4 Mediepolitiske virkemidler – vurdering og forslag

4.1 Innledning

For å oppnå politiske mål har myndighetene ulike typer virkemidler til disposisjon. Det kan dreie seg om generelle eller individuelle påbud eller forbud som gjennomføres ved lov eller forskrift (jf. f.eks. innholdsregulering i gjeldende kringkastingslov og film- og videogramlov). Alternativt kan det fastsettes generelle forbud med mulighet for dispensasjon (jf. f.eks. konsesjonsordningene på kringkastingsområdet). Selvregulering innenfor næringslivet – eventuelt i kombinasjon med ordinær regulering – blir stadig mer aktuelt (jf selvjustissystemet for medieetiske spørsmål). Dette skyldes særlig den økende globaliseringen av næringslivet. Andre viktige virkemidler på medieområdet er økonomiske tilskuddsordninger (jf. f.eks. pressestøtten) eller skatter og avgifter (f.eks. momsfritaket for aviser). Det offentlige kan for øvrig øve innflytelse gjennom eierskap og bedriftsledelse (jf. f.eks. eierskapet av NRK).

4.2 Økonomiske virkemidler

4.2.1 Generelt

Offentlig økonomisk engasjement kan ha ulike formål, f.eks. å hindre privat monopoldannelse der dette ikke er samfunnsmessig optimalt eller å subsidiere eller drive virksomhet med samfunnsmessige nyttevirkninger.

Momsfritak og direkte produksjonsstøtte er de viktigste virkemidlene for å nå målene for dagspressen. Momsfritaket er i dag det mest vesentlige bidraget til dagspressens økonomi. Det har økt sterkt i betydning de siste årene, mens produksjonsstøttens omfang er redusert. Dermed er det statlige bidraget til dagspressen dreid i favør av de største og rikeste avisene.

Produksjonsstøtten er målrettet mot aviser med svak økonomi og konkurransekraft. Disse avisene utgjør en helt vesentlig del av avisfloraen, og har mange lesere. Behovet for produksjonsstøtte er skapt fordi annonseinntektene først og fremst går til de største og ledende avisene. Denne markedsmekanisme er i noen grad motvirket ved den direkte støtten. Uten støtten ville avismønsteret i Norge bli vesentlig annerledes.

Departementet mener at samlet høyt aviskonsum er et viktig mål. Men for å nå dette målet er produksjonsstøtten langt mer effektiv enn momsfritaket. Departementet har derfor vurdert behovet for fortsatt momsfritak. Erfaringene fra mange andre land, bl a våre naboland, er imidlertid nå at aviskonsumet generelt er på vikende front. Det må antas at avisene i hvert fall delvis vil måtte økene prisene med moms på opplaget. Det vil kunne bety nedgang i avissalget også i Norge.

Departementet er derfor kommet til at momsfritaket bør videreføres. Ved å foreslå økt produksjonsstøtte vil departementet rette opp noe av de skjevheter som er skapt de siste årene i fordelingen av støtten. Departementet legger også vekt på at dette er en politikk som har bred støtte i avisbransjen.

4.2.2 Pressestøtten

4.2.2.1 Historikk og dagens ordning

Pressestøtten ble innført i 1969, og bakgrunnen var frykten for en utvikling med omfattende avisdød tilsvarende den man hadde sett i Danmark og Sverige. Tendensen var på dette tidspunktet klar: Mellom 1950 og 1969 forsvant rundt 40 avistitler, de fleste borgerlige aviser i nummertoposisjon. Årsakene til denne avisdøden var sammensatt. Men en del av forklaringen var at mange nummertoaviser ble stanset av okkupasjonsmakten under krigen, og var sterkt svekket da de startet igjen i 1945. I tillegg førte papirrasjoneringen under og etter krigen til at avisene fikk begrenset sidetall og et smalt innhold. Dette førte til at mange kjøpte flere aviser for å få oversikt over nyhetsbildet. Da papirrasjoneringen ble opphevet på 50-tallet, førte dette til en helt ny konkurransesituasjon for avisene, noe mange av nummertoavisene ikke hadde ressurser til å takle.

Målsetningen med pressestøtten var fra begynnelsen av å opprettholde en såkalt «differensiert dagspresse». Begrepet ble nærmere definert av dagspresseutvalget av 1972, som la til grunn at målet innebar opprettholdelse av tre hovednivåer av aviser: de brede dekningsavisene, de mellomstore distriktsavisene og lokalavisene. I St.meld.nr. 34 (1975–76) ble det presisert at det innenfor de to førstnevnte nivåene (dvs. nasjonalt og regionalt nivå) i tillegg måtte eksistere «direkte konkurranse mellom aviser som representerer forskjellig politisk grunnsyn».

I realiteten innebar målet et ønske om å opprettholde det eksisterende avismønsteret intakt, dvs. nærmest å hermetisere pressestrukturen på 1969-nivå. Dette illustreres ved at det helt siden støtten ble innført har vært en klart uttalt forutsetning at støtten ikke skal fungere som «fødselshjelp» for nye aviser.

Pressestøtten omfattet opprinnelig tre tilskuddsordninger: tilskudd til telekommunikasjon, tilskudd til de politiske partienes pressekontorer og subsidiering av avispapir. Frem til 1984 var tildelingen av tilskuddet basert på papirforbruk. Etter hvert oversteg imidlertid tilskuddsbeløpene de faktiske utgiftene til papirkjøp og tilskuddet gikk over til å bli en ren produksjonsstøtte. Fra 1984 ble tilskuddet i større grad kanalisert til de avisene som hadde spesielt økonomisk behov for tilskudd. Dette ble bl.a. gjort ved å innføre et opplagstak for nummerén- og aleneaviser til 6000 eksemplarer, noe som førte til at om lag 30 aviser ble tatt ut av tilskuddsordningen. Videre ble tilskuddet nå beregnet etter konkurranseposisjon, dvs. at de avisene som hadde større konkurrenter på utgiverstedet (nummertoavisene) fikk tilskudd utmålt etter satser som var mer enn tre ganger så høye som for de øvrige avisene. Som følge av Stortingets behandling av St.meld.nr. 32 (1992–93) «Media i tida», ble pressestøttens innretning mot nummertoavisene ytterligere forsterket. I 2000 gikk således ca. 78 pst. av produksjonstilskuddet til nummertoavisene, inkludert de «riksspredte meningsbærende» avisene. Fra 1989 har ukeaviser med opplag over 1000 eksemplarer fått produksjonstilskudd dersom de har et lokalt nyhets- og aktualitetspreg av dagspressekarakter.

I tillegg til produksjonstilskuddet omfatter den direkte pressestøtten over Kulturdepartementets budsjett i dag tilskudd til medieforskning og etterutdanning, tilskudd til samiske aviser og innvandrerpublikasjoner, tilskudd til informasjonsvirksomhet i politiske partier og distribusjonstilskudd til avisene i Finnmark. I tillegg bevilges det øremerkede tilskudd til enkelte utvalgte publikasjoner som Stortinget har ansett som særlig støtteverdige, bl.a. Morgenbladet, Klar Tale, Blikk, Samora og Ruijan Kaiku.

Fra en start på 4,7 mill. kroner i 1969 økte pressestøtten raskt gjennom 1970-tallet. I 1984 utgjorde tilskuddet 272 mill. i 2000-kroner. Fra 1980 til 1990 gikk tilskuddet gradvis ned mot i overkant av 200 mill. i 2000-kroner. Deretter var det en økning frem til 1995, mens bevilgningene igjen er blitt redusert mot slutten av 1990-tallet. I 1998 og 1999 ble produksjonstilskuddet redusert med til sammen over 40 mill. kroner eller ca. 20 pst. I 2001 ligger den totale pressestøtten på i overkant av 234 mill. kroner, hvorav produksjonstilskuddet utgjør 180 mill. kroner.

4.2.2.2 Dagspresseutvalget og høringen

Dagspresseutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 16. april 1999 med følgende mandat:

«Med utgangspunkt i det overordnede målet om å sikre ytringsfriheten som forutsetning for et levende folkestyre skal utvalget foreta en samlet vurdering av offentlige politikkområder med betydning for pressens rammevilkår; herunder pressestøtten, statens annonsepolitikk og merverdiavgiftssystemet …»

Utvalgets utredning, NOU 2000: 15 «Pressepolitikk ved et tusenårsskifte», ble avgitt til Kulturdepartementet 25. mai 2000. Utvalget konkluderer her med at avisene har beholdt sin samfunnsmessige betydning for informasjonsinnhenting og ytringsfrihet. Utvalget anser videre at det fortsatt er stort behov for produksjonstilskudd, og anbefaler ikke at noen av de aviskategorier som mottar produksjonstilskudd tas ut av ordningen. Det pekes spesielt på den svake økonomien til nummertoavisene og de riksdekkende, meningsbærende avisene:

«Av de 15 avisene som får over en million kroner i produksjonsstøtte, ville ingen gått med overskudd uten støtte i 1999. Regnskapstall for 1999 viser at situasjonen er forverret for nummer to-avisene, og spesielt for de meningsbærende avisene.» 1

På bakgrunn av den vanskelige økonomiske situasjonen i deler av pressen foreslår utvalget å øke den direkte pressestøtten til 240 mill. kroner i 2001. Dette tilsvarer ifølge utvalget det reelle nivå fra 1993. Forslaget vil dessuten «gjøre det mulig for de avisene som mottar produksjonsstøtte, å styrke redaksjonene». 2

Utvalget anbefaler en ny tilskuddsmodell for nummertoaviser og riksdekkende meningsbærende aviser. Modellen vil ifølge utvalget gi mer forutsigbarhet i tildelingen og åpne for at tilskuddet kan øke ved opplagsnedgang for avisen. Utvalget viser til at dagens ordning innebærer at tilskuddet reduseres ved opplagsnedgang, noe som kan bidra til å forsterke virkningene av markedssvingninger.

Utvalgets modell innebærer at det fastsettes et bestemt tilskuddsnivå for hver av avisene som omfattes av ordningen, og at dette tilskuddet reguleres hvert år ut fra endringer i kostnader, muligheter for rasjonalisering og endring i opplags- og annonseinntekter. Utvalget foreslår i tillegg en ny ordning for etableringstilskudd og ekstraordinært produksjonstilskudd.

Ut fra en behovsvurdering foreslår utvalget å redusere den særlige tilskuddssatsen for aviser i Nordland, Troms og Finnmark fra 100 pst. ekstra til 50 pst. ekstra i forhold til andre tilskuddsberettigede aviser. Videre foreslår utvalget å fjerne distribusjonstilskuddet for avisene i Finnmark.

Utvalget foreslår videre å oppheve vilkåret om at aviser som mottar pressestøtte ikke kan utbetale utbytte til aksjonærene og vilkåret om en overskuddsgrense for å kunne kvalifisere til produksjonstilskudd. Utvalget legger til grunn at disse endringene vil stimulere til private investeringer i pressen.

Utvalget foreslår en øremerket avsetning på 10 mill. kroner årlig til tiltak som kan motvirke tendensen til synkende avislesning blant barn og unge.

Høringen av utredningen viste bred oppslutning omkring det pressepolitiske målet om avismangfold, og om produksjonstilskuddets berettigelse. Langt de fleste høringssvarene erkjenner støttebehovet i dagspressen, og er positive til forslaget om å øke tilskuddet. Også innretningen av tilskuddet mot de gruppene av aviser som har dårligst økonomi – dvs. nummertoavisene og de riksdekkende, meningsbærende avisene – får bred støtte i høringen, selv om et par høringsinstanser tar til orde for en dreining mot mer støtte til lokalaviser.

4.2.2.3 Behovet for pressestøtten

Som nevnt foran går Kulturdepartementet inn for at det fremdeles skal være et mål for mediepolitikken å opprettholde et mangfold av aviser i Norge.

Ved utgangen av 2000 ble det utgitt i alt 216 forskjellige aviser i Norge, mot 191 i 1969 . Av de avisene som ble gitt ut ved årsskiftet var 88 dagsaviser (4 utgivelser per uke eller mer). Dette tilsvarer én dagsavis per 51.000 innbyggere. Til sammenligning har Sverige 98 dagsaviser (dvs. én per 91.000 innbyggere), Danmark har 34 dagsaviser (dvs. én per 157.000 innbyggere) og Frankrike har 81 dagsaviser (dvs. én per 726.000 innbyggere). Dette viser at avismangfoldet er svært stort i Norge i dag, også i forhold til de øvrige nordiske landene. Forskjellene kan dels forklares i at den norske topografien og bosettingsmøsteret har bidratt til en sterk orientering mot lokalmiljøer. I tillegg har den statlige pressepolitikken utvilsomt spilt en viktig rolle. I sum er medieinfrastrukturen utvilsomt blitt vesentlig tettere i perioden etter at pressestøtten ble innført.

Spørsmålet blir da i hvilken grad pressestøtten er avgjørende for å opprettholde et avismangfold også i fremtiden. I 2000 mottok i alt 129 av 216 aviser pressestøtte. Dette utgjør om lag 60 pst. av landets aviser. De pressestøttede avisene representerer ca. 20 pst. av det totale avisopplaget.

Behovet for pressestøtte kan begrunnes i enkelte strukturelle forhold ved avismarkedet:

• Tradisjonelt er ordningen først og fremst basert på teorien om «opplagsspiralen». Utgangspunktet for teorien er at avisene konkurrerer på to markeder, lesermarkedet og annonsemarkedet. Nummerénavisen, dvs den avisen som er størst på lesermarkedet, blir på grunn av sin rekkevidde også den mest attraktive for annonsørene og får dermed en utforholdsmessig stor del av de lokale annonsene. Nummertoavisene får tvert imot uforholdsmessig få annonser og dermed lavere inntekter, noe som kan føre til et tynnere og mindre attraktivt produkt, færre lesere, enda lavere inntekter osv.

• Kjededannelsene i varehandelen har etter hvert ført til at reklamebeslutninger er flyttet fra den lokale kjøpmannen til nasjonale og internasjonale beslutningstakere. Dette fører til at annonseringen forskyves fra lokalaviser til riksdekkende medier som TV og ukepresse.

• Som en følge av dette spiller avisenes annonsesamkjøringer en stadig større rolle. Annonsesamkjøring er et samarbeid mellom to eller flere aviser. Annonsører som benytter samkjøringsaviser får rabatt på sine annonser dersom de rykker inn identiske eller nesten identiske annonser i alle avisene i samkjøringen. Samkjøringene innebærer et prissamarbeid som må ha dispensasjon fra konkurranseloven.

