten, ville ha økt fra 60 pst. til nærmere 90 pst. av de som kvalifiserte for ordningen.

I pensjonsforliket var Stortinget opptatt av at ordningen med omsorgsopptjening ikke skulle stimulere til skjev fordeling av omsorgsarbeid mellom kvinner og menn. Et høyt nivå på omsorgsopptjeningen kombinert med at kvinner ofte tjener mindre enn menn, innebærer at mange par vil opparbeide seg større pensjonsrettigheter hvis kvinnen står for størstedelen av omsorgsarbeidet sammenlignet med en mer lik fordeling av omsorgsarbeid og lønnet arbeid.

I pensjonsforliket i Stortinget ble et alternativ til pensjonskommisjonens forslag omtalt – jf. spørsmål 15 fra Arbeiderpartiets gruppe i Finanskomiteen. I spørsmålet skisseres en modell der begge foreldrene gis omsorgsopptjening som kompenserer for 75 pst. av forskjellen mellom nåværende og tidligere inntekt opp til 8 G. Gitt at det samtidig skal være en minstegaranti på opptjeningen på 4,5 G, som Stortinget har vedtatt, innebærer imidlertid dette betydelige merkostnader sammenlignet med i dag hvor kun en av foreldrene får omsorgsopptjening. Sammenlignet med Regjeringens forslag er merkostnaden for denne ordningen anslått til 2 – 3 mrd. kroner i 2050.

En hovedinnvending mot en slik alternativ modell er at den i tillegg til å kompensere for reduserte inntekter som følge av deltidsarbeid ved omsorg for barn, også kompenserer for andre variasjoner i inntekten. For mange vil reduksjon i inntekt ha sammenheng med reduksjon i stillingsandel, jobbskifte eller overgang til studier. Beregninger fra Arbeids- og velferdsdirektoratet tyder på at i praksis ville et klart flertall av mennene som ville blitt omfattet av den alternative modellen, fått godskrevet omsorgsopptjening som følge av andre forhold enn omsorgsoppgaver.

Et sentralt spørsmål i denne sammenheng er i hvor stor grad ordningen med omsorgsopptjening påvirker hvordan menn og kvinner fordeler tid i lønnet arbeid og ulønnet omsorgsarbeid seg i mellom, sammenlignet med andre faktorer som holdninger, lønn mv. Regjeringen mener at likestillingshensyn i første rekke må ivaretas på andre områder. Bedre informasjon om muligheten for å overføre omsorgsopptjening fra mor til far og en gjennomgang av rutinene på dette området kan bidra til å øke andelen fedre med godskrevet omsorgsopptjening.

Regjeringen har i tillegg vurdert en ordning der den av foreldrene som kvalifiserer for omsorgsopptjening får et fast tillegg i pensjonsopptjeningen, uavhengig av om en er yrkesaktiv eller hjemmeværende og uavhengig av nivået på eventuell arbeidsinntekt. En ordning med et fast tillegg vil trolig ha bedre arbeidsinsentiver enn en ordning med minstegaranti siden tillegget kommer i tillegg til (og ikke i stedet for) pensjonsgivende inntekt. Samtidig ivaretas likestillingsperspektivet ved at modellen ikke stimulerer til en skjev fordeling av omsorgsarbeid mellom kvinner og menn. Regjeringen vil likevel ikke anbefale en ordning med fast tillegg siden ordningen vil gi en omfordeling fra lavtlønte til høytlønte kvinner og motvirke fordelingsprofilen i ny folketrygd.

Innføring av ny folketrygd hvor alle år teller med i beregningen av pensjonsytelsen innebærer at ordningen med omsorgsopptjening får større betydning for nivået på årlig pensjon. Stortingets vedtak om økning av minstegarantien fra 4 G til 4,5 G vil bidra til at verdien av omsorgsopptjeningen øker samtidig som alle med omsorgsopptjening vil få høyere pensjon ved overgang til alleårsopptjening.

Regjeringen mener at en ytterligere økning av minstegarantien eller pensjonsopptjening utover minstegarantien kan bidra til å svekke arbeidsinsentivene i pensjonssystemet. Den vedtatte forbedringen av minstegarantien innebærer at personer med inntekter opp til 4,5 G ikke vil få noe ekstra igjen for dette pensjonsmessig så lenge de har ulønnede omsorgsoppgaver. Ifølge Arbeidskraftundersøkelsen 2004 fra Statistisk sentralbyrå hadde over 70 pst. av kvinner mellom 20 og 39 år pensjonsgivende inntekt under 4,5 G. Gjennomsnittsinntekten for heltidsansatte kvinner var på om lag 5,5 G. På denne bakgrunn vil Regjeringen ikke anbefale en ordning med høyere minstegaranti eller en ordning som gir pensjonsopptjening basert på inntekten før omsorgsfraværet.

6.2.4 Antall år det skal gis omsorgsopptjening

I dag godskrives omsorgsopptjening for inntil sju år pr. barn. Da ordningen med omsorgsopptjening ble etablert i 1992 ble aldersgrensen på sju år blant annet begrunnet med at behovet for tilsyn med barn er mindre etter skolepliktig alder enn i de første barneårene. Regjeringen foreslår å redusere perioden en kan få omsorgsopptjening til inntil fire år pr. barn, mot sju år i dag. Forslaget må ses i sammenheng med tidligere skolestart og målet om full barnehagedekning innen utgangen av 2007. Det vises i denne sammenheng til at det i Sverige godskrives pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid for barn under fire år, og i Finland for barn under tre år.

Utgiftsanslag fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at økningen i minstegarantien til 4,5 G gir merutgifter på nivå med innsparingene som følge av reduksjonen i perioden fra sju år til fire år pr. barn. Selv om perioden en kan få omsorgsopptjening reduseres fra sju til fire år pr. barn, vil endringen for mange være uten betydning. For det første vil mange være i full jobb når barnet er mellom fire og sju år. Dessuten vil personer som får mer enn et barn i større grad kvalifisere for omsorgsopptjening for et barn av gangen, i stedet for flere barn samtidig.

6.2.5 Virkninger av Regjeringens forslag

Økt pensjon i foreslått modell for omsorgsopptjening

Regjeringens forslag til omsorgsopptjening vil – sammen med forslaget til nytt opptjeningssystem – gi høyere pensjonsopptjening for de som har ulønnede omsorgsoppgaver enn i dag. Tabell 6.3 viser effekten av omsorgsopptjening på årlig pensjon for personer som har arbeidsinntekt på 4,5 G i de yrkesaktive årene og ingen inntekt i omsorgsårene. Personen med ett års omsorgsopptjening har 39 år med arbeidsinntekt, mens personene med fem og ti år med omsorgsopptjening har henholdsvis 35 og 30 år med arbeidsinntekt.

I dagens folketrygd vil personen med 39 år med arbeidsinntekt på 4,5 G øke sin årlige pensjon med 2 300 kroner som følge av godskriving av et omsorgsår. Personer med flere omsorgsår vil få et høyere tillegg i årlig pensjon. Personer som uten omsorgsopptjening ville ha blitt minstepensjonister vil få en mindre økning i pensjonen enn vist i tabellen siden særtillegget blir avkortet mot den økte opptjeningen. Andre, som oppnår 40 eller flere poengår (uten omsorgsopptjening) vil ikke få noen fordel av ordningen med omsorgsopptjening. Unntaket er de tilfeller hvor verdien av omsorgsopptjening gir utslag på besteårsregelen.

Av tabell 6.3 ser vi at tillegget i årlig pensjon øker mest i ny folketrygd for alle kombinasjoner av år med arbeidsinntekt og omsorgsarbeid. Det skyldes at opptjeningsprosenten er høyere i ny folketrygd sammenlignet med dagens folketrygd.

Kostnader

I dagens folketrygd innebærer besteårsregelen, grensen på 40 opptjeningsår og regelen om full avkorting av tilleggspensjonen mot særtillegget, at mange som har fått godskrevet omsorgsopptjening likevel ikke får høyere pensjon. I ny folketrygd med alleårsopptjening og gradvis avkorting av garantipensjonen, vil alle som har fått godskrevet omsorgsopptjening få høyere alderspensjon. Kostnadene til ordningen med omsorgsopptjening vil derfor, når vi ser på opptjeningsmodellen isolert sett, bli høyere i ny folketrygd enn i dagens folketrygd.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått kostnadene knyttet til omsorgsopptjening for alderspensjon i dagens folketrygd til 2,3 mrd. kroner i 2050. I ny folketrygd med 4,5 G i minstesikring i inntil fire år pr. barn, er kostnadene knyttet til omsorgsopptjening for alderspensjon anslått til 4,7 mrd. kroner i 2050. Anslagene er uten effekten av levealdersjustering og endret regulering. Økningen i minstegarantien fra 4 G til 4,5 G, høyere opptjeningsprosent og overgangen til alleårsopptjening bidrar isolert sett til at kostnadene øker, mens reduksjonen i antall omsorgsår (fra sju år til fire år) bidrar til å redusere utgiftene. Samlet sett oppveies merutgiftene knyttet til økningen i minstegarantien av innsparingen ved reduksjonen i antall omsorgsår. Utgiftsøkningen fra 2,3 til 4,7 mrd. kroner kan forklares ved overgangen til ny opptjeningsmodell som innebærer at alle med godskrevet omsorgsopptjening får økt pensjon som følge av ordningen.

6.2.6 Innfasing av omsorgsopptjening i ny folketrygd

Pensjonsreformen skal i henhold til Regjeringens forslag innføres med virkning fra 2010. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av tilbakevirkende omsorgsopptjening i den nye opptjeningsmodellen i forbindelse med lovforslaget til overgangsregler som etter planen skal fremmes i 2007.

6.2.7 Tilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens folketrygd

Ordningen med omsorgsopptjening ble etablert i 1992 med virkning for omsorgsår i 1992 eller senere. Spørsmålet om tilbakevirkende omsorgsopptjening har vært oppe til vurdering tidligere, sist ved behandlingen av St.meld. nr 12 (2004/2005) der Stortinget vedtok følgende:

«Regjeringen arbeider videre med konkrete forslag om tilbakevirkende kraft for pensjonsopptjening for omsorgsarbeid også i dagens folketrygd»

Det sentrale spørsmålet er hvem som skal omfattes og hvor langt tilbake i tid omsorgsopptjening eventuelt skal gis.

Hvor mange som vil få en fordel i form av økt pensjon vil være høyere jo lenger tilbake i tid omsorgsopptjeningen godskrives. Vurderingen av hvilke grupper som skal omfattes av tilbakevirkende omsorgsopptjening er komplisert og det er ingen åpenbar begrunnelse for at noen årskull skal få slik opptjening, mens andre utelates. En slik avgrensning vil kunne oppfattes som svært urimelig for grupper som holdes utenfor ordningen. Særlig gjelder dette dersom det blir beløpsmessig store forskjeller i utbetalt pensjon for grupper som får omsorgsopptjening sammenlignet med de som ikke får.

I det følgende skisseres tre alternativer for hvem som skal omfattes av tilbakevirkende omsorgsopptjening. I det første alternativet gis pensjonsopptjening for omsorgsfravær full tilbakevirkning til 1967, også for dagens pensjonister. Dette alternativet ble frarådet av pensjonskommisjonen siden en slik regelendring vil innebære store merutgifter til alderspensjon og betydelige administrative kostnader knyttet til dokumentasjon av omsorg langt tilbake i tid.

I det andre alternativet begrenses tilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens system til en del av dem som kunne hatt rett til omsorgsopptjening i perioden 1967–1991, ved at ordningen avgrenses til personer som går av med alderspensjon fra 2010. Nye pensjonister fra 2010 tilsvarer i beregningene personer født i 1943 og senere, ved at det er lagt til grunn pensjoneringsalder 67 år. Mange født på 1940- og 1950-tallet, som ellers ville ha blitt minstepensjonister på grunn av få opptjeningsår og lave poengtall, vil kunne få økte pensjoner. I dagens folketrygd vil et år med omsorgsopptjening gi 2 300 kroner i økt årlig pensjon når inntekten i de yrkesaktive årene er 4,5 G og opptjeningstiden er 40 år medregnet omsorgsår. Med 10 års omsorgsfravær vil økningen i årlig pensjon kunne utgjøre omlag 23 000 kroner. Pensjonsnivået vil øke mindre for kvinner som har fått barn etter 1992 og som i større grad har vært yrkesaktive. Økningen i pensjon vil avhenge av hvordan overgangsreglene (og en eventuell garantiordning) utformes.

En ulempe med de to første alternativene er at en vil få store terskeleffekter ved at ett års forskjell i fødselsår får stor effekt på utbetalt pensjon for personer som har hatt omsorgsansvar. Dette unngås ved å begrense tilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens folketrygd til de som omfattes av overgangsreglene. I det tredje alternativet tenker en seg at tilbakevirkningen begrenses til å kun gjelde nye pensjonister født i 1951 eller senere. Det vil si personer som omfattes av overgangsreglene i pensjonskommisjonens forslag. Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere vurdering av dette alternativet i forbindelse med lovforslaget til overgangsregler som etter planen skal fremmes i 2007.

Tabell 6.4 gir anslag for merkostnader til alderspensjon i dagens folketrygd i de tre første alternativene. Kostnaden vil gradvis øke fra 2010 for å deretter avta fra 2030 etter hvert som pensjonister med omsorgsår før 1992 dør ut. Anslagene er beregnet ut fra dagens regelverk tilsvarende en årlig godskriving av tre pensjonspoeng (tilsvarende en inntekt på 4 G) i inntil sju år pr. barn. Anslaget gjelder kun ordningen med omsorgsopptjening for barn. Det er ikke tatt hensyn til effekten av levealderjustering og endret regulering.

I det første alternativet tenker en seg at dagens ordning med pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsarbeid gis tilbakevirkning også for dagens pensjonister slik at alle, både pensjonister og yrkesaktive får omsorgsopptjening for år før 1992. En slik regelendring vil innebære betydelige merkostnader.

I alternativet med tilbakevirkning for nye pensjonister fra 2010 er en betydelig del av kostnadene knyttet til personer født på 1940-tallet som i liten grad var yrkesaktive i omsorgsperioden. Lavest er kostnaden i det siste alternativet siden kvinner født på 1950- og 1960-tallet i større grad har kombinert arbeid med omsorg for små barn.

Pensjonsopptjening med tilbakevirkende kraft vil kunne få betydelige administrative konsekvenser. Det vil blant annet være utfordringer knyttet til dokumentasjon for ulønnet omsorgsarbeid. Blant annet var registre over barn og tilhørende foreldre mangelfull før barnetrygdregisteret ble opprettet i 1988.

De administrative kostnadene ved godskriving av opptjening tilbake i tid vil avhenge av utformingen av det konkrete regelverket. Andelen personer som må godskrives omsorgsopptjening manuelt og saksbehandlingstid pr. sak vil være viktige kostnadsfaktorer. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått engangskostnaden knyttet til godskriving av omsorgsopptjening for nye pensjonister fra 2010 til mellom 100 og 200 mill. kroner. Det store spennet i anslaget skyldes at kostnaden vil variere sterkt avhengig av hvilke krav som stilles til dokumentasjon og forventet tidsbruk på manuelle saker.

Utformingen av en eventuell ordning med tilbakevirkende omsorgsopptjening må ses i sammenheng med oppfølgingsarbeidet til pensjonsreformen og spesielt i tilknytning til arbeidet med overgangsregler. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering vedrørende tilbakevirkende omsorgsopptjening i forbindelse med lovforslaget til ny alderspensjon i folketrygden.

6.3 Pensjonsopptjening for vernepliktige

I Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 ble det vedtatt at vernepliktige skal gis pensjonsopptjening. I dagens folketrygd er det ingen særskilt pensjonsopptjening for personer som avtjener verneplikt. Mange opptjener likevel pensjonsrettigheter gjennom ordinært inntektsgivende arbeid i løpet av perioden verneplikten avtjenes.

I utgangspunktet er alle menn som blir kjent tjenestedyktig vernepliktig. Om en person er tjenestedyktig eller ikke blir avgjort ut fra vedkommendes helsetilstand, både fysisk og psykisk. Kvinner påtar seg de samme forpliktelser som vernepliktige menn når de underskriver en villighetserklæring.

Man kan få innvilget fritak fra den militære verneplikten når man ikke kan gjøre militærtjeneste av noen art uten å komme i konflikt med alvorlig overbevisning. En alvorlig overbevisning kan være etisk, religiøst eller politisk fundert. Det kreves at man har en grunnleggende pasifistisk innstilling.

I 2005 var det om lag 8 600 personer som gjennomførte den militære verneplikten. I all hovedsak var dette menn. Fra 2007 vil også kvinner bli innkalt til frivillig sesjon. Dette vil trolig føre til at en større andel av de vernepliktige i framtiden vil være kvinner. I 2005 var det i tillegg om lag 1 000 personer som gjennomførte siviltjeneste.

Verneplikten er en pålagt samfunnstjeneste som innebærer at den enkelte må avstå fra studier eller ordinært inntektsgivende arbeid i opptil tolv måneder. Med en overgang til et pensjonssystem der alle år i arbeid skal telle ved beregning av pensjon, vil avtjent verneplikt få betydning for nivået på årlig pensjon. Samtidig blir en relativt stor og til dels økende andel av ulike årsaker fritatt for å avtjene verneplikten. Regjeringen vil derfor foreslå at det innføres en ordning med pensjonsopptjening for de som avtjener verneplikten. Ordningen skal omfatte både militær og sivil verneplikt. Også kvinner som avtjener verneplikt skal omfattes av ordningen selv om tjenesten er frivillig. Avtjening av verneplikt innebærer at en må avstå fra en mulig arbeidsinntekt og dermed pensjonsopptjening. Det legges til grunn at de som kalles inn til førstegangstjeneste er relativt unge og med lav eller ingen arbeidsinntekt før de går ut i tjeneste. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at pensjonsopptjening for avtjent verneplikt settes til 2,5 G. Dette tilsvarer om lag 50 pst. av årlig gjennomsnittsinntekt i Norge. I det nye svenske pensjonssystemet er pensjonsopptjeningen for vernepliktige også satt til om lag halvparten av gjennomsnittsinntekten i Sverige.

Siden vernepliktens lengde kan variere med forsvarsgren/siviltjeneste er det rimelig at pensjonsrettighetene opptjenes pr. måned. En månedlig opptjening sikrer dessuten at personer som avtjener verneplikt over to kalenderår får godskrevet antall måneder tilsvarende faktisk tjenestetid. Med månedlig opptjening er det ikke naturlig å avkorte mot arbeidsinntekt, siden de aller fleste vernepliktige vil ha begrenset mulighet til annet arbeid i tjenestetiden. Når ett års verneplikt gir en pensjonsopptjening tilsvarende 2,5 G i pensjonsgivende inntekt, vil ni måneder avtjent verneplikt gi en opptjening tilsvarende en pensjonsgivende inntekt på 1,875 G.

I utgangspunktet er førstegangstjenesten på tolv måneder. En relativt stor andel av de som avtjener verneplikten dimitterer imidlertid opp til flere måneder før dette. For at ordningen med pensjonsopptjening for vernepliktige skal komme til gode de som fullfører tjenesten, bør det stilles krav om at verneplikten er avtjent i et visst antall måneder. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at det stilles krav om avtjent verneplikt i minimum ni måneder for å godskrives pensjonsopptjening. Videre foreslås det at ordningen med pensjonsopptjening for vernepliktige innføres fra 2010 gjeldende for nye vernepliktige.

I 2050 vil kostnadene ved ordningen være svært lave siden de færreste alderspensjonister i 2050 har avtjent verneplikt etter 2010. Ordningen med pensjonsopptjening for vernepliktige vil først være fullt innfaset rundt 2080. Av menn født i perioden 1977 – 83 fullførte om lag 55 pst. førstegangstjenesten. De senere årene har imidlertid fullføringsgraden vært under 25 pst. Basert på fullføringsgrad i perioden 1977 – 83 har Arbeids- og velferdsdirektoratet utført beregninger for pensjonsopptjening for verneplikt med pensjonsgivende inntekt 2,5 G, og anslått merutgiftene til alderspensjon fra folketrygden i 2080 til å utgjøre om lag 1 mrd. kroner. Det er da ikke tatt hensyn til effekten av levealdersjustering og endret regulering, som kan anslås å redusere disse merutgiftene med om lag 20 pst. i 2050, og er ventet å øke gradvis over tid. Dersom de siste årenes utvikling med fullføringsgrad under 25 pst. av årskullet varer ved, vil kostnadene mer enn halveres i forhold til anslaget på 1 mrd. kroner.

6.4 Spørsmål om pensjonsopptjening for studenter

6.4.1 Innledning

I Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 ble det vedtatt å be Regjeringen vurdere en ordning med pensjonsopptjening for studenter i lys av modellvalg og komme tilbake med forslag.

I dagens folketrygd kan pensjonsrettigheter opptjenes i årene mellom 17 og 70 år, det vil si i løpet av en 53-årsperiode. Samtidig oppnås full pensjon etter 40 års opptjening. Det innebærer at man i dag kan ha 13 år uten pensjonsgivende inntekt uten at dette trenger å påvirke den årlige pensjonen. Med overgang til en alleårsregel vil alle årene med yrkesaktivitet gi pensjonsopptjening, slik at alle år uten inntekt isolert sett betyr lavere årlig pensjon.

Studier vil føre til senere inntreden i arbeidslivet. Gitt en fast pensjonsalder vil derfor personer som studerer få færre opptjeningsår sammenliknet med personer som ikke tar høyere utdanning. På den annen side vil innføring av en alleårsregel gi personer med høyere utdanning mulighet til å ta igjen manglende pensjonsopptjening i studietiden ved å arbeide lenger.

Dagens folketrygd gir kun pensjonsopptjening for inntekter over 1 G. Den foreslåtte opptjeningsmodellen for alderspensjon i folketrygden innebærer at det tjenes opp pensjonsrettigheter fra første krone. Dette vil være en fordel for de som har noe arbeidsinntekt ved siden av studiene, sammenlignet med dagens pensjonssystem.

6.4.2 Sammenhengen mellom studier og livsinntekt

Rapporten «Utdanning og livsinntekt i Norge» fra Frischsenteret (Rapport 5/1999) undersøker sammenhengen mellom utdanning og inntekt. Undersøkelsen viser at utdanning i de fleste tilfeller gir høyere livsinntekt enn hvis man ikke hadde tatt høyere utdanning.

Figur 6.1 viser anslått livsinntekt (for inntekter opp til 12 G) relativt til tolv års utdanning for kvinner og menn født i 1953. Livsinntekten er neddiskontert med en realrente på 3,5 pst.

Livsinntekten for personer med tolv års utdannelse er brukt som referanse, noe som tilsvarer fullført videregående skole. I figuren tilsvarer dermed 12 års utdanning tallet 1 på skalaen. Utdanningslengden er målt ved standard antall skoleår for personens høyeste utdanning.

Figuren viser at høyere utdanning i hovedsak gir høyere livsinntekt sammenlignet med om man ikke hadde tatt høyere utdanning. I de tilfellene der ett års høyere utdanning ikke nødvendigvis gir inntektsgevinst har dette ifølge Frischsenteret sammenheng med at noen studier gir høyere avkastning enn andre.

Når gruppen med 17 års utdanning for eksempel tjener mer enn de med 18 års utdanning henger det nært sammen med hvilke utdanninger som dominerer på henholdsvis 17 og 18 år. Sivilingeniører og jurister utgjør til sammen rundt 60 pst. av de som har 17 års utdanning blant menn, mens hovedfagsstudier innen samfunns- og historisk-filosofiske fag utgjør rundt 50 pst. av de med 18 års utdanning. I undersøkelsen har den første gruppen om lag 40 pst. høyere livsinntekt sammenlignet med den andre gruppen. Blant kvinnene vises det en markant nedgang for de med 15 års utdanning. Dette skyldes at nesten 80 pst. av denne gruppen har utdannelse som lærer eller sykepleier. Blant mennene har det lave inntektsnivået for de med 16 års utdanning, sammenheng med den høye andelen lærere og cand.mag.

Kilde: «Utdanning og livsinntekt i Norge» fra Frischsenteret (Rapport 5/1999).

Figuren viser også at den relative avkastningen av høyere utdanning gjennomgående er større for kvinner enn for menn. Kvinner som tar høyere utdanning arbeider mindre deltid enn kvinner uten høyere utdanning. Den sterke samvariasjonen mellom arbeidstid og utdanningsnivå er sannsynligvis en viktig forklaring bak den store forskjellen i avkastningen for kvinner i forhold til menn. Når høyere utdanning har en sterkere effekt på arbeidstid for kvinner enn menn vil man også forvente at inntektsforskjellene er høyere for kvinner.

6.4.3 Kostnadsanslag for pensjonsopptjening for studier

En eventuell ordning med pensjonsopptjening for studenter som gis virkning for studier fra og med 2010, vil ikke være fullt ut innfaset før alle pensjonister som har studert og kvalifisert for ordningen har fått godskrevet studentopptjening. Dette vil være om ca. 70 år.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har med utgangspunkt i gjennomsnittlig antall studieår for personer født i perioden 1965 – 74 anslått kostnadene ved innføring av pensjonsopptjening for studenter. De årlige merutgiftene til alderspensjon i 2080 er anslått til om lag 2 mrd. kroner dersom det gis en pensjonsopptjening tilsvarende ett grunnbeløp for hvert år med studier. Et høyere nivå på pensjonsopptjeningen vil øke merkostnadene proporsjonalt. Det er da ikke tatt hensyn til effekten av levealdersjustering og endret regulering i anslaget. Videre er pensjonsopptjeningen ikke avkortet mot eventuell arbeidsinntekt ved siden av studiene. Utgiftene vil bli lavere dersom pensjonsopptjeningen avkortes mot arbeidsinntekt.

Andelen som studerer i hvert årskull har vært jevnt økende og andelen som studerer i dag er høyere enn for fødselskullene født på slutten av 1960- og 1970-tallet. Dersom tendensen fortsetter vil de reelle merutgiftene ved studentopptjening kunne bli høyere enn anslått her.

6.4.4 Regjeringens vurdering

Norge står overfor en situasjon med økt behov for arbeidskraft i årene framover samtidig som folketrygdens utgifter til alderspensjon øker sterkt. For å møte denne utfordringen best mulig, er den foreslåtte opptjeningsmodellen for alderspensjon i folketrygden basert på gode insentiver til arbeid gjennom en klar sammenheng mellom arbeidsinntekten over livet og den årlige pensjonsytelsen. Pensjonsopptjening for studier vil bryte med det grunnleggende prinsippet om at pensjonen fra folketrygden skal være knyttet til tidligere arbeidsinntekt. Unntak fra dette prinsippet bør etter Regjeringens syn bare skje når det har en sterk fordelingsmessig begrunnelse. Utdanning bør i denne forbindelse ses på som en investering som normalt gir høyere inntekt senere.

Et pensjonssystem der alle år i arbeid teller ved utmåling av pensjon vil kunne være en ulempe for personer som kommer sent ut i arbeidslivet på grunn av utdanning, sammenlignet med dagens folketrygd hvor man ikke tjener opp pensjon utover 40 år. Til gjengjeld vil mange som tar høyere utdanning ha fordel av at pensjonsnivået øker for høyere inntekter. I ny opptjeningsmodell vil arbeidsinntekt opp til 7G gi høyere pensjonsopptjening. Ulike studier av effekten av utdanning på inntektsnivå, viser at et års ekstra utdanning i gjennomsnitt gir om lag 5 pst. høyere inntekt (“Økonomisk avkastning av utdanning». Torbjørn Hægeland, Statistisk sentralbyrå). Det vil si at en person med fire års høyere utdanning i gjennomsnitt vil ha 20 pst. høyere årlig inntekt sammenlignet med en person som ikke har høyere utdanning. I ny opptjeningsmodell vil en person med fire års høyere utdanning, 36 opptjeningsår og 11 pst. høyere årlig inntekt, få like høy pensjon som en person uten høyere utdanning og 40 opptjeningsår.

Siden det er en klar tendens til at livsinntekten øker med utdanningsnivået vil pensjonsopptjening for studenter bidra til større forskjeller i pensjonsnivå mellom grupper med høyere utdanning og grupper uten slik utdanning. En eventuell ordning med pensjonsopptjening for studier vil kunne innebære at mange får uforholdsmessig høy pensjon, siden både studier og høyere livsinntekt vil bidra til høyere pensjonsopptjening. Etter Regjeringens oppfatning kan en ordning med pensjonsopptjening for studier dermed bidra til å svekke fordelingsprofilen i forslaget til ny opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden.

Det er imidlertid også klart at enkelte grupper langtidsutdannede ikke kan forvente å gå til godt betalte jobber. Et eventuelt system som gir kompensasjon kun til personer som ikke oppnår en privatøkonomisk gevinst i form av høyere livsinntekt, vil imidlertid være vanskelig å gjennomføre siden det kan ta lang tid før man kjenner avkastningen på studier samtidig som det vil være vanskelig å måle. Utfordringene knyttet til lav inntekt blant de med høyere utdanning bør etter Regjeringens syn ikke møtes med særskilte tiltak innenfor folketrygdens alderspensjon. I den forbindelse vises det til offentlig støtte til utdanning blant annet gjennom reglene for stipend og lån til utdanning.

På denne bakgrunn vil ikke Regjeringen foreslå å innføre pensjonsopptjening for studier i den nye opptjeningsmodellen for alderspensjon i folketrygden.

6.5 Spørsmål om pensjonsgrunnlag ved sykdom og arbeidsledighet

I pensjonsforliket vedtok Stortinget følgende:

«Folketrygdens ytelser under sykdom og arbeidsledighet, herunder ufrivillig deltidsarbeidende som mottar dagpenger, gis pensjonsopptjening på linje med lønnsinntekter.»

Folketrygdens ytelser som gis i forbindelse med sykdom og arbeidsledighet er sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, tidsbegrenset uførestønad og dagpenger. Samtlige ytelser er i dag pensjonsgivende.

• Dagpenger utgjør 62,4 pst. av tidligere arbeidsinntekt opp til 6 G.

• Sykepenger utgjør 100 pst. av tidligere arbeidsinntekt opp til 6 G.

• Tidsbegrenset uførestønad, attførings- og rehabiliteringspenger utgjør 66 pst. av tidligere arbeidsinntekt opp til 6 G.

Personer som er delvis arbeidsledige (ufrivillig deltid) kan få graderte dagpenger. En forutsetning for at delvis arbeidsledige skal ha rett til dagpenger er at arbeidstiden er redusert med minst 50 pst.

Dersom pensjonsopptjeningen for disse stønadsgruppene skal være på linje med lønnsinntekter, må pensjonsgrunnlaget endres fra utbetalt ytelse til inntekten som stønaden beregnes ut fra. En slik regelendring vil i de aller fleste tilfeller gi høyere pensjonsopptjening ved sykdom og arbeidsledighet.

Arbeid er det viktigste grunnlag for å opprettholde og videreutvikle våre gode velferdsordninger. Et grunnleggende mål for Regjeringens forslag til ny opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden er derfor å stimulere til arbeid. Det krever tydelige koblinger mellom arbeidsinnsats og pensjonsopptjening. Dette taler for at man holder fast på at personer som ikke er disponible for arbeidsmarkedet får sin pensjonsopptjening beregnet ut fra faktisk ytelse.

Dagpenger ved arbeidsledighet er i likhet med de øvrige ytelsene til livsopphold i folketrygden en ordning som skal sikre mot inntektsbortfall. Samtidig er ordningen et sysselsettingspolitisk virkemiddel for å stimulere arbeidsledige til å ta arbeid. For å motta ytelsen kreves det at man er tilgjengelig for arbeid. Regjeringen mener derfor at arbeidsledige som mottar dagpenger står i en særstilling sammenliknet med personer som mottar sykepenger, attføringspenger, rehabiliteringspenger eller tidsbegrenset uførestønad.

De økonomiske konsekvensene av å forbedre pensjonsopptjeningen for arbeidsledige som mottar dagpenger, slik at opptjeningen baseres på arbeidsinntekten før man blir ledig, vil være konjunkturavhengig. Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått at folketrygdens alderspensjonsutgifter øker med 1 mrd. kroner i 2050, forutsatt at om lag 3 pst. av den yrkesaktive befolkningen mottar dagpenger. Dette omfatter også delvis arbeidsledige. Det er tatt hensyn til effekten av delingstallet i anslaget.

Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at pensjonsopptjeningen for arbeidsledige som mottar dagpenger forbedres, slik at opptjeningen baseres på arbeidsinntekten før man ble ledig. Det samme skal gjelde personer som er delvis arbeidsledige og mottar graderte dagpenger. Forslaget konkretiseres i det videre arbeidet.