3 Mediepolitiske mål

3.1 Det offentliges ansvar og oppgave

Mediene spiller en stadig viktigere rolle for demokrati, kulturliv og samfunnsutvikling. Det er derfor en stadig viktigere statlig oppgave å utvikle en mediepolitikk som sikrer ytringsfrihet, mangfold og kvalitet i mediene.

I dette arbeidet kan staten bygge på en lang tradisjon for å ta et omfattende ansvar for befolkningens ytringsfrihet, for mangfold i nyhetsformidling og offentlig debatt. Staten har opptrådt både som tilrettelegger av gode rammebetingelser for trykt presse, radio og TV og som en betydelig medieeier. Enkelte av de statlige virkemidlene har vært politisk omstridte, og har derfor vært ustabile over tid. Men i hovedsak har mediepolitikken gjennom flere tiår vært forankret i et klart flertall på Stortinget og i befolkningen. Mediepolitikken har medvirket til at Norge har et unikt mediemønster, som er av stor betydning for et godt fungerende demokrati nasjonalt og lokalt.

I Grunnloven er mediepolitikken forankret i § 100, siste ledd:

«Frimodige Ytringer, om Statsstyrelsen og hvilkensomhelst anden Gjenstand, ere Enhver tilladte.»

Grunnloven fastslår i § 100 et forbud mot forhåndssensur av trykt skrift og åpner for romslig ytringsfrihet for kritikk mot statsmakten.

I Norge har staten helt siden Grunnloven ble vedtatt også påtatt seg et ansvar for å utvikle og sikre forutsetningene for en fungerende offentlig samtale. Ytringsfriheten er her allment anerkjent, ikke bare som en individuell menneskerettighet, men som en forutsetning for et velfungerende demokrati. Tanken er at for å kunne bli bevisste, kritiske og aktive medlemmer av demokratiet, må borgerne ha fri adgang til informasjon og meningsytringer fra ulike politiske partier, interessegrupper osv. Videre forutsetter det at borgerne selv har mulighet for å delta i den offentlige samfunnsdebatten, f.eks. gjennom avisinnlegg, offentlige møter m.v.

Utgangspunktet må derfor være at offentlige myndigheter har et positivt ansvar i forhold til å legge til rette for ytringsfrihet og fri kommunikasjon i samfunnet. På Kulturdepartementets område er dette ansvaret i dag anerkjent gjennom det overordnede mediepolitiske målet om å fremme «ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre», jf St.prp.nr. 1 (2000–2001).

Ytringsfrihetskommisjonen drøfter spørsmålet i NOU 1999: 27 Ytringsfrihed bør finde Sted og foreslår å grunnlovsfeste myndighetenes ansvar for å «lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale»; det såkalte «infrastrukturansvaret».

Ifølge Ytringsfrihetskommisjonen ligger det i «selve tenkningen om ytringsfriheten som en forutsetning for tre helt avgjørende prosesser (sannhetssøkning, demokrati og individets frie meningsdannelse) at når det eventuelt kan påvises at en eller flere av prosessene ikke fungerer som forutsatt, må det primære tiltak være styrking av prosessene ved positive virkemidler.» Dersom ytringsfriheten skulle være truet, vil myndighetene dermed ha et ansvar for å komme med mottiltak. Mange av dagens mediepolitiske virkemidler kan ses i lys av et slikt infrastrukturansvar, bl.a. gjelder dette pressestøtten, prinsippene for allmennkringkasting, medieeierskapsloven mv.

Mediene har i et demokratisk samfunn som en av sine oppgaver å overvåke, kritisere og utvikle offentlig og privat virksomhet gjennom å formidle nyheter, innsikt, kunnskap og annonseinformasjon til publikum. Det er derfor et viktig prinsipp at mediene skal ha størst mulig uavhengighet av myndighetene, særlig i redaksjonelle spørsmål. Det offentlige har ivaretatt dette prinsippet gjennom å tilstrebe en konkurransenøytral annonsepolitikk og virkemidler som har stimulert til mangfold og konkurranse gjennom å medvirke til å skape rammebetingelser for nummertomedier både innen trykt presse, TV og radio. Offentlig mediepolitikk må balansere hensynet til respekten for den redaksjonelle friheten med hensynet til sikring av ytringsfrihet og meningsmangfold. Regjeringen vil videreføre denne mediepolitikken med sikte på å gi gode og langsiktige rammebetingelser for et reelt mediemangfold og en utvidet ytringsfrihet for befolkningen i alle deler av landet.

3.2 Mål for mediepolitikken

Gjeldende hovedmål for mediepolitikken følger av St.prp.nr. 1 for Kulturdepartementet for 2000–2001 og kan oppsummeres i følgende punkter:

1. Sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre.

2. Sikre kulturelt mangfold og norskspråklig medietilbud.

3. Beskytte barn og unge mot skadelig medieinnhold.

I den årlige budsjettproposisjonen blir disse hovedmålene nærmere konkretisert i et system av hovedmål, resultatmål og resultatindikatorer. Disse mer operasjonaliserte målformuleringene beskriver egenskaper ved mediesystemet som er nødvendige for at de overordnede hovedmålene skal kunne nås. De operasjonaliserte målene faller i dag i hovedsak innenfor fire kategorier:

1. Innholdsmangfold

2. Mediemangfold

3. Konkurranse

4. Kvalitet

Hovedmålene for mediepolitikken uttrykker allmenne og varige verdier som regjeringen vil holde fast ved. De mer konkrete (eller operasjonaliserte) målene og virkemidlene på medieområdet må til enhver tid være gjenstand for vurdering, bl.a. på bakgrunn av teknologiske og markedsmessige endringer på mediesektoren.

Mediepolitikken er et område av stor betydning for de politiske beslutningsprosessene og vil derfor alltid være politisk omstridt. Samtidig er behovet for langsiktighet og stabilitet for mediebedriftene avgjørende for å utvikle gode redaksjoner med integritet, høy kompetanse og tydelig verdiforankret journalistikk. Dette gjør det krevende og spennende å utvikle politikken, målene og virkemidlene på medieområdet.

Kulturdepartementet går i det følgende gjennom de ulike kategoriene av konkrete, operasjonaliserte mål på medieområdet, og vurderer disse opp mot de overordnede hovedmålene og de endringer i mediebildet som er beskrevet i kap. 2 ovenfor.

3.3 Innholdsmangfold

3.3.1 Generelt

Med innholdsmangfold siktes det her til mangfold i tilbudet av informasjon og meningsutveksling i mediene; dvs med hensyn til temaer, typer informasjon, kilder, politiske eller interessemessige synsvikler osv. Målet om innholdsmangfold i mediene har direkte tilknytning til de tre begrunnelsene for ytringsfrihet slik Ytringsfrihetskommisjonen har beskrevet det i NOU 1999: 27: «Sannhetssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse»:

1. Sannhetsprinsippet innebærer at sannhet må nås gjennom en meningsutveksling der fremsatte påstander kan korrigeres i konfrontasjon med andre meninger.

2. Autonomiprinsippet bygger på forestillingen om at mennesker er feilbarlige og trenger andre mennesker og deres alternative perspektiver og argumenter for å kunne forbedre sine egne oppfatninger om seg selv og andre. Slik utvikler man seg til «et myndig menneske». Det er ved å prøve sine synspunkter mot andres at de kan «anstendiggjøres».

3. Demokratiprinsippet har sammenheng med at en demokratisk samfunnsform er basert på prosedyrer for valg av representanter og for avgjørelser ved flertallsvoteringer. Forut for dette må det finne sted en meningsutveksling mellom myndige mennesker. Ifølge Kommisjonen er dette «kommunikative eller deliberative aspekt ved demokratiet […] minst like viktig som de demokratiske beslutningsprosedyrer som voteringene. En slik meningsutveksling skal tjene den bedre innsikt (kfr. sannhetsprinsippet ovenfor) og den bedre beslutning.»

I moderne samfunn er massemediene de viktigste kildene til informasjon og de viktigste arenaene for ytringer og samfunnsdebatt. Et mediesystem som gir et mangfold av informasjon og ytringsmuligheter er derfor en klar forutsetning for at disse tre prinsippene – eller funksjonene – i et demokratisk samfunn skal fungere.

I de siste årene har vi sett en eksplosiv økning i informasjonstilbudet . Særlig har utviklingen av Internett gjort muligheten for informasjonsinnhenting nærmest ubegrenset. Et nytt element i denne utviklingen er at publikum har stadig større muligheter for å søke informasjon selv . Etter hvert har vi en tilgang på informasjon og originalkilder som langt overskrider den journalistene selv hadde for bare få år siden.

Dette betyr imidlertid ikke at tilgang på informasjon og ytringsmuligheter er blitt uaktuelle problemstillinger i vårt samfunn.

Når det gjelder informasjonsinnhenting vil den enorme – og stadig økende – tilgangen på informasjon trolig bare øke behovet for institusjoner som kan sortere, velge ut og presentere et utvalg av informasjon. Nisjekanaler og Internett-baserte informasjonskilder gjør det etter hvert mulig å skreddersy informasjonsinnhentingen etter egne ønsker. Det vil være et demokratisk problem dersom slik spesialisert informasjon i stor grad erstatter bred og generell samfunnsinformasjon. Enkelte har hevdet at teknologien vil føre til at kanalbegrepet vil forsvinne, og at markedet som en følge av dette vil bli nærmest atomisert. En slik påstand tar trolig ikke tilstrekkelig hensyn til betydningen av mediene som redigert, helhetlig produkt. I likhet med det som gjelder ellers i samfunnet orienterer forbrukerne på medieområdet seg etter varemerker. Og de ulike medienes varemerkestyrke skapes gjennom den helhetlige profilen til det redigerte produktet. Et annet særtrekk er at en større og større del av informasjonstilbudet er preget av anglo-amerikansk språk og kultur. Når tilbudet av nyheter, aktualitetsstoff og underholdning i ulike medier eksploderer, legger departementet til grunn at publikum mer enn noen gang kan ha behov for troverdige kilder på eget språk og relatert til egen historie og tradisjon.

Tilsvarende gjelder for borgernes muligheter for å ytre seg. Teoretisk åpner Internett-teknologien i dag for at enhver kan etablere sin egen kanal ut i offentligheten. Denne vil til overmål være tilgjengelig verden over på brøkdelen av et sekund. I det enorme mylderet som finnes på Internett gir dette imidlertid ingen garanti for at man faktisk blir hørt. Kommunikasjon forutsetter en avsender, en kanal (medium) og en mottaker. Uten oppmerksomme mottakere vil frihet og mulighet til å ytre seg verken bidra til sannhetssøkning, demokrati eller individets frie meningsdannelse. I praksis er man derfor avhengig av de etablerte kanalene (mediene) for å nå ut i offentligheten. Det er medienes oppgave å sile ut, vinkle og tolke den informasjonen som skal bringes ut til offentligheten. Det er viktig at denne oppgaven utføres på en måte som ivaretar de behovene ulike grupper i samfunnet har for korrekt informasjon og for å få sine synspunkter formidlet til offentligheten.

Reelt innholdsmangfold foreligger først når mediene utgjør innbyrdes uavhengige og selvstendige stemmer. Forutsetningen for dette er et mangfoldig eierskap og redaksjonell selvstendighet og uavhengighet.

Flere offentlige virkemidler tar sikte på å stimulere til innholdsmangfold. Momsfritaket på avisprisen bidrar til at leserne får større innflytelse på avismønsteret, og at annonsemarkedene får litt mindre betydning. Produksjonstilskuddet bidrar bl.a. til å styrke fem riksaviser og åtte daglige nummertoaviser. Konsesjonspolitikken for TV og radio har gitt kommersielt grunnlag for at TV2 og P4 har etablert riksdekkende alternativer til NRK.

Medieeierskapsloven har til hensikt å hindre at innbyrdes uavhengige medier kommer under kontroll av samme eier på en slik måte at dette svekker «ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud». 1 Loven har delvis virket etter sin hensikt. Det vises til nærmere omtale under kap 4.4.1.

Regjeringen legger til grunn at innholdsmangfold i mediene er et minst like viktig mediepolitisk mål som tidligere.

3.3.2 Medienes allmenne funksjon

Så langt har begrepet public service (eller allmennkringkasting) stort sett vært brukt på kringkastingsområdet. Det er imidlertid ikke noen tvil om at mediesystemet som helhet representerer en form for public service, i den forstand at det ikke er mulig å tenke seg et moderne demokratisk samfunn uten et uavhengig mediesystem som tilbyr et mangfold av informasjon og kanaler ut i offentligheten.

Vektlegging av medienes allmenne funksjon innebærer for det første en forpliktelse for det offentlige til å legge til rette for at et slikt system kan utvikles og betjene de formål som er satt av samfunnet. For det andre innebærer det en forpliktelse for mediene selv – og ikke minst for medienes eiere – til å ivareta medienes demokratiske betydning.

Konvergensutviklingen er i ferd med å gjøre de tradisjonelle grensene mellom medier mindre relevante. F.eks. ser vi allerede i dag at tradisjonelle papiraviser publiserer på nett, både med tekst og i enkelte tilfelle med kringkastingslignende tjenester. Samtidig har kringkasterne web-sider som kan likne på avisenes nettutgaver. Dette kan tale for å sette opp et overordnet public service-mål for den offentlige mediepolitikken som ikke er avgrenset til tradisjonell kringkasting.

Et slikt mål vil ikke i seg selv stå i motsetning til hensynet til medienes uavhengighet i redaksjonelle forhold – men – dette hensynet tilsier varsomhet ved utformingen av de enkelte virkemidlene på området.

Allmennkringkasting er en oversettelse av det engelske begrepet «public service broadcasting». Det vil være ulike definisjoner på hva en allmennkringkaster er, men Allmennkringkastingsrådet har definert begrepet ved å vise til tre funksjoner ved begrepet «public service» 2 :

1. «Public service» som «et offentlig gode»; dvs. at godet er tilgjengelig for alle til en rimelig pris. Kravet om landsdekkende kringkasting har bakgrunn i dette synspunktet.

2. «Public» i betydningen «publikum»; dvs. med vekt på at mediene skal tjene publikums behov som individuelle mediebrukere, i motsetning til som et kollektiv av samfunnsborgere.

3. «Public» i betydningen «offentlighet»; dvs. med vekt på medienes «ansvar for f.eks. å overvåke de politiske og økonomiske makthaverne og å fremme den offentlige samtalen. Videre vil det være en oppgave å medvirke til at hvert individ får tilstrekkelig informasjon til å kunne være aktivt med i demokratiske prosesser, og ellers tilby program som kan være kilde til innsikt, refleksjon, opplevelse og kunnskap.»

I Norge har begrepet «allmennkringkasting» først og fremst vært forbundet med NRK AS og TV2 og P4.

«Public service» innebærer på den ene siden et krav til bredde og mangfold i innholdet. På den andre siden innebærer det et krav til fysisk tilgjengelighet .

Aktiv deltakelse i politikk og samfunnsliv krever kunnskap og innsikt. Kunnskap og innsikt forutsetter informasjonsformidling. Således er informasjon om lokale forhold en forutsetning for deltakelse i lokalt samfunnsliv og lokaldemokrati. Tilsvarende er informasjon om nasjonale og internasjonale forhold og hendelser en forutsetning for aktiv og informert deltakelse i direkte stortingsvalg e.l. Jo fjernere man er fra begivenhetene, jo mer avhengig vil man generelt sett være av medienes referat og fortolkning. Bredde i innholdet innebærer også at befolkningen må ha tilgang til informasjon og synspunkter fra ulike verdisyn, geografiske, politiske, sosiale, økonomiske, kulturelle, språklige og faglige synsvinkler og ståsteder.

Innholdsaspektet i public service blir gjerne formulert slik at tjenestene må ha et innhold som tilfredsstiller informasjonsbehovet til «så vel brede som smale seergrupper» , jf TV2-konsesjonen. Dette betyr at mediet må tilby ulike grupper i samfunnet nyheter, aktualiteter og kulturstoff med utgangspunkt i deres egen virkelighet og synsvinkel. Videre må det være et viktig element at ulike grupper selv kommer til orde i samfunnsdebatten og dermed synliggjøres overfor samfunnet for øvrig.

Selv om public service-oppgaven innebærer at mediene må ivareta behovene hos både brede og smale grupper i samfunnet, ligger det naturlig nok særlige utfordringer i forholdet til minoriteter og andre smale grupper i samfunnet. Et public service-krav vil derfor være særlig viktig i forhold til språklige, sosiale, økonomiske, kulturelle eller politiske minoriteter og særinteresser.

Allmennkringkastingskravene i NRKs vedtekter og konsesjonene for TV2 og P4 Radio Hele Norge omhandler barn og ungdom, den samiske befolkningen og ulike minoritetsgrupper. Disse gruppene vil bli behandlet særskilt under kap. 3.8 og 3.9 nedenfor. Også andre grupper i samfunnet, som f.eks. eldre og funksjonshemmede, kan imidlertid bli ansett som mindre kommersielt interessante som konsumenter, og som følge av dette stå i fare for å mangle et tilbud av informasjon og reelle ytringsmuligheter. Det må være et viktig mål at mediesystemet som helhet gjenspeiler det mangfoldet som finnes i befolkningen og ivaretar de ulike befolkningsgruppenes særlige informasjonsbehov.

En public service-funksjon forutsetter også at mediene bidrar til å beskytte og styrke norsk språk, identitet og kultur. Selve vår kultur og vår kulturelle utvikling preges i dag i stor grad av massemediene. Dersom vi ikke har medier som i vesentlig grad speiler nasjonal kultur og nasjonale særtrekk, er det fare for at disse særtrekkene viskes bort. Den digitale teknologien vil føre til en eksplosjon i tilgangen på medieinnhold som er produsert innenfor en annen språk- og kulturtradisjon enn den norske. Det er viktig at det fremdeles er rom for medieinnhold produsert med grunnlag i norsk kultur og samfunnsforhold. En sterk dagspresse og handlekraftige allmennkringkastere er her viktige forutsetninger.

Kulturdepartementet legger til grunn at det er en viktig oppgave å utvikle gode rammebetingelser med sikte på å påvirke medier over hele landet til å ivareta sine public service-funksjoner tilfredsstillende. Det er av særlig betydning å utvikle langsiktige rammebetingelser som sikrer et bredt medietilbud i alle landsdelene og som sikrer ytringsfriheten og adgangen til samfunnsdebatten for alle.

3.4 Mediemangfold

3.4.1 Generelt

Mediemangfold er internasjonalt anerkjent som en viktig forutsetning for ytringsfrihet og demokrati. Departementet viser til forordet til Europarådets Recommendation No. R (99) 1 «On measures to promote media pluralism» hvor det heter at: «Noting that the existence of a multiplicity of autonomous and independent media outlets at the national, regional, and local levels generally enhances pluralism and democracy;»

I den offentlige debatten har det vært hevdet at mediemangfoldet i dag sikres av framveksten av internettmedier, og at det derfor ikke er nødvendig med en offentlig mediepolitikk for å sikre mediemangfold. Det har vært henvist til at avisene ikke lenger er preget av sterke partisympatier og at innholdsmangfoldet i dag er sikret også der det bare utkommer én avis. I 1885 kunne 93 prosent av norsk presse regnes som partipresse, mens avisenes sterke binding til politiske partier i dag i hovedsak er forsvunnet.

De mest leste nett-tjenestene er knyttet til og finansiert av eksisterende medier eller medieeiere. For seriøse nyhets- og debattmedier på Internett har det til nå ikke lykkes å opparbeide en stabil inntektsstrøm fra leser- og/eller reklamemarkedet som gir grunnlag for å etablere en selvstendig og uavhengig bedriftsøkonomi. I hovedsak er det derfor de mediebedriftene og medieeierne som fra før har en sterk finansiell stilling som også har etablert seg i de sterkeste posisjonene på Internett. Dette er en spesiell utfordring for mediepolitikken, og departementet vil vurdere hvordan mediemangfoldet kan sikres i den dramatiske teknologiske omstillingen mediebransjen møter. En aktuell mulighet kan være å utvikle støtteordninger for konkurranseutsatte aviser, med sikte på å sikre deres omstillingsevne på Internett, noe svenske myndigheter har gjennomført.

Når det gjelder avisenes brudd med bindingene til de politiske partiene, er det allment akseptert at dette i hovedsak har vært svært positivt. Men også dagens aviser representerer ulike verdisyn og ulike geografiske perspektiv, og utvikler derfor til en viss grad ulik journalistikk og ulike samfunnssyn. Redaksjonelt og journalistisk mangfold er svært verdifullt. Det er derfor mediepolitisk viktig å stimulere mangfoldet av verdisyn og journalistikk i mediene. Dette må imidlertid gjøres gjennom generelle rammebetingelser, og ikke slik at det svekker den redaksjonelle selvstendigheten.

Medienes oppgave er å innhente, vurdere, sortere og publisere nyheter, meninger, annonseinformasjon og underholdning. Denne redigeringsfunksjonen er helt nødvendig for den offentlige samtalen. Den enkelte redaksjon, redaktør og journalist utvikler samfunnssyn og journalistikk i dialog med sine lesere og nyhetskilder, med forankring i sitt redaksjonelle grunnsyn og sin journalistiske tradisjon. Det er derfor viktig å opprettholde et mangfold av uavhengige mediebedrifter nasjonalt og lokalt.

Kulturdepartementet legger derfor til grunn at opprettholdelse av et mangfold av uavhengige medier fremdeles er et viktig politisk mål for medieområdet.

3.4.2 Mangfold av hvilke medier?

3.4.2.1 Medieuavhengig mål om mangfold

I dag er de konkrete målsetningene om mediemangfold knyttet til de typer medier der Kulturdepartementet disponerer over konkrete virkemidler, dvs. i hovedsak på presse- og kringkastingsområdet. Det avgjørende i et ytringsfrihets- og demokratiperspektiv vil imidlertid være summen av tilgjengelige kilder til informasjon og ytringer, ikke mangfoldet innenfor hver enkelt mediekategori. Spørsmålet vil være om befolkningen – gjennom aviser (riksaviser, regionaviser, lokalaviser), radio, fjernsyn, Internett osv – i sum får dekket sitt behov for informasjon og ytringskanaler.

Kulturdepartementet legger derfor til grunn at det bør være et overordnet mål for norsk mediepolitikk å opprettholde et mangfold av kilder til informasjon og fora for utveksling av ytringer.

3.4.2.2 Særlig om avismangfold

Samtidig er det klart at de forskjellige mediene i praksis har svært ulik betydning for ytringsfrihet og demokrati. Dels forandrer betydningen seg over tid, og dels avhenger betydningen av mediets innhold (nyheter/informasjon eller underholdning/avkobling), gjennomslag (tilgang til og konsum av mediet) og anvendelse (i hvilken grad mediet brukes til innhenting av nyheter og informasjon og som ytringskanal). Det vises til gjennomgangen i kap. 2.3 og 2.4 over.

Hittil har papiravisene blitt ansett som en så viktig del av mediebildet at det har vært et uttrykt mål for offentlig mediepolitikk å opprettholde det store mangfoldet av aviser i Norge. Det spørsmålet som nå må stilles er om avisene fremdeles har en slik rolle for informasjonsinnhenting og samfunnsdebatt at avismangfold bør være et selvstendig mediepolitisk mål.

Dagspresseutvalget konkluderer med følgende når det gjelder avisenes funksjon:

«Med vårt internasjonalt høye aviskonsum, og med den tid som daglig i gjennomsnitt anvendes til avislesning, er det åpenbart at avisene fortsatt har en sentral funksjon når det gjelder å holde befolkningen informert om det som skjer i samfunnet, lokalt, nasjonalt og internasjonalt. Avisene er også sentrale når det gjelder debatt om viktige lokale, nasjonale eller internasjonale samfunnsspørsmål, og for at den enkelte skal kunne utøve sine demokratiske funksjoner på et velinformert grunnlag. Etter utvalgets vurdering har derfor ikke den økte mediekonkurransen på 90-tallet endret avisenes rolle og betydning på en slik måte at det tilsier en endring i de pressepolitiske målene. Utvalget mener også at avisene vil ha en tilsvarende viktig rolle og betydning i årene fremover.»

På bakgrunn av dette slutter utvalget seg i hovedsak til gjeldende pressepolitiske mål. Dagspresseutvalgets konklusjon må imidlertid ses på bakgrunn av utvalgets mandat, som var avgrenset til offentlige politikkområder med betydning for pressens (dvs. den trykte pressens) rammevilkår.

Kulturdepartementet viser til redegjørelsen i kap. 2 over. Denne viser på den ene siden at vi i dag har et helt annet mangfold i informasjonsformidling og ytringsmuligheter enn da pressestøtten ble etablert i 1969, jf fremveksten av medier som kringkasting, lokalkringkasting og Internett.

På den annen side viser tallene for avislesning, opplag og tidsbruk at papiravisene fremdeles er befolkningens viktigste kilde til nyheter og aktualitetsstoff. Departementet legger derfor til grunn at et mangfold av aviser fortsatt er en mediepolitisk hovedoppgave, og at fremvekst av nye mediekanaler ikke har svekket avisenes sentrale stilling som nyhets- og meningsmedier.

Det er et viktig tilleggsmoment at selv om det har vært en sterk vekst i bruken av Internett og digitaliserte medier, er det fortsatt en del av befolkningen som ikke har tilgang til Internett. Opprettholdelse av et mangfold av papiraviser er derfor et viktig bidrag til å motvirke fremvekst av nye klasseskiller når det gjelder adgang til informasjon og nyheter.

De elektroniske mediene gir enorme muligheter for spesialisering og siling av informasjon. Til sammenlikning utgjør avisene pakker med informasjon som også inneholder materiale som leseren ellers ikke ville ha valgt, interessert seg for eller fått med seg. Det er viktig ut fra et demokratisk perspektiv at befolkningen har tilgang til redigerte medier som gir informasjon de i utgangspunktet ikke etterspør, men som gjør at den kan holde seg generelt oppdatert om hendelser i samfunnet.

Staten bør unngå å omforme mediemønsteret ut fra politiske ønskemål. Dette gjør det nødvendig å stille spørsmålet om papiravisene – uavhengig av statlig politikk på området – har en fremtid, eller om et mediepolitisk mål om avismangfold vil innebære et kunstig åndedrett eller evt. legge uheldige hindringer i veien for den naturlige teknologiske og økonomiske utviklingen på medieområdet. Mange – særlig bransjen selv – har i den senere tiden stilt spørsmål ved om papiravisene kommer til å beholde sin posisjon eller bli utkonkurrert av ulike elektroniske medier, da særlig Internett.

Kilde: Tegning av Herbjørn Skogstad (Herb)

Når nye medieformer oppstår kan en av to ting skje:

1. Det nye mediet utkonkurrerer det gamle. Man har få eksempler på dette, men ett er den store reduksjonen av kinobesøket da fjernsynet ble etablert.

2. Det nye mediet blir et supplement til de eksisterende mediene. Eksemplet på dette er fjernsyn og avis. Avisen har i hovedsak opprettholdt sin sterke stilling, uavhengig av fremveksten av stadig nye konkurrenter på mediemarkedet.

Det skjer nå en langsiktig nedgang i avislesningen, særlig blant unge. På den annen side viser en undersøkelse at de som bruker Internett leser flere aviser og bruker mer tid på lesingen enn andre, jf tabell 3.1. Sigurd Høst ved Institutt for Journalistikk konkluderer på bakgrunn av dette med følgende:

«Den naturlige tolkningen av disse resultatene er at Internett-bruken foreløpig ikke er noen direkte konkurrent til avislesningen. Den er i stedet et supplement, som særlig brukes av personer som er mer nyhetsorienterte og mer kosmopolitiske enn gjennomsnittsbefolkningen.»

Nettavisene var i begynnelsen mer eller mindre kopier av papirutgavene. Etter hvert begynner nettavisene å få sitt eget særpreg som medium. Et mulig scenario kan være at det etter hvert vil vokse frem en arbeidsdeling hvor Internett og mobilt Internett vil stå for de kjappe, korte og kontinuerlig oppdaterte nyhetene. Internett gir i tillegg en helt ny mulighet for tilgang til originalkilder og bakgrunnsmateriale som én trykt avis ikke kan gi. Papiravisen har først og fremst et funksjonelt fortrinn som bred, samlet nyhetspakke med rom for oversiktsbilder og lengre resonnementer.

Kulturdepartementet legger til grunn at det også i fremtiden vil være et leser- og annonsemarked for medier med et bredt redigert innhold av nyheter og redaksjonelle vurderinger, ikke bare en strøm av fakta og ukommentert informasjon. Medie-eierne og medieprofesjonene spiller her en viktig rolle, og departementet legger stor vekt på å utvikle en god dialog med utgiverne, utgivernes og de medieansattes organisasjoner.

Kulturdepartementet legger videre til grunn at det ikke er reelle alternativer til avisene når det gjelder den brede formidlingen av nyheter og aktualitetsstoff. Etter departementets vurdering er det derfor fortsatt viktig å opprettholde et mangfold av aviser. Departementet går inn for at dette beholdes som en uttrykkelig mediepolitisk målsetning.

Samtidig møter mediene og mediepolitikken store utfordringer gjennom framveksten av digitale, interaktive medier. Mange avisbedrifter møter denne utfordringen ved å organisere seg som mediehus, med nyhetsformidling, kommentarer, underholdning og annonser formidlet gjennom flere kanaler. Markedsinntektene til disse mediehusene kommer imidlertid så å si i sin helhet fra papiravismarkedene.

Regjeringen legger derfor stor vekt på å opprettholde og utvikle dagens mangfold i avismarkedet, fordi dette også vil bli fundamentet for et mangfold av digitale medier.

3.4.2.3 Mangfold innenfor andre medier

Et medieuavhengig mål om mediemangfold, jf kap. 3.4.2.1, vil også omfatte kringkasting, lokalkringkasting, Internett og andre former for informasjonsformidling. Spørsmålet er om det – i likhet med aviser – i tillegg bør være en offentlig målsetning å bevare et mangfold også innenfor disse mediekategoriene.

Kringkastingsområdet er i dag preget av et sterkt økende mangfold, bl.a. som følge av digitaliseringen som åpner for en mer effektiv bruk av frekvenskapasitet. Her trekker teknologiske, markedsmessige og øvrige samfunnsmessige tendenser sammen i retning av stadig økende eksternt mangfold. Departementet legger derfor til grunn at det ikke er grunn til å sette opp dette som en særskilt offentlig målsetning utover det generelle målet om mangfold på mediesektoren.

På kringkastingsområdet er det for øvrig i dag en målsetning å «Sikre tilgang til kringkastingssendinger fra andre land» . Dette innebærer en særlig understreking av verdien av informasjon om internasjonale forhold og av internasjonale perspektiv på hjemlige forhold. Globalisering er i dag ett av de mest fremtredende trekkene ved samfunnsutviklingen. Tilgang til kringkastingssendinger fra andre land er derfor noe markedet selv vil sørge for, uten direkte bistand fra offentlige myndigheter. Kulturdepartementet anser derfor at tiden har gått fra denne målsetningen. Dette innebærer imidlertid ikke at ikke norske myndigheter fortsatt vil legge til rette for spredning av program, og opprettholde regler om forbrukermedvirkning i valg av basispakke i kabel-TV-tilbudene.

Videre er det en målsetning at lokalkringkastingstilbudet skal nå «et bredest mulig publikum». Det synes lite konsekvent å ha et mål om publikumsoppslutning som er avgrenset til lokalkringkasting. Myndighetenes oppgave bør hovedsakelig være å sikre tilgangen til informasjon og ytringskanaler, ikke å styre (eller ha målsetninger i forhold til) selve bruken av de ulike mediene. Departementet vil derfor foreslå at dette målet utgår.

Når det gjelder Internett og lignende elektroniske nettmedier, er de i hovedsak knyttet til eksisterende mediebedrifter og medieeiere. Mangfoldet av nettmedier vil derfor i stor grad avhenge av at mediepolitikkens mål om mangfold for aviser og kringkasting blir vellykket.

3.5 Nærmere om tilgangen til mangfoldet

Befolkningens mulighet til faktisk å hente inn og tilegne seg tilbudet er en viktig side av målene om innholdsmangfold og mediemangfold. Prinsippet om universell dekning, dvs. at sendingene skal kunne mottas av hele befolkningen, er anerkjent som ett av de grunnleggende kriteriene for allmennkringkasting. Foruten konkret fysisk tilgjengelighet vil muligheten til å få tilgang til innholdet bl.a. avhenge av forhold som pris, teknologiske løsninger osv.

Hva som kan kreves i forhold til tilgjengeligheten av et konkret medium må selvfølgelig avhenge av mediets formål/funksjon og geografiske nedslagsfelt. For en lokalavis er formålet å formidle nyheter, kultur og annen informasjon til befolkningen innenfor én eller noen få kommuner. For en nasjonal allmennkringkaster vil på den annen side reell riksdekning være en forutsetning for at den skal kunne oppfylle sin funksjon som kanal for offentlig debatt og tjenestetilbud for brede og smale grupper av befolkningen.

Økningen i utbredelsen av kabelnett og parabolantenner har ført til at en stadig større del av befolkningen får tilgang til kringkastingstilbudet, jf tabell 3.2. Fremover vil digitaliseringen trolig føre til en enda raskere økning i tilgangen til audiovisuelle tjenester.

Når det gjelder aviser har utviklingen av Internett revolusjonert tilgjengeligheten. Mer enn to tredeler av alle norske aviser er i dag representert på Internett. Disse avisene er bare et tastetrykk unna, uansett hvor i verden en måtte befinne seg, forutsatt at en har tilgang til PC med Internett-aksess. Tilgang til Internett er likevel relativt kostbart, i og med at det krever investeringer i utstyr. I tillegg forutsetter bruken en viss teknisk innsikt og kjennskap til språk og dataterminologi. Til tross for dette er Internett etter hvert blitt et medium for de mange, jf kap. 2.4.2.

Reell tilgjengelighet forutsetter at tilbudet er tilgjengelig gratis eller til en rimelig pris. Høye priser kan bidra til etableringen av nye sosiale skiller i tilgangen på informasjon. Det må være et overordnet mål å gi like muligheter for alle i et nytt og endret medielandskap for bl.a. ikke å skape kunnskapskløfter i samfunnet.

Regjeringens handlingsplan for bredbånd er et viktig ledd i dette arbeidet. Andre viktige virkemidler er eierskapsregulering, jf kap. 4.4.1 og regulering av elektroniske programguider, jf kap. 4.4.5.

3.6 Konkurranse

3.6.1 Generelt

Siden pressestøtten ble innført i 1969 har et av hovedmålene med pressepolitikken vært å bidra til aviskonkurranse. I St.prp.nr. 1 (2000–2001) er det således satt som mål for pressepolitikken å «Opprettholde grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende daglige avisene lokalt og nasjonalt».

Konkurranseloven 3 definerer formålet med konkurranse som «effektiv bruk av samfunnets ressurser». I mediepolitisk sammenheng er hovedpoenget med konkurranse ikke nødvendigvis først og fremst bedriftsøkonomisk effektivitet og lave priser, selv om også dette er viktige hensyn. Her vil et mål om konkurranse først og fremst være en presisering av målet om mangfold. For å sikre et mangfold av informasjon og ytringsmuligheter er det viktig at det finnes flere uavhengige – eller konkurrerende – kilder til informasjon. I tillegg har målet et kvalitetsaspekt og et kontrollaspekt. Konkurranse skal bidra til at mediene konkurrerer på kvalitet og fører kontroll med hverandre, noe som sikrer mangfoldig og korrekt informasjon.

Kulturdepartementet mener dette fremdeles er relevante hensyn. Det avgjørende for befolkningens informasjonstilgang og ytringsmuligheter er imidlertid først og fremst at det finnes konkurrerende medier/kanaler for informasjonsformidling. Dette kan oppnås gjennom konkurrerende dags­aviser, men det kan også oppnås gjennom f.eks. en lokal dagsavis i kombinasjon med en lokalradio eller en nettbasert nyhetstjeneste e.l.

Departementet foreslår derfor at det bør være et generelt mål for statlig mediepolitikk å legge til rette for at befolkningen skal ha tilgang til alternativer til de dominerende mediene. Et slikt mål vil omfatte alle medier og alle typer konkurranse i formidlingen av informasjon til publikum.

3.6.2 Særlig om lokal aviskonkurranse

Lokal aviskonkurranse har vært et viktig pressepolitisk mål helt siden pressestøtten ble innført, men har samtidig vært det målet som i minst grad har blitt oppfylt. Med lokal aviskonkurranse har man vanligvis forstått lokal konkurranse mellom dagsaviser. I 2000 gikk således over 118 mill kr, ca 72 prosent av produksjonstilskuddet, til de fem riksdekkende meningsbærende avisene og til de daglige nummertoavisene.

Dagspresseutvalget slutter seg, med enkelte mindre forbehold, til gjeldende pressepolitiske mål. Utvalget foreslo at dagens mål om aviskonkurranse opprettholdes med et tillegg om konkurranse på regionalt nivå: «Opprettholde grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende daglige aviser lokalt, regionalt og nasjonalt.»

Pressepolitikken har, til tross for at en stor del av tilskuddet går til å støtte slik konkurranse, ikke vært tilstrekkelig til forhindre nedleggelse av nummertoaviser. Hovedgrunnen til dette er at nummertoavisene har sterke konkurrenter, og at produksjonstilskuddet til denne gruppen aldri har nådd et nivå som har kompensert for nummertoavisenes konkurranseproblemer i annonsemarkedet og kostnadskrevende distribusjon. Usikkerheten om nummertoavisenes langsiktige lønnsomhet og forbudet mot utbetaling av utbytte/konserbidrag for aviser som mottar produksjonstilskudd, har i tillegg gitt flere av disse spesielle problemer med å finansiere de store, langsiktige kapital- og markedsinvesteringene som preger pressen.

De fem avisene i kategorien riksdekkende meningsbærende aviser har dels de samme problemene i reklamemarkedet, med høye og økende distribusjonskostnader og vanskelig finansiering av kapital- og markedsinvesteringer. Men i motsetning til nummertoavisgruppen, utfordrer de ikke en sterkere konkurrent i lesermarkedet eller reklamemarkedet.

Tallet på daglige nummertoaviser har gått ned fra 31 til ni i perioden fra 1969 til 2000. Steder med lokal aviskonkurranse har i samme perioden gått tilbake fra 21 til ni. Mer enn to dagsaviser er det nå bare i Oslo og Bergen. I Trondheim har det siden 1996 bare vært én lokal dagsavis.

Det er derfor spesielt krevende å utvikle mediepolitikken slik at den snur denne langtidstrenden og i det minste sørger for at aviskonkurransen ikke blir ytterligere begrenset.

Selv om svekkelsen av nummertoavisene har redusert antall utgiversteder med konkurranse, er det fortsatt innslag av konkurranse, jf tabell 3.3. Dagspresseutvalget definerer fire kategorier av konkurranseforhold for lokale dagsaviser:

1. Tradisjonell dagsaviskonkurranse (dvs to eller flere dagsaviser)

2. Konkurranse med en helt lokal avis (dekker deler av den ledende dagsavisens marked)

3. Konkurranse med en stor distrikts-, region- eller storbyavis

4. Grensekrig, dvs konkurranse med samme type avis med et annet utgiversted.

Den gang de fleste avisene var tett knyttet til et politisk parti, var mangfoldet i pressen i hovedsak partipolitisk. I dag er den tette forbindelsen mellom partiene og avisredaksjonene ikke lengere preget av underordning. Journalistikken er ikke lengere ensidig og propagandistisk i form og innhold. Alle de store avisene spiller likevel en betydelig politisk rolle, med en mer eller mindre tydelig forankring i ulike verdisyn og med mer eller mindre klare politiske sympatier. Avisenes meningsbredde og innholdsmangfold har derfor styrket, ikke svekket deres rolle som påvirkere, arena og formidler.

Siden momsfritaket og pressestøtten ble etablert på 60-tallet, er mediemønsteret betydelig endret, jf kap 2.1. I 1969 hadde avisene og NRK fullstendig dominans av all nyhetsformidling. Siden da har antall steder med aviskonkurranse blitt redusert fra 39 til 14. Men samtidig har bl a TV2, P4 og Internett skapt et økt nasjonalt medie- og kanalmangfold. Når det gjelder internasjonale og nasjonale nyheter har dette medvirket til et økt mangfold av tilbud, økt valgfrihet for nyhetskilder og deltakere i samfunnsdebatten på nasjonalt nivå og økt valgfrihet for riksannonsører.

På regionalt nivå er det først og fremst utbyggingen av distriktskontorene i NRK som har skapt et nytt mediealternativ. Tyngden av nyhetsformidling, debatt og informasjon på landsdelsnivå ivaretas likevel i hovedsak av de store landsdels- og regionavisene.

På lokalt nivå er det lokalradioene som har kommet til siden 1969. Men i hovedsak har de små inntekter og har derfor ikke hatt ressursgrunnlag til å bygge opp redaksjoner av betydning. På lokalt nivå har det derfor ikke blitt skapt mediealternativer som har motvirket svekkelsen av aviskonkurransen. Det er derfor viktig å stanse nedgangen i antall daglige nr 2-aviser og viktig å utvikle mediepolitikken med sikte på forbedre denne avisgruppens rammebetingelser.

Kulturdepartementet legger derfor til grunn at aviskonkurranse fortsatt er avgjørende for at befolkningen skal ha tilgang til flere kilder for informasjon og flere muligheter for å ytre seg om samfunnsspørsmål.

Det er viktig å sikre grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende nyhets- og aktualitetsmediene på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Dette forutsetter en vesentlig økning av produksjonstilskuddet (pressestøtten).

3.7 Kvalitet / troverdighet

Et mangfold av uavhengige media med ressurser til bredde og dybde i innholdstilbudet er en viktig stimulans til god journalistikk. Flere av dagens mediepolitiske mål uttrykker således et ønske om kvalitet og troverdighet i medietilbudet. Troverdighet og kvalitet er forutsetninger for at de tre funksjonene ved ytringsfriheten, jf pkt 3.3.1, skal fungere etter intensjonen.

Kulturdepartementet vil peke på tre elementer ved et mål om kvalitet og troverdighet i mediene:

1. Kvalitet og troverdighet innebærer for det første at den informasjonen som mediene bringer, i seg selv er troverdig. Dette krever først og fremst god journalistikk og integritet i den enkelte redaksjon og et klart uttrykt redaktøransvar. Gjennom Norsk Presseforbund har pressen vedtatt Vær Varsom-plakaten og opprettet Pressens Faglige Utvalg, som behandler klager fra publikum mot mediene. I tillegg er publikum sikret rett til imøtegåelse for personer som mener seg uriktig omtalt i mediene, jf straffelovens § 430 og kringkastingslovens § 5–1.

2. Det er imidlertid ikke nok at det som formidles er faktisk korrekt dersom viktig informasjon av forskjellige grunner ikke formidles til befolkningen. I de nordiske land gir lovgivningen om offentlighet i forvaltningen publikum rett til innsyn i offentlige dokumenter. Pressens rett til å beskytte anonyme kilder er styrket gjennom rettsutviklingen, jf straffeprosessloven § 125 og tvistemålsloven § 209a. Dette gir mulighet for tilgang til informasjon fra kilder som av forskjellige grunner ikke ønsker eller våger å få sin identitet avslørt. Pressens rett til, og vilje til å beskytte identiteten til anonyme kilder er i virkeligheten avgjørende for kritisk og undersøkende journalistikk, ikke bare rettet mot offentlig virksomhet.

   I Vær Varsom-plakaten er pressens samfunnskritiske rolle omtalt slik:

   «1.4 Det er pressens rett å informere om det som skjer i samfunnet og avdekke kritikkverdige forhold.

   1.5 Det er pressens oppgave å beskytte enkeltmennesker og grupper mot overgrep eller forsømmelser fra offentlige myndigheter og institusjoner, private foretak eller andre.»

   Redaksjonell uavhengighet, høy kompetanse, integritet, vilje og evne til å stå imot påtrykk fra interessegrupper som søker å hindre den frie nyhetsformidlingen er forutsetninger for at mediene skal kunne utføre denne krevende samfunnsoppgaven.

3. En tredje dimensjon er at det helhetsbilde som formidles må være ansvarlig og korrekt. Det ligger i nyhetsformidlingens natur at det først og fremst er det usedvanlige og ekstraordinære som anses som en nyhet, og som derfor blir referert. Man ser dette i ekstrem form i de mest kommersielle mediene, men i større eller mindre grad gjelder det for alle medier. Den stadig økende konkurransen mellom medier kan ytterligere forsterke tendensen til å fokusere på det uvanlige, det sjokkerende og det groteske. I enkelte tilfelle kan dette føre til at mediedekningen i sum gir et forvrengt helhetsbilde av ulike forhold. I den grad dette er tilfelle vil ikke mediedekningen gi grunnlag for selvstendige og velfunderte meninger om samfunnsspørsmål, og mediene vil ikke oppfylle sin demokratiske funksjon. Samtidig er det selvfølgelig begrenset i hvilken grad mediene kan stilles til ansvar for det helhetsbilde som formidles. Bl.a. henter befolkningen informasjon fra mange forskjellige kilder, der hvert enkelt medium i større eller mindre grad har sin spesielle synsvinkel.

Kulturdepartementet legger til grunn at kvalitet og troverdighet, slik disse begrepene er beskrevet ovenfor, er forutsetninger for at mediene skal kunne oppfylle sin samfunnsoppgave og legge til rette for ytringsfrihet og demokrati. Det ville likevel være galt å formulere spesielle politiske mål for hva som er å anse som kvalitet i mediene. Dette er utfordringer som først og fremst må takles av bransjen selv, jf. generelle journalistiske prinsipper som følger av Redaktørplakaten og Vær Varsom-plakaten. Staten bidrar til redaksjonell kvalitetsutvikling gjennom støtte til etterutdanning og kompetanseutvikling i journalistikk, uten å sette konkrete statlige mål for kvalitet i journalistikken.

3.8 Særlig om barn og unge

Når det gjelder barns og unges forhold til mediene har fokus for offentlig mediepolitikk hovedsakelig ligget på behovet for å beskytte barn og unge fra potensielt skadelige medieinntrykk. Dette hensynet gjenspeiles i lovgivning på Kulturdepartementets område, særlig kringkastingsloven og film- og videogramloven.

Kringkastingsloven forbyr således i § 3–1 reklame i tilknytning til barneprogram eller reklameinnslag som særlig er rettet mot barn. Videre gir lovens § 4–5 Statens medieforvaltning hjemmel til å forby videresending av fjernsynskanaler som sender program som kan være skadelige for barn eller ungdom når videresendingen skjer på tidspunkt barn eller ungdom er en dominerende seergruppe. Kringkastingsforskriften har også regler som pålegger kringkasterne å ikke sende program som kan skade barn og mindreårige før kl 21.00. Film- og videogramlovens system med aldersgrensefastsetting og kontroll av film og videogram er i hovedsak begrunnet i hensynet til beskyttelse av barn og unge mot skildringer av vold og pornografi. Statens filmtilsyn forvalter dessuten en tilskuddsordning for ulike tiltak mot vold i bildemediene. Dette er fremdeles svært viktige hensyn som regjeringen mener det er nødvendig å ivareta.

Med utgangspunkt i det overordnede målet om ytringsfrihet og demokrati er spørsmålet i denne meldingen ikke først og fremst behovet for beskyttelse fra potensielt skadelige ytringer, men barns og unges behov for informasjon og ytringsmuligheter. Dette har ikke på samme måte vært et politisk tema, selv om programmer for barn og ungdom er en viktig del av allmennkringkastingen.

Kilde: Tegning av Herbjørn Skogstad (Herb)

I likhet med den øvrige befolkningen står også barn og unge i dag overfor et helt annet medietilbud enn bare for få år siden – både med hensyn til mengde, innhold og virkemiddelbruk.

Mediene har stor innflytelse, over vårt eget selvbilde og over vårt bilde av verden omkring oss. Ikke minst gjelder dette overfor barn og unge, som ikke ennå har en ferdig utviklet kulturell og språklig identitet. Mediene fremstiller bare en del av virkeligheten. De benytter seg av koder, klisjeer og kulturelle henvisninger som det krever læring og erfaring å forstå. Samtidig må en i dag anta at medie­kunnskapen og evnen til å lese medietekster blant barn og unge er stor. Barn og unge er tidlig ute med å tilegne seg og bli vant med nye medieformer.

Globaliseringen av mediemarkedet fører til at en stadig større del av det innholdstilbudet barn og unge stilles overfor ikke er produsert med bakgrunn i norsk språk og kultur. Tilsvarende fører kommersialiseringen til at en stadig større del av barns og unges mediekonsum består av kommersielle medier. Hvilke konsekvenser dette kan få for selvbilde og bilde av verden for øvrig er det vanskelig å si noe sikkert om.

I likhet med alle andre grupper i samfunnet har også barn og unge behov for informasjon om egen situasjon og ut fra egen synsvinkel, samt synliggjøring som gruppe. Tilsvarende har offentligheten et behov for informasjon om barn og unges situasjon og for å få formidlet et bilde av samfunnet sett fra barns og unges ståsted. Dette kan f.eks. være en forutsetning for å få et forsvarlig beslutningsgrunnlag for politiske vedtak med betydning for barn og unge. I denne sammenheng er også barn og unge «minoriteter», i den forstand at de ikke er dagsordensettere. De alminnelige markedsmekanismene innebærer at mediene i hovedsak vil rette seg mot og ivareta behovene til de kjøpesterke gruppene i samfunnet.

I tillegg til dette kommer at barn og unge har særskilte behov. For å kunne nyttiggjøre seg medietilbudet har barn og unge behov for kompetanse – for å kunne lese mediene, for å forstå de kodene som blir brukt og eventuelt for å avsløre bakenforliggende motivasjoner. F.eks. er det et spørsmål om læring å forstå at fjernsynsreklamens fortellinger om de fantastiske egenskapene ved ulike produkter ikke er objektiv sannhet, men kommersielle ytringer som benytter seg av forskjellige audiovisuelle virkemidler og psykologiske mekanismer for å selge et produkt.

3.9 Særlig om minoriteter

Hensynet til minoriteter ligger som nevnt til dels innbakt i definisjonen av allmennkringkasting. I praksis er minoritetenes særlige behov for informasjon også anerkjent på presseområdet gjennom eksisterende tilskuddsordninger, bl.a. for samiske aviser og innvandrerpublikasjoner.

Internasjonalt vern

Minoritetenes rettigheter er bl.a. vernet gjennom ulike internasjonale menneskerettsinstrument o.l. som forplikter den norske staten (Den europeiske menneskerettskonvensjonen 1950, FNs konvensjon av 1966 om sivile og politiske rettigheter, ILO-konvensjon nr. 169 Om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater, Europarådets charter for regions- eller minoritetsspråk, Rammekonvensjonen om beskyttelse av nasjonale minoriteter og FNs rasediskrimineringskonvensjon). Konvensjonene gir statene et positivt ansvar for å legge til rette for at minoritetene skal kunne nyte de rettighetene som konvensjonene tar sikte på å sikre. Omfanget av forpliktelsene er imidlertid for en stor del overlatt til den enkelte statenes egen tolkning, jf at det ofte gis anvisning om å benytte relevante virkemidler.

Ulike minoritetsgrupper

Grunnlovens § 110 a er både en prinsipperklæring og en rettsregel i den betydning at den gir rettigheter til den samiske befolkning, og pålegger den norske stat en rettsplikt til å verne samisk språk, kultur og samfunnsliv. Det finnes per i dag ikke noe klart tall på størrelsen av den samiske befolkningen. Ifølge en rapport lagt fram av Samisk språkråd i oktober 2000 er ca. 25 000 personer samiskspråklige, i den forstand at de kan følge med i en samtale på samisk. Samene er et urfolk, det vil si at de har hatt tilhold i det som nå er norske landområder siden lenge før dannelsen av den norske staten. Dermed står den samiske folkegruppe i en særstilling blant minoritetene i Norge. I tillegg bor flere samer i Norge enn i de andre nordiske landene, noe som ytterligere understreker den norske statens særlige ansvar for denne gruppen. Den samiske befolkningen er gitt et særlig vern i Grunnlovens § 110 a:

«Det paaligger Statens Myndigheter at lægge Forholdene til Rette for at den samiske Folkegruppe kan sikre og udvikle sit Sprog, sin Kultur og sit Samfundsliv.»

De nasjonale minoritetene omfatter jøder, kvener, rom (sigøynere), romanifolket (taterne/de reisende) og skogfinner. Kommunal- og regionaldepartementet anslår i St.meld. nr. 15 (2000–2001) at jødene utgjør ca. 1100 personer, mens mellom 10 000 og 15 000 personer regner seg som kvener eller personer av kvensk/finsk ætt. Rom omfatter opprinnelig en gruppe på mellom 300 og 400 personer. Når det gjelder romanifolket finnes det per i dag ingen sikre tall som viser hvor mange som tilhører denne gruppen.

Ved inngangen til 2000 var det ifølge Utlendingsdirektoratet 282 500 personer med innvandrerbakgrunn i Norge. Det er en økning på vel åtte pst. sammenliknet med året før. Av disse var 238 500 førstegenerasjonsinnvandrere, mens 44 000 var andregenerasjonsinnvandrere. Svensker utgjør den største gruppen av innvandrere i Norge med 23 240 personer, tett fulgt av Pakistan med 22 831 og Danmark med 18 863 innvandrere. Av disse bor 94 740 i Oslo, 14 000 i Bergen, 10 900 i Stavanger, 9 564 i Bærum og 8 281 i Trondheim.

Departementets vurdering

Ytringsfrihetskommisjonen viste til at minoritetenes vilkår kan sies å være en «test case» på ytringsfrihetens vilkår i samfunnet. Kommisjonen mente det var behov for å styrke ytringsfriheten for minoritetene, og fremhevet særlig behovene til kvenene og visse innvandrergrupper.

Minoritetsgrupper har lett for å bli «de andre», som majoritetsbefolkningen definerer seg selv i forhold til. Dette har med å markere tilhørighet til en gruppe. Innenfor en gruppe som man selv identifiserer seg med, er det lettere å se og anerkjenne individuelle forskjeller enn hos «de andre». Dette øker faren vesentlig for at ensidig medieomtale gir grobunn for fordommer og stereotype oppfatninger overfor minoriteter. Mediene har gjennom sitt utvalg og vinkling av informasjon en viktig rolle i forhold til å definere samfunnets holdninger til minoriteter. For mange er det bildet mediene formidler det eneste kjennskapet de har til personer med minoritetsbakgrunn. Dersom minoriteter først og fremst omtales i negative sammenhenger, f.eks. i forbindelse med kriminalitet, sosial nød eller med fokus på de mer bisarre elementene ved ulike fremmede kulturer, er det stor fare for at dette kan føre til eller forsterke fordommer mot disse gruppene. Det vises til det som er sagt ovenfor under kap. 3.7 om medienes ansvar for å formidle et korrekt helhetsbilde.

Medier som kan formidle informasjon og diskusjon innad i minoritetsgruppene vil bidra både til å ivareta gruppenes språk og kulturelle særpreg, og til å etablere den gruppetilknytning som er nødvendig for å kunne ivareta gruppenes interesser overfor samfunnet for øvrig. Like viktig er det imidlertid at det finnes kanaler der minoritetene kan nå frem til bredere lag av folket med sitt syn og sin informasjon. Dette vil bidra til synliggjøring og «normalisering» av gruppen, og dermed lette integrasjonen i det norske samfunnet. Objektiv og balansert formidling av informasjon om innvandrergrupper vil i praksis være det beste vern mot overgrep og diskriminering.

Kulturdepartementet legger til grunn at det offentlige har en særlig oppgave i forhold til å legge til rette for ytringsfrihet og demokratisk deltakelse for språklige, etniske og andre minoriteter, og vil følge dette opp.

3.10 Oppsummering og konklusjon

Utgangspunktet for mediepolitikken er som nevnt å sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre. I tillegg er det overordnede mål å sikre et kulturelt mangfold og et norskspråklig medietilbud samt å beskytte barn og unge mot skadelig medieinnhold. Disse målene uttrykker grunnleggende verdier som må ligge fast også i fremtiden.

Staten har et ansvar for å utvikle og sikre forutsetningene for en fungerende offentlig samtale. Samtidig er det klart at også mediene selv må ha et ansvar for å ivareta medienes demokratiske funksjon. Særlig gjelder dette i forhold til redaksjonelle spørsmål som staten av prinsipielle grunner ikke bør gripe inn i.

For at mediene skal utgjøre en fungerende infrastruktur for informasjon og ytringer i samfunnet, må de tilby et mangfold av troverdig og kvalitativ informasjon som ivaretar behovene til alle grupper i samfunnet, herunder minoriteter og andre smale grupper. Særlig viktig i denne sammenheng er eksistensen av norskprodusert innhold som reflekterer norsk virkelighet, språk og kultur.

Dette mangfoldet i innhold er imidlertid ikke mulig uten at det også foreligger et mangfold av uavhengige kilder til informasjon, et visst mangfold i medieeierskap, redaksjonell uavhengighet (fra både staten, eierne og andre), tilstrekkelige økonomiske rammebetingelser, journalistisk/redaksjonell kompetanse og ikke minst et velfungerende medieetisk system.

Med utgangspunkt i ovennevnte bør mediepolitikken ha følgende konkrete målsetninger:

For å ivareta ytringsfriheten som en forutsetning for et levende demokrati, skal mediepolitikken sikre:

1. et mangfold av informasjonstilbud og ytringsmuligheter for smale og brede grupper i samfunnet; inkludert barn og ungdom, den samiske befolkningen og ulike minoritetsgrupper,

2. et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier av høy kvalitet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, herunder et mangfold av aviser i alle landsdelene,

3. grunnlaget for at det kan komme ut alternativer til de ledende nyhets- og aktualitetsmediene på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå,

4. medienes uavhengighet i redaksjonelle spørsmål; både fra myndigheter, eiere og andre.