• Annonsesamkjøringene er i sin tur nært knyttet til konsernorganisering. De fleste samkjøringsordningene er knyttet til de store konsernene, og oppkjøp av tidligere uavhengige aviser er ofte motivert i konsernenes ønske om tilby annonsørene et mest mulig tettmasket nett av samkjøringer.

• Kostnadene for avisdistribusjon avhenger for en stor del av nedslagsfelt. Dette fører til at riksaviser som har abonnentene spredt over hele landet, lokalaviser som trykker langt borte og lokalaviser med mange utflytterabonnenter har særlig høye distribusjonskostnader. Tidligere har det vært et visst subsidieelement i Postens fastsetting av avisporto. Fra 1. desember 1996 ble Posten omdannet til særlovselskapet Posten Norge BA der styret har det fulle økonomiske ansvaret for driften. Selskapet har fra 1. juni 2000 innført et nytt avisportosystem som er mer kostnadsorientert enn tidligere systemer. Ifølge Dagspresseutvalget vil denne omleggingen føre til økte portokostnader, særlig for riksdekkende aviser og lokalaviser som ikke bruker Posten som hoveddistributør.

Bl.a. på bakgrunn av ovennevnte har deler av pressen i dag svak økonomi. I 2000 hadde dagspressen et samlet resultat på ca. 1,2 mrd. kroner. De avisene som mottar produksjonstilskudd viste samme år et samlet underskudd på 19 mill. kroner etter pressestøtte. Den svake økonomiske situasjonen i de avisene som mottar pressestøtte er en varig tendens, noe som bekreftes både i Dagspresseutvalgets utredning og i Statskonsults rapport fra 1998. 3 Det er ikke tvilsomt at den økonomiske situasjonen i mange av de avisene som i dag mottar tilskudd er så svak at avisene – på kortere eller lengre sikt – ikke vil kunne overleve uten tilskudd.

Ifølge Dagspresseutvalget utgjorde produksjonsstøtten i 1999 i alt 1 pst. av dagspressens totale inntekter. For de avisene som mottok tilskudd utgjorde produksjonstilskuddet 10 pst. av inntektene. Innenfor gruppene nummertoaviser og riksspredte meningsbærende aviser var tallet hhv. 13 og 19 pst. i 1999.

Et viktig spørsmål er om det er rom for rasjonalisering i bransjen. Dagspresseutvalget legger til grunn at aviser med dårlig lønnsomhet og svak markedsstilling vanskelig kan kompensere for dette gjennom økte priser. Statskonsult la på sin side frem dokumentasjon som viser at aviser som mottar produksjonstilskudd har til dels vesentlig lavere lønnsnivå enn aviser som ikke får slikt tilskudd. Statskonsult konkluderte derfor med følgende i sin rapport om pressestøtten fra 1998:

«Fra så vel Statskonsult som ECONs innfallsvinkel er det en konklusjon at mulighetene for å kompensere for lavere inntekter er forholdsvis små for de fleste av avisen som i dag får støtte, og at innsparingspotensialet synes å være ganske begrenset. Inntrykket er, og da særlig når det gjelder nummer to-avisene og de riksspredte meningsbærende avisene, at rasjonaliserings- og effktiviseringspotensialet for en stor del er tatt ut».

Etter Kulturdepartementets vurdering gir heller ikke prognosene for fremtidig økonomisk utvikling i dagspressen grunnlag for å anta at behovet for pressestøtte vil falle bort eller avta i nærmeste fremtid. Det vises til følgende:

• Det norske avisopplaget har vært stabilt gjennom de siste ti årene. Totalopplaget for dagspressen var i overkant av 3,1 mill. eksemplarer i 2000, en nedgang på én pst. fra 1999. Dagspressen venter fortsatt høye og stabile opplagstall. Tall viser imidlertid at den daglige tiden folk bruker på å lese aviser har gått noe ned de siste årene, særlig blant yngre mennesker.

• Avisbransjen opplever sterk konkurranse og endringer i annonsemarkedet. Et viktig forhold er at flere aviser går glipp av lokale annonser som følge av kjededannelser i varehandelen. I tillegg venter avisene økt konkurranse på annonsemarkedet, blant annet om rubrikkannonsene fra nye aktører på Internett. Foreløpig ser det ut til at avisene tar store deler av markedet for rubrikkannonser på Internett.

• Avisenes råvarekostnader består i hovedsak av utgifter til avispapir. Ifølge bransjens egne tall økte papirprisen kraftig (13 pst.) fra 2000 til 2001. Bransjen regner med en stabil pris på papir ut 2003. For øvrig ventes det fremover ingen vesentlige endringer på kostnadssiden for avisene i forhold til i dag (lønn, distribusjon mv.).

• Gratisaviser gir mange steder høy grad av konkurranse om annonser. Foreløpig er de økonomiske konsekvensene av konkurransen fra nettavisene relativt begrenset, jf at det på landsbasis foreløpig i hovedsak er tale om nettversjoner av papiraviser. Konkurransen fra både gratisaviser og nettaviser kan likevel få betydning for avisenes fremtidige økonomiutvikling og tilskuddsbehov.

På bakgrunn av ovennevnte legger Kulturdepartementet til grunn at avvikling av pressestøtten ville føre til omfattende avisdød og en vesentlig reduksjon i avismangfoldet i Norge.

Kulturdepartementet går derfor inn for å opprettholde ordningen med produksjonstilskudd til dagsaviser.

4.2.2.4 Innretningen av tilskuddet

Dagens ordning

I henhold til gjeldende forskrift av 7. november 1996 om produksjonstilskudd til dagsaviser kan følgende avistyper få tilskudd (forutsatt at de øvrige vilkårene for tilskudd er oppfylt):

• nummertoaviser (inkl. riksspredte meningsbærende aviser) som kommer ut minst to ganger i uken med et opplag mellom 2 000 og 80 000 eksemplarer,

• nummerén- og aleneaviser som kommer ut minst tre ganger per uke med et opplag på mellom 2 000 og 6 000 eksemplarer,

• ukeaviser (dvs. aviser med én utgave per uke) med minst 48 utgaver per år, et opplag på minst 1000 eksemplarer og som selger minst halvparten av sitt godkjente opplag innenfor det fylket hvor avisen kommer ut.

Tilskuddet er i dag for en stor del innrettet mot aviser i en ufordelaktig konkurranseposisjon, dvs. nummertoavisene og de riksspredte meningsbærende avisene. Det vises til oversikten i tabell 4.1. Når det gjelder de konkrete tildelingskriteriene vises det til pkt. 4.2.2.6.

Tabellen viser at de i alt 17 nummertoavisene, inkl. de riksspredte meningsbærende avisene, til sammen mottok i overkant av 128 mill. kroner – eller ca. 78 pst. av den totale støtten – i 2000. I gjennomsnitt utgjør dette 7,5 mill. kroner per avis per år. Siden ordningen ble opprettet i 1969 er en stadig større andel av pressestøtten blitt kanalisert til nummertoavisene.

Dagspresseutvalget

Dagspresseutvalget går inn for å opprettholde dagens innretning av tilskuddet:

«Utvalget har foretatt en bred vurdering av de ulike alternativene, og om kategorier aviser som kan klare seg uten støtte, bør gå ut av ordningen. Etter en helhetsvurdering konkluderer utvalget med at det ikke vil anbefale dette.»

Departementets vurdering

Etter Kulturdepartementets vurdering er det i hovedsak to forhold som kan begrunne endringer i tilskuddets innretning:

1. Endrede politiske målsetninger eller prioriteringer

Når det gjelder målene for mediepolitikken vises det til drøftingen og forslagene i kap. 3 ovenfor.

Nummerén- og aleneavisene

Det må som nevnt være en viktig politisk målsetning å sikre hele befolkningen tilgang til et mangfold av informasjon og ytringsmuligheter. På de fleste steder, og i forhold til de fleste typer informasjon, finnes det i dag alternative kilder – enten det er i form av konkurrerende aviser eller andre medier. Der det fremdeles kan være «huller i infrastrukturen» er det trolig først og fremst i forhold til helt lokale nyheter og informasjon, f.eks. på steder som ikke har lokalavis eller andre lokale medier.

Lokalavisene har dessuten en særstilling som lokale kanaler for ytringer og offentlig samtale. Lokalavisene er en felles arena for nesten alle mennesker i en kommune eller et distrikt, og utgjør således et fundament for demokratisk og kulturelt fellesskap i lokalsamfunnene. Demokrati- og informasjonshensyn tilsier derfor at det er spesielt viktig å unngå at et stort antall lokalsamfunn blir avisløse.

De «riksdekkende meningsbærende» avisene

De riksspredte meningsbærende avisene (dvs. Dagen, Dagsavisen Arbeiderbladet, Klassekampen, Nationen og Vårt Land) har en sentral betydning for samfunnsdebatten og meningsmangfoldet på nasjonalt nivå. Tilskuddet til disse avisene er bl.a. begrunnet i at de målbærer interessene til spesielle motkulturer i det norske samfunnet som ellers ikke ville komme til orde i samfunnsdebatten. På nasjonalt nivå finnes det på den annen side et stadig økende mangfold av alternative kilder til informasjon (radio, TV, Internett, nisjepresse), jf kap. 2.1. Det kan dessuten hevdes at Internett på en helt ny måte åpner for slike alternative stemmer som de riksspredte meningsbærende avisene i dag representerer, jf at også mindre interessegrupper m.v. nå kan få egne fora for informasjon og diskusjon. Departementet legger imidlertid til grunn at per i dag kan ikke Internett som distribusjonsform gi det samme gjennomslag som fysisk landsdekkende distribusjon av disse avisene. Et bortfall av de riksspredte meningsbærende avisene ville innebære en uheldig marginalisering av de særegne stemmene som disse avisene i dag utgjør i det offentlige rommet.

Etter at A-pressen gikk ut av Dagsavisen er ingen av de aktuelle avisene eid av de store konsernene. Dette betyr at disse avisene også innebærer uavhengige alternativer til de store eiergrupperingene i det norske medielandskapet.

Nummertoavisene

Dagens innretning mot de daglige nummertoavisene er først og fremst begrunnet i det pressepolitiske målet om å opprettholde lokal dagsaviskonkurranse, jf kap 3.6.2.

Tilskuddet til nummertoavisene bidrar til å opprettholde et mangfold i medieeierskapet på lokalt plan. På steder som har en nummertoavis vil man som hovedregel være sikret at det finnes (eiermessig) uavhengige kilder til informasjon. I Oslo er situasjonen spesiell, særlig i og med at de fleste riksdekkende meningsbærende avisene kommer ut der. Av «Oslo-aviser» er Aftenposten og Dagsavisen de største, og Dagsavisen blir vanligvis regnet som nummertoavis. For øvrig vises det til oversikten i tabell 4.2.

Tradisjonelt er tilskuddet til nummertoavisene også begrunnet i at denne typen konkurranseforhold stimulerer til sunn konkurranse på utgiverstedet, og at denne konkurransen virker kvalitetsfremmende. I tillegg er det antatt at konkurrerende aviser vil føre en viss grad av kontroll med konkurrentens virksomhet, til gode for leserne. Kulturdepartementet antar at dagsaviskonkurranse i visse tilfelle kan spore til økt kvalitet og kontroll, selv om det også er eksempler på at et slikt konkurranseforhold snarere har ført til utarming og kannibalisme.

2. Endringer i den økonomiske situasjonen innenfor ulike avisgrupper.

Når det gjelder den økonomiske situasjonen er det ikke tvil om at dagens tilskuddsordning treffer svært presist de avisene som har økonomisk behov for tilskudd. Dette er konklusjonen både i Dagspresseutvalget og i Statskonsults rapport 1998: 2 «Om pressestøtten og statens annonseregelverk».

På denne bakgrunn går Dagspresseutvalget som nevnt inn for å opprettholde dagens innretning av tilskuddet. Utvalget peker spesielt på den svake økonomien til nr. 2-avisene og de riksdekkende, meningsbærende avisene:

«Av de 15 avisene som får over en million kroner i produksjonsstøtte, ville ingen gått med overskudd uten støtte i 1999. Regnskapstall for 1999 viser at situasjonen er forverret for nummer to-avisene, og spesielt for de meningsbærende avisene.» 4

Oppdaterte økonomitall for de ulike gruppene av aviser som i dag mottar produksjonstilskudd viser følgende:

Nummerén- og aleneavisene

Tilskuddsberettigede nummerén- og aleneaviser, med unntak av ukeaviser, kan vise til overskudd etter pressestøtte på 15 mill. kroner i 2000, mot 23 mill. kroner i 1999. Ukeavisenes overskudd etter pressestøtte utgjør 2 mill. kroner i 2000, som i 1999.

Lokale nummerén- eller aleneaviser har liten mulighet for å møte konkurransen på annonsemarkedet og kompensere for tapte annonseinntekter. Ukeavisene driver i dag med resultater rundt null etter pressestøtte, noe som gir lite rom for faglig og redaksjonell utvikling i avisene.

Økonomiundersøkelsen de siste årene har vist at nummerén- og aleneaviser med opplag over 4000 eksemplarer klarer seg godt økonomisk uten pressestøtte. Avisgruppen mottok om lag 11,5 mill. kroner i 2000.

Nummertoavisene og de riksspredte meningsbærende avisene

Nummertoavisenes underskudd etter støtte utgjorde 36 mill kr i 2000, mot 19 mill kr i 1999. Både nummertovisene og de riksspredte meningsbærende avisene gikk med betydelige underskudd etter støtte i 2000. Fem nummertoaviser ble lagt ned i 2000.

Alle nummertoavisene og de fleste av de riksdekkende meningsbærende avisene har slitt tungt økonomisk gjennom lang tid og alle har gjennomført betydelige kostnadskutt og markedstiltak for å bedre økonomien. De store kuttene i produksjonstilskuddet i 1998 og 1999 ga denne avisgruppen spesielle problemer med å overleve, fordi de ikke hadde egenkapital av betydning til å takle de brå endringene i de offentlige rammebetingelsene. Mange års utarming har sammen med det reduserte nivået i produksjonstilskuddet har skapt en situasjon der flere nummertoaviser står i fare for å gå inn, dersom rammebetingelsene ikke endres. Forbudet mot utbetaling av utbytte og konsernbidrag vanskeliggjør tilførsel av kapital fra eierne. Nummertoavisenes mulighet for å overleve, avgjøres derfor i stor grad av mediepolitikken, momsfritak og produksjonstilskuddet.

Til tross for at endringene i de mediepolitiske målene, jf kap 4, isolert sett tilsier en viss omlegging, foreslår Kulturdepartementet etter en samlet vurdering å opprettholde dagens innretning på produksjonstilskuddet til dagsaviser i all hovedsak uendret. Departementet legger her vesentlig vekt på at medieområdet er inne i en brytningstid hvor endringer i publikums medievaner, strukturendringer i reklamemarkedet, globalisering av eierskapet og medieteknologisk utvikling krever økt prioritering av den offentlige mediepolitikken. I denne situasjonen ønsker departementet ikke å gjennomføre omstridte endringer som kan få varige og uopprettelige konsekvenser for avismangfoldet. Men den økonomiske utviklingen bl.a. i nummertoavisgruppen viser at dagens innretning er målrettet, og departementet legger derfor særlig vekt på å sikre langsiktighet og stabilitet rundt rammebetingelsene for denne gruppen.

Departementet mener at tilskuddet til de minste lokalavisene bør økes. Disse anses som særlig viktige for lokaldemokratiet. På de fleste områder finnes det i dag et stort mangfold av medier. Departementet legger vekt på at det først og fremst er på det helt lokale nivået at det fremdeles kan foreligge udekkede behov for informasjonskilder og ytringskanaler.

4.2.2.5 Tilskuddsnivå

Dagens tilskuddsnivå

I 2001 utgjør produksjonstilskuddet til dagsavisene 180 mill. kroner. Dette er en økning på 16 mill. kroner fra året før.

Dagspresseutvalget og høringen

Med henvisning til den vanskelige situasjonen deler av pressen befinner seg i, foreslår Dagspresseutvalget å øke den direkte pressestøtten til 240 mill. kroner i 2001. Denne økningen, som ifølge utvalget tilsvarer det reelle nivå fra 1993 «vil gjøre det mulig for de avisene som mottar produksjonsstøtte, å styrke redaksjonene» (s 130–31).

Departementets vurdering

Som nevnt mener departementet det inntil videre er nødvendig å opprettholde både det mediepolitiske målet om målet om avismangfold og i hovedsak dagens innretning av tilskuddet. Hensynet til kvalitet og troverdighet i nyhetsformidlingen innebærer dessuten at behovet for tilskudd ikke utelukkende kan vurderes ut fra avisenes økonomiske resultat. Avisene må ha tilstrekkelig god økonomi for å kunne oppfylle sine redaksjonelle oppgaver. Samtidig er det klart at også medieeierne må ta sin del av det samfunnsansvaret det er å opprettholde en mangfoldig presse.

 Departementet kommer tilbake til nivå på pressestøtten i budsjettsammenheng.

4.2.2.6 Nærmere om tilskuddsmodellen

Dagens ordning

Produksjonstilskuddet beregnes i dag etter to forskjellige modeller. Den ene gir et fast beløp til nummerén- og aleneaviser med opplag under 6000 og som ellers fyller kriteriene. Satsene i 2000 var 174 200 kroner for én utgave per uke, og økte med 65 325 kroner for hver ekstra ukentlig utgave opp til 500 825 kroner for seks utgaver per uke.

Den andre modellen gjelder nummertoaviser (inkludert de riksspredte meningsbærende avisene) med opplag under 80 000 og beregnes etter netto opplag multiplisert med antall utgivelser per år. Tilskuddet til nummertoavisene tildeles etter to ulike satser. Den høyeste satsen er for nummertoaviser i storbyene Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. De øvrige nummertoavisene får tilskudd etter den laveste satsen, som utgjør 78 pst. av den høyeste. I tillegg gis et ekstra tilskudd til riksspredte meningsbærende aviser i Oslo og Bergen. Ekstratilskuddet utgjorde til sammen 6 mill. kroner i 2000.

Dagspresseutvalget og høringen

Dagspresseutvalget anbefaler en ny tilskuddsmodell for nummertoaviser og riksspredte meningsbærende aviser. Modellen vil etter utvalgets vurdering gi mer forutsigbarhet i tildelingen. Det anbefales at det «… fastsettes et bestemt tilskuddsnivå for hver av avisene som omfattes av ordningen, og [at] dette tilskuddet reguleres hvert år ut fra endringer i kostnader, muligheter for rasjonalisering og endring i opplags- og annonseinntekter. Etter denne modellen vil tilskuddet kunne øke dersom opplaget går ned, mens det etter dagens ordning vil bli mindre» (s 11).

Forslaget om ny tilskuddsmodell for nummertoaviser og riksspredte meningsbærende aviser får blandede reaksjoner blant høringsinstansene. Mediebedriftenes Landsforening (tidligere Norske Avisers Landsforening) mener at opplagstall fortsatt bør ligge til grunn for beregning av tilskuddet. Statens medieforvaltning viser bl.a. til at modellen vil innebære et betydelig innslag av skjønnsutøvelse og usikkerhet, og at modellen dessuten vil bryte med rammebudsjetteringen i staten.

Departementets vurdering

Dagspresseutvalgets innstilling impliserer noe mer bruk av skjønn ved fordelingen av produksjonstilskuddet.

På den ene siden kan elementer av skjønn gjøre ordningen mer treffsikker og fleksibel i forhold til de reelle behov. På den andre siden er skjønnsbaserte ordninger på medieområdet prinsipielt uheldig, av hensyn til medienes uavhengighet fra offentlige myndigheter og ikke minst av hensyn til publikums tillit til denne uavhengigheten. Skjønnsmessige kriterier kan gi usikre rammebetingelser for bransjen og føre til beskyldninger om politisk favorisering i forvaltningen.

Departementet legger videre til grunn at det vil være vanskelig å fastsette et «riktig» tilskuddsnivå for eventuelle nye nummertoaviser.

De siste årenes reduserte bevilgninger til pressestøtten har vist at den viktigste usikkerhetsfaktoren i forhold til nivået på pressestøtten er selve budsjettprosessen. At Statens medieforvaltning regner seg frem til en sats for økning av tilskuddet hjelper lite dersom Stortinget ikke bevilger den nødvendige budsjettrammen. Utvalgets modell vil derfor ikke garantere forutsigbarhet i tilskuddsnivået.

Kulturdepartementet går derfor ikke inn for en endring av tilskuddsmodellen i tråd med utvalgets forslag.

4.2.2.7 Ekstraordinære tilskudd og etableringstilskudd

Dagens ordning

Tidligere ble det gitt ekstraordinært produksjonstilskudd til aviser som hadde så store økonomiske problemer at det kunne være fare for at driften må innstille. Etter forslag i St.meld.nr. 32 (1992–93) «Media i tida», ble denne adgangen opphevet, først og fremst fordi en slik skjønnsmessig ordning kan åpne for vilkårlig behandling.

Det gis i dag ikke tilskudd til etablering av aviser. Dessuten gis det ikke tilskudd for det første driftsåret. Etter forslag i St.meld.nr. 32 (1992–93) «Media i tida» ytes det imidlertid i dag etableringstilskudd på «etterskudd», i form av et ekstratilskudd på 155 000 kroner for det første året i tilskuddsordningen (dvs. det andre året etter etablering).

Dagspresseutvalget og høringen

Dagspresseutvalget foreslår at det avsettes 2,5 mill. kroner i ekstraordinært produksjonstilskudd beregnet på aviser som kommer i uforutsette akutte økonomiske vanskeligheter. Utvalget viser bl.a. til at den forverrede økonomiske situasjonen for deler av bransjen betinger en slik støtte. Utvalget foreslår videre å erstatte dagens ordning med etableringstilskudd på etterskudd med en egen avsetning til etablering av nye aviser på 2,5 mill. kroner. Det foreslås at ordningen skal administreres av Statens medieforvaltning. Utvalget foreslår også at de to ordningene skal kunne ses under ett, slik at den totale rammen på fem mill. kroner etter behov skal være overførbar mellom de to tilskuddsordningene.

I høringen støttet Mediebedriftenes Landsforening (tidligere Norske Avisers Landsforening) og Landslaget for Lokalaviser forslaget. Statens medieforvaltning gikk imot, først og fremst med den begrunnelse at slike ordninger vil være skjønnsbaserte og kunne slå vilkårlig ut.

Departementets vurdering

Utvalget understreker at ekstraordinær støtte skal gis på strenge vilkår og foreslår at Statens medieforvaltning utarbeider et nærmere regelverk. Departementet legger likevel til grunn at slike tilskudd uansett vil måtte baseres på skjønnsmessige kriterier. Det vises til det som er sagt over, jf kap. 4.2.2.6, om skjønnsbaserte ordninger på medieområdet.

Det siste årets utvikling med nedleggelser av aviser (hele sju aviser ble nedlagt i 2000) kunne muligens tale for en ordning med ekstraordinære tilskudd. På den annen side legger departementet til grunn at den reelle årsaken til at aviser blir nedlagt i alminnelighet ikke er akutte økonomiske problemer, men snarere langvarig utarming av både økonomien og det redaksjonelle produktet. Departementet vil derfor ikke gå inn for å innføre en ordning med ekstraordinære tilskudd som foreslått av Dagspresseutvalget.

En innvending mot dagens ordning med produksjonstilskudd er at den virker konserverende fordi den bygger opp under det etablerte avismønsteret. Til tross for dette er det blitt startet en rekke mindre aviser i de senere årene, samtidig som det har vist seg vanskelig å starte aviser i byene. Etablering av aviser krever store investeringer, særlig i byene. Departementet ser positivt på en ordning som kan gi en spore til etablering av nye aviser. En slik tilskuddsordning bør gi rom for en dynamisk og naturlig utvikling av avismarkedet. Kulturdepartementet vil derfor foreslå at det etableres en egen tilskuddsordning til etablering av aviser i tråd med Dagspresseutvalgets forslag. Ut fra målet om å opprettholde et mangfold av medier på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, vil det være særlig viktig at dette tilskuddet bidrar til avisetablering på steder hvor det ikke allerede eksisterer et tilbud, jf kap. 3.4.

4.2.2.8 Utbytte og overskudd

Dagens ordning

I henhold til § 4 i gjeldende forskrift om produksjonstilskudd til dagsaviser gis det ikke tilskudd til aviser som har betalt utbytte til aksjonærene i tilskuddsåret. Videre gis det ikke tilskudd til aviser som har et årsoverskudd som overstiger to mill. kroner eksklusive produksjonstilskudd, eller mer enn seks mill. kroner i løpet av de siste tre regnskapsår. Hensikten er å sikre at tilskuddet går til aviser som har et reelt økonomisk behov for tilskudd.

Dagspresseutvalget og høringen

Dagspresseutvalget foreslår å oppheve både utbytteforbudet og overskuddsgrensen. Utvalget antar at dette vil stimulere til private investeringer i pressen. Utvalget foreslår i stedet at forskriftene for tilskuddsordningen bør åpne for at «Statens medieforvaltning kan stanse tilskudd, etter å ha innhentet en vurdering fra Støtteutvalget, dersom den mener at en avis på varig basis har oppnådd et driftsresultat som tilsier at den ikke lenger er avhengig av støtte.»

Mediebedriftenes Landsforening (MBL; tidligere NAL), Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening, Eierskapstilsynet, Landslaget for Lokalaviser, A-pressen og Arbeids- og administrasjonsdepartementet støtter forslaget. Norsk Grafisk Forbund, Norsk Lokalradioforbund og Orkla Media går imot. Orkla Media slutter seg til forslaget om å oppheve utbytteforbudet for aviser utenfor konsern.

Kilde: Tegning av Finn Graff

Departementets vurdering

Kulturdepartementet legger til grunn at det ville undergrave legitimiteten til tilskuddsordningen dersom aviser som har store overskudd eller utbetaler store utbytter til sine eiere eller morselskap samtidig skulle få statlige tilskudd. At bestemmelsene er praktiske har man dessuten sett i forbindelse med behandlingen av søknader fra Finansavisen, Dagens Næringsliv, Gjengangeren og Hardanger Folkeblad.

Samtidig anser departementet det som viktig at kriteriene for tildeling av pressestøtte er mest mulig klare og objektive. Departementet legger til grunn at en skjønnsmessig regel som åpner for å utelukke aviser med god økonomi fra ordningen er prinsipielt uheldig, og totalt sett vil gi forverrede rammebetingelser for bransjen. Kulturdepartementet går derfor inn for å opprettholde dagens overskuddsbegrensning uendret. Bestemmelsen reduserer skjønnsutøvelsen til et minimum.

Når det gjelder utbytteforbudet viser departementet til at aviser som mottar pressestøtte generelt sett er lite attraktive som investeringsobjekter. For de fleste vil en opphevelse av utbytteforbudet derfor trolig få liten betydning for tilgangen på risikokapital. Ved å begrense interessen for oppkjøp, kan bestemmelsen dessuten bidra til å opprettholde et mangfoldig eierskap i pressen. For de mindre lokalavisene fungerer utbytteforbudet i dag som en garanti for at pengene forblir i bedriften. En sannsynlig konsekvens av å oppheve forbudet er økt press om avkastning fra lokale aviseiere.

Departementet ser likevel at bestemmelsen i enkelte tilfelle kan virke som et uheldig hinder for tilgangen til risikokapital for aviser med økonomiske problemer. Departementet mener derfor at det bør innføres en adgang til å søke Statens medieforvaltning om dispensasjon fra utbytteforbudet for lengre eller kortere tidsrom for enkeltaviser som trenger tilførsel av ny kapital for å overleve.

4.2.2.9 Aviser i Nord-Norge

Dagens ordning

Etter gjeldende regler får tilskuddsberettigede nummerén- og aleneaviser i Nordland, Troms og Finnmark støtte etter dobbelt sats. I tillegg mottar aviser som kommer ut i Finnmark et særskilt distribusjonstilskudd. Distribusjonstilskuddet ut­gjorde 1,5 mill. kroner i 2000.

Dagspresseutvalget og høringen

Utfra en behovsvurdering foreslår utvalget å redusere det forhøyede tilskuddet for aviser i Nord-Norge fra 100 pst. til 50 pst. ekstra i forhold til andre tilskuddsberettigede aviser, og å fjerne produksjonstilskuddet for avisene i Finnmark. Utvalget finner ikke at det er dokumentert et behov for dagens særordninger.

Forslaget om å redusere tilleggssatsen for tilskudd til nord-norske aviser støttes av Statens medieforvaltning. Landslaget for lokalaviser kan støtte forslaget under forutsetning av at minstetilskuddet blir hevet til 400 000 kroner. Mediebedriftenes Landsforening, Landsorganisasjonen, Norsk Grafisk Forbund og Finnmark avisforening går imot forslaget.

Forslaget om å fjerne distribusjonstilskuddet for aviser i Finnmark støttes bare av Statens medieforvaltning. Mediebedriftenes Landsforening, Norsk Grafisk Forbund (NGF), Landsorganisasjonen, Kommunal- og regionaldepartementet (KRD), Finnmark avisforening og Salas er uenige i utvalgets forslag. NAL og Finnmark avisforening understreker at distribusjonskostnadene er høyere i Finnmark enn i andre deler av landet. NGF og KRD viser til at det ikke er dokumentert at behovet for slikt tilskudd ikke lenger er til stede.

Departementets vurdering

Kulturdepartementet understreker at den særlige tilskuddssatsen for aviser i Nord-Norge og distribusjonstilskuddet for aviser i Finnmark må baseres på at de aktuelle avisene har særlige rammebetingelser som medfører et reelt økonomisk behov for tilskudd. Departementet finner ikke at Dagspresseutvalget har dokumentert at behovet for slikt tilskudd har bortfalt.

Kulturdepartementet mener at særordningene for aviser i Nord-Norge bør beholdes uendret.

4.2.3 Tilskudd til minoritetspublikasjoner

Dagens ordning

På Kulturdepartementets budsjett finnes det i dag egne tilskuddsordninger for samiske aviser og innvandrerpublikasjoner. Ordningene er regulert i forskrift. I tillegg mottar enkelte publikasjoner tilskudd etter særskilt vedtak i Stortinget. I 2001 omfatter dette bl.a. den kvenske avisen Ruijan Kaiku, lettlest-avisen Klar Tale, det antirasistiske magasinet Samora og Blikk, som retter seg mot homofile og bifile.

Tilskuddet til samiske aviser omfatter tre aviser – Sagat, Min Aigi og Áu – foruten den halvmånedlige publikasjonen Nuorttanaste, og utgjør i 2001 i alt 10 mill. kroner. Etter gjeldende forskrift 5 gis 2/3 av bevilgningen som et fast grunntilskudd som er like stort for alle avisene i ordningen. Den resterende tredjedelen av bevilgningen ytes i form av et variabelt tilskudd som beregnes i henhold til totalt antall utgivelser og med differensierte satser for sider produsert på norsk og samisk. Den høyere satsen for samisk språk skal bl.a. ivareta hensynet til merkostnader ved avisproduksjon på samisk.

Åtte innvandrerpublikasjoner mottok til sammen én mill. kroner i tilskudd i 2000. Tre av publikasjonene er på urdu, to på hindi og de øvrige på finsk, polsk og kinesisk. En publikasjon på tamilsk gikk ut av ordningen i 2000. Tilskuddet tildeles med en fast sats per abonnementseksemplar for distribusjon gjennom Posten.

Dagspresseutvalget og høringen

Dagspresseutvalget foreslår å legge tilskuddet til den kvenske avisen Ruijan Kaiku under budsjettposten for samiske publikasjoner, og samtidig øke rammen fra kr 8 mill. i 1999 til 9 mill. kroner. Når det gjelder de øvrige ordningene går utvalget «i prinsippet inn for at denne typen spesiell støtte videreføres. Men på samme måte som øvrige støtteaviser underlegges en diskusjon om rammer, må dette også gjelde de som får støtte under denne posten.»

Norsk Journalistlag understreker at tilskuddet til samiske aviser bør styrkes. Kommunal- og regionaldepartementet legger særlig vekt på et bedre tilbud på sørsamisk og lulesamisk. Den samiske avisutgiverforeningen Salas mener forslaget medfører en sterk negativ diskriminering av samiske interesser og understreker at det må være økonomisk grunnlag for daglig utgivelse av samiske aviser. Kommunal- og regionaldepartementet og Salas mener det ikke er naturlig med sammenslåing av budsjettpostene for samisk og kvensk presse.

KRD foreslår økt tilskudd til Ruijan Kaiku. Norske Kveners Forbund viser til at en enkelt avis med dagens utgivelsesfrekvens ikke er tilstrekkelig til å ivareta den kvenske befolkningens ytringsfrihet, språk og kultur.

Departementets vurdering

Norges samiske befolkning har i dag et relativt bredt medietilbud gjennom dags- og ukepresse, etermedier og Internett, jf kap 2.2 over. For kvener, og i ennå større grad de øvrige nasjonale minoriteter, er dette ikke tilfelle. Samtidig er disse gruppene små og enkelte av gruppene utgjør neppe store nok markeder til å kunne utgi egne publikasjoner.

Som nevnt, jf kap. 3.9, må det offentlige ha en særlig oppgave i forhold til å sikre et mangfold av informasjonstilbud og ytringsmuligheter for språklige, etniske eller andre minoriteter. Publikasjoner som retter seg mot ulike minoritetsgrupper kan ha en viktig funksjon for disse gruppenes informasjonstilgang og ytringsmuligheter. Kulturdepartementet ønsker derfor å opprettholde tilskuddsordningene for minoritetspublikasjoner.

Dagspresseutvalget har ikke gått særskilt inn i den økonomiske situasjonen i minoritetspublikasjonene. I utgangspunktet har departementet derfor ikke grunnlag til å vurdere det faktiske behovet for tilskudd under disse tilskuddsordningene. Tilskuddet til samiske aviser ble økt til 10 mill. kroner i statsbudsjettet for 2001, fra 8 mill. kroner i 2000. Tilskuddet til Ruijan Kaiku ble i 2001 økt med 100 000 kroner til 350 000 kroner. Tilskuddet til innvandrerpublikasjoner er i 2001 begrenset oppad til 1,05 mill. kroner, noe som innebærer en videreføring av nivået fra 2000. Tilskuddet er redusert fra ca. 1,2 mill. kroner i 1997, noe som har sammenheng med at flere av publikasjonene siden er falt ut av tilskuddsordningen, bl.a. som følge av brudd på regelverket. På denne bakgrunn vil ikke departementet i denne omgang foreslå konkrete økninger i tilskuddsnivået for disse ordningene.

Når det gjelder tilskuddsordningen for innvandrerpublikasjoner mener departementet det er behov for å innskjerpe kravene til regnskapsplikt og rapportering for å sikre at tilskuddet blir brukt i henhold til forutsetningene.

Som nevnt er det av hensyn til pressens uavhengighet fra myndighetene et viktig prinsipp at tilskudd til pressen tildeles gjennom faste, regulerte tilskuddsordninger og etter mest mulig objektive vilkår. Ordningen med tilskudd til innvandrerpublikasjoner bør endre navn til tilskudd til publikasjoner for minoriteter, og bør omfatte dagens tilskuddsordning for innvandrerpublikasjoner og i tillegg åpne for tilskudd til publikasjoner som retter seg mot nasjonale minoriteter, bl.a. den kvenske avisen Ruijan Kaiku. Tilskuddet til de samiske avisene bør etter departementets vurdering opprettholdes som en særskilt ordning, jf samenes særskilte status som urbefolkning i Grunnloven.

4.2.4 Barn og unge

Dagspresseutvalget og høringen

Med henvisning til tendensen til synkende avislesning blant barn og unge uttaler Dagspresseutvalget følgende:

«Utvalget mener, i første rekke ut fra en vurdering av avisenes viktighet i en språklig og kulturell sammenheng, at samfunnet er tjent med så høy avislesing som mulig blant barn og ungdom. Det foreslås derfor en øremerket avsetning på ti millioner kroner årlig til tiltak som stimulerer til avislesing blant barn og unge.»

Som eksempler på tiltak nevner utvalget bl.a. å engasjere yngre til å skrive, lage egne bilag samt tiltak som kan stimulere barn og ungdom til å delta i samfunnsdebatten.

Schibsted, Mediebedriftenes Landsforening (tidligere Norske Avisers Landsforening) (NAL), Norsk Journalistlag, Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Barne- og familiedepartementet, Norsk Grafisk Forbund, A-pressen, Barneombudet, Landsorganisasjonen og Landslaget for lokalaviser støtter forslaget. KRD understreker at dette også bør gjelde samiske barn og unge. Barneombudet lanserer tanken om et Ungdommens Telegrambyrå, der barn og unge selv kan produsere stoff. Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Landbruksdepartementet og Norsk lokalradioforbund går imot forslaget. Statens medieforvaltning støtter tanken om å stimulere leselysten blant barn og unge, men mener et slikt tiltak ikke hører hjemme under pressestøtten.

Departementets vurdering

Som nevnt i kap. 3.8, går departementet inn for at det bør være et mål for offentlig mediepolitikk å sikre et mangfoldig informasjonstilbud og ytringsmuligheter for barn og unge. Dette er i utgangspunktet et medieuavhengig mål. Det viktige i et ytrings- og informasjonsfrihetsperspektiv er at barn og ungdom faktisk har tilgang til informasjon og ytringskanaler. I utgangspunktet må det være mediepolitisk likegyldig hvilke medier barn og unge bruker.

Når dette er sagt kan selvfølgelig ikke all medie­bruk likestilles i verdi. Det viktige er den bruken som har betydning for «Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse» (jf Ytringsfrihetskommisjonens tre «begrunnelser» for ytringsfrihet) – det vil i praksis si nyheter, informasjon og samfunnsdebatt. Det er viktig i et demokratisk perspektiv at barn og unge utvikler og beholder vanen med å holde seg allment samfunnsorientert gjennom mediene.

Utvalget konstaterer som nevnt tendenser til sviktende avislesning blant yngre aldersgrupper, og viser til undersøkelser foretatt av Sigurd Høst ved Institutt for Journalistikk. Tendensen bekreftes av nye tall fra Statistisk sentralbyrå, som viser at i aldersgruppen 9–15 år har andelen avislesere en gjennomsnittsdag gått ned fra 53 pst. til 45 pst. i perioden 1991 – 2000. I gruppen mellom 16 og 24 viser tallene en nedgang fra 84 til 69 pst. i samme periode. Tilsvarende nedadgående tendens ser man i antall minutter brukt til avislesning innenfor disse aldersgruppene. Dersom barn og unge bærer med seg denne svekkede interessen for aviser videre i livet, kan det på sikt utvilsomt innebære en trussel mot papiravisenes plass i det norske mediemarkedet.

Samtidig ser man imidlertid at de yngste aldersgruppene er blant de ivrigste brukere av andre medier, bl.a. fjernsyn og Internett. Bl.a. viser Gallups Kanalvalgsundersøkelse for 2001 at barn og ungdom i større grad vurderer Internett som en nyhetskilde enn eldre aldersgrupper. Man kan derfor ikke uten videre konkludere med at barn og unge er i ferd med å miste vanen med å holde seg samfunnsorientert. Det er naturlig at barn og unge er blant de første til å endre mediebruken i retning av nye medieformer.

Staten har et klart ansvar i forhold til å legge til rette for ytrings- og informasjonsfrihet i samfunnet. Det er ikke tvil om at avisene i dag spiller en særlig stor rolle i forhold til barns og unges samfunnsorientering så vel som språkutvikling. Gjennom prosjektet «Avis i Skolen» bidrar Mediebedriftenes landsforening (MBL) til at elever i grunn- og videregående skole får kunnskap om avis. Kulturdepartementet mener dette er et svært positivt tiltak og mener tiltaket bør støttes økonomisk.

4.2.5 Statsannonsering

4.2.5.1 Gjeldende regler

Gjeldende regelverk er formulert i «Retningslinjer for statens annonsering i dagspressen», fastsatt ved Kgl.res. av 18. mai 1979. Retningslinjene er tredelt: Først angis vilkårene for listeføring av aviser. Deretter settes det opp to ulike standarder, en for kunngjøring av ledige stillinger og en for kunngjøring av lover og administrative vedtak. Hovedregelen er at statsetater som annonserer skal benytte alle aviser som er godkjent («listeført») på det stedet hvor etaten ønsker å annonsere. Regelverket omfatter ikke statlige bedrifter eller forretningsforetak.

Annonseregelverket bør være ett av virkemidlene for å gjennomføre den statlige informasjonspolitikken som Arbeids- og administrasjonsdepartementet har ansvaret for. AAD har delegert ansvaret for forvaltningen av retningslinjene til Statskonsult og Statens Forvaltningstjeneste (Ft) har fått det tekniske ansvaret for den såkalte «fellesannonsen» for utlysning av ledige stillinger i Oslo-avisene.

De statlige stillingsannonsene utgjør årlig inntekter på i underkant av 160 mill. kroner for avisene. Ifølge Dagspresseutvalget utgjør stillingsannonsene mellom 60 og 70 mill. kroner for nummertoavisene som mottar produksjonstilskudd.

4.2.5.2 Endringsforslag

Regelverket for statens annonsering er over 20 år gammelt og er blitt utredet og foreslått endret ved flere anledninger.

Viksveen-utvalget foreslo i NOU 1992: 37 «Statlig annonsepolitikk» at annonseretningslinjene skulle være bindende for såkalte plikt- og rettighetsannonser, men at de skulle være frivillige for stillingsannonsering. Utvalget vurderer stillingsannonser ikke som en demokratisk rettighet for befolkningen, men som et virkemiddel for å håndtere interne driftsforhold i de statlige virksomhetene.

Statskonsult har også vurdert spørsmålet i sin rapport 1998: 2 «Om pressestøtten og statens annonseregelverk». Statskonsult vurderte at annonseregelverket sto i strid med gjeldende informasjonspolitiske mål og statlige styringsprinsipper. Statskonsult foreslo derfor å gjennomføre Viksveen-utvalgets forslag og å øke pressestøtten til berørte aviser.

I NOU 2000: 15 «Pressepolitikk ved et tusenårsskifte» uttalte Dagspresseutvalget følgende om statens annonseregelverk:

«I årene fremover antar utvalget at en større søking etter arbeidskraft vil skje via andre medier, først og fremst Internett. Jobbsøkere vil også bruke Internett. Begge disse forholdene tilsier at avisannonsering blir mindre viktig i rekruttering av arbeidskraft og at dagens regelverk i større og større grad vil få preg av pressestøtte.»

På bakgrunn av dette foreslår utvalget å oppheve regelverket for tvungen stillingsannonsering i pressen.

De fleste høringsinstansene støttet utvalgets forslag, hovedsakelig under forutsetning av kompensasjon av avisenes inntektsbortfall gjennom pressestøtten. Norsk Journalistlag, Norsk Grafisk Forbund og LO gikk imot forslaget.

4.2.5.3 Vurdering

Regjeringen understreker at hovedmålsetningen med stillingsannonsering må være å nå frem til aktuelle grupper for rekruttering. I sin kommunikasjon med omverdenen bør forvaltningen derfor stå mest mulig fritt til å bruke de medier og kanaler som er mest måleffektive, dvs. for å nå frem til de som er målgruppen i hvert enkelt tilfelle. Dagens retningslinjer er ikke i overensstemmelse med dette.

Regelverket innebærer ikke bare et pålegg om å bruke alle avisene på stedet. På grunn av kostnadene knyttet til annonsering fungerer det i praksis også som et effektivt hinder mot å bruke andre medier til stillingsannonsering. Departementet antar at jobbsøking i årene fremover i større grad vil skje gjennom andre medier, f.eks. Internett. Det vil være uheldig å hindre denne utviklingen gjennom statlige pålegg.

I tillegg kan det nevnes at det i dag er til dels stor motstand i ulike statsetater mot regelverket. Som følge av dette blir reglene ofte ikke praktisert etter forutsetningene.

Et argument som taler for gjeldende regler for statsannonsering er at alle bør ha tilgang til statlig annonsering uansett hvor man bor og hvilken avis man bruker. Til dette kan det hevdes stillingsannonsene uansett vil være tilgjengelige over hele landet via kanaler som Internett og Lysningsbladet, samt oftest også i sentrale aviser. Dette innebærer at de som ønsker denne informasjonen uansett vil ha mulighet til å få tak i den.

Når det gjelder annonsering av lover og kunngjøringer er imidlertid regjeringen enig med utvalget i at det er nødvendig å sikre at denne informasjonen når ut til alle. Regjeringen legger til grunn at inntil videre er det bare gjennom dagspressen at man kan sikre allmenn tilgang til slik informasjon. Regjeringen støtter derfor utvalgets forslag om å beholde retningslinjene som regulerer denne annonseringen. Dette er imidlertid forhold som kan forandre seg raskt og som det kan bli nødvendig å vurdere på nytt om få år.

Regjeringen støtter derfor utvalgets forslag om å oppheve regelverket om tvungen stillingsannonsering i dagspressen, jf pkt. 2 i Retningslinjer for statlig annonsering i dagspressen av 18. mai 1979. Det tas videre sikte på at de statlige stillingsannonsene settes inn i Norsk Lysningsblad og gjøres tilgjengelige på Internett. De avisene som nå får fellesannonsen vil få tilvisningsannonser til disse fulltekstannonsene. Denne ordningen skal ikke reguleres gjennom retningslinjer.

4.2.5.4 Kompensasjon

Departementet legger til grunn at det først og fremst er nummerénavisene som vil bli brukt ved en slik en slik omlegging av retningslinjene som beskrevet over. Forslaget vil derfor i hovedsak ramme de avisene som har størst behov for økonomisk støtte, dvs. de riksspredte meningsbærende avisene og øvrige nummertoaviser.

Dagspresseutvalget har ikke konkretisert behovet for kompensasjon gjennom pressestøtten. Utvalget antar imidlertid at det hovedsakelig er avisene i Oslo og Bergen samt de sju øvrige byene med minst to dagsaviser som ville bli skadelidende. Videre viser utvalget til at erfaring tilsier at det i hovedsak er nummerénavisen som vil bli benyttet dersom statsetatene står fritt til å velge.

En forutsetning for å oppheve regelverket om tvungen stillingsannonsering må derfor være at inntektsbortfallet for utsatte aviser kompenseres, enten gjennom den alminnelige pressestøtten eller gjennom et eget tilskudd. Departementet kommer tilbake til dette i budsjettsammenheng.

4.2.6 Merverdiavgift

4.2.6.1 Gjeldende regler

Merverdiavgiftsloven 6 §§ 16 og 17 inneholder unntak fra avgiftsplikten for enkelte varer og tjenester. Virksomheter som dekkes av disse bestemmelsene regnes i utgangspunktet som avgiftspliktige subjekter og har fradragsrett for inngående merverdiavgift. Fritaket innebærer imidlertid at de ikke skal beregne utgående merverdiavgift på virksomhetens omsetning. Dette er såkalte nullsatsede områder. Gjennom fradragsretten for inngående merverdiavgift unngår slike virksomheter merverdiavgiftsbelastningen på sine anskaffelser. Slike virksomheter befinner seg derfor i en gunstigere stilling enn virksomheter som omsetter tjenester som er unntatt fra merverdiavgiftsområdet.

Etter gjeldende regler skal det ikke betales merverdiavgift på omsetning av bøker og tidsskrift i siste omsetningsledd eller på omsetning av aviser som kommer ut regelmessig med minst et nummer i uka, jf. merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 7 og 8. Det gjelder ikke noe tilsvarende unntak for ukepressen. Det er gitt nærmere avgrensinger av fritaket i forskrifter. Fritaket er språk- og kulturpolitisk begrunnet.

4.2.6.2 Dagspresseutvalget og høringen

Dagspresseutvalget (jf NOU 2000: 15) foreslår å opprettholde ordningen med nullsats for moms på aviser. Utvalget viser til at begrunnelsen for at abonnement og løssalg av aviser hittil har vært fritatt for moms, ikke er svekket:

«Utvalget mener […] at den ideelle begrunnelsen som i sin tid ble gitt for å frita avisene for moms, fritak for moms på det trykte ord for funksjonen å gi enkeltmennesket mulighet til fri meningsdannelse og demokratisk deltakelse ikke er svekket.

Utvalget har derfor etter en totalvurdering kommet til at det ikke vil anbefale en ordning med merverdiavgift for dagspressen. Selv innføringen av en lav momssats vil etter utvalgets mening redusere den samlede omsetningen av aviser. Dessuten mener utvalget at selv en lav sats vil kunne slå uheldig ut for nummer to- og nummer tre-aviser. Det vil kunne bidra til å svekke aviskonkurransen. Dette er etter utvalgets mening uheldig fordi konsekvensene kan bli færre aviser og mindre mangfold i dagspressen.»

Utvalgets forslag er enstemmig, selv om utvalgets leder, Hallvard Bakke, i en særmerknad åpner for moms på aviser med 5 pst. Dette er ikke en dissens, men en subsidiær løsning for det tilfelle at det skulle bli nødvendig «for å skaffe inndekning for økningen i produksjonstilskuddet».

Med unntak av Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Finansdepartementet fikk forslaget om å opprettholde nullsatsen for aviser støtte fra de høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet. AAD går inn for at moms også bør omfatte aviser, men at det samtidig bør vurderes å øke pressestøtten som kompensasjon. Dersom avgiftsfritaket skal videreføres, mener departementet subsidiært at løssalgsavisene bør betale moms. Finansdepartementet tar ikke stilling til spørsmålet, men etterlyser en utredning av konsekvensene av at det over tid har skjedd en forskyvning fra direkte pressestøtte til indirekte støtte gjennom merverdiavgiftsfritaket.

Enkelte av høringsinstansene mener at avgiftsfritaket bør utvides til andre medier/publiseringsformer. Norsk forbund for lokal-TV understreker at alle publiseringsformer bør være undergitt samme avgiftsregler. Norsk lokalradioforbund mener at nullsatsen også bør gjelde for lokalkringkastingsbransjen ved investering og drift. Foreningen Norsk Ukepresse og Norsk Journalistlag mener ukepressen bør unntas fra moms. Journalistlaget mener dessuten at innføring av moms på elektronisk overførte medieprodukter bør vurderes på nytt.

4.2.6.3 Departementets vurdering

Aviser

Nullsatsen for merverdiavgift for aviser er omtalt i Ot.prp.nr. 2 (2000–2001) Om lov om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift (Merverdiavgiftsreformen 2001):

«Fritaket i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 7 og 8 for omsetning av aviser, bøker og visse tidsskrift, byr på avgrensningsproblemer som gjør bestemmelsen vanskelig å praktisere. Bestemmelsen gir blant annet opphav til konkurransevridninger ved at omsetning av aviser er fritatt mens omsetning av ukeblader er avgiftspliktig. Det samme gjelder forholdet mellom trykte publikasjoner og publikasjoner som publiseres på annen måte enn i trykt form. Eksempelvis regnes omsetning av publikasjoner på CD-rom som avgiftspliktig omsetning av vare. Det vil ved innføringen av generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester kunne oppstå ytterligere konkurransevridning ved at også omsetning av digitalt overførte publikasjoner blir avgiftspliktig. Departementet vil imidlertid ikke i denne proposisjonen fremme forslag om endringer på dette området. Det vises også til at Dagspresseutvalgets utredning (NOU 2000: 15 Pressepolitikk ved et tusenårsskifte) fortsatt er på høring. Høringsfristen utløper 15. oktober 2000.»

Konvergensutviklingen gjør det stadig viktigere med medieuavhengige virkemidler, jf kap. 2.5 over. I utgangspunktet bør avgiftssystemet være nøytralt i forhold til valg av medium/distribusjonsmåte.

På den ene siden er nullsatsen en lite treffsikker støtteordning der nesten halvparten av støtten går til løssalgsavisene som eies av kapitalsterke mediekonsern. Ifølge beregninger foretatt av Finansdepartementet mottar løssalgsavisene nesten 40 pst. av den samlede støtten fra momsfritaket.

På den annen side vil fjerning av nullsatsen for aviser bryte med prinsippet om at det frie ord ikke skal beskattes. Prinsippet er forankret i pressens betydning for informasjon, meningsbryting og debatt i demokratiske samfunn, jf Ot.prp.nr. 17 (1968–69): «Denne særstilling for pressen er begrunnet i ønsket om å opprettholde en differensiert dagspresse og dermed skape grunnlag for en mangesidig og fri opinionsdannelse.»

Ytringsfrihetskommisjonen uttrykker et tilsvarende synspunkt i forbindelse med en omtale av tendensen til økt kommersialisering av mediene:

«Når det gjelder debatten om moms på løssalgsavisene, er det nok slik at den demonstrerer problemet. Men det er ennå langt igjen til at dette er en rimelig eller nødvendig reform. Tvert imot er det kommisjonens mening at momsfritaket bør opprettholdes fordi det (sammen med andre støttetiltak) understreker mediesystemets preg av «public service». Slike ordninger legger føringer og forpliktelser på systemet utover eierinteressene: – Det er lov å tjene penger på mediene, men da skal de også ta sitt moralske ansvar alvorlig. Styrken i dette systemet, garantien for så vel mangfold som anstendighet, ligger ikke minst i at det er et blandingssystem med innebygde spenninger.»

Departementet har lagt til grunn at det bør være et viktig mediepolitisk mål å opprettholde et mangfold av aviser i Norge. Merverdiavgift på aviser vil redusere den samlede omsetningen av aviser, noe som særlig kan gå ut over nummerto- og nummertreavisene. Dette vil bidra til å svekke aviskonkurransen og kan føre til færre aviser og mindre mangfold.

Mange aviser er i dag i en svært vanskelig økonomisk situasjon. Innføring av merverdiavgift kan for mange aviser forsterke disse problemene vesentlig. Flere av landets aviser, bl.a. Dagbladet, vil trolig gå inn uten nullsats.

Kompensasjon gjennom pressestøtten kan medføre egne problemer, bl.a. svekkelse av pressens uavhengighet fra staten. En overgang til utelukkende direkte pressestøtte kan virke sementerende på avisstrukturen gjennom at det blir vanskeligere å etablere nye aviser. Det kan forventes at etterspørselen etter nyetablerte aviser vil være mer avhengig av pris enn etterspørselen etter aviser som allerede er etablert.

Ingen land innenfor EU har i dag full merverdiavgift for aviser. Dette ville derfor gjøre Norge unikt i europeisk sammenheng.

Regjeringen går derfor inn for å opprettholde nullsatsen for moms på aviser.

Moms på ukepresse og andre medier

Tilhengerne av å utvide merverdiavgiftsfritaket til ukepresse eller andre medier viser først og fremst til at disse mediene konkurrerer på de samme markedene som dagsavisene, og at de derfor også bør ha like konkurransevilkår.

Det viktige ut fra et mediepolitisk perspektiv vil være hvordan myndighetene best kan å legge til rette for det offentlige ordskiftet. Viktigere enn å spørre om ukebladene konkurrerer med avisene på annonsemarkedet eller lesermarkedet, er det derfor å spørre hva slags funksjon og betydning ukepressen eller andre medier har i forhold til ytringsfrihet og samfunnsdebatt.

Dagspresseutvalget uttaler følgende om dette spørsmålet:

«Avisenes demokratifunksjon vil ikke i samme grad kunne gjøres gjeldende for ukepressen, selv om ukepressen kan ha betydning for å stimulere til lesning og ellers inneholde verdifullt stoff.»

Og videre:

«Det at noen aviser er i delvis konkurranse med ukepressen, som er pålagt moms, kan i alminnelighet ikke i seg selv være nok til å berettige innføring av moms for å korrigere for en slik konkurransevridning.»

Regjeringen viser til drøftelsen i kap. 2, som viser at det i første rekke er avisene som er bærerne av den offentlige debatten i samfunnet. Regjeringen legger derfor til grunn at avisene fremdeles skiller seg såvidt klart fra ukepresse og lokalkringkasting når det gjelder både innhold og funksjon at det kan forsvares å behandle avisene avgiftsmessig forskjellig fra andre medier. Regjeringen vil derfor ikke foreslå å utvide momsfritaket til å gjelde andre medier.

4.2.7 Økonomiske virkemidler overfor andre medier

4.2.7.1 Generelt

Den senere tidens endringer i mediemarked og mediebruk reiser spørsmålet om behov for økonomiske virkemidler også overfor andre nyhets- og aktualitetsmedier. Som nevnt i pkt. 3.10, bør det være et mål for offentlig mediepolitikk å opprettholde «et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå».

Det viktigste økonomiske virkemidlet på mediesektoren er – foruten nullsats for moms på aviser – utvilsomt lisensfinansieringen av NRK, jf pkt 4.3.4. I 2001 utgjør kringkastingsavgiften i alt ca. 3 300 mill. kroner. TV2 er dessuten gitt en vesentlig økonomisk verdi gjennom konsesjonen for riksdekkende reklamefinansiert fjernsyn.

Når det gjelder direkte økonomiske tilskuddsordninger, finnes det foruten pressestøtten i dag tilskuddsordninger til film- og lokalkringkastingsformål. Norsk filmfond ble opprettet 1. juli 2001 og overtok forvaltningen av tilskudd til filmproduksjon fra Norsk filminstitutt og Audiovisuelt produksjonsfond. Audiovisuelt produksjonsfond bevilget i 2000 om lag 12,5 mill. kroner til lokalkringkastingsformål. I og med avviklingen av Audiovisuelt produksjonsfond, er forvaltningen av tilskudd til lokalkringkastingsformål overført til Statens medieforvaltning. Ut over dette eksisterer det ikke særskilte tilskuddsordninger for kringkasting, nettmedier eller lignende.

Departementet går ikke nærmere inn på tilskuddsordningene på filmsektoren. Det vises til at Kulturdepartementet er i ferd med å sluttføre omleggingen av det statlige engasjementet på filmsektoren og at det først og fremst er nyhets- og aktualitetsmedier som er temaet for meldingen, jf kap. 1.3.

Det lå i Dagspresseutvalgets mandat at utvalget også kunne vurdere tiltak i forhold til andre medier. I den grad Dagspresseutvalget går inn på andre situasjonen for andre medier, drøfter utvalget i hovedsak hvordan andre medier påvirker avisenes konkurransesituasjon på publikumsmarkedet og annonsemarkedet. Utvalget har ikke foreslått særskilte tiltak overfor andre medier enn aviser.

Norsk Lokalradioforbund gikk i sin høringsuttalelse til Dagspresseutvalgets utredning inn for at en evt. økning i den direkte pressestøtten bør tilfalle lokalradio. Forbundet anførte bl.a. at lokalkringkastingsmediene står overfor store investeringsbehov og omfattende kostnader til omstilling pga. innføringen av digital teknologi, og at disse bør likebehandles med avisene, som har en lenger tradisjon og befinner seg i en mer oversiktlig situasjon enn lokalradio- og lokalfjernsynsselskaper.

En vurdering av behovet for økonomiske støtteordninger overfor et medium må ta utgangspunkt i følgende spørsmål:

1. Har det aktuelle mediet vesentlig betydning for informasjonstilfang og ytringsfrihet i samfunnet?

2. Foreligger det et reelt økonomisk behov for statstilskudd? Her må det være et krav at man uten økonomiske støtteordninger står i fare for en alvorlig reduksjon av mediemangfoldet.

4.2.7.2 Lokalkringkasting

Tidligere ble det gitt tilskudd til lokalkringkasting gjennom Audiovisuelt produksjonsfond. Fondet ga tilskudd til prosjekter og tiltak av allmenn interesse. Støtten gikk til programproduksjon, kompetansetiltak, utviklingsprosjekter samt driftsstøtte til lokalradioer som retter seg mot etniske og språklige minoriteter.  Tilskuddsordningen for lokalkringkasting er fra og med 1. september 2001 overført til Statens medieforvaltning.

Betydning for informasjonstilfang og ytringsfrihet

Når det gjelder lokalkringkastingens betydning for informasjonstilfang og ytringsfrihet vises det til drøftelsen i kap. 2. Drøftelsen viser klart at lokalkringkasting per i dag ikke har den samme betydning som lokalavisene, selv om lokalkringkasting i enkelte tilfeller kan være et viktig bidrag til et bredt spekter av synspunkter og ytringer i den lokale samfunnsdebatten.

Økonomiske forhold

Når det gjelder den økonomiske situasjonen i lokalkringkastingsbransjen viser opplysninger innhentet av Statens medieforvaltning følgende:

Lokal-TV

Lokalfjernsynsselskapene kan samlet vise til en positiv økonomisk utvikling de siste tre årene. Bransjen har årlig mottatt statlig støtte gjennom AV-fondet. Fra 1998 til 2000 utgjorde støtten henholdsvis 3,9 mill. kroner, 6,2 mill. kroner og 7 mill. kroner. De største enkeltbevilgningene har vært støtte til Norsk Forbund for Lokal-TV. Avtalen om videresending av TVNorges sendinger har en økonomisk ramme på rundt 80 mill. kroner som bransjen blir tilført årlig.

Departementet legger til grunn at det fortsatt er rom for å effektivisere driften og å øke reklameinntektene i lokalfjernsynsbransjen som helhet. Det er likevel realistisk å regne med at bransjen fortsatt vil være avhengig av å få tilført betydelige midler utenfra. Behovet vil være mindre enn dagens nivå, men skal bransjen oppnå lønnsomhet, vil den ha behov for å få tilført mellom 50 og 60 mill. kroner årlig, eventuelt å redusere kostnadene tilsvarende. I tillegg kommer usikkerheten knyttet til overgangen til digital distribusjon.

Å distribuere lokalfjernsyn på dagens analoge bakkenett koster om lag 70 mill. kroner. Gjennom samdistribusjon, produksjonsavtaler og lignende med en eller flere av de nasjonale fjernsynsaktørene, er det Kulturdepartementets oppfatning at bransjen samlet sett kan oppnå lønnsomhet uten statlige overføringer.

Lokalradio

Etter at lokalradiopolitikken ble lagt om i 1996, viser resultatene at bransjen har hatt en jevnt positiv utvikling i økonomien. Dette gjelder særlig for byradioene, men også bygderadioene kan vise til positive resultater. For de ideelle radioene har situasjonen vært stabil med årlige resultater rundt null. Lokalradiobransjen kan i 2000 vise til et samlet positivt resultat for første gang siden 1995. Den positive utviklingen skyldes både kostnadseffektive tiltak og økte reklameinntekter gjennom bedre markedsføring, særlig i de kommersielle byradioene.

Bransjen har årlig mottatt statlig støtte fra AV-fondet. Fra 1998 til 2000 utgjorde støtten henholdsvis 7,1 mill. kroner, 5,8 mill. kroner og 5,7 mill. kroner. De største enkeltbevilgningene har vært støtte til Norsk lokalradioforbund. De ideelle lokalradioene får dekket mye av driftskostnadene av sine eiere, eksempelvis menigheter.

Sammenliknet med andre land er det fortsatt mulig å øke markedet for radioreklame i Norge. Dette gjelder særlig i distriktene, hvor det er et betydelig potensiale for vekst. Gjennom vilje i bransjen til økt profesjonalisering og samarbeid, bør det være mulig å øke de kommersielle inntektene betydelig.

I lokalradiofloraen er det et betydelig innslag av radioer eiet av livssyns- og ideelle organisasjoner. Hvorvidt organisasjonene vil bruke midler til drift av lokale radioer, må være opp til organisasjonene selv å avgjøre.

Departementets vurdering

Som nevnt over i pkt. 3.10, mener Kulturdepartementet det bør være et generelt mål for statlig mediepolitikk å sikre et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier av høy kvalitet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Lokalkringkastingen er en viktig del av det lokale mediemangfoldet.

Kulturdepartementet viser til at det inntil nå har vært bred politisk enighet om ikke å innføre direkte driftsstøtte verken til lokale radioer eller lokalfjernsyn. Departementet legger videre til grunn at bransjens økonomi og betydning for lokal informasjonsinnhenting og ytringsfrihet så langt ikke gir grunnlag for å etablere nye ordninger med drifts- eller produksjonsstøtte. Det knytter seg imidlertid noe usikkerhet til innføring av digital distribusjon, jf over. Det er foreløpig ikke mulig å si når dette eventuelt blir aktuelt også for de lokale radioene.

Derimot er departementet positiv til at støtteordningen til kompetansehevende tiltak og enkeltproduksjoner som i dag forvaltes AV-fondet, blir videreført. Etter departementets vurdering vil en slik støtte bidra til å sikre kompetanse og rekruttering til hele det norske lokalkringkastingsmiljøet. Støtten til enkeltproduksjoner vil kunne være et viktig bidrag til å sikre produksjonsmiljøene, ikke minst i distriktene.

Departementet mener videre at det er viktig å opprettholde det fokuset på nærkringkasting for etniske og språklige minoriteter som allerede ligger i dagens tilskuddsordning. Det vises i denne sammenheng til St meld nr 17 (1996- 97) «Om innvandring og det flerkulturelle Norge»:

«Samfunnsinformasjon skal presenteres slik at også personer med innvandrerbakgrunn kan få nytte av den. For å sikre et likeverdig tilbud, finnes det støtteordninger for å sikre at disse gruppene selv kan dekke behovet for nyheter og informasjon på egne språk som ikke storsamfunnet dekker. Et eksempel på en slik ordning er de offentlige tilskuddene til innvandrerpublikasjoner og nærkringkasting.»

4.2.7.3 Nettmedier

Det finnes ikke i dag støtteordninger rettet mot produksjon av redaksjonelle nettmedier. Dagspresseutvalget peker på utviklingen av Internett og nettaviser, men drøfter ikke særskilt hvilke konsekvenser det bør få for pressestøtten at stadig større deler av «avisopplaget» etter hvert blir distribuert på andre måter enn på papir.

Betydning for informasjonstilfang og ytringsfrihet

Når det gjelder gjennomslag og bruk av nettmedier vises det til gjennomgangen under kap. 2. Gjennomgangen viser at Internett langt på vei er blitt et allment tilgjengelig massemedium med betydning som informasjonskilde og ytringskanal.

På den annen side drives de toneangivende nettmediene i dag av de sentrale dagspresse- og kringkastingsaktørene. Blant de mest besøkte nettstedene som har hovedvekt på generelt nyhets- og aktualitetsstoff, er det bare Nettavisen som utelukkende publiseres i elektronisk versjon. De fleste store nettavisene (f.eks. Aftenposten.no, VG-nett, Dagbladet.no, TV2.no og NRK.no) har likevel egne redaksjoner som produserer eget innhold. I tillegg finnes det også nisjepregede nyhetsformidlere, som produserer nyheter for mindre markedssegmenter. Til tross for dette er hovedinntrykket foreløpig at nettmediene i større grad fungerer som en distribusjonsform enn en egentlig selvstendig kilde til informasjon. Det er først og fremst i den grad det er tale om selvstendige redaksjonelle produkter at nettavisene kan anses som et reellt bidrag til mediemangfoldet.

Selv om det foreløpig synes å være begrenset selvstendig nyhetsproduksjon innenfor de fleste nettmedier, er kvaliteten på nettavisene stigende. Stadig flere utvikler seg fra å være nettutgaver av papiravisen til nettaviser som utnytter det elektroniske mediets muligheter for kontinuerlig oppdatering, interaktivitet med leserne osv. Nettavisene kan dessuten være et særlig bidrag til informasjons- og ytringsfrihet i kraft av å rekke ut til grupper som ikke oppsøker papiravisene, kanskje særlig barn og unge.

Økonomiske forhold

Et hovedspørsmål er selvfølgelig om det faktisk foreligger et økonomisk behov for tilskudd til Internett-medier.

Kulturdepartementet har per i dag ikke dokumentasjon om økonomien innenfor selvstendige nettbaserte medier. Departementet legger likevel til grunn at disse, bl.a. når det gjelder etablering, drift og distribusjon står overfor en helt annen kostnadssituasjon enn papiravisene. Samtidig ser man nå at annonsemarkedet ikke er tilstrekkelig til å bære den store etableringen innenfor elektroniske medier. Dette har i den senere tid ført til en mengde nedleggelser og innskrenkninger innenfor IKT-bransjen.

Når det gjelder nettmedier som inngår i mediehus – enten i form av rene nettversjoner av en papiravis eller som mer eller mindre selvstendige redaksjonelle produkter – gir det liten mening i å snakke om mediets økonomi uavhengig av de øvrige distribusjonsplattformene. Slike medier vil dessuten ofte være støttet indirekte gjennom produksjonstilskudd til papirutgaven.

Departementets vurdering

Det vises også her til det foreslåtte målet om å sikre et mangfold av uavhengige nyhets- og aktualitetsmedier av høy kvalitet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå, jf pkt 3.10.

Som nevnt er det ikke tvil om at Internett i ferd med å få en plass som kilde til nyheter og aktualiteter. Per i dag er det likevel åpenbart at det i første rekke er avisene, og ikke nettmediene, som er bærerne av den offentlige debatten i samfunnet, jf drøftelsen under kap. 2.

Departementet legger for øvrig til grunn at den økonomiske situasjonen for slike virksomheter foreløpig ikke er slik at den innebærer noen vesentlig fare for mediemangfoldet som helhet.

På bakgrunn av ovennevnte legger departementet til grunn at det ikke er grunnlag for økonomisk støtte til nettmedier. Kulturdepartementet vil imidlertid vurdere spørsmålet løpende på bakgrunn av utviklingen innenfor teknologi, brukervaner og den økonomiske situasjonen innenfor slike medier.

4.2.8 Tilskudd til forskning og utdanning

4.2.8.1 Dagens ordning

Universitetene i Oslo, Bergen og Trondheim (hhv. ved Inst. for medier og kommunikasjon, Inst. for medievitenskap og Institutt for kunst og medier) er i dag de sentrale institusjonene innenfor medieforskning i Norge. Den sentrale utdanningsinstitusjonen for journalister er Avdeling for journalist-, bibliotek- og informasjonsfag ved Høgskolen i Oslo. Etterutdanning skjer hovedsakelig gjennom Institutt for Journalistikk (IJ). Mediebedriftenes Landsforening (tidligere Norske Avisers Landsforening) og Landslaget for lokalaviser driver også etterutdanning.

Det ytes i dag tilskudd til anvendt medieforskning og redaksjonell etterutdanning i pressen over Kulturdepartementets budsjett kap 335 Pressestøtte, post 73 Anvendt medieforskning og etterutdanning. I 2001 utgjør tilskuddet totalt 12,7 mill. kroner.

Tilskuddet til anvendt medieforskning fordeles av Statens medieforvaltning etter innstilling fra Rådet for anvendt medieforskning. Gjennom Rådet gis det støtte til institusjoner, forskingsprosjekt, doktor-kandidater, og hovedfagsstudenter. Tilskuddet utgjør i 2001 ca. 2,9 mill. kroner. Rådet for anvendt medieforskning har følgende mandat, fastsatt i 1992:

«Rådet skal fordele midler til anvendt medieforskning med særlig vekt på forskning på tvers av mediene. Rådet skal herunder fordele midler til forskning som gjelder redaksjonelle, økonomiske og tekniske forhold, og utviklingsarbeid som kan komme praktisk presse- og annen medievirksomhet til gode.»

Tilskuddet til etterutdanning fordeles av Statens medieforvaltning etter søknad fra presseorganisasjonene. I 2001 utgjør tilskuddet ca. 9,8 mill. kroner. Størstedelen av tilskuddet (i 2001 ca. 78 pst.) går til etterutdanning ved Institutt for journalistikk. For øvrig gis det i 2001 støtte til Mediebedriftenes Landsforening (tidligere Norske Avisers Landsforening), Landslaget for lokalaviser, Pressens lederprogram, MedieNorge-databasen og Norsk mediebarometer.

4.2.8.2 Dagspresseutvalgets forslag

I NOU 2000: 15 «Pressepolitikk ved et tusenårsskifte» foreslår Dagspresseutvalget en økning av bevilgningen til anvendt medieforskning og etterutdanning over Kulturdepartementets budsjett på til sammen 8 mill. kroner per år. Forslaget inkluderer:

• en øremerket avsetning på én mill. kroner per år til å skape et rimeligere etterutdanningstilbud til medarbeidere i «mindre/økonomisk utsatte» aviser,

• økning av tilskuddet gjennom Rådet for anvendt medieforskning med to mill. kroner,

• en årlig avsetning på fem mill. kroner til en utviklings- og forskningsavdeling ved Institutt for Journalistikk.

Utvalget begrunner forslaget bl.a. med følgende:

«I større grad enn tidligere skjer mer av etterutdanningen i dag innenfor konsernene. Dessuten er det et faktum at flere aviser ikke har midler til å gjennomføre den etterutdanning som i utgangspunktet defineres som nødvendig. Dermed kan det se ut som kompetanseforskjellene i Avis-Norge øker. Det er derfor viktig at også de økonomisk svake avisene får rimelige og gode tilbud om etterutdanning. For å redusere noe av denne forskjellen mellom rike og fattige aviser foreslår utvalget at det innenfor etterutdanningskapitlet gjøres en øremerket avsetning på en million kroner, rettet mot å skape rimeligere tilbud, herunder reise- og vikarstøtte, for medarbeidere i mindre/økonomisk utsatte aviser. […]

Journalistikkfaget er i en fase hvor både forutsetninger for det, innholdet i det og metodene endres. Viktigst her er den teknologiske utviklingen, som både skaper nye typer media og gir nye muligheter for å skaffe frem og kontrollere informasjon. En praktisk anvendelse av disse nye mulighetene med ivaretakelse av de tradisjonelle presseetiske verdiene fra dagspresse og kringkasting er en stor utfordring.»

Forslagene fikk bred støtte i høringen, bl.a. av Norsk presseforbund som avga høringsuttalelse på vegne av tolv medlemsorganisasjoner.

4.2.8.3 Kulturdepartementets vurdering

Kulturdepartementet legger til grunn at medieforskning og redaksjonell utdanning av medarbeidere i mediene er viktige forutsetninger for kvalitet og troverdighet i journalistikken, og dermed for at mediene skal kunne oppfylle sine samfunnsoppgaver. Grunnutdanningen er ikke tema for denne meldingen.

Medieforskning gir nødvendig kunnskap om medienes innhold, uttrykksformer og funksjoner, og om deres sosiale, politiske og kulturelle betydning i samfunnet. Redaksjonell etterutdanning bidrar til å utruste journalister og andre redaksjonelle medarbeidere med de faglige verktøy som er nødvendige for at de skal kunne oppfylle sine oppgaver i forhold til informasjonsformidling og samfunnskritikk. Utdanning kan dessuten gi det etiske grunnlaget som er nødvendig for å foreta de nødvendige avveiningene av allmennhetens informasjonskrav mot andre berettigede hensyn som personvern og privatlivets fred.

Institutt for Journalistikk, som ble opprettet i 1975 av Norsk Presseforbunds grunnorganisasjoner Norsk Journalistlag, Norsk Redaktørforening og Mediebedriftenes Landsforening (tidl. NAL), driver både etter- og videreutdanning og anvendt medieforskning. Institutt for journalistikk ønsker nå å gjøre forskning og utvikling til en kjernevirksomhet, og tar sikte på å etablere en egen forskningsavdeling ved instituttet. Norsk Redaktørforening og Norsk Journalistlag har besluttet å gi inntil én mill. kroner årlig i en treårsperiode til dette formålet.

Etter Kulturdepartementets vurdering er det viktig å forsterke koblingen mellom forskning og utdanning på medieområdet, bl.a. for å bidra til at resultatene av forskningen kommer hele bransjen til gode. En forskningsavdeling ved Institutt for Journalistikk kan være et godt bidrag til dette. Kulturdepartementet foreslår derfor å støtte forskningsprogrammet ved Institutt for Journalistikk. Departementet kommer tilbake til dette i budsjettsammenheng.

Instituttets forskningsvirksomhet er i hovedsak avgrenset til journalistikk i alle medier. Kulturdepartementet mener det også er nødvendig å bidra til medieforskning på et bredere grunnlag.

Norges forskningsråd er Regjeringens sentrale forskningspolitiske organ. Forskningsrådet finansierer om lag en femdel av norsk forskning. Forskningsrådet skal fremme grunnleggende og anvendt forskning innenfor alle fagområder, styrke kunnskapsnivået i samfunnet og fremme nyskaping for alle sektorer og næringer. Forskningsrådet skal også bidra til å bygge nettverk og skape møteplasser mellom de norske forskningsmiljøene, og mellom forskningsinstanser og brukere av forskning.

Norges forskningsråd har nå startet et planleggingsarbeid for å styrke medieforskningen. På denne bakgrunn foreslår departementet at statlige tilskudd til medieforskning i framtiden blir kanalisert gjennom Norges forskningsråd. Etter departementets vurdering gir dette muligheter for en mer samlet og målrettet forskningsinnsats på medieområdet. Forslaget innebærer at Rådet for anvendt medieforskning legges ned.

Når det gjelder den nærmere innretningen av forskningsvirksomheten på medieområdet, vil departementet særlig understreke behovet for kompetanse og bevissthet i forhold til utsatte grupper som minoriteter og barn og unge, jf pkt. 3.8 og 3.9. Medienes fremstilling av minoriteter kan ha stor betydning for opinionen og for fremveksten av fordommer i samfunnet. Departementet legger til grunn at større kunnskap om ulike minoritetsgrupper, og om de potensielle effektene av unyansert medieomtale, kan bidra til en mer bevisst og balansert fremstilling av disse gruppene. Når det gjelder barn og unge er det særlig viktig å få kunnskap om mediers innvirkning på virkelighetsoppfatning og selvforståelse. Departementet vil legge vekt på at dette blir prioriterte temaer innenfor medieforskning. For øvrig vises det til forslaget om å foreta jevnlige undersøkelser av rikets tilstand med hensyn til informasjonsfrihet og informasjonstilgang, jf kap. 2.6.

4.3 Allmennkringkasting

4.3.1 Generelt om allmennkringkasting

Allmennkringkasting er i det følgende drøftet som et eget statlig virkemiddel. Grunnen til dette er at allmennkringkasting slik vi kjenner det består av flere typer virkemidler, både regulatoriske, økonomiske og andre, som til sammen har til hensikt å sikre innholdsmangfoldet i kringkastingstilbudet. Allmennkringkasting som virkemiddel utgjør på den ene side økonomiske fordeler/privilegier for kringkastingsselskapene, enten det er tale om lisensfinansiering (NRK) eller tildeling av en økonomisk verdifull rettighet (jf TV2). Til gjengjeld påtar disse selskapene seg forpliktelser med hensyn til å produsere og sende programmer for såvel brede som smale grupper i samfunnet, uavhengig av om disse programmene isolert sett er lønnsomme.

Digitaliseringen av kringkastingssektoren stiller allmennkringkasterne overfor nye utfordringer, særlig innenfor finansiering og distribusjon.

Digitaliserings- og bredbåndsutviklingen kan komme til å true de norske allmennkringkasternes markedsposisjon. Etterhvert vil store deler av befolkningen få tilgang til et meget bredt spekter av fjernsynsprogrammer. Dette vil stille de norske allmennkringkasterne overfor en helt ny konkurransesituasjon. De internasjonale mediegigantene vil ha tilnærmet like god tilgang til seerne, samtidig som de kan bruke enormt mye større ressurser til programproduksjon. Allmennkringkasterne vil dessuten ikke kunne skru av sine analoge sendinger før tilnærmet hele befolkningen kan ta inn digitale sendinger. Parallelle analoge og digitale sendinger er kostnadskrevende og vil påføre allmennkringkasterne en betydelig konkurranseulempe, sett i forhold til de rent kommersielle aktørene som formidler sendinger via satellitt og kabel. Det er derfor et viktig mål for Kulturdepartementet å legge til rette for en politikk som gir en kortest mulig periode med parallelle sendinger.

Utbygging av landsdekkende digitale infrastrukturer for radio og fjernsyn er svært kostbart, særlig en utbygging til mer grisgrendte strøk. Kravene til allmennkringkasting ligger imidlertid fast også i en digital tidsalder: å sikre riksdekkende tilgang til et bredt digitalisert kringkastingstilbud basert på norsk språk og særpreg og slik bidra til mediemangfold.

Prinsippet om universell dekning er fulgt opp bl.a. gjennom utlysningen av fornyet konsesjon til reklamefinansiert fjernsyn formidlet via analoge bakkesendere. Det stilles her krav om at dekning minimum tilsvarende TV2s dekning opprettholdes i konsesjonsperioden. Ved behandlingen av St.meld.nr. 46 (1998–99) Digitalt fjernsyn har Stortinget forutsatt at NRKs sendinger på sikt skal dekke hele befolkningen, samt at de ulike fjernsynsselskapene ikke skal kunne avvikle sine analoge sendinger før det digitale nettet har nådd en tilfredsstillende dekningsgrad og en rimelig stor andel av befolkningen har anskaffet nødvendig utstyr for å kunne motta slike sendinger.

Kringkastingstilbudet skal dessuten være til en rimelig pris og med en så enkel teknologi at alle kan ta den i bruk. Disse kravene vil bidra til å legge til rette for ytrings- og informasjonsfrihet, og sikre kulturelt mangfold for alle i Norge.

4.3.2 Programvirksomheten hos allmennkringkasterne

De ulike innholdsmessige kravene til allmennkringkasternes programvirksomhet er i dag fastsatt i konsesjonsvilkår for TV2 og P4 Radio Hele Norge, samt i NRKs vedtekter slik de ble fastsatt ved overgangen til aksjeselskap i 1996.

Etter forslag i St.meld.nr. 42 (1993–94) ble det i 1996 opprettet et eget råd, Allmennkringkastingsrådet, som skulle bistå myndighetene med å vurdere om programpolitikken til NRK, TV2 og P4 Radio Hele Norge er i tråd med intensjonene som ligger til grunn for deres virksomhet som allmennkringkastere. Rådet utarbeider årlige rapporter om programvirksomheten i allmennkringkasterne, og resultatene blir regelmessig lagt frem for Stortinget, i dag i form av mediepolitiske redegjørelser og tidligere i årlige stortingsmeldinger om dagspresse og kringkasting.

Kulturdepartementet har i samråd med allmennkringkasterne satt i gang et arbeid med å avgrense og definere allmennkringkastingsoppdraget nærmere. Hensikten er å avklare hvilke programkategorier og -tjenester kringkastingsavgiften skal bidra til å dekke og dermed hvilket tilbud som skal nå hele befolkningen og på hvilke sendeplattformer. Dette er for det første viktig for å kunne legitimere det statlige engasjementet i allmennkringkastingen. Det har dessuten sammenheng med et arbeid som Europakommisjonen har satt igang med sikte på å avgrense de konkurransemessige betingelsene mellom kommersielle kringkastere og allmennkringkastere, først og fremst mht. finansieringen av allmennkringkasterne. Det er selvsagt ikke tale om å gripe inn i redaksjonelle programprioriteringer.

I utlysningen av fornyet konsesjon til riksdekkende reklamefinansiert fjernsyn formidlet via analoge bakkesendere er det lagt opp til mer konkrete og omfattende programforpliktelser enn det som fremgår av TV2s nåværende konsesjonsvilkår. Dette gjelder bl.a. tilbudet til barn og unge, minoriteter og hørselshemmede.

Det vil bli lagt opp til en tilsvarende innskjerping av programkravene i den kommende utlysningen av konsesjon for riksdekkende reklamefinansiert radio.

4.3.3 Offentlig eierskap i NRK

Det statlige eierskapet i NRK baserer seg på nødvendigheten av å ha et uavhengig finansiert og ikke-kommersielt kringkastingsselskap som kan fylle allmennkringkastingsrollen og utgjøre selve ankeret i den medieinfrastrukturen staten har et ansvar for å opprettholde og utvikle.

NRK har vært – og kommer også i fremtiden til å være – et ikke-kommersielt selskap. Samfunnet er tjent med et offentlig eid kringkastingsselskap som i all hovedsak er et «non-profit» selskap, hvis formål det er å drive reklamefri allmennkringkasting.

Statlig eierskap i NRK er og blir et kulturpolitisk virkemiddel. I motsetning til andre statlig eide virksomheter er det statlige eierskapet i NRK ikke næringspolitisk motivert. Motivasjonen er at NRK skal være en ledende arena og garantist for samfunnsdebatt og at bedriften skal bidra til å bevare den nasjonale identitet i konkurranse med en stadig mer aggressiv internasjonal medieindustri.

Regjeringen ser derfor ingen grunner, verken økonomiske eller næringsstrukturelle, til overføre eierskapet av NRK til et såkalt profesjonelt eiermiljø.

Staten som eier av NRK skal først og fremst styre på overordnet politisk nivå. Innenfor disse rammene må NRK ha meget stor frihet.

4.3.4 Kringkastingsavgiften, NRKs forretningsvirksomhet

4.3.4.1 Kringkastingsavgiften

Kringkastingsavgiften er selve fundamentet for allmennkringkasteren NRK. Den viktigste skillelinjen mellom det som kalles allmennkringkastingsselskaper og kommersielt radio og fjernsyn ligger utvilsomt i finansieringsformen. Fordi lisensfinansierte allmennkringkasterne har et på forhånd fastlagt ressursnivå, trenger de ikke å maksimere antall seere og lyttere for å oppnå høyest mulig inntekter.

Kulturdepartementet mener at det er ønskelig å opprettholde et norsk allmennkringkastingstilbud som er finansiert på en slik måte at kringkasteren er mest mulig uavhengig av annonsører. Dette er ikke ensbetydende med at reklamefinansierte kringkastere lar seg diktere av annonsørene. Men man kan ikke komme bort fra at disse selskapene opererer innenfor en virkelighet der det er seertallene som avgjør inntektsmulighetene. Dette fører til at smale programmer, minoritetstilbud, eksperimentelle forsøk og analytisk dybde blir marginalisert i reklamekanalenes tilbud. Allmennkringkastingsrådets gjennomgang av TV2s og P4s oppfølging av allmennkringkastingskravene indikerer at man vanskelig kan oppnå den nødvendige bredden i programtilbudet utelukkende gjennom konsesjonskrav, så lenge det foreligger underliggende økonomiske realiteter som virker i motsatt retning.

Det kan derfor argumenteres med at lisensfinansiering eller offentlig finansiering er vel så viktig for opprettholdelsen av allmennkringkastingen som et sett med klart definerte kriterier for allmennkringkasting. Disse kriteriene vil være gjenstand for permanent debatt og endring, mens den uavhengige finansieringen på et mer objektivt grunnlag vil fungere som en garanti mot bl.a. kommersialisering.

Fjernsynet er det mediet som i dag i størst grad preger vår kultur og vår kulturelle utvikling. Fjernsynet oppleves i dag nærmest som selve virkeligheten. Gjennomgangen i kapittel 2 viser at fjernsynet er det dominerende massemediet, med en daglig dekning på hele 82 pst. av befolkningen og en gjennomsnittlig seertid på hele 138 minutter i 2000. Dersom fjernsynet ikke i vesentlig grad speiler nasjonal kultur og nasjonale særtrekk, er det fare for at disse særtrekkene viskes bort. Den digitale teknologien vil føre til en eksplosjon i medietilbudet og fragmentering av publikum, og dermed også av den offentlige debatten. Kulturdepartementet mener at det viktig å være bevisst på at kringkastingens evne og kraft som «sosialt verktøy» – ved å fremme kunnskap, læring og deltakelse – vil være langt vanskeligere å opprettholde i det digitale universet enn i det analoge. Et sterkt og uavhengig finansiert NRK kommer derfor til å være viktigere enn noen gang – som samlende punkt og kulturbærer.

I kulturministerens mediepolitiske redegjørelse 26. april 2001 ble det vist til at: «Markedsundersøkelser viser at NRK har høy tillit i befolkningen, og er en av landets sterkeste merkevarer uansett bransje.» Kulturministeren uttalte videre: «Jeg mener altså at NRK også i fremtiden må ha en betydelig markedsposisjon. Denne målsettingen betinger en effektiv og hensiktsmessig regulering og vesentlige investeringer for selskapet. Uten disse investeringene risikerer vi at allmennkringkasteren NRK blir liten, svak og betydningsløs, og at begrunnelsen for offentlig finansiering forsvinner.»

Det er så langt uklart hva den digitale satsingen vil koste for NRK. Dette skyldes bl.a. at NRK fremdeles er i forhandlinger med andre aktører. Departementet vil i lys av de videre forhandlinger vurdere hensiktsmessige finansieringsformer, og eventuelt komme tilbake til dette.

For regjeringen er det en grunnleggende målsetting å sikre at NRKs allmennkringkastingstilbud kommer over på en tilfredsstillende digital plattform, slik at allmennkringkastingen kan komme alle til gode også i årene som kommer.

4.3.4.2 NRKs forretningsvirksomhet

Den digitale fremtiden kan i noen grad nødvendiggjøre nye finansieringsformer i tillegg til bare lisensen. Denne muligheten ligger der allerede. NRK kan drive forretningsvirksomhet. Dette gir selskapet muligheter til å oppfylle allmennkringkastingsoppdraget og til å finansiere nye tjenester. De fleste allmennkringkastere i Europa er i dag finansiert ved slik blandingsfinansiering.

Det er imidlertid knyttet klare forutsetninger til kommersiell drift i datterselskapene: Det allmenne programtilbudet må holdes reklamefritt, overskudd fra den forretningsmessige virksomheten må nyttes til å finansiere programproduksjon og programkjøp, og lisensmidler må ikke kryssubsidiere den forretningsmessige virksomheten. Reklamefinansierte radio- eller TV-kanaler som har Norge som primærmarked, kan ikke etableres uten eksplisitt samtykke fra Stortinget, jf Ot.prp.nr. 55 (1998–99) og Innst.O.nr. 14 (1999–2000). Derimot kan allmennkringkastingsvirksomheten subsidieres gjennom den kommersielle aktiviteten.

Dette er også i tråd med EUs politikk på området. EU har slått fast at de enkelte EØS-land selv bestemmer hvilke allmennkringkastingsforpliktelser kringkasterne skal underlegges og hvordan de skal finansieres. Det vil si at EU fullt ut aksepterer lisensfinansiering, og også at allmennkringkasterne i noen grad har kommersielle inntekter. Også EU krever tette skott mellom allmennkringkastervirksomheten og den kommersielle virksomheten. Men samtidig gjelder også EUs konkurranseregler, som bl.a. setter grenser for statlig støtte som har konkurransevridende effekt. EU vurderer praktiseringen av statsstøttereglene for kringkastingsselskaper som mottar statsstøtte og som samtidig produserer tjenester som konkurrerer i et kommersielt marked. Dersom EU endrer sine statsstøtteregler, vil disse også få gyldighet for Norge.

4.3.5 Distribusjon

Allmenn tilgjengelighet er et av de viktigste aspektene ved allmennkringkasting, jf pkt. 3.5 over. Det er her vi har sett de største endringene de siste årene, jf utviklingen med digitalisering og nettverkskonvergens.

4.3.5.1 Distribusjon av digital radio (DAB)

Den riksdekkende frekvensblokken for DAB er fordelt i samsvar med Stortingets forutsetninger. Det er gitt konsesjon til det nye private selskapet Radio 2 Digital AS. P4 Radio Hele Norge AS sender for tiden med en midlertidig konsesjon. Begge disponerer 1/6 hver av frekvensressursene i den riksdekkende frekvensblokken for DAB. De øvrige 4/6 er tildelt NRK. Kringkastingsselskapene har inngått avtale med Norkring AS om utbygging og drift av sendernettet.

Sendernettet for DAB dekker om lag 50 pst. av befolkningen, og det blir bygget ut videre i 2001. I St.meld.nr. 62 (1996–97) Kringkasting og dagspresse m.v ble det lagt til grunn at DAB–nettet skal en dekningsgrad på over 99 pst. før de analoge radiosendingene til NRK kan slås helt av. Både NRK, P4 Radio Hele Norge og Radio 2 Digital har 24-timers sendinger på nettet. Utviklingen av DAB har imidlertid ikke gått så raskt som forventet. I Norge er foreløpig bare mellom 1000 og 2000 mottakere tatt i bruk. Av disse er de fleste utplassert hos kringkastingsselskapene og nettutbygger. Årsaken er i hovedsak høye priser på mottakerne. Også i andre europeiske land hvor man har satset på DAB som en fremtidig løsning for radiobransjen, har man de samme problemene.

Norkring AS har fått midlertidig konsesjon til å etablere et sendernett i den regionale frekvensblokken som dekker Oslofjord-området. Det er foreløpig bare NRK som har adgang til å distribuere sendingene sine her.

Det arbeides videre med å planlegge regionale og lokale DAB-nett. Planleggingen skjer i regi av Statens medieforvaltning i samråd med NRK, Norsk lokalradioforbund, Post- og teletilsynet og Norkring AS. Målet er å finne tekniske og økonomiske løsninger som er akseptable for kringkasterne. Løsningen vil mest sannsynlig være en kombinasjon av å bruke frekvenser både i VHF-båndet og i L-båndet. Det forutsettes at staten heller ikke medvirker til finansieringen av den videre utbygging av DAB-nettet. Kulturdepartementet vil ta den endelige avgjørelsen om hvordan den disponible frekvenskapasiteten til lokale og regionale sendinger skal fordeles.

4.3.5.2 Distribusjon av digitalt fjernsyn

Om ti til femten år vil trolig hele Europa ha gått over til digitalt fjernsyn. Flere land har allerede begynt med digitale sendinger, og i en rekke land er det vedtatt utbygging av et digitalt bakkenett. I Norge skjer formidling og mottak av fjernsynssendinger fremdeles i stor grad ved hjelp av analog teknologi. Norske seere kan imidlertid abonnere på digitale programpakker fra satellittdistributørene Canal Digital og Viasat. Satellittdistributørene har varslet at de vil stenge sine analoge sendinger for betalingskanalene i løpet av 2001. Av kabeldistributørene har Telenor Avidi startet med digitale sendinger, mens UPC planlegger å starte slike sendinger i løpet av kort tid. Oppgradering av kabelnettene med sikte på digitalisering og interaktivitet er i gang. Digitalt fjernsyn formidlet via satellitt og kabel vil med dagens dekning kunne nå opp mot 70 pst. av befolkningen.

Det må fortsatt være en forutsetning for utbygging av digitalt bakkenett for fjernsyn i Norge at utbyggingen ikke skal være i statlig regi og at markedsaktørene selv er villige til å betale det en slik utbygging koster, jf St.meld.nr. 46 (1998–99) Digitalt fjernsyn. Stortinget sluttet seg i store trekk til dette, men etterlyste en nærmere vurdering av plattformer for sending av digitalt fjernsyn, jf Innst.S.nr. 53 (1999–2000).

Det er tre primære distribusjonsformer som er mest aktuelle ved utbygging av en riksdekkende infrastruktur for digitalt fjernsyn: bredbånd, en kombinasjon av et kabelnett og satellitt, og et eget digitalt bakkenett.

Bredbånd

Bredbånd er ingen bestemt type teknologi, men et samlebegrep på ulike typer elektronisk infrastruktur med stor kapasitet for transport av digital informasjon. Ofte blir bredbånd definert som nett med kapasitet høyere enn 2 Mbit/s. Regjeringens handlingsplan for bredbåndskommunikasjon definerer tilfredsstillende bredbåndskapasitet som «en overføringskapasitet i transportnett og aksessnett som ikke begrenser den enkelte brukers mulighet til å utnytte moderne og framtidsrettede IK-tjenester.»

Enkelte vil også hevde at denne kapasiteten må være symmetrisk, dvs. at nettet må være to-veis, før man kan snakke om reell bredbåndskapasitet. For digitalt fjernsyn vil et nett med kapasitet én vei på 2 Mbit/s være tilstrekkelig for overføring av levende video. Billedkvaliteten vil imidlertid være begrenset ved slik overføring. Full-kvalitetsoverføring av levende video forutsetter en kapasitet på minst 4 Mbit/s. Ved hjelp av såkalt «streaming»-teknologi kan det være mulig å få til overføring av video med høy kvalitet også ved lavere bitrater enn 4 Mbit/s. Per i dag kan imidlertid ikke kvaliteten på streaming-overføringer sammenliknes med tradisjonell kringkasting.

Det er regjeringens mål at hele Norge skal ha tilgang til bredbånd innen år 2004. Utbyggingen skal i hovedsak skje i regi av markedsaktørene. Bredbånd blir billigere jo tettere folk bor, og dagens tilbydere av bredbåndstjenester har så langt konsentrert utbyggingen av nettene til de store byene. Markedsaktørene har den senere tid uttrykt skepsis til muligheten av å etablere et riksdekkende bredbåndstilbud på kommersielt grunnlag.

Det finnes flere typer infrastruktur som kan gi bredbåndskapasitet. Fiberløsninger er mest aktuelt for bedriftsmarkedet. Fiber gir enormt stor kapasitet, men er samtidig såpass dyrt at det som regel ikke vil være aktuelt for husholdningsmarkedet alternativt kan bedrifter basere seg på overføring via lokale radioaksessanlegg. Begrepet radioaksess brukes om et antall ulike trådløse systemer som benytter frekvenser fra 2 til 42 Ghz. Radiosystemene kan håndtere alle viktige typer kommunikasjon om f.eks. telefoni, data, Internett og kringkasting. Et av systemene, som kalles LMDS (Local Multipoint Distribution System – Lokal mikrobølgedistribusjon), har høyere kapasitet enn andre radiosystemer. Mot brukeren kan kapasiteten være opp til 2 Gbit/s og fra brukeren 34 Mbit/s. Rekkevidden er opp mot 5 km. Post og teletilsynet har tildelt 10 tillatelser for bygging av radioaksessnett. Aktørene har til sammen forpliktet seg til ubygging i minst 68 tettsteder innen 4 år. Slike anlegg er under utbygging i de fleste større norske byer.

Når det gjelder overføring av digitalt fjernsyn er det primært teknologier for husholdningsmarkedet som er av interesse. Den løsning som foreløpig synes mest nærliggende er oppgradering av det eksisterende telefonnettet. Ved å koble ny teknologi til dette – ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) – kan overføringskapasiteten økes til 4–8 Mbit/s, avhengig av kvaliteten på den underliggende infrastrukturen i telefonnettet. Den kapasitet Telenor og andre foreløpig tilbyr i det norske markedet ligger imidlertid stort sett under 1 Mbit/s. ADSL kan betraktes som arvtakeren til ISDN. Neste trinn i utviklingen kalles VDSL (Very high bit rate-DSL), som skal kunne gi kapasitet opp mot 50 Mbit/s. I VDSL-piloter har Telenor testet ut kapasiteten på 26 Mbit/s, noe som er tilstrekkelig for mottak av tre digitale TV-kanaler. Foreløpig er DSL-teknologien relativt umoden. I USA, som har relativt lang erfaring med kommersielt tilbud av DSL, er denne teknologien preget av tekniske problemer og av at DSL-tilbyderne har problemer med å finne lønnsomme forretningsmodeller.

Husholdninger som er koblet til kabelanlegg kan i deler av landet allerede nå benytte disse til bredbånds-Internettaksess, telefoni, e-post etc.

Det blir også eksperimentert med utnytte strømnettet til transport av digitale signaler. Hittil har man imidlertid hatt problemer med støy og stråling som følge av strømføringen. Flere aktører utvikler nå modemer som skal kunne stikkes inn i en ordinær stikkontakt, og kunne gi distribusjonskapasitet opp mot 2 Mbit/s. Dersom denne teknologien viser seg levedyktig vil strømnettet over natten være et landsdekkende bredbåndsnett for overføring av digitalt fjernsyn med brukbar kvalitet. Det er imidlertid for tidlig å trekke konklusjoner omkring dette.

Tredjegenerasjons mobilnett – UMTS – vil i teorien gi en overføringskapasitet opp mot 2 Mbit/s. Den reelle kasasiteten vil stort sett være langt lavere. Likefullt vil den være tilstrekkelig til å overføre levende video til små skjermer på mobiltelefoner. Det er imidlertid ikke sannsynlig at mobilnetten vil spille noen vesentlig rolle ved distribusjon av fjernsyn til ordinære fjernsynsskjermer.

I skrivende øyeblikk er ingen av de aktuelle bredbåndsløsningene en ideell distribusjonsform for digitalt fjernsyn. Dette skyldes primært to årsaker: for det første har dagens bredbåndløsninger for lav overføringskapasitet til distribusjon av fjernsyn, for det andre gir de ikke i tilfredsstillende grad et landsdekkende tilbud.

Som nevnt krever formidling av digitalt fjernsyn en overføringskapasitet enn på mellom 4 og 8 megabit, noe som ligger over det ADSL kan klare foreløpig. ADSL vil dessuten ikke muliggjøre flere parallelle fjernsynsmottak og Internettoppkoplinger i samme husholdning, og også gi begrenset kapasitet i returkanalen. VDSL vil ha god nok kapasitet for distribusjon av fjernsyn. Det vil imidlertid ta tid før VDSL blir bygget ut. Dersom man skulle basