7 Ny modell for uttak av alderspensjon

7.1 Innledning og sammendrag

I Stortingets pensjonsforlik bes Regjeringen om å komme tilbake med forslag til en allmenn fleksibel alderspensjon i folketrygden fra 62 år. I henhold til forliket skal AFP videreføres, men det åpnes for justeringer i ordningen etter forhandlinger med partene i arbeidslivet.

Den ordinære pensjonsalderen i dagens folketrygd er 67 år. Et stort flertall av de yrkesaktive slutter likevel i arbeid før de er 67 år gjennom andre pensjons- eller trygdeordninger. Tidligpensjonering som ikke har helserelaterte årsaker, er i dag forbeholdt de som har tilgang til pensjonsordninger utenfor folketrygden, som for eksempel avtalefestet pensjon (AFP) eller tjenestepensjonsordninger med særaldersgrenser.

Det er store individuelle forskjeller på når den enkelte ønsker eller har behov for å trappe ned arbeidsinnsatsen eller tre ut av arbeidslivet. Pensjoneringsbeslutningen påvirkes av en rekke faktorer, blant annet hvor lenge den enkelte har stått i arbeid, belastningen i stillingen, forhold på arbeidsplassen og den enkeltes helsetilstand. De økonomiske insentivene i det samlede skatte-, pensjons- og overføringssystemet er bare ett av flere elementer som påvirker eldre arbeidstakeres muligheter til og motivasjon for å stå i arbeid. Norske og internasjonale studier viser imidlertid at utformingen av pensjonssystemet, og da spesielt reglene for tidligpensjonering, har en vesentlig effekt på eldres deltakelse i arbeidsmarkedet. Samtidig er det viktig at forholdene legges til rette slik at eldre arbeidstakere som ønsker det, faktisk har mulighet til å fortsette i arbeid.

I henhold til stortingsvedtaket skal en ny modell for uttak av alderspensjon i folketrygden gi økte valgmuligheter for den enkelte i forhold til dagens folketrygd, både når det gjelder avgangsalder og grad av pensjonering. På denne måten vil pensjonssystemet være bedre tilpasset ulike individuelle behov og ønsker om fritid. Alle – ikke bare de med AFP eller tilsvarende ordninger – kan da velge pensjoneringstidspunkt og grad av pensjonering selv.

Et viktig mål med pensjonsreformen er å skape et pensjonssystem som fører til at eldre arbeidstakere står lenger i arbeid, noe som bidrar til at finansieringsbyrden på de yrkesaktive ikke blir for stor. Stortingsvedtaket slår fast at grunnlaget for en allmenn fleksibel pensjonsordning skal være at det lønner seg å arbeide for de over 62 år. Regjeringen understreker at muligheten til pensjon fra 62 år ikke skal oppfattes som en generell nedsettelse av pensjonsalderen.

Regjeringen legger vekt på at det samlede pensjonssystemet utformes slik at det gir god motivasjon til arbeid. Samtidig skal alle fra 62 år sikres reelle muligheter til å trappe ned arbeidsinnsatsen og ta ut hel eller delvis pensjon. Regjeringens forslag til regler for uttak av alderspensjon i folketrygden er utformet med sikte på å gi en god balanse mellom hensynene til arbeidsinsentiver og valgfrihet.

Regjeringens forslag til fleksibel alderspensjon i folketrygden innebærer at:

• Det åpnes for uttak av alderspensjon i folketrygden fra fylte 62 år.

• Den fleksible alderspensjonen utformes slik at årlig pensjon reflekterer antall år som pensjonist.

• Det åpnes for uttak av hel eller delvis alderspensjon så lenge pensjonen fra fylte 67 år overstiger minstepensjonsnivået.

• Det åpnes for å kombinere uttak av alderspensjon og arbeid uten avkorting av pensjonen.

Innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden fra 62 år innebærer at folketrygdens utbetaling av alderspensjon vil kunne strekke seg over flere år enn hva som er tilfelle med dagens pensjonsalder på 67 år. For å unngå at 62 år festner seg som en allmenn norm for pensjonering og for å sikre at eldre arbeidstakere motiveres til arbeid – og derigjennom bidrar til å trygge framtidens pensjoner for alle – bør en som venter med å ta ut pensjonen kompenseres for dette i form av høyere årlige ytelser. Når vi står overfor store utfordringer som følge av en aldrende befolkning og et sterkt behov for å øke avgangsalderen fra arbeidslivet, er det viktig at pensjonssystemet gir et signal om at fortsatt arbeidsinnsats er verdifullt for samfunnet.

Regjeringens forslag til modell for uttak av alderspensjon i folketrygden er utformet med sikte på at opptjente pensjonsrettigheter skal gi lik samlet alderspensjon over perioden som pensjonist uavhengig av når den enkelte velger å ta ut pensjon. Uttaksmodellen skal altså på denne måten være nøytral i forhold til uttakstidspunkt. Det betyr at den årlige pensjonen øker for hvert år uttaket utsettes. De som står lenger i arbeid øker dessuten sine pensjonsrettigheter. Med en slik innretting blir det også mulig å legge til rette for å kombinere pensjon og arbeid uten avkorting av pensjonen.

En nøytral utforming av uttaksmodellen innebærer at den årlige pensjonen øker med om lag 5 pst. for hvert år uttak av pensjon utsettes fordi det blir ett år mindre å dele opptjente rettigheter på. I tillegg vil ett år lenger i arbeid gi ekstra pensjonsrettigheter som øker den årlige pensjonen med om lag 2,5 pst. I sum innebærer Regjeringens forslag til uttaksmodell at den årlige pensjonen øker med om lag 7,5 pst. for hvert ekstra år i arbeid. Eksempelvis vil en person med gjennomsnittlig inntekt på 5 G (311 000 kroner) i 40 år ved pensjonering 62 år få en pensjon fra folketrygden på 131 000 kroner årlig. Hvis han eller hun utsetter pensjonering med ett år, vil pensjonen stige til 140 000 kroner årlig. Ved å utsette pensjoneringen til 67 år, øker pensjonen til 189 000 kroner. Kompensasjonsgradene før skatt vil i dette tilfellet øke fra 42 pst. ved 62 år til 45 pst. ved 63 år og 61 pst. ved 67 år. I tillegg kommer eventuell pensjon fra supplerende pensjonsordninger, for eksempel en tilpasset AFP.

Dersom nye alderskull av pensjonister forventes å leve lenger, vil ordningen med levealdersjustering innebære at en må arbeide noe lenger for å opprettholde samme kompensasjonsnivå som tidligere årskull. Modellen for fleksibelt uttak av alderspensjon gir den enkelte mulighet til å velge om en vil kompensere for levealdersjusteringen ved å arbeide lenger eller gå av med lavere årlig pensjon. Regjeringens forslag til modell for uttak av alderspensjon understøtter således Stortingets vedtak om levealdersjustering.

Regjeringens forslag til ny modell for uttak av alderspensjon bidrar til å redusere det skarpe skillet mellom arbeidsliv og pensjonisttilværelse. Mange eldre arbeidstakere ønsker å trappe ned yrkesaktiviteten uten helt å avslutte tilknytningen til arbeidslivet. Når det åpnes for å kombinere arbeid og pensjon uten avkorting i pensjonen, legges forholdene til rette for en gradvis overgang fra yrkesaktivitet til pensjonisttilværelsen.

I det videre arbeidet vil Regjeringen gå inn for å styrke retten til å stå i arbeid etter 62 år i arbeidsmiljøloven, i samarbeid med partene i arbeidslivet.

Regjeringens forslag om økte muligheter både til å gå av tidlig og til å kombinere pensjon og arbeid, er en betydelig velferdsreform for den enkelte. Ved at reglene for uttak av alderspensjon utformes slik at arbeidsinnsats belønnes vil ordningen bidra til styrket bærekraft i pensjonssystemet.

Regjeringen foreslår at fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden gjennomføres fra 2010. Regjeringens forslag til ny modell for opptjening av alderspensjon i folketrygden vil fases gradvis inn, og tidlig uttak av alderspensjon i de første årene etter 2010 vil dermed baseres på opptjent pensjon etter reglene i dagens folketrygd.

I arbeidet med å reformere folketrygdens alderspensjon legger regjeringen vekt på at personer med svekket helse og personer som blir arbeidsledige fortsatt skal ha tilgang til andre gode trygdeordninger. Den fleksible alderspensjonen i folketrygden er utformet for at arbeidsføre kan velge mellom arbeid og pensjon etter 62 år.

Fordelingsprofilen i forslaget til ny opptjeningsmodell gjenspeiler seg også i pensjonsnivåene ved fleksibelt uttak. For personer med lik opptjeningstid ved pensjonering innebærer det at kompensasjonsgraden vil være høyere for personer med lave og midlere inntekter enn for personer med høyere inntekter.

I et fleksibelt pensjonssystem kan den enkelte velge pensjoneringstidspunkt. Tidliguttak gir lavere årlig pensjon, men motsvares av en lengre periode som pensjonist. Sent uttak gir høyere årlig pensjon som motsvares av en kortere periode som pensjonist. I et fleksibelt pensjonssystem vil forskjellene i årlig pensjon derfor kunne øke, som en konsekvens av egne valg av pensjoneringstidspunkt.Alle vil imidlertid ikke ha samme muligheter til å stå i arbeid ut over 62 år. Regjeringen vil føre en politikk med sikte på å utjevne sosiale ulikheter i helse slik at flere kan velge å stå i arbeid, også etter 62 år. Våren 2007 vil Regjeringen legge fram en stortingsmelding med en strategi mot sosial ulikhet i helse. Strategien vil også omhandle helseeffektene av det fysiske og psykososiale arbeidsmiljøet, helseeffektene av ikke å være inkludert i arbeidslivet og virkemidler for å utjevne sosiale ulikheter i arbeidsmiljøet.Et viktig mål med pensjonsreformen er å få de som har helse til det og ønske om det, til å stå lenge i arbeid slik at finansieringsgrunnlaget for velferdsstaten sikres. Reformen innebærer at sen pensjonering skal gi bedre uttelling fra pensjonssystemet enn i dag. Personer som står lenge i arbeid får pensjonsmessig uttelling for dette og gir samtidig et bidrag til fellesskapet gjennom skatteinnbetalinger.

Spørsmålet om tidligpensjon fra folketrygden for personer med spesielle behov for tidlig avgang fra arbeidslivet og personer med lave inntekter må vurderes nærmere i lys av samarbeidet med partene i arbeidslivet om utformingen og omfanget av en tilpasset AFP-ordning og tilpasningene i tjenestepensjonsordningene. Det vil uansett ikke være aktuelt å legge til rette for uttak av alderspensjon fra folketrygden slik at man får varig samlet pensjon lavere enn minstepensjonsnivået.

I arbeidet med tilpasning av AFP vil Regjeringen legge vekt på følgende:

• AFP-ordningen skal også i framtiden bidra til et godt tidligpensjonssystem fra 62 år. En tilpasset ordning skal understøtte målene for et nytt pensjonssystem, slik disse er trukket opp i Stortingets vedtak våren 2005.

• Staten viderefører sitt samlede økonomiske bidrag til AFP-ordningen. Dette omfatter også verdien av skattefordeler og poengopptjening i folketrygden. Det økonomiske bidraget beregnes ut fra dagens uttaksrate, men justeres for det antallet som omfattes av ordningen. Staten bidrar med samme andel av den totale finansieringen som i dag.

• AFP skal fortsatt sikre at de som ønsker det, kan gå av ved 62 år på en verdig måte. Dette sikres ved at AFP videreføres i form av et årlig påslag til alderspensjonen i folketrygden. Alderspensjon fra folketrygden og AFP skal kunne kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting i pensjonen. Det gis pensjonsopptjening i folketrygden for eventuell arbeidsinntekt, men ikke for pensjonen.

• Overgangen til en tilpasset AFP-ordning vurderes i lys av Regjeringens forslag til innfasing av den nye alderspensjonen i folketrygden. Et forslag til ny AFP skal foreligge i god tid før hovedoppgjøret i 2008.

7.2 Stortingets vedtak og oppfølgingen av dette

I Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 ble det ikke tatt stilling til utformingen av en allmenn fleksibel pensjonsordning i folketrygden. I punkt 3 i vedtaket heter det:

«Det må være en tidligpensjonsordning for alle arbeidstakere fra 62 år, også for de som har hatt lave inntekter. En slik ordning må bygge videre på AFP- ordningen.

Aldersgrensen i AFP ligger fast. Statens samlede økonomiske bidrag i AFP-ordningen videreføres. Eventuelle endringer i AFP-ordningen kan først skje etter forhandlinger med partene ved hovedtariffoppgjøret i 2006. Dette vil være en oppfølging av regjeringens brev til partene i tariffoppgjøret i 1997, hvor enkelte elementer i AFP-ordningen ble varslet revurdert i 2007.

I tillegg til at AFP-ordningen videreføres, arbeides det videre med en allmenn fleksibel tidligpensjonsordning i folketrygden. Stortinget tar ikke nå stilling til hvordan et slikt framtidig tidligpensjonssystem i folketrygden skal se ut, men ber Regjeringen komme tilbake til hvordan dette kan utformes etter at uførepensjonen er utredet og etter at hovedtariffoppgjøret i 2006 er avsluttet. Grunnlaget for vurderingen bør blant annet være at:

– det skal lønne seg å jobbe for de som er over 62 år

– det skal være bedre muligheter til å kombinere pensjon og arbeid

– den øvre grensen for pensjonsopptjening på 70 år fjernes. Særaldersgrensene i privat og offentlig sektor må vurderes.

Den alminnelige pensjonsalderen må ikke reduseres, og arbeidstakere over 62 år må motiveres til fortsatt arbeidsinnsats. Arbeidet med et inkluderende arbeidsliv må videreføres så det blir mulig for eldre arbeidstakere å fortsette i jobb. Staten må i samarbeid med partene i arbeidslivet utforme tiltak for en seniorpolitikk som motiverer godt voksne arbeidstakere til å fortsette i arbeid, og arbeidsgivere til å ansette og beholde disse arbeidstakerne.»

Stortingsvedtaket legger vekt på at AFP skal være en del av det fleksible pensjonssystemet, og at utformingen av reglene for tidligpensjonering må ses i sammenheng med uførepensjonsordningen. Det er imidlertid praktisk vanskelig å behandle alt samtidig. Etter Regjeringens syn er det derfor mest hensiktsmessig få på plass det allmenne og grunnleggende alderspensjonssystemet, for deretter å tilpasse de supplerende pensjonsordningene som AFP og tjenestepensjonssystemet samt uførepensjon. Ved å gjennomføre arbeidet med pensjonsreformen i faser, vil en i tillegg sikre konsistens og god kontroll med gjennomføringen.

Regjeringen Bondevik II satte 5. august 2005 ned et utvalg som blant annet skal komme med forslag til nye regler for beregning av uførepensjon som følge av endringer i folketrygdens alderspensjon. Hovedprinsippene for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden, som Regjeringen presenterer i denne meldingen, er viktige premisser for utvalgets arbeid. Fristen for utvalgets sluttrapport er derfor utsatt til 15. mars 2007.

AFP var tema i lønnsoppgjøret 2006. Regjeringen Jagland varslet i 1997 at skattefordeler for 62- og 63-årige AFP-pensjonister skulle fases ut for nye pensjonstilfeller fra 2007 og at reglene om poengopptjening for AFP-pensjonister i folketrygden skulle vurderes fjernet fra samme tidspunkt. Landsorganisasjonen i Norge (LO) ga i brev av 20. mars 2006 til Statsministeren uttrykk for at Stortingets pensjonsforlik våren 2005, etter deres syn, endret forutsetningene for dette, og ba Regjeringen om å medvirke til at vilkårene for dagens AFP videreføres fram til 2010. I brev av 31. mars 2006 til LO meddelte Statsministeren at Regjeringen er innstilt på å fremme en proposisjon for Stortinget om videreføring av de særskilte skattefordelene til 1. januar 2010, samt å videreføre dagens regler for poengopptjening i samme periode, under forutsetning av at organisasjonene i arbeidslivet vil delta i en bred prosess for tilpasning i AFP i tråd med de prinsippene som ligger til grunn for pensjonsforliket.

Forslag om å videreføre de særskilte skattefordelene til 1. januar 2010 er fremmet i forbindelse med statsbudsjettet 2007 (Ot.prp. nr. 1 (2006–2007) Skatte- og avgiftsopplegget 2007-lovendringer). Regjeringen vil invitere partene i arbeidslivet til en bred prosess om utformingen av en tilpasset ordning for avtalefestet pensjon (AFP) med respekt for de framforhandlede rettighetene som ligger i dagens ordning.

I denne meldingen presenterer Regjeringen mål for et fleksibelt pensjonssystem og forslag til regler for uttak av alderspensjon i folketrygden som kan bidra til at man når disse målene. Deretter presenterer Regjeringen en ramme for det videre samarbeidet med partene i arbeidslivet om tilpasninger i AFP. Til slutt omtales kort behovet for tilpasninger i tjenestepensjoner og skatteregler.

7.3 Mål for modell for uttak av alderspensjon

I tråd med stortingsvedtaket foreslår Regjeringen en ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden. Regjeringens forslag til ny modell for opptjening av alderspensjon framgår av kapittel 5. Forslaget til regler for uttak av alderspensjon må støtte opp om hovedmålene for pensjonsreformen, slik disse er omtalt i avsnitt 5.3. Pensjonssystemet skal være økonomisk og sosialt bærekraftig, ha en god fordelingsprofil og være enkelt. I tråd med Stortingets vedtak har Regjeringen lagt vekt på at ny modell for opptjening av alderspensjon i folketrygden skal ha en god fordelingsprofil.

Innenfor rammen av de overordnede målene for pensjonsreformen, har Regjeringen to mål som ligger til grunn for utforming av modellen for uttak av alderspensjon:

• økte valgmuligheter for uttak av alderspensjon

• gode stimulanser til arbeid

Valgmuligheter

Pensjonsalderen i folketrygden er i dag 67 år. Det innebærer at alle har rett til å ta ut alderspensjon fra folketrygden ved fylte 67 år. Ved å fortsette i arbeid fram til fylte 70 år opparbeides det ytterligere pensjonsrettigheter.

Det er store individuelle forskjeller på når den enkelte ønsker eller har behov for å tre ut av arbeidslivet. Pensjoneringsønskene påvirkes av en rekke faktorer, blant annet ulike preferanser for fritid, normene for hva som er en normal avgangsalder, hvor lenge en har stått i arbeid, belastningen i stillingen, forhold på arbeidsplassen og helsetilstanden. Tidligpensjonering som ikke har helserelaterte årsaker, er i dag forbeholdt de som har tilgang til ordninger utenfor folketrygden, som avtalefestet pensjon (AFP) eller tjenestepensjonsordninger med særaldersgrenser.

Stortingsvedtaket legger vekt på at en ny modell for uttak av alderspensjon i folketrygden skal gi økt fleksibilitet i forhold til dagens system, både når det gjelder avgangsalder og grad av pensjonering. Når alle fra fylte 62 år, kan velge når pensjonen skal tas ut, vil pensjonssystemet bedre ta hensyn forskjeller i individuelle behov for og ønsker om fritid.

Regjeringen legger vekt på at også personer med lav inntekt i den yrkesaktive perioden skal ha reelle valgmuligheter med hensyn til pensjoneringstidspunkt. Spørsmålet om tidligpensjon for personer med lave inntekter må vurderes nærmere i lys av samarbeidet med partene i arbeidslivet om utformingen og omfanget av en tilpasset AFP-ordning.

Stimulanser til arbeid

Stortingsvedtaket slår fast at grunnlaget for en allmenn fleksibel pensjonsordning skal være at det skal lønne seg å jobbe. Reglene for fleksibelt uttak av pensjon skal stimulere til arbeid og bidra til å øke avgangsalderen fra arbeidslivet. Utformingen av fleksibiliteten i pensjonssystemet er avgjørende for sysselsettingseffektene av pensjonsreformen.

Det er mange forhold som påvirker når den enkelte ønsker å ta ut pensjon. Mange studier dokumenterer imidlertid at utformingen av pensjonssystemet, og da spesielt reglene for tidligpensjonering, har stor betydning for eldres deltakelse i arbeidslivet. Gunstige tidligpensjonsordninger bidrar til at eldre trekker seg tidligere ut av arbeidsmarkedet enn de ellers ville ha gjort. Det må derfor være økonomisk fordelaktig å utsette pensjoneringstidspunktet dersom systemet skal stimulere til arbeid.

En forutsetning for at systemet skal gi gode insentiver til arbeid, er at den enkelte forstår de pensjonsmessige konsekvensene av valg av pensjoneringstidspunkt. Det er derfor viktig at systemet utformes slik at det er forståelig for den enkelte.

Mange eldre ønsker å trappe ned yrkesaktiviteten uten helt å bryte båndene til arbeidslivet. Begrensningene i dagens system på muligheten til å kombinere arbeid og pensjon uten avkortning av pensjonen oppleves som urimelig. Når pensjonsrettighetene er opparbeidet gjennom et langt yrkesliv, reagerer mange på at arbeidsinntekt medfører reduksjon i pensjonen. Ved å åpne for at pensjon kan kombineres uavkortet med arbeidsinntekt, vil systemet legge bedre til rette for en gradvis overgang fra yrkesaktivitet til pensjonisttilværelse. Det vil dessuten innebære en betydelig forenkling.

Regjeringen legger videre vekt på at utformingen av fleksibiliteten må støtte opp om levealdersjusteringen. Levealdersjusteringen i folketrygden bygger på prinsippet om at når levealderen øker, kan den enkelte velge enten

• å gå av på samme tidspunkt som tidligere årskull, men med en lavere kompensasjonsgrad, eller

• å arbeide noe lenger for å opprettholde kompensasjonsgraden.

Reglene for uttak av alderspensjon må derfor utformes slik at det er mulig for den enkelte å kompensere for effekten av levealdersjusteringen.

Målene om gode arbeidsinsentiver og valgmulighet for alle kan delvis stå i konflikt med hverandre. En høy kompensasjonsgrad – pensjon som andel av inntekten som yrkesaktiv – ved tidlig pensjonering svekker stimulansen til å jobbe lenger, mens en lav kompensasjonsgrad gjør det urealistisk for mange å gå av tidlig. Hensynet til gode arbeidsinsentiver tilsier at pensjonsnivået må være lavere desto tidligere en går av, mens hensynet til reell valgmulighet for alle tilsier akseptable pensjonsnivåer også ved tidliguttak.

En modell for opptjening av alderspensjon med god sosial profil kombinert med regler for uttak av alderspensjon der den enkelte står overfor de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til valg av pensjoneringstidspunkt vil, sammen med en tilpasset AFP, ivareta de ulike hensynene på en god måte.

7.4 Samspillet med andre ordninger

Selv om folketrygden i dag ikke gir mulighet til å ta ut alderspensjon før 67 år, går likevel et flertall ut av arbeidslivet før de fyller 67 år. Knapt to av ti har i dag arbeid som hovedaktivitet ved overgangen til alderspensjon fra folketrygden. De viktigste veiene ut av arbeidslivet er uførepensjon og ordningen med avtalefestet pensjon (AFP). I 2004 kom 42 pst. av nye alderspensjonister fra uførepensjon, mens 22 pst. hadde vært AFP-pensjonister. I tillegg er det, som det framgår av omtalen i kapittel 2, enkelte som er på midlertidige trygdeordninger før de går over på alderspensjon. Det er viktig at modellen for uttak av alderspensjon fra folketrygden, og utformingen av de alternative ordningene for uttreden fra arbeidslivet, ses i sammenheng.

Regjeringen legger stor vekt på at eldre arbeidstakere skal oppmuntres til å fortsette i arbeid så lenge de har helse til det. I St.meld. nr. 6 (2006–2007)Om seniorpolitikk gjennomgås politikken på dette området.

Det har blitt stadig flere som mottar en helserelatert stønad, og særlig mange er det som har uførepensjon. Regjeringen ønsker gode ordninger for de som får problemer i arbeidsmarkedet på grunn av sviktende helse. I en stortingsmelding som legges fram senere i høst, vil Regjeringen presentere forslag til forbedringer av stønadsordningene for personer som har helseproblemer og som trenger midlertidig inntektssikring. Forslag til en reform av uføreordningen vil bli presentert etter at Uførepensjonsutvalget har lagt fram sin rapport 15. mars 2007.

Mange har i dag mulighet til å forlate arbeidslivet før de er 67 år gjennom AFP-ordningen, ved at de har særaldersgrenser eller drar nytte av den såkalte 85-årsregelen i offentlige tjenestepensjonsordniger. Disse ordningene er utformet med utgangspunkt i dagens folketrygd med en fast aldersgrense på 67 år. Med innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden, er det behov for å vurdere hvordan disse ordningene bør tilpasses slik at formålet med ordningene ivaretas, samtidig som målene for pensjonsreformen nås. Det er avgjørende for at pensjonsreformen skal lykkes at pensjonsordningene utenom folketrygden ikke motvirker de endringene i folketrygden som vedtas, men spiller sammen med folketrygden på en god og hensiktsmessig måte.

AFP skal videreføres innenfor et nytt pensjonssystem, men må tilpasses endringene i folketrygden. Det er i hovedsak tre hovedproblemstillinger som må vurderes:

• Regeltekniske tilpasninger som følge av innføring av alleårsregel, ny pensjonsmodell, levealdersjustering og nye indekseringsregler

• Hvordan reglene for uttak av alderspensjon i folketrygden eventuelt skal påvirke AFP

• Hvordan insentivstrukturen kan endres slik at den støtter opp om målene for pensjonsreformen.

Det må også gjøres tilpasninger i tjenestepensjonsordningene, både i forhold til de nye opptjeningsreglene og de nye reglene for uttak av alderspensjon i folketrygden. I dagens skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger er det en fast pensjonsalder, som for de fleste er 67 år. Når det åpnes for fleksibel pensjonsalder i folketrygden, må det vurderes om det skal innføres mulighet til å ta ut tjenestepensjon fra 62 år. I tråd med Stortingsvedtaket skal spørsmålet om særaldersgrenser vurderes nærmere.

Den framtidige utformingen av AFP og offentlige tjenestepensjonsordninger skal drøftes med partene i arbeidslivet. Regjeringen legger her fram forslag til regler for uttak av alderspensjon som må sees i sammenheng med tilpasninger i AFP, i tjenestepensjonsordningene og i folketrygdens uførepensjon.

Noen blir arbeidsledige i høy alder og andre vil ha behov for å avslutte yrkeskarrieren før de fyller 67 år som følge av helseproblemer. Slike personer skal ha gode trygde- og pensjonsordninger, og utformingen av disse ordningene er sentralt i det videre arbeidet med pensjonsreformen. Fleksibiliteten i folketrygdens alderpensjon er imidlertid et tilbud til de som fortsatt kan arbeide og som tilfredsstiller visse minstekrav til tidligere deltakelse i arbeidslivet.

Regjeringen er opptatt av å finne en hensiktsmessig balanse mellom hensynene til arbeidsinsentiver og ambisjonen om fleksibilitet for alle. Til syvende og sist vil det være den samlede løsningen (der tjenestepensjonsordninger og AFP inngår) som er avgjørende for hvor godt en lykkes i å nå de målene som er satt.

7.5 Forslag til regler for uttak av folketrygdens alderspensjon

7.5.1 Fleksibelt uttak av folketrygdens alderspensjon fra 62 år

Regjeringen foreslår at det åpnes for fleksibelt uttak av folketrygdens alderspensjon fra 62 år. Modellen for fleksibelt uttak av alderspensjon fra 62 år skal være enkel, rettferdig og motivere den enkelte til å stå i arbeid. Hovedprinsippet bak Regjeringens forslag til uttaksmodell, er at like store opparbeidede pensjonsrettigheter bør gi om lag lik samlet pensjon i perioden som alderspensjonist, uavhengig av pensjoneringstidspunktet. I det følgende omtales dette som en nøytral ordning.

Med en slik utforming av uttaksmodellen, vil årlig alderspensjon fra folketrygden bli høyere desto senere pensjonen tas ut. Dette skyldes for det første en pensjoneringsaldereffekt; senere pensjonering betyr at gitte pensjonsrettigheter skal fordeles over en kortere forventet tid som pensjonist. For det andre en opptjeningseffekt; senere pensjonering betyr økt opptjening av rettigheter. Opptjeningseffekten og pensjoneringsaldereffekten er nærmere illustrert i punkt 7.5.2.

Regjeringen har vurdert om den økonomiske effekten av utsatt pensjonering bør være mindre enn det en nøytral ordning innebærer. I så tilfelle ville den enkelte få større samlet forventet pensjon desto tidligere en pensjonerte seg, hvilket kan betraktes som en særlig subsidiering av tidligpensjonering. Det ville også være et brudd med hensynet til at lik livsinntekt skal gi lik samlet pensjon. Et annet viktig moment, er at det ville gjøre det vanskeligere å tillate at arbeid og pensjon kombineres fritt.

Innføringen av fleksibel pensjonsalder fra 62 år i folketrygden er en velferdsreform som gir økte valgmuligheter for den enkelte. Dersom systemet utformes slik at det subsidierer tidligavgang særlig, vil utgiftene til pensjoner øke. Uten vesentlig subsidiering av tidligpensjon kan en tillate at den enkelte kombinerer pensjonsuttak med fortsatt arbeidsinnsats uten avkorting av pensjonen. Dette vil gi en klar forenkling i forhold til dagens system og bidra til et pensjonssystem som støtter opp om en gradvis overgang fra arbeidsliv til pensjonisttilværelse.

Økende årlig pensjon ved senere pensjonsuttak vil motivere til arbeid. Presset i arbeidsmarkedet vil trolig øke i årene framover, jf. omtale i kapittel 2, og det vil være spesielt viktig å motivere eldre til å stå lenger i arbeid, fordi antall personer i denne gruppen, både absolutt og relativt, vil vokse mye i årene framover. Det er derfor avgjørende at pensjonssystemet får en utforming som gjør at det lønner seg, også pensjonsmessig, å jobbe.

Regjeringens forslag til modell for uttak av alderspensjon bygger på samme prinsipp som ordningen med levealdersjustering, som er vedtatt av Stortinget. Dersom nye alderskull av pensjonister forventes å leve lenger, innebærer ordningen med levealdersjustering at en må arbeide noe lenger for å opprettholde samme kompensasjonsnivå som tidligere alderskull. Levealdersjusteringen virker på tvers av årskullene ved at en økning i forventet gjenstående levetid i befolkningen gir lavere pensjon for et gitt uttakstidspunkt. Pensjoneringsaldereffekten virker innenfor et årskull ved at pensjonsnivået reflekterer forskjell i forventet gjenstående levetid på ulike uttakstidspunkt. Modellen for fleksibelt uttak av alderspensjon gir den enkelte mulighet til å velge mellom å arbeide lenger for samme kompensasjonsgrad eller å gå av med lavere årlig pensjon når levealderen i befolkningen øker. Regjeringens forslag til modell for uttak av alderspensjon understøtter således Stortingets vedtak om levealdersjustering.

Regjeringen foreslår at fleksibelt uttak av pensjon fra 62 år skal innføres fra 2010. Personer som er født i 1948 og fyller 62 år i 2010, vil ha opptjent pensjonsrettighetene sine innenfor dagens folketrygd. I avsnitt 7.7 forklares hvordan modellen for uttak av alderspensjon vil virke for personer som har opptjent rettighetene sine innenfor dagens folketrygd.

Regjeringens forslag til uttaksmodell som presenteres her følger de samme hovedprinsippene som har vært retningsgivende for pensjonsreformer i en rekke andre land. Det vises til nærmere omtale i boks 7.1 når det gjelder utformingen av regelverket for uttak av alderspensjon i enkelte andre land.

7.5.2 Pensjonsnivå – pensjoneringsaldereffekt og opptjeningseffekt

Regjeringen foreslår at reglene for uttak av alderspensjon utformes med sikte på at gitte opptjente rettigheter skal gi samme samlede forventede pensjonsutbetaling uavhengig av når pensjonen tas ut.

Med alleårsregel for opptjening av pensjonsrettigheter og fleksibel pensjonsalder fra 62 år der pensjonen utmåles etter antall forventede år som pensjonist, vil utsettelse av pensjoneringstidspunktet ha to effekter. For det første en pensjoneringsaldereffekt som innebærer at pensjonsnivået øker fordi det blir færre år å fordele opptjente rettigheter på. For det andre en opptjeningseffekt ved at en forlengelse av yrkeskarrieren bidrar til høyere pensjonsopptjening, slik at pensjonsnivået øker ytterligere.

Ett års utsatt pensjonsuttak gir ett år kortere tid som pensjonist. Tabell 7.1 viser gjennomsnittlig forventet gjenstående levetid på ulike alderstrinn for en som blir 67 år i 2010. Ved pensjonering som 67-åring, er forventet tid som pensjonist 17 år. Dersom samme person hadde pensjonert seg ved 62 år, ville forventet tid som pensjonist vært 21 år.

Pensjoneringsaldereffekten er sammenhengen mellom årlig pensjon og pensjoneringsalder for en gitt pensjonsopptjening. Tabell 7.2 viser hvordan årlig pensjon øker i forhold til pensjonsnivået ved uttak 62 år dersom uttakstidspunktet utsettes. Dagens levealder er lagt til grunn og reallønnsveksten benyttet som rente, jf. nærmere omtale av dette i avsnitt 7.9. Isolert sett betyr ett års utsatt avgangstidspunkt at pensjonsnivået øker med om lag 5 pst. Effekten av ett års utsatt uttak øker med alder, ettersom ett år da betyr relativt mer i forhold til forventet gjenstående levetid. Ved å utsette pensjoneringen i fem år, øker årlig pensjon med nærmere 30 pst. Dersom levealderen øker, vil forskjellen mellom uttak fra 62 år og fra 67 år reduseres noe ettersom de fem årene mellom 62 og 67 år da betyr relativt mindre i forhold til den samlede forventede tiden som pensjonist. I 2050 er forskjellen mellom uttak 62 og 67 år anslått til 23 pst.

Tabell 7.2 viser også pensjonsnivået ved ulike uttakstidspunkt relativt til pensjonsnivået ved uttak 67 år slik det er vist i kapittel 5. Her er det også tatt hensyn til at ytelsen etter uttak reguleres svakere enn opptjente rettigheter. Sett i forhold til uttak 67 år, vil pensjonsnivået være om lag 26 pst. lavere om den tas ut ved 62 år. I Regjeringens forslag til ny alderspensjon med mulighet for fleksibelt uttak vil det ikke lenger være en fast pensjonsalder. Sammenlikningen med 67 år vil dermed være mindre relevant.

OECD har kartlagt justeringssatsene i fleksible pensjonsordninger i 18 OECD land. Gjennomsnittlig justeringssats i disse landene er, ifølge OECD, 5,1 pst. reduksjon for hvert år pensjonen tas ut før ordinær pensjonsalder og en økning på 6,2 pst. for hvert år pensjonen tas ut etter ordinær pensjonsalder. Regjeringens forslag synes således å være på linje med det som er vanlig i mange andre land.

Figur 7.1 viser årlig alderspensjon fra folketrygden ved uttak på ulike tidspunkt med Regjeringens forslag til ny alderspensjon når ytelsen justeres nøytralt etter avgangstidspunktet (gitt dagens levealder) og lengre yrkesaktivitet gir økt opptjening. Det er tatt utgangspunkt i et typeeksempel med gjennomsnittlig inntekt på 5 G (311 000 kroner) i 40 år ved 62 år, tilsvarende en livsinntekt på 200 G. Andre kombinasjoner av årlig inntekt (under 7 G) og opptjening som gir en livsinntekt på 200 G vil gi samme årlige pensjon fra 62 år.

Årlig pensjon ved 62 år er i dette typeeksempelet på 131 000 kroner. Ved å arbeide fram til 67 år tjenes det opp fem år ekstra med pensjonsrettigheter. Med en inntekt på 5 G gir dette en økning i årlig pensjon fra 67 år på 21 000 kroner (16 pst.). Kortere tid som pensjonist øker pensjonsnivået med 37 000 kroner (28 pst.). Samlet økning i årlig pensjon ved å utsette pensjoneringen i fem år er i dette typeeksempelet på nærmere 58 000 kroner eller 44 pst.

Pensjoneringsaldereffekten og opptjeningseffekten gir til sammen en betydelig forskjell i årlig pensjonsnivå etter uttakstidspunkt. Når vi står overfor store utfordringer som følge av en aldrende befolkning og et sterkt behov for å øke avgangsalderen fra arbeidslivet, er det imidlertid viktig at pensjonssystemet gir et signal om at fortsatt arbeidsinnsats er verdifullt for samfunnet.

Kapittel 5 viser pensjonsnivå og kompensasjonsgrad (pensjon som andel av tidligere arbeidsinntekt) med Regjeringens forslag til ny folketrygd ved uttak ved fylte 67 år og gitt forventet levealder i 2010. Figurene 7.2 og 7.3 viser kompensasjonsgrad på ulike uttakstidspunkt med Regjeringens forslag til modell for uttak av alderspensjon. Det er ikke tatt hensyn til levealdersjusteringen som innebærer at man må jobbe lenger for å oppnå samme kompensasjonsgrad når levealderen øker. Det vises til avsnitt 7.8 for en nærmere omtale av dette.

Kompensasjonsgraden er beregnet før skatt for typetilfeller med henholdsvis 40 og 35 års opptjening ved 62 år, det vil si at det er lagt til grunn at yrkeskarrieren startet ved henholdsvis 22 år og 27 år. Opptjeningstiden ved pensjonering 67 år er fem år lenger enn opptjeningstiden ved 62 år. Kompensasjonsgraden ved 67 år med 45 års opptjening vil være 61 pst. for inntekter mellom 4 G og 7 G. Ved uttak 62 år er kompensasjonsgraden nesten 20 prosentpoeng lavere som følge av kortere opptjeningstid og en lenger periode som pensjonist.

Kompensasjonsgraden er høyere for de med lav inntekt enn for de med høy inntekt. For de med lav opptjening, vil en justering av ytelsen etter uttakstidspunkt som skissert over, likevel kunne innebære et lavt pensjonsnivå ved tidliguttak. Dette kan begrense den reelle valgmuligheten i forhold til avgangstidspunkt.

I vurderingen av kompensasjonsgraden på ulike uttakstidspunkt må det imidlertid også tas hensyn til at:

• Skattereglene påvirker nettoytelser og kompensasjonsgrad etter skatt.

• Den enkelte kan kombinere arbeid og uttak av alderspensjon fra folketrygden uten avkorting av pensjonen.

• Ytelser fra tjenestepensjonsordninger og AFP vil være avgjørende for den enkeltes samlede pensjonsdekning.

Kompensasjonsgraden etter skatt er høyere enn kompensasjonsgraden før skatt. Det skyldes dels progressiviteten i skattesystemet som innebærer at gjennomsnittsskatten øker når inntekten øker, men også at pensjonister betaler lavere skatt enn yrkesaktive med samme inntekt, jf. avsnitt 3.6. Dersom dagens skatteregler legges til grunn, vil kompensasjonsgraden etter skatt med en inntekt på 5 G (311 000 kroner) i Regjeringens forslag til opptjeningsmodell for alderspensjon i folketrygden være om lag 57 pst. ved 40 års opptjening og uttak ved 62 år, mens kompensasjonsgraden før skatt er 42 pst. Det må imidlertid vurderes nærmere hvordan skattereglene skal tilpasses muligheten for fleksibelt uttak av alderspensjon fra folketrygden, jf. avsnitt 7.13.

Regjeringen foreslår at uttak av pensjon kan kombineres med fortsatt arbeidsinntekt uten avkorting av pensjonen, jf. punkt 7.5.3. Dette vil øke fleksibiliteten for den enkelte.

Spørsmålet om utformingen av AFP og eventuell fleksibilitet i tjenestepensjonsordningene omtales i avsnittene 7.11 og 7.12.

7.5.3 Kombinasjon av arbeid og pensjon

Stortingsvedtaket legger vekt på at en ny allmenn fleksibel pensjonsordning skal gi bedre muligheter til å kombinere arbeid og pensjon. Et skarpt skille mellom arbeid og pensjonisttilværelse, gjør at mange velger enten arbeid eller pensjon. Gjennomgangen i St.meld. nr. 6 (2006–2007) Om seniorpolitikk viser at mange ønsker bedre muligheter til fleksibel pensjonering/delpensjonering. Utformingen av pensjonssystemet påvirker muligheten for slike tilpasninger og hvor økonomisk attraktivt dette er.

I OECDs rapport «Live longer, work longer» (2006c) framheves det at gode muligheter til gradvis nedtrapping av arbeidsinnsatsen kan være viktig for å få eldre til å stå lenge i arbeid. Det legges vekt på at mange foretrekker en gradvis overgang fra arbeidsliv til pensjonisttilværelse i stedet for en enten-eller situasjon. Flere land, blant annet Sverige, Finland og Storbritannia, har økt fleksibiliteten i pensjonssystemet og åpnet for muligheten til å kombinere arbeid og pensjon uten avkorting av pensjonen.

I dagens folketrygd kan ikke alderspensjonen tas ut før 67 år. Mellom 67 og 70 år avkortes pensjonen med 40 pst. av inntekter ut over 2 G. Dette virker som en ekstra marginalskatt på arbeidsinntekter over 2 G på 40 prosentpoeng. For eksempel gir dette en effektiv marginalskatt på arbeidsinntekt på opp mot 70 pst. for personer med en gjennomsnittlig inntekt og opptjening . For de som allerede er pensjonister innebærer reglene om avkorting av pensjonen mot eventuell arbeidsinntekt, svekkede insentiver til å ta lønnet arbeid. Undersøkelser fra Storbritannia og USA, jf. Disney og Tanner (2002) og Manchester og Song (2006), viser at fjerning av avkortingsregler kan ha positiv virkning på arbeidstilbudet.

For personer i alderen 62–66 år som mottar AFP, er det mulig å ta ut delvis AFP, for eksempel å fortsette i 60 pst. stilling og ta ut 40 pst. pensjon. For personer som fortsetter å arbeide, skal AFP-pensjonen generelt beregnes med utgangspunkt i nedgangen i lønnsinntekten etter uttak av AFP. En som har halvparten av tidligere lønnsinntekt skal ha 50 pst. pensjon. I praksis godtas det et såkalt «toleransebeløp» på 15 000 kroner. Det betyr at den faktiske lønnsinntekten kan være 15 000 kroner høyere enn det som lå til grunn for beregningen av AFP-pensjonen, uten at pensjonen avkortes. Dersom lønnsinntekten blir høyere enn toleransebeløpet, skjer det et etteroppgjør. Reglene om avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt innebærer at den effektive marginalskatten på arbeid kan bli over 80 pst.

Dagens avkortingsregler i AFP-ordningen er et uttrykk for at ordningen var ment som et tilbud til personer som hadde behov for å gå ut av arbeidslivet før pensjonsalderen i folketrygden på 67 år, og det ville derfor være urimelig å kunne ta ut AFP i tillegg til full lønn.

Dagens pensjonssystem bygger på at 67 år skal være normen for overgang til alderspensjon. Systemet stimulerer i liten grad til å arbeide etter fylte 67 år, og de ordningene som finnes for pensjonering før 67 år, er utformet med utgangspunkt i at ordningene skal være reservert for personer som har spesielle behov for å gå av før 67 år og dermed – pr. definisjon – ikke har evne til å skaffe seg særlig arbeidsinntekt.

I et pensjonssystem som er tilnærmet nøytralt utformet med hensyn til avgangstidspunktet, er det i utgangspunktet ikke behov for restriksjoner på eventuell arbeidsinntekt ved siden av pensjonen. Et nøytralt system er utformet med sikte på at uttakstidspunktet ikke skal påvirke verdien av opparbeidede rettigheter. Å fjerne regler om avkorting av pensjon mot eventuell arbeidsinntekt, vil være en betydelig administrativ forenkling, og det vil rydde unna en kilde til irritasjon og misforståelser blant mange pensjonister.

Dersom det er elementer av subsidiering av tidligpensjonering, og systemet dermed ikke er nøytralt, er det mer problematisk å tillate arbeid ved siden av pensjonen uten avkorting. Da vil det for alle lønne seg å ta ut pensjonen tidlig, uavhengig av om man har sluttet å arbeide eller ikke.

Den tradisjonelle oppfatningen har vært at alderspensjonen skal erstatte bortfalt arbeidsinntekt. Hensynet til et enkelt pensjonssystem, økt fleksibilitet for den enkelte, lavere administrasjonskostnader og mulig positiv effekt på arbeidstilbudet, taler imidlertid for at den enkelte bør stå relativt fritt i valg av uttakstidspunkt etter 62 år, uavhengig av om man har trukket seg tilbake fra arbeidslivet eller ikke.

Figur 7.4 viser hvordan regler for uttak i Regjeringens forslag til ny alderspensjon åpner for ulike veier til endelig pensjonering. I figuren sammenliknes inntektsnivået (før skatt) for to personer (A og B) med samme inntektshistorikk før fylte 62 år, men med ulike overganger til pensjonisttilværelsen. Personene har begge hatt 40 år med jevn inntekt på 5 G fram til 62 år. Person A jobber deretter fullt fram til 67 år da han tar ut full pensjon, mens person B trapper ned til ¾ stilling ved 62 år samtidig som han tar ut 50 pst. pensjon. Fra 67 år arbeider han ½ stilling fram til han tar ut hel pensjon ved 69 års alder. Figuren viser at selv om person B trapper ned ved 62 år, kan han likevel opprettholde et inntektsnivå på om lag samme nivå som tidligere.

I prinsippet kan den enkelte jobbe for fullt etter 62 år og samtidig ta ut hel pensjon. Ved å fortsette i jobb etter at pensjonen er tatt ut, kan den enkelte redusere arbeidsinnsatsen og fremdeles komme ut med en inntekt etter skatt som er nesten like høy som inntekten før uttaket av pensjon. Dette vil kunne medføre at mange ønsker å ta ut pensjon tidlig, selv om inntekten reduseres betydelig den dagen yrkesaktiviteten opphører. Inntektsbortfallet dempes noe av at fortsatt yrkesaktivitet innebærer at vedkommende fortsetter å tjene opp pensjonsrettigheter etter uttaket av pensjonen.

Det må vurderes hvordan uttak av alderspensjon skal påvirke retten til andre trygdeytelser (sykepenger med videre). Alderspensjonen fra folketrygden gir inntektssikring ved bortfall av arbeidsinntekt, og det er et spørsmål om en skal ha rett på andre inntektssikringsordninger fra folketrygden samtidig som en mottar alderspensjon. Etter dagens regelverk mister du retten til sykepenger når du tar ut hel alderspensjon. Ved gradert alderspensjon ytes sykepenger fra trygden i inntil 90 dager ut i fra den arbeidsinntekten som vedkommende har i tillegg til pensjonen.

Skatte- og trygderegler kan gjøre det mindre attraktivt å ta ut pensjonen i kombinasjon med full lønn. Enkelte kan likevel ønske å ta ut pensjonen tidlig, for eksempel ut fra en vurdering av at det kan være økonomisk gunstig over tid.

I et pensjonssystem hvor pensjonen blant annet blir bestemt ut fra forventet gjenværende levetid for det årskull pensjonisten tilhører, gitt alderstrinn for pensjonsuttaket, vil det generelt være mulig for personer/grupper med levetidsforventinger som skiller seg betydelig fra gjennomsnittet å påvirke sin samlede forventede pensjon gjennom valg av uttakstidspunkt. Dette er omtalt i St.meld. nr. 12 (2004–2005) s. 103. Det fremgår at det vil kunne foreligge motiv for både tidligere og senere uttak enn det en ville velge dersom en så bort fra egne levetidsforventninger:

«... Et annet motiv som kan trekke i retning av at en del vil ønske å ta ut pensjon tidlig, er at justeringen for forventet antall år som pensjonist tar utgangspunkt i gjennomsnittlig dødsrisiko for en aldersgruppe som helhet. For grupper som forventer å leve kortere enn gjennomsnittet vil det isolert sett være lønnsomt å ta ut pensjonen tidlig. Generelt er det slik at menn lever kortere enn kvinner, men også innen begge kjønn vil det finnes grupper som ut fra kunnskap om egen helse og andre individuelle kjennetegn kan vurdere det slik at de har en lavere forventet levealder enn gjennomsnittet.

På den annen side er det også forhold som trekker i retning av å utsette uttaket av pensjon. Progressiv inntektsbeskatning fører til at nåverdien av fremtidige inntekter blir høyest hvis de er spredd ut i tid. Ingen vil ha så høye pensjonsytelser fra folketrygden at de alene gir toppskatt. Derimot vil enkelte kunne utløse toppskatt hvis de tar ut pensjon i tillegg til at de fortsetter å jobbe. Dette begrenser gevinsten av å ta ut pensjon tidlig i kombinasjon med arbeid. For enkelte lavtlønte kan derimot tidlig pensjonsuttak i kombinasjon med arbeidsinntekt være lønnsomt, siden skatteregelverket for pensjonister i dag gir lavinntektsgrupper mulighet for å bli liknet etter skattebegrensningsregelen for all inntekt.»

I tillegg til forventninger om egne levealdersutsikter, vil også forventninger om alternative avkastningsmuligheter kunne påvirke uttaksbeslutningen. For mange vil det også være av betydning at utbetalt pensjon kan etterlates arvinger, mens rettigheter opptjent i pensjonssystemet ikke kan arves.

Dersom mange opptrer strategisk på denne måten, vil folketrygdens utgifter til alderspensjon kunne øke. Departementet har foretatt et kartleggingsarbeid for å få bedre kunnskap om problemstillingen. Studier som foreligger viser at pensjoneringsbeslutningen påvirkes av en rekke faktorer. Det vises til nærmere omtale i punkt 7.9.1. Stiliserte beregninger viser at strategiske tilpasninger ut i fra levealdersforventninger, isolert sett vil kunne øke kostnadene i folketrygden noe. For å begrense omfanget av slike tilpasninger, kan det være aktuelt å innføre visse restriksjoner på muligheten til å kombinere arbeid og pensjon og eventuelt også begrensninger når det gjelder muligheten til å vente svært lenge med å ta ut pensjon. Regjeringen vil vurdere dette i den konkrete regelverksutformingen. Det kan for eksempel være aktuelt å innføre et tak på summen av pensjon og inntekt. Spørsmålet om en øvre aldersgrense for uttak av pensjon omtales i punkt 7.5.4.

Regjeringens forslag til modell for uttak av alderspensjon gir gode muligheter til å kombinere arbeid og pensjon og støtter opp om en gradvis overgang fra arbeid til pensjon.

I det videre arbeidet vil Regjeringen gå inn for å styrke retten til å stå i arbeid etter 62 år i arbeidsmiljøloven, i samarbeid med partene i arbeidslivet.

7.5.4 Øvre aldersgrense for pensjonsuttak

Det må vurderes om pensjonssystemet skal ha en øvre grense for hvor lenge man kan utsette uttak av pensjonen. I dagens folketrygd utbetales pensjonen ubetinget fra fylte 70 år, og det gis ikke pensjonsopptjening etter dette. Pensjonskommisjonen foreslo at aldersgrensen for opptjening av pensjon på 70 år og en tilsvarende øvre aldersgrense for når pensjonen kommer til utbetaling, skulle økes over tid etter hvert som den generelle levealderen øker. I pensjonsforliket heter det at «alle år i arbeid må telle med og den øvre grensen for pensjonsopptjening skal fjernes». Vedtaket sier imidlertid ikke noe om en eventuell grense for hvor lenge man kan utsette uttak av pensjon.

I pensjonssystemene i andre land, synes det å være vanlig med en øvre aldersgrense der pensjonen uansett kommer til utbetaling. Det svenske pensjonssystemet har imidlertid ingen øvre grense. Det kan vurderes om regelverket skal utformes slik at pensjonen uansett kommer til utbetaling fra en gitt alder. På denne måten kan en unngå at enkelte venter lenge med å ta ut pensjonen og dermed får en svært høy årlig pensjon, noe som kan bli oppfattet som urimelig – selv om det reflekterer en kortere forventet tid som pensjonist. Dette kan også være et tiltak for å forhindre at enkelte ut fra kunnskap om egne leveutsikter, jf. omtale i punkt 7.9.1, spekulerer i et svært sent pensjonsuttak for å øke samlet pensjon.

En kan tenke seg en løsning der pensjonen uansett kommer til utbetaling fra for eksempel 70 eller 75 år (som justeres opp når levealderen øker), men der man kan fortsette å tjene opp pensjonsrettigheter. Ekstra opptjening må da komme som et påslag i årlig ytelse fra et senere tidspunkt. Et alternativ til dette, er å sette et tak på maksimal årlig pensjon som utbetales fra folketrygden. Dette kan imidlertid oppfattes som et inngrep i opptjente rettigheter og svekke insentivene til arbeid. Regjeringen vil komme tilbake til dette i forbindelse med den konkrete regelverksutformingen.

7.6 Fleksibilitet for alle arbeidstakere

Pensjonsforliket slår fast at det skal være en tidligpensjonsordning for alle arbeidstakere – også for de med lav inntekt. Vedtaket må ses i lys av Pensjonskommisjonens forslag til fleksibelt uttak innenfor modernisert folketrygd i NOU 2004: 1, som innebar relativt høye krav til tidligere inntekt og yrkesdeltakelse for å kunne benytte seg av den fleksible ordningen. Regjeringens forslag til uttaksmodell for ny alderspensjon innebærer at flere vil få anledning til å ta ut pensjon fra 62 år. Regjeringen vil samtidig vurdere spørsmålet om tidligpensjonering for personer med lav inntekt nærmere i lys av drøftingen med partene i arbeidslivet om utformingen og omfanget av en tilpasset AFP-ordning.

7.6.1 Uttak av inntektspensjon og garantipensjon før 67 år

Regjeringens forslag til ny alderspensjon består av grunnsikring i form av en garantipensjon og inntektssikring i form av en inntektspensjon. I Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd ble det lagt til grunn at det kun var inntektspensjonen som kunne tas ut før 67 år. Dette er samme løsning som er valgt i Sverige. Utgangspunktet er at den enkelte selv kan velge å disponere sine pensjonsrettigheter fra 62 år, mens utbetalingen av grunnsikringen er knyttet til den ordinære pensjonsalderen på 67 år.

Regjeringen har vurdert om også garantipensjonen skal kunne tas ut før 67 år. Det er viktig at alle skal være sikret et minste inntektsnivå i alderdommen. Regjeringen mener dette bør gjøres ved å stille krav om at pensjonsnivået ved fylte 67 år ikke er lavere enn nivået for folketrygdens minstepensjon. I det videre arbeidet vil det bli vurdert i hvilken grad det også skal tas hensyn til ytelser utenom folketrygden når kravene presiseres. Beskrivelsen under er basert på at andre ytelser ikke skal tas hensyn til. Det innebærer at ytelsene fra folketrygden minst skal være på nivå med garantipensjonen ved fylte 67 år.

For at pensjonssystemet samlet skal være nøytralt, forutsetter det at også garantipensjonen avkortes ved tidlig uttak. Personer som ikke har opptjent noen inntektspensjon vil derfor ikke kunne ta ut alderspensjon før de fyller 67 år.

Alle som har tjent opp inntektspensjon vil få en alderspensjon ved uttak fra fylte 67 år som er høyere enn garantipensjonen. Dette skaper rom for å tillate uttak av garantipensjon før fylte 67 år, så lenge samlet pensjon ved fylte 67 år er høyere enn minstepensjonsnivået. Dette bidrar til å øke pensjonsnivået ved tidliguttak og gir dermed økt valgfrihet for personer som har hatt lav inntekt gjennom livet og ellers ikke ville hatt mulighet til å gå av før de fylte 67 år.

Regjeringen foreslår at både inntektspensjon og garantipensjon skal kunne tas ut før 67 år så lenge samlet pensjon etter justering for uttakstidspunkt overstiger minstepensjonsnivået. Hele pensjonen justeres etter uttakstidspunktet i tråd med de prinsippene som er lagt til grunn i 7.5.2. Enkelte spørsmål, blant annet om utmåling av garantipensjon ved videre opptjening av inntektspensjon, må vurderes nærmere.

7.6.2 Krav til yrkesaktivitet

Inntekten som yrkesaktiv og antall opptjeningsår påvirker muligheten til å ta ut alderspensjon fra folketrygden. Tabell 7.3 viser hvilken inntekt som gir mulighet for å kunne ta ut hel pensjon ved 40 års opptjening dersom det settes krav om at folketrygdens ytelser må overstige minstepensjonsnivået ved 67 år. 1 Kravene kan oppfylles ved andre kombinasjoner av tidligere inntekt og opptjeningstid. Høyere opptjeningstid gir lavere krav til tidligere inntekt enn det som framgår av tabellen, mens lavere opptjeningstid gir høyere krav til tidligere inntekt. Kravene til tidligere inntekt og opptjening som følger av Regjeringens forslag (både inntektspensjon og garantipensjon kan tas ut før 67 år) er sammenliknet med kravene i Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd og hva kravene ville ha vært med Regjeringens forslag til uttaksmodell dersom det bare er inntektspensjonen som kan tas ut før 67 år.

Når det åpnes for at garantipensjonen kan tas ut før fylte 67 år, innebærer det at en stor andel kan gå av før fylte 67 år. Av tabell 7.3 framgår det at kravet til tidligere inntekt reduseres betydelig fra 63 år når det også åpnes for uttak av garantipensjon før 67 år.

Anslag fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at med Regjeringens forslag til ny alderspensjon vil en stor andel kunne få en årlig alderspensjon fra folketrygden som er høyere enn minstepensjonen også etter justering av ytelsen som følge av tidliguttak. I 2050 vil seks av ti kvinner og åtte av ti menn ha en pensjonsopptjening med Regjeringens forslag til ny alderspensjon som vil gi en ytelse fra folketrygden minst på nivå med garantipensjonen ved uttak av hel pensjon allerede fra fylte 62 år. Ved fylte 63 år vil nærmere ni av ti kunne ta ut en pensjon som minst er på nivå med minstepensjonen. I tillegg til den allmenne ordningen i folketrygden, vil AFP-ordningen og tjenestepensjonsordninger være viktige elementer i det samlede pensjonssystemet som påvirker den enkeltes pensjonsdekning.

Regjeringen mener at det også bør åpnes for at det kan tas ut delpensjon før fylte 67 år. Dette vil gjøre det mulig med gradvis nedtrapping av arbeidsinnsatsen uten at samlet inntekt går for mye ned. Det vil også øke mulighetene for (delvis) pensjonering før fylte 67 år ytterligere i forhold til tabell 7.3. Så lenge pensjonsnivået fra 67 år overstiger garantipensjonen, bør det være mulig å ta ut delpensjon tidligere.

Reglene for uttak av alderspensjon i folketrygden som er skissert i denne meldingen innebærer dermed at det blir stor valgfrihet med hensyn til når den enkelte kan ta ut pensjon.

Regjeringen vil i det videre arbeidet vurdere om også ytelser fra supplerende pensjonsordninger kan inngå i vurderingen av om kravet til å benytte seg av den fleksible ordningen i folketrygden er oppfylt, og tar sikte på å komme tilbake til nærmere regler for dette når utformingen av AFP og tjenestepensjonsordningene er avklart. Spørsmålet om tidligpensjonering for personer med lav inntekt vurderes nærmere i lys av drøftingen med partene i arbeidslivet om utformingen og omfanget av AFP-ordningen.

7.7 Regler for fleksibelt uttak innenfor dagens folketrygd

Omtalen i avsnitt 7.5 og 7.6 viser fleksibiliteten innenfor Regjeringens forslag til ny alderspensjon når denne er fullt innfaset, og gitt dagens levealder. Regjeringen foreslår at muligheten for fleksibelt uttak av alderspensjon innføres fra 2010. Det innebærer at regler om fleksibelt uttak også berører dagens regelverk for alderspensjon i folketrygden.

Regjeringens forslag innebærer at 1948-kullet vil være det første som kan ta ut alderspensjon som 62-åringer. Disse vil i sin helhet få pensjonen beregnet etter dagens regler for folketrygdens alderspensjon, men slik at årlig ytelse ved uttak før eller etter 67 år justeres i tråd med de prinsippene som fastlegges for fleksibelt uttak i forslaget til ny alderspensjon. I de første årene etter 2010 vil nye pensjonister få beregnet pensjonen delvis etter reglene i dagens folketrygd og delvis etter reglene i Regjeringens forslag til ny alderspensjon. Utformingen av overgangsreglene vil avgjøre hvor raskt ny opptjeningsmodell fases inn. Regjeringen vil komme tilbake med forslag til iverksettelsestidspunkt og overgangsregler.

Pensjoneringsaldereffekten – justeringen av årlig pensjon på grunn av pensjoneringstidspunktet – vil være lik for pensjon opptjent i dagens folketrygd og pensjon opptjent i ny folketrygd. Opptjeningseffekten vil imidlertid være ulik som følge av at dagens folketrygd har besteårsregel, en øvre grense på 40 opptjeningsår og lavere opptjeningsprosent enn i Regjeringens forslag til ny folketrygd. En person med 40 års opptjening og de 20 beste årene bak seg ved fylte 62 år, vil ikke tjene opp ytterligere pensjonsrettigheter i dagens folketrygd ved å fortsette i arbeid.

Figur 7.5 viser kompensasjonsgraden før skatt ved uttak av alderspensjon på ulike alderstrinn for en person som har jevn inntekt på 5 G i 40 år ved 62 år. Figuren viser kompensasjonsgraden dersom pensjonen beregnes etter reglene i dagens folketrygd og kompensasjonsgraden dersom pensjonen beregnes etter reglene i Regjeringens forslag til ny alderspensjon. Kompensasjonsgraden før skatt ved 62 år er 42 pst. i begge modellene. Taket på 40 opptjeningsår i dagens folketrygd innebærer at pensjonsnivået ved utsatt pensjonering øker mindre ved å fortsette i arbeid etter 62 år i dagens folketrygd enn i Regjeringens forslag til ny alderspensjon, der alle år gir økt opptjening. Kompensasjonsgraden før skatt i Regjeringens forslag til ny alderspensjon er med 45 års opptjening 61 pst. ved uttak 67 år, mens i dagens folketrygd er kompensasjonsgraden 54 pst. Regjeringens forslag til ny folketrygd belønner lange yrkeskarrierer i større grad enn dagens folketrygd.

I 2010 vil andelen som har opparbeidet rettigheter som etter justering for uttakstidspunkt gir en ytelse som overstiger minstepensjonen, være lavere enn i 2050 med Regjeringens forslag til ny alderspensjon. Dette skyldes særlig at mange kvinner som er aktuelle pensjonister i 2010, ikke har opparbeidet seg rettigheter utover det som gir minstepensjon fra 67 år. Arbeids- og velferdsdirektoratet anslår at om lag 1/3 av kvinnene i den aktuelle aldersgruppen vil være minstepensjonister. En ordning med omsorgspoeng med tilbakevirkende kraft innenfor dagens system vil kunne bedre pensjonsdekningen og muligheten til tidligpensjon for disse kvinnene. Pensjonskommisjonen drøftet en ordning der personer født i 1950 og tidligere kunne få godskrevet omsorgsopptjening i folketrygden etter 1967 inn i en fleksibel ordning. Spørsmålet om det skal gis omsorgsopptjening med tilbakevirkende kraft innenfor dagens system må ses i sammenheng med tilpasningene i AFP-ordningen og vil bli vurdert i forbindelse med utformingen av overgangsreglene.

7.8 Levealdersjustering og fleksibilitet

I avsnitt 7.5 og 7.6 er pensjonsnivåene på ulike uttakstidspunkt vist gitt forventet levealder i 2003 2. Stortinget har vedtatt at det skal innføres en ordning med levealdersjustering. Det innebærer at folketrygdens ytelser skal justeres dersom levealderen i befolkningen endrer seg. Levealdersjusteringen skal bidra til å stabilisere utgiftene i folketrygden ved endringer i levealderen.

Levealdersjusteringen og reglene for uttak av pensjon er nært knyttet sammen. Når levealderen øker, kan den enkelte kompensere for den reduksjonen i pensjonen dette isolert sett innebærer, ved å arbeide noe lenger. Systemet stimulerer derfor til arbeid, men gir også den enkelte muligheten til å velge pensjonering og lavere pensjon.

Reglene for uttak av pensjon påvirker hvor mye lenger den enkelte må jobbe for å kompensere for effekten av levealdersjusteringen. Regjeringens forslag til uttaksregler i ny alderspensjon i folketrygden innebærer at ytelsen justeres etter forventet antall år som pensjonist. Ett års utsatt pensjonsuttak vil i seg selv kompensere for effekten av ett års økning i forventet levealder. Ettersom en ved å jobbe lenger også tjener opp nye rettigheter, er det imidlertid tilstrekkelig å utsette pensjoneringen i om lag 8 måneder når levealderen øker med ett år. I figur 7.6 vises kompensasjonsgraden på ulike uttakstidspunkt i henholdsvis 2010 og 2050 med endringer i levealderen som anslått av Statistisk sentralbyrå (middelalternativet). Figuren omfatter bare folketrygden og ikke eventuelle ytelser fra AFP eller tjenestepensjon.

Levealderen forventes å øke med om lag 4 år fra 2010 til 2050. Ett års økning i levealderen betyr relativt sett mer jo eldre man er. I 2050 er det anslått at en må arbeide til 64 ½ år for å oppnå samme kompensasjonsgrad som en 62 åring i 2010. Alternativt kan man gå av tidligere, men da med en lavere årlig pensjon. Kompensasjonsgraden ved uttak 62 år er i 2050 anslått til 36 pst., 6 prosentpoeng lavere enn i 2010.

Ettersom både pensjoneringsaldereffekten og levealderseffekten bygger på det samme prinsippet om at pensjonsnivået skal reflektere antall år som pensjonist, kan disse to mekanismene uttrykkes gjennom et og samme tall – delingstallet. Delingstallet er nærmere omtalt i kapittel 8.

7.9 Viktige forutsetninger for en nøytral utforming

Regjeringens forslag til modell for uttak av alderspensjon fra folketrygden innebærer at reglene utformes slik at den årlige pensjonen utmåles etter forventet tid som pensjonist på ulike avgangstidspunkt med sikte på at verdien av samlet pensjon skal være upåvirket av avgangstidspunktet. I beregningen av verdien av en livsvarig årlig ytelse må en, i tillegg til forventet gjenstående levealder, ta hensyn til reglene for årlig regulering av ytelsen (indeksering) og diskonteringsrenten, som reflekterer at en utbetaling i dag er mer verdt enn en tilsvarende utbetaling 10 eller 20 år fram i tid.

Målet er at ordningen skal utformes slik at pensjonssystemet er nøytralt i forhold til avgangstidspunkt, gitt de forutsetninger om diskonteringsrente og forventet levealder som legges inn i beregningene. I praksis vil det være individuelle forskjeller i forventet levealder og diskonteringsrente som gjør at ordningen ikke er strengt nøytral. Dette drøftes nærmere i det følgende.

7.9.1 Forventet levealder

Dagens ytelser i folketrygden differensieres ikke etter kjønn eller andre individuelle kjennetegn, med unntak av grunnpensjonen som differensieres etter sivilstatus. De som lever lenge vil derfor, for samme pensjonsopptjening, motta mer fra folketrygden enn de som lever kort. Dette innebærer blant annet en ikke ubetydelig omfordeling fra menn til kvinner.

Regjeringen legger til grunn at regelverket for uttak av pensjon ikke skal differensieres etter kjønn eller andre individuelle kjennetegn. Beregningen av forventet verdi av livsvarig pensjon fra ulike uttakstidspunkt skal baseres på gjennomsnittlig forventet levealder i befolkningen, kvinner og menn sett under ett.

Personer med lav forventet levealder vil kunne øke sin samlede forventede utbetaling ved å ta ut pensjon tidlig og således få fordel av at det åpnes for mulighet for uttak av pensjon før 67 år. Et forenklet eksempel illustrerer mekanismen: Pensjonen ved 67 år fastsettes med utgangspunkt i en gjennomsnittlig forventet tid som alderspensjonist på 17 år. En person med forventet gjenstående levealder på 10 år ved 67 år, altså lavere enn gjennomsnittet, vil øke sin forventede periode som pensjonist fra 10 til 11 år ved å gå av som 66-åring, altså med 10 pst. Pensjonen vil imidlertid bli beregnet med utgangspunkt i gjennomsnittstallene i befolkningen, at pensjonen skal betales ut i 18 i stedet for 17 år, en økning på knapt 6 pst. Økningen i den forventede perioden som pensjonist vil dermed bli større enn reduksjonen i den årlige pensjonen ved å redusere pensjoneringstidspunktet fra 67 til 66 år, og den samlede, forventede pensjonsutbetalingen vil bli høyere desto tidligere personen tar ut alderspensjon. Tilsvarende vil personer med høy forventet levealder kunne øke sin samlede forventede utbetaling ved å ta ut pensjonen sent. Årsaken er at reduksjonen i antall år som alderspensjonist er prosentvis mindre enn økningen i den årlige pensjonen.

Reglene for fleksibelt uttak i folketrygden vil dermed ikke være nøytrale for personer som har en forventet levealder som avviker fra gjennomsnittet. Dersom de som tar ut pensjon tidlig har lav forventet levealder og de som tar ut pensjon sent har høy forventet levealder, vil det innebære at ordningen heller ikke er nøytral på aggregert nivå. I så fall vil innføring av valgfritt uttakstidspunkt kunne øke kostnadene i pensjonssystemet.

Boks 7.2 omtaler ulikheter i forventet levealder. Historisk har det vært en klar forskjell mellom kvinners og menns dødelighet, og både for kvinner og menn synes det å være en sammenheng mellom sosioøkonomisk status og dødelighet.

Pensjoneringsbeslutningen påvirkes av en rekke faktorer, og det er vanskelig å påvise en klar sammenheng mellom pensjoneringssalder og levealder. I litteraturen pekes det på mange forhold som påvirker pensjoneringsbeslutningen og som trekker i ulik retning. For eksempel viser tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet at kvinner pensjonerer seg i gjennomsnitt tidligere enn menn, på tross av at kvinner lever lenger. Videre viser enkelte internasjonale studier at inntektsnivået har betydning for pensjoneringsbeslutningen: En høy inntekt (formue) gir bedre muligheter til å gå av tidlig, og mange benytter seg av denne muligheten, jf. Heidler m.fl. (2006). Midtsundstad og Dahl (2000) viser på den annen side til at omfanget av førtidspensjon er størst i grupper som ufaglærte og lavt utdannede som gjennomgående har lav forventet levealder, mens høyt utdannede med høy forventet levealder blir stående i stillingen lenge. Bildet er imidlertid ikke entydig. Andelen som går av tidlig er også høy blant grupper med høy forventet levealder som lærere, sykepleiere og fagarbeidere som hjelpepleiere og barnearbeidere. Muligheten til å ta ut pensjon før eller etter man har redusert arbeidsinnsatsen, kan medføre strategiske tilpasninger ut i fra forventninger om egne levealdersutsikter, jf. punkt 7.5.3. Hovedbildet er likevel at ulike faktorer trekker i ulik retning, og at nettoeffekten på fordeling og samlede kostnader er usikker. Effektene påvirkes av renten i pensjonssystemet (jf. 7.9.2), av skattereglene og av samspillet med andre trygdeordninger. Fordelingseffekter av Regjeringens forslag til uttaksmodell omtales nærmere i avsnitt 7.10.

Departementet kjenner ikke til at andre land eksplisitt tar hensyn til statistiske forskjeller i forventet levealder mellom ulike grupper når ytelsen ved tidlig eller utsatt avgang utmåles.

7.9.2 Rente

Regjeringens forslag bygger på at verdien av samlet forventet utbetalt pensjon skal være upåvirket av avgangstidspunktet. For å sammenlikne verdien av ytelser fram i tid, må det benyttes en rente. Renten skal reflektere at en krone i dag verdsettes høyere enn en krone om 10 eller 20 år. Det er imidlertid ikke opplagt hvilken rente som skal benyttes når man fastsetter verdien av en framtidig ytelse. Pensjonskommisjonen la til grunn en realrente på 4 pst. og viste til at dette er et vanlig anslag på den marginale avkastningen staten alternativt kunne fått på midlene. Størrelsen benyttes også i andre sammenhenger og er knyttet til forventningen om avkastningen i Statens Pensjonsfond – Utland. OECD gir uttrykk for at det er den risikofrie renten som bør benyttes, tilsvarende renten på statsobligasjoner. Dette ble også lagt til grunn i NOU 1998:10 Fondering av folketrygden ved beregningen av anslaget på folketrygdens forpliktelser.

En høy rente gir lavere pensjon ved tidliguttak og høyere pensjon ved utsatt uttak enn en lav rente. Opptjente rettigheter reguleres med lønnsveksten, som normalt er lavere enn realrenten. Bruk av realrenten som diskonteringsfaktor innebærer at pensjonering før 67 år gir en lavere årlig ytelse og utsatt pensjonering gir en høyere årlig ytelse enn det avkastningen (oppjusteringen av opptjente rettigheter) i pensjonssystemet skulle tilsi.

Bruk av en realrente på 4 pst. innebærer en relativt sterk nedjustering i årlig pensjon ved tidligavgang, og gjør at tidligpensjonering blir et mindre reelt alternativ for de med lave inntekter. Pensjonskommisjonen gikk derfor inn for å legge inn et justeringsfritt beløp på 30 000 kroner (0,53 G). Et justeringsfritt beløp innbærer at deler av pensjonsytelsen er upåvirket av uttakstidspunkt. Dette motvirker effekten av en høy rente.

Pensjonskommisjonen sammenliknet bruk av 4 pst. realrente, kombinert med et justeringsfritt beløp, med bruk av reallønnsveksten som diskonteringsfaktor. Bruk av realrente med justeringsfritt beløp vil, sammenliknet med å bruke reallønnsveksten, gi noe høyere tidligpensjon til personer med lav opptjening, men samtidig også noe høyere pensjon ved utsatt uttak for de med høy opptjening. Dette skyldes at det justeringsfrie beløpet, som skjermer en del av opptjent pensjon fra justering etter uttakstidspunkt, betyr relativt mest for personer med lav inntekt, mens rentesatsen betyr mest for personer med høy inntekt/opptjening.

I tabellene 7.4 og 7.5 sammenliknes bruk av henholdsvis reallønnsvekst og realrente kombinert med justeringsfritt beløp for typetilfeller med Regjeringens forslag til ny alderspensjon i folketrygden. Tabell 7.4 viser at realrente og justeringsfritt beløp kan gi om lag samme eller høyere pensjon ved tidliguttak enn alternativet med lønnsjustert avkorting for høyere og midlere inntekter, mens pensjonen kan bli noe høyere for lavere inntekter. I beregningene her er det lagt inn en forutsetning om antatt reallønnsvekst på 1,5 pst. slik det ble gjort i Pensjonskommisjonens beregninger. Dette gir en nettorente – forskjell mellom realrenten og reallønnsveksten – på 2,46 pst. I beregningene av pensjonsforpliktelsene i Nasjonalbudsjettet 2007, jf. St.meld. nr. 1 (2006–2007), er nettorenten i hovedalternativet på 2 pst. Mindre forskjell mellom realrenten og reallønnsveksten reduserer betydningen av renten og øker betydningen av det justeringsfrie beløpet i alternativet med realrente pluss justeringsfritt beløp. Det betyr at alternativet med realrente pluss justeringsfritt beløp ville ha vært noe mer fordelaktig ved tidliguttak for de med lav/middels inntekt og opptjening og noe mindre fordelaktig ved sent uttak for de med over gjennomsnittlig opptjening enn det som framgår av tabell 7.4 og 7.5. Hovedbildet endrer seg likevel ikke vesentlig.

Tabellene 7.4 og 7.5 viser at realrente med justeringsfritt beløp, sammenliknet med lønnsjustering, er fordelaktig ved tidligavgang for de som har lav inntekt, men samtidig også fordelaktig ved utsatt avgang for de som har høy inntekt. Kombinasjon av realrente med justeringsfritt beløp er således lite treffsikkert dersom man ønsker å styrke pensjonsnivået ved tidliguttak for personer med lavest opptjening.

Siden fordelingsvirkningene av å erstatte reallønnsveksten med realrenten kombinert med justeringsfritt beløp er små og avhenger av om en ser på avgang før eller etter 67 år, bør en i vurderingen av de to alternativene legge vekt på praktiske og systemmessige vurderinger. Det legges til grunn at en i beregningen av levealdersjusteringen skal benytte lønnsveksten som diskonteringsrente. Dersom en legger til grunn realrenten i justeringen av pensjonsnivået ved tidlig eller sen pensjonering, innebærer dette at en behandler endringer i forventet levealder blant pensjonistene og den enkeltes valg av pensjoneringsalder ulikt. Dette vil komplisere systemet betraktelig. Kompleksiteten øker ytterligere som følge av forslaget om at et beløp på om lag 30 000 kroner skal holdes utenom den rentebaserte avkortingen. Ved bruk av realrenten vil justeringen som foretas for å ta hensyn til når den enkelte tar ut pensjonen, videre avhenge av hvilke forutsetninger en gjør om rentenivået og lønnsveksten framover. Dette problemet kan man unngå dersom man benytter lønnsveksten som diskonteringsrente. Det er videre et spørsmål om hvordan det justeringsfrie beløpet skal håndteres i kombinasjon med levealdersjusteringen. Alt i alt vil et system som bygger på rentejusterintg med justeringsfritt beløp gi et svært komplisert system.

Også i det svenske pensjonssystemet, der ytelsen justeres etter forventede år som pensjonist, er det reallønnsveksten som benyttes. Renten kan vise seg å være noe lav i forhold til det som gir et pensjonssystem som er strengt nøytralt i forhold til avgangstidspunktet. Det innebærer isolert sett en svak favorisering av tidliguttak framfor sent uttak. Forskjellen i pensjonsnivå ved tidlig og sent uttak vil likevel være betydelig, og renten anses ikke å være så gunstig at den undergraver Regjeringens målsettinger. Regjeringen foreslår derfor at lønnsveksten benyttes som diskonteringsrente. Det vises i denne sammenheng også til at Regjeringen foreslår en opptjeningsmodell med en vesentlig bedre fordelingsprofil enn Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. I stortingsvedtaket er det dessuten forutsatt at AFP-ordningen skal videreføres i tillegg til den allmenne fleksible ordningen i folketrygden.

7.10 Effekter på arbeidstilbud og fordeling

7.10.1 Arbeidstilbud

Det er dokumentert i en rekke studier at utformingen av pensjonssystemet og da spesielt regler for fleksibel pensjonering påvirker valg av avgangstidspunkt. Regjeringen har derfor lagt vekt på at reglene for uttak av pensjon skal stimulere til å stå lenge i arbeid.

I kapittel 5 omtales effekter av Regjeringens forslag til ny alderspensjon på arbeidstilbudet i yrkesaktiv alder som følge av en sterkere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjonsopptjening. Statistisk sentralbyrå har anslått at Regjeringens forslag til ny opptjeningsmodell kan øke sysselsettingen i 2050 med om lag 4 pst. sammenliknet med en videreføring av dagens opptjeningsmodell. Reglene for uttak av alderspensjon kombinert med levealdersjusteringen anslås å øke arbeidstilbudet i 2050 med ytterligere 4 pst. som følge av at avgangstidspunktet for de som ikke er uføre i gjennomsnitt utsettes med 2 ½ år. Denne effekten kan deles i to: En del som skyldes innføring av en nøytral modell for uttak av pensjon og en del som skyldes effekten av at de ikke-uføre vil arbeide lenger for å kompensere for effekten av levealdersjusteringen. Det er forutsatt at ordningen med AFP tilpasses slik at den ikke motvirker effektene av arbeidsinsentivene i Regjeringens forslag til ny alderspensjon i folketrygden, jf. omtale i avsnitt 7.11. Utformingen av AFP vil være viktig for sysselsettingsvirkningene av pensjonsreformen.

7.10.2 Fordelingseffekter

Regjeringen legger vekt på at folketrygdens alderspensjon skal ha en god sosial profil. Fordelingsprofilen i forslaget til ny opptjeningsmodell gjenspeiler seg også i pensjonsnivåene ved fleksibelt uttak. For personer med lik opptjeningstid ved pensjonering innebærer det at kompensasjonsgraden vil være høyere for personer med lave og midlere inntekter enn for personer med høyere inntekter.

I kapittel 5 sammenliknes pensjonsnivåer for ulike grupper rangert etter pensjonsnivå (desilgrupper) gitt at alle tar ut opptjente rettigheter ved 67 år. En slik framstilling inkluderer opptjeningseffekten, men ser bort fra forskjeller som skyldes ulike uttakstidspunkt (pensjoneringsaldereffekten). Et pensjonssystem med fleksibel pensjonsalder der pensjonsnivået reflekterer gjennomsnittlig forventet tid som pensjonist, vil gi større forskjeller i årlig pensjonsnivå enn et pensjonssystem med en felles pensjonsalder. De økte forskjellene er et resultat av den enkeltes behov og valg. Tidliguttak gir lavere årlig pensjon, men dette motsvares av en lengre periode som pensjonist. Sent uttak gir høyere årlig pensjon som motsvares av en kortere periode som pensjonist. Alle kan ikke velge hvor lenge de skal stå i arbeid etter 62 år. Personer med svekket helse og personer som blir arbeidsledige skal fortsatt ha tilgang til andre gode trygdeordninger. Den fleksible alderspensjonen i folketrygden er utformet for at arbeidsføre kan velge mellom arbeid og pensjon etter 62 år.

I ethvert pensjonssystem skjer det en omfordeling fra de som lever kort til de som lever lenge. Denne omfordelingen er sterkere jo høyere pensjonsalderen er. I dagens pensjonssystem med en pensjonsalder på 67 år, skjer det altså en betydelig omfordeling, blant annet fra menn til kvinner, som følge av at kvinner lever lenger enn menn. Innenfor et system med fleksibel pensjonsalder der ytelsen utmåles etter gjennomsnittlig forventet tid som pensjonist, vil personer med kort forventet levealder ha fordel av å ta ut pensjonen tidlig, mens personer med høy forventet levealder kan ha fordel av å ta ut pensjonen sent. Som omtalt i punkt 7.9.1, vil ulike faktorer trekker i ulik retning, og nettoeffekten på fordeling og samlede kostnader er usikker.

Et viktig mål med reformen er å få de som har helse til det og ønske om det, til å stå lenge i arbeid slik at finansieringsgrunnlaget for velferdsstaten sikres. Reformen innebærer at sen pensjonering gir bedre uttelling fra pensjonssystemet enn idag. Personer som står lenge i arbeid får pensjonsmessig uttelling for dette. Samtidig gir de som står i arbeid et viktig bidrag til offentlige finanser gjennom skatteinnbetalinger som gjør det mulig å opprettholde velferdstjenester som kommer fellesskapet til gode.

Regjeringen understreker at den er opptatt av at forskjeller i helsetilstand mellom sosiale grupper i befolkningen skal utjevnes slik at flere kan velge å stå lenge i arbeid. Regjeringen vil våren 2007 legge fram en stortingsmelding som presenterer en strategi mot sosial ulikhet i helse. Strategien vil også omhandle helseeffektene av det fysiske og psykososiale arbeidsmiljøet, helseeffektene av ikke å være inkludert i arbeidslivet og virkemidler for å utjevne sosiale ulikheter i arbeidsmiljøet.

Enkelte mister jobben på grunn av nedbemanning eller omstilling og må trekke seg ufrivillig ut av arbeidsmarkedet. Arbeidsledigheten blant seniorene er i dag lav, men blant arbeidsledige seniorer blir mange langtidsarbeidsledige. Sannsynligheten for overgang fra arbeidsledighet til jobb faller i dag kraftig etter 60 år.

Den demografiske utviklingen tilsier at eldres arbeidskraft vil bli svært viktig for å sikre økonomisk vekst og økt velferd framover. Et pensjonssystem som legger til rette for å kombinere arbeid og pensjon er en del av seniorpolitikken. Samtidig vil Regjeringen understreke betydningen av seniorarbeidet på arbeidsplassene, kunnskap om seniorene som viktig arbeidskraftsressurs, livslang læring og innsats blant annet gjennom arbeidsmiljøpolitikken for å motvirke diskriminering og utstøting fra arbeidslivet, jf. Stortingsmelding nr. 6 (2006 – 2007) Om seniorpolitikk.

Regjeringens forslag om at arbeidsledige skal få pensjonsopptjening basert på arbeidsinntekten før man ble ledig, jf. kapittel 6, tar sikte på at en ikke skal tape pensjonsmessig på å bli arbeidsledig.

Fordelingseffektene av Regjeringens forslag til ny alderspensjon må vurderes innenfor en helhet der andre trygdeordninger, tjenestepensjon og AFP inngår. Folketrygdens alderspensjon vil være basis for det samlede fleksible pensjonssystemet. Etter at Stortinget har fattet vedtak på grunnlag av denne meldingen vil det arbeides videre med tilpasninger i AFP og supplerende ordninger i pensjonsreformens fase tre.

7.11 En tilpasset AFP-ordning

7.11.1 Stortingets pensjonsforlik

I henhold til Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005 skal det være en tidligpensjonsordning for alle arbeidstakere fra 62 år. Det heter i vedtaket at en slik ordning skal bygge videre på AFP, og at statens økonomiske bidrag til ordningen skal videreføres. Eventuelle endringer i AFP-ordningen kan først skje etter forhandlinger med partene ved hovedtariffoppgjøret i 2006.

I Statsministerens brev av 31. mars 2006 til Landsorganisasjonen i Norge forutsettes det at organisasjonene i arbeidslivet deltar i en bred prosess for tilpasning av AFP i tråd med de prinsippene som ligger til grunn for pensjonsforliket. I brevet heter det videre at Regjeringen i så fall er innstilt på å fremme en proposisjon for Stortinget om videreføring av de særskilte skattefordelene knyttet AFP til 1. januar 2010, samt å videreføre dagens regler for pensjonsopptjening i folketrygden som AFP-pensjonist i samme periode.

Regjeringen har fulgt opp brevet med forslag om å videreføre de særskilte skattefordelene til 1. januar 2010, jf. Ot.prp. nr. 1 (2006 – 2007) Skatte- og avgiftsopplegget 2007 – lovendringer.

7.11.2 AFP-ordningen som en del av pensjonsreformen

Det nåværende regelverket for AFP-ordningen er tilpasset dagens alderspensjon i folketrygden, der grensen for å ta ut pensjon er 67 år. Når det innføres en ny modell for opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden med mulighet for uttak fra 62 år, må AFP tilpasses dette. Regjeringen legger vekt på at denne tilpasningen må skje i samarbeid og forståelse med partene i arbeidslivet, og med respekt for framforhandlede rettigheter. En tilpasset AFP-ordning må understøtte målene for et nytt pensjonssystem, herunder at det skal lønne seg å stå i arbeid etter 62 år.

De samlede årlige utgiftene til AFP er for 2005 anslått til 6,3 mrd. kroner. Av dette betaler arbeidsgiverne i offentlig sektor 3,1 mrd. kroner, arbeidsgiverne i privat sektor 2,4 mrd. kroner, mens 0,8 mrd. av utgiftene i privat sektor dekkes ved statstilskudd. I tillegg kommer kostnadene knyttet til gunstige skatteregler og pensjonsopptjening for AFP-pensjonister i folketrygden.

Stortinget har vedtatt at statens økonomiske bidrag til ordningen skal videreføres. Regjeringen legger til grunn at dette også omfatter verdien av skattefordeler og poengopptjening i folketrygden. I det videre arbeidet legger Regjeringen til grunn at staten skal bidra med samme andel av den totale finansieringen som i dag. Den endelige konkretiseringen av statens framtidige økonomiske bidrag og vilkårene for et slikt bidrag, vil bli vurdert i prosessen med tilpasning av AFP.

Dagens AFP er en egen tidligpensjonsordning fra 62 år fram til den ordinære pensjonsalderen på 67 år, og omfatter vel 3/4 av arbeidstakerne i den aktuelle aldersgruppen. Ordningen er i dag utformet slik at den gir samme pensjon ved 62 år som om man hadde arbeidet til 67 år. En videreføring av ordningen som egen tidligpensjonsordning samtidig som det etableres mulighet for pensjonering fra 62 år i folketrygden, innebærer at man mellom 62 og 67 år vil ha to paralelle pensjonsordninger.

En videreføring av AFP-ordningen som egen tidligpensjonsordning med dagens omfang og utmålingsprinsipper, innebærer at Regjeringens forslag til et nytt pensjonssystem får begrenset effekt for de fleste av arbeidstakerne ved valg av pensjoneringstidspunkt. Et alternativ kan da være å begrense hvem som skal ha tilgang til AFP-ordningen. Erfaring tilsier imidlertid at dette er vanskelig. En videreføring av dagens utmålingsprinsipper vil dessuten gjøre at det ikke kan forsvares å åpne for å kombinere pensjon og arbeid uten avkorting i pensjonen.

AFP-ordningen har i tråd med intensjonene gitt slitne arbeidstakere mulighet for pensjonering før folketrygdens pensjonsalder. Med Regjeringens forslag åpnes det for at alle kan ta ut alderspensjon fra 62 år. Dermed vil folketrygden ivareta store deler av AFP-ordningens funksjon. Med dette utgangspunkt er det naturlig å vurdere en tilpasning av AFP-ordningen som et påslag som gis i tillegg til folketrygdens alderspensjon. Et slikt påslag vil gi et høyere samlet pensjonsnivå for de som omfattes av ordningen, og samtidig gi god motivasjon til videre arbeid.

For å utnytte dagens AFP-ordning må man trekke seg helt eller delvis ut av arbeidslivet før 67 år. Noe over halvparten av de som er berettiget AFP, benytter ordningen. Med AFP utformet som påslag vil alle berettigede få den samme samlede utbetalingen fra ordningen uavhengig av uttakstidspunkt. Dette vil sammen med ny alderspensjon i folketrygden motivere til arbeid.

Med mulighet for å kombinere pensjon og arbeid uten avkorting av pensjonen, vil flere kunne trappe ned gradvis fra arbeidslivet. Med begrenset arbeidsinnsats vil mange kunne få høyere samlet inntekt enn i dag. Samtidig vil samfunnet få nytte av eldre arbeidstakere som ellers ville pensjonert seg. Både for brukerne og administrativt vil bedre muligheter for å kombinere pensjon og arbeid være en betydelig forenkling.

7.11.3 Rammer for videre arbeid

En tilpasset AFP-ordning skal, på tilsvarende måte som Regjeringens forslag til ny alderspensjon i folketrygden, ha et langsiktig perspektiv, være troverdig og forutsigbar. Statens bidrag til AFP-ordningen skal forankres i lov. I tillegg vil oppbygging av Statens pensjonsfond og et bredt politisk forlik om pensjoner sikre folketrygden og AFP-ordningen.

I det videre arbeidet med tilpasning av AFP-ordningene bør det vurderes en organisatorisk samordning av de ulike ordningene.

Regjeringen vil i det videre arbeidet gå inn for å styrke retten til å stå i arbeid etter 62 år i arbeidsmiljøloven, i samarbeid med partene i arbeidslivet.

På denne bakgrunn vil Regjeringen invitere partene i arbeidslivet til en bred prosess om utformingen av en tilpasset ordning for avtalefestet pensjon (AFP). I dette arbeidet vil Regjeringen legge vekt på:

1. AFP-ordningen skal også i framtiden bidra til et godt tidligpensjonssystem fra 62 år. En tilpasset ordning skal understøtte målene for et nytt pensjonssystem, slik disse er trukket opp i Stortingets vedtak våren 2005.

2. Staten viderefører sitt samlede økonomiske bidrag til AFP-ordningen. Dette omfatter også verdien av skattefordeler og poengopptjening i folketrygden. Det økonomiske bidraget beregnes ut fra dagens uttaksrate, men justeres for det antallet som omfattes av ordningen. Staten bidrar med samme andel av den totale finansieringen som i dag.

3. AFP skal fortsatt sikre at de som ønsker det, kan gå av ved 62 år på en verdig måte. Dette sikres ved at AFP videreføres i form av et årlig påslag til alderspensjonen i folketrygden. Alderspensjon fra folketrygden og AFP skal kunne kombineres med arbeidsinntekt uten avkorting i pensjonen. Det gis pensjonsopptjening i folketrygden for eventuell arbeidsinntekt, men ikke for pensjonen.

4. Overgangen til en tilpasset AFP-ordning vurderes i lys av Regjeringens forslag til innfasing av den nye alderspensjonen i folketrygden. Et forslag til ny AFP skal foreligge i god tid før hovedoppgjøret i 2008.

7.12 Fleksibilitet i tjenestepensjonsordningene

Tjenestepensjonsordningene i privat og offentlig sektor er et viktig supplement til folketrygden for mange arbeidstakere. De fleste ordningene er utformet slik at det tilfredsstiller det myndighetsbestemte regelverket, blant annet pensjonslovene og skatteloven. Ordningene er videre utformet med sikte på at samlet alderspensjon fra folketrygden og den supplerende pensjonsordningen skal gi arbeidstakerne en tilfredsstillende pensjonsdekning. Når det gjøres omfattende endringer i folketrygden oppstår det et behov for å vurdere konsekvensmessige endringer i regelverket for tjenestepensjoner (lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold). Regjeringen tar sikte på å foreta en slik vurdering for tjenestepensjoner etter at lovendring for folketrygden er vedtatt.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at det kan etableres gode supplerende pensjonsordninger. Det er imidlertid viktig at regelverket for tjenestepensjon ikke motvirker målene for pensjonsreformen gjennom at store arbeidstakergrupper skjermes for virkningene av endringene i folketrygden. Også tjenestepensjonsordningene må utformes på en slik måte at det gir en økonomisk gevinst i form av høyere alderspensjon for den enkelte å fortsette å arbeide.

I dagens tjenestepensjonsordninger er det en fast pensjonsalder, som for de fleste er 67 år. Ved gjennomgangen av regelverket for tjenestepensjon er det naturlig å vurdere spørsmålet om fleksibel pensjonsalder også i tjenestepensjonsordningene. I punkt 7.12.1 følger en foreløpig drøfting av dette.

I punkt 7.12.2 omtales fleksibilitet i offentlige tjenestepensjonsordninger. Mens lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold gir vide rammer for utforming av private tjenestepensjonsordninger, er pensjonsordningene i offentlig sektor i stor grad utformet med ett felles pensjonsprodukt. Dette innebærer at nye offentlige tjenestepensjonsordninger konkret må tilpasses forslagene til ny folketrygd. Dette gjelder også i forhold til regler om fleksibilitet.

Spørsmålet om særaldersgrenser omtales i punkt 7.12.3.

7.12.1 Tjenestepensjonsordninger i privat sektor

Private tjenestepensjonsordninger består både av skattefavoriserte tjenestepensjonsordninger etter foretaks- og innskuddspensjonsloven, og ikke-skattefavoriserte pensjonsordninger og avtaler som er opprettet utenfor de ordninger som er hjemlet i tjenestepensjonslovgivningen (lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold). Etter innføringen av obligatorisk tjenestepensjon ble nærmere angitte foretak pålagt å ha pensjonsordninger på et visst minimumsnivå etter foretaks- eller innskuddspensjonsloven. Hovedregelen etter pensjonslovene er at foretaket ikke kan sette en lavere pensjonsalder enn 67 år, jf. foretakspensjonsloven § 4–1 og innskuddspensjonsloven § 7–1 3.

Lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon gir ingen hjemler for utbetaling av førtidspensjon, altså utbetaling av alderspensjon før medlemmet når den pensjonsalder som er fastsatt i ordningens regelverk. Avsluttes arbeidsforholdet før oppnådd pensjonsalder, avsluttes medlemskapet i pensjonsordningen og vedkommende får en fripolise (rettigheter basert på oppspart kapital som også forrentes framover). Dette gjelder likevel ikke for AFP – pensjonister og uførepensjonister (dersom ordningen inneholder premie- eller innskuddsfritak ved uførhet).

Finansdepartementet har i brev av 7. februar 2006 bedt om synspunkter på forsikringstekniske problemstillinger ved en eventuell innføring av fleksibel pensjonsalder i de skattefavoriserte tjenestepensjonsordningene fra De selvstendige kommunale pensjonskasser, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Norske Pensjonskassers Forening, Kommunal Landpensjonskasse, Kredittilsynet, Sparebankforeningen i Norge og Verdipapirfondenes Forening. Generelt mener samtlige institusjoner at innføring av en allmenn fleksibel tidligpensjonsordning i folketrygden også bør gjenspeiles i tjenestepensjonsordninger. Høringsinstansene peker på at det oppstår en del problemstillinger av forsikringsteknisk art dersom forholdsvis mange personer med forventet kortere gjenstående levetid enn gjennomsnittet, tar ut tidligpensjon, men anser at utfordringene knyttet til fleksibel pensjonsalder bør være løsbare.

Problemstillinger som må vurderes ved innføring av fleksibel pensjonsalder er ulike for pensjonsordninger som er rene spareordninger og pensjonsordninger med dødelighetsarv (forsikringsbaserte). I de tilfeller alderspensjonen fra pensjonsordningen er sikret i rene spareordninger uten dødelighetsarv, utmåles årlig pensjon fra forholdet mellom pensjonskapitalen og antall utbetalingsår for pensjonen. Tidlig uttak av alderspensjon vil i slike pensjonsordninger påvirke pensjonsytelsene ved at pensjonskapitalen blir lavere (på grunn av færre år med innskudd og avkastning) og fordi pensjonen skal fordeles over flere år. Prinsippet for omregning av årlig pensjon ved tidlig uttak vil i slike pensjonsordninger være nokså ukomplisert.

Ytelsesbaserte pensjoner er i sin form bygget opp slik at det ved pensjonsalder skal være så mye midler oppspart som det trengs til utbetaling av pensjonene. Dette er forsikringsbaserte ordninger hvor ordningens pensjonsalder tjener flere formål. Pensjonsalderen angir den alder den pensjonsberettigede må oppnå før utbetaling av alderspensjon kan starte. I dag er denne pensjonsalderen satt til 67 år i lov om foretakspensjon og lov om innskuddspensjon, men med adgang for foretaket til å sette en pensjonsalder opp til 70 år.

Videre benyttes pensjonsalderen også til å beregne medlemmets årlige pensjonsopptjening, fremtidig dødelighetsarv fra forsikringskollektivet, samt finansiell avkastning på oppsparte midler. Dersom utbetalingen av alderspensjon starter ved fylte 62 år, mens foretakets pensjonsplan – og derfor også innbetalinger – er basert på at medlemmet skal arbeide til det er 67 år, vil det beregningsmessig mangle 5 år med betalinger og avkastning når pensjonsutbetalingene starter. Hvis medlemmet velger å gå av med pensjon ved 62 år, må derfor årlige pensjonsytelser omregnes på utbetalingstidspunktet. En slik omregning vil føre til en aktuariell avkorting av medlemmets årlige pensjon. Dersom en slik omregning kan baseres på korrekte, standardiserte forutsetninger om hvordan adgangen til tidligpensjoneringen påvirker forsikringsselskapenes samlede dødelighetsarv, vil omregningen kunne gjennomføres uten særskilte økonomiske eller administrative byrder. Dersom det er nødvendig med mer individuelle vurderinger av den ytelsesberettigedes helsetilstand, vil beregningsmetoden bli mer komplisert. Ved slike individuelle omregninger vil også utfallet av omregningen bli mindre forutsigelig for den berettigede til ytelsene. I vurderingen av omregningsproblematikken, må derfor virkningene av ulike metoder for omregning vurderes særskilt.

På bakgrunn av tilbakemeldingene som er gjort av de forsikringstekniske problemstillinger, antas det å være mulig å innføre fleksibel pensjonsalder i foretaks- og innskuddspensjonsordninger, selv om det må vurderes nærmere om dette også er ønskelig. En må da i tilfelle også søke å få til å innføre denne adgangen slik at den enkelte kan reversere en beslutning om tidligpensjonering i tjenestepensjonsordningene samt eventuelt kombinere arbeid og tjenestepensjon. Avveiningen av ulike hensyn ved fastsetting av omregningsmetodikk, kan være noe ulike i folketrygden og i tjenestepensjonsordningen i privat sektor.

Det vil også være nødvendig å se på hvilke konsekvenser innføring av livsløpbasert opptjening, delingstall og ny indeksering i folketrygden vil få for tjenestepensjonsordningene.

Finansdepartementet tar sikte på å gjennomføre en samlet vurdering av behovet for endringer i lovene for tjenestepensjonsordningene i privat sektor, herunder nærmere spørsmål om hvordan en eventuelt fleksibel pensjonsalder i disse ordningene skal utformes, etter at de nye lovbestemmelsene for folketrygden er vedtatt.

7.12.2 Fleksibilitet i offentlige tjenestepensjonsordninger

I Stortingsvedtaket heter det at tjenestepensjon tilsvarende to tredjedeler av sluttlønn i offentlig sektor (bruttoordninger) videreføres. Stortingsvedtaket påpeker samtidig at de offentlige tjenestepensjonsordningene må tilpasses den nye folketrygdmodellen, uten at dette svekker de offentlige tjenestepensjonene, men slik at de også omfattes av delingstall og ny indeksering. Vedtaket om levealdersjustering kan under gitte forutsetninger innebære en begrensning i retten til 66 pst. pensjon.

Muligheten og ønskeligheten av fleksibelt uttak av offentlig tjenestepensjon fra 62 år vil vurderes nærmere som ledd i tilpasningene til ny folketrygdmodell og innføring av delingstall. Det samlede systemet for fleksibel tjenestepensjon må innenfor en forsvarlig økonomisk ramme innrettes slik at det skal lønne seg for arbeidstakere å fortsette å arbeide. Utformingen av tilpasset offentlig tjenestepensjon vil bli vurdert i det videre arbeid med pensjonsreformen i samarbeid med partene i arbeidslivet og i tråd med intensjonen i Stortingets pensjonsforlik av 26. mai 2005.

7.12.3 Særaldersgrenser

Stortingsvedtaket om pensjonsreform legger opp til at særaldersgrensene i offentlig og privat sektor skal vurderes. Særaldersgrenser som system bygger på en forutsetning om at grupper av arbeidstakere, sett under ett, ikke kan fortsette i arbeid ut over en gitt alder. Dagens system tar ikke hensyn til individuelle variasjoner når det gjelder fysisk og psykisk helse. Systemet tar heller ikke hensyn til at kravene til tjenesten kan endre seg over tid. En del av dem som fratrer sin stilling ved oppnådd særaldersgrense, fortsetter å arbeide i omtrent samme omfang som tidligere, men i andre stillinger. En undersøkelse av Midtsundstad (2005) viste at drøyt 50 pst. av de pensjonerte innen politi og forsvar med en særaldersgrense på 60 år, var i arbeid. Dette tyder på at en del arbeidstakere som har gått av ved særaldersgrensen, fortsatt har en arbeidsevne.

Arbeidsmiljølovens § 13-1 har forbud mot diskriminering på grunn av alder. Forskjellsbehandling som har et saklig formål anses imidlertid ikke som diskriminering etter loven. Det er uttalt at aldersgrenser som er fastsatt ut fra hensynet til sikkerhet og utøvelse av yrke eller nasjonale mål for sysselsettingspolitikken utover det, i utgangspunktet kan anses for å være innenfor det som er saklig etter unntaksregelen. Aldersgrenser kan imidlertid ikke fastsettes vilkårlig.

I forbindelse med behandlingen av Ot.prp. nr. 24 (2005–2006) ba Arbeids- og sosialkomiteen i Innst. O. nr. 18 (2005–2006) Regjeringen om å foreta en særskilt gjennomgang av de ulike særaldersgrenser i arbeidslivet. Det vil bli iverksatt et arbeid for å kartlegge grunnlaget for særaldersgrenser for ulike yrkesgrupper både i privat og offentlig sektor. Prosjektet skal vurdere hvilke endringer som har skjedd siden innføringen av dagens særaldersgrenser når det gjelder krav til arbeidstakerne, helsemessig utvikling og gjennomsnittlig levealder for ulike yrkesgrupper. Arbeidslivets parter vil bli involvert i dette arbeidet.

Kartleggingen vil danne grunnlag for det videre arbeidet med spørsmålet om særaldersgrenser. Arbeidet skal legge til grunn det tverrpolitiske ønsket om å motvirke diskriminering i arbeidslivet, fremming av et inkluderende arbeidsliv og hindre utstøting av eldre arbeidstakere, i den hensikt at det i framtiden blir arbeidets art og risiko, og ikke en bestemt alder, som avgjør behovet for en tidlig pensjonering. (Se Komiteens merknader i Innst. O. nr. 18 (2005–2006)).

Omfanget av særaldersgrenser er størst i offentlig sektor. I tilknytning til arbeidet med særaldersgrensene vil det utarbeides forslag til hvordan beregningen av tjenestepensjon kan løsrives fra aldersgrensen og hvordan reglene for beregning av tjenestepensjon før 67 år kan endres.

Spørsmålene vil bli tatt opp i forbindelse med gjennomgangen av offentlige tjenestepensjoner. Når det, som omtalt over, i framtiden blir arbeidets art og risiko, og ikke en bestemt alder, som avgjør behovet for en tidlig pensjonering, er det viktig at reglene for beregning av tjenestepensjoner ikke hindrer at aldersgrensene som arbeidsrettslig begrep eventuelt kan revurderes. En slik revurdering må ta sikte på å motvirke diskriminering av eldre i arbeidslivet. Dette er forhold som ligger utenfor pensjonsreformen; siktemålet her blir med andre ord å legge til rette for en hensiktsmessig tilpasning til arbeidsmiljøloven og EUs diskrimineringsdirektiv.

7.13 Tilpasning av skattereglene

Innføringen av fleksibel pensjonering i folketrygden og innpassing av AFP og tjenestepensjonsordninger reiser flere problemstillinger i forhold til utformingen av skattereglene for henholdsvis arbeids- og pensjonsinntekter. Dette gjelder særlig uformingen av minstefradraget og de særskilte reglene om særfradraget for alder og skattebegrensning. Ved en omlegging i retning av et mer fleksibelt pensjonssystem vil det være behov for å tilpasse skattesystemet slik at målene bak pensjonsreformen opprettholdes. Det vises til kapittel 3.6 for en nærmere omtale av gjeldende skatteregler.

Et av hovedmålene med en omlegging i retning av et nøytralt utformet fleksibelt pensjonssystem fra 62 år i kombinasjon med tilpasninger i tjenestepensjonsordningene og AFP, er at det skal bli mer lønnsomt å fortsette å arbeide etter 62 år. Et viktig mål i denne sammenhengen er også at det skal bli lettere å kombinere arbeidsinntekt med pensjonsinntekt, slik at den enkelte også står friere til å gradvis trappe ned arbeidsinnsatsen etter 62 år. Dette oppnås ved at det i større grad blir mulig å kombinere arbeids- og pensjonsinntekt uten avkorting. En naturlig konsekvens av dette er at det vil bli mer vanlig å kombinere arbeids- og pensjonsinntekt.

Både målet om å gjøre det lønnsomt å arbeide lengre og tilretteleggingen for i større grad å kunne kombinere pensjon og arbeid, reiser derfor enkelte skattemessige problemstillinger. Det er særlig skattebegrensningsregelen som er problematisk.

Skattebegrensningsregelen øker de økonomiske insentivene til å ta ut pensjon som gir rett til skattebegrensning, noe som særlig vil være et problem dersom skattebegrensningsregelen skal gjelde for personer som kombinerer arbeid og pensjon. Det bør derfor vurderes om det er behov for justeringer i skattebegrensningsregelen i lys av dette, herunder om den bør gjøres gjeldende for personer mellom 62 og 67 år (i dag gjelder den fra 67 år og for AFP/uførepensjon med videre) og hvilke inntekter som eventuelt skal gi rett til ordningen.

I den sammenheng er det særlig relevant å ta hensyn til at skattebegrensningsregelen ikke bare fører til at pensjonsinntekter skattlegges lavere. Siden skattebegrensningen regnes i forhold til samlet inntekt, kan man også redusere skatten på en eventuell arbeidsinntekt ved å ta ut pensjon. Dette skaper en uheldig terskelvirkning hvor man kan øke nettoinntekten ved å pensjonere seg delvis. Også dette tilsier at innretningen av ordningen bør vurderes nærmere. En mulighet kan være å knytte verdien av skattebegrensningen nærmere opp mot nivået på pensjonsinntekten, for eksempel ved å gjøre ordningen om til et inntektsfradrag basert på pensjonsinntekten.

Særfradraget for alder reiser også en del problemstillinger. En avvikling av avkortningen av pensjonen mot arbeidsinntekt innebærer blant annet at man må vurdere i hvilken grad dette også skal gjelde særfradraget for alder. Etter gjeldende regler avkortes særfradraget mot arbeidsinntekt på samme måte som pensjon avkortes fra 67 år. Dersom heller ikke særfradraget skal avkortes, vil dette skape en terskelvirkning av samme type som med skattebegrensningsregelen. Særfradraget er likevel trolig et mindre problem, gitt at verdien er noe mindre og at fradraget kun gjelder for personer som er 67 år og eldre (problemstillingen er imidlertid relevant i forhold til uføre).

Også minstefradraget reiser enkelte problemstillinger. I den grad det blir mer vanlig å kombinere arbeids- og pensjonsinntekt, kan utformingen av minstefradraget gjøre det vanskeligere for skattyter å vite hvilke skattemessige konsekvenser valg om kombinasjon av pensjon og arbeid vil ha, særlig på lave inntektsnivåer. Det kan derfor være grunn til å vurdere i hvilken grad minstefradraget på henholdsvis arbeidsinntekter og pensjonsinntekter kan samordnes. En samordning vi imidlertid isolert sett svekke insentivene til å arbeide, ettersom minstefradraget på arbeidsinntekter er høyere enn på pensjonsinntekter. En eventuell samordning bør derfor ses i sammenheng med justeringer i skattebegrensningsregelen og særfradraget for alder, for å bidra til at det skal bli mer lønnsomt å arbeide. I denne forbindelsen bør det også vurderes i hvilken grad man kan redusere kompleksiteten i skattesystemet ved å slå sammen særreglene for pensjonsinntekter til færre ordninger.

Det er mindre problematisk å videreføre lav trygdeavgift etter dagens regler. 4 Lav trygdeavgift er koblet opp mot om inntekten er pensjonsgivende eller ikke, og det er mye som taler for at dette prinsippet også bør gjelde med nytt pensjonssystem. Utformingen av trygdeavgiften må imidlertid ses i sammenheng med vurderingen av pensjonspremie i eller utenfor skattesystemet, jf. pensjonsforliket pkt. 5.

Regjeringen tar sikte på å komme tilbake til Stortinget med en nærmere vurdering av i hvilken grad omleggingen av pensjonssystemet krever endringer i skattereglene, og særlig av skattebegrensningsregelen, særfradraget for alder og minstefradraget. I denne vurderingen vil det legges vekt på at skattereglene skal støtte opp under hovedmålene med pensjonsreformen, og på fordelingshensyn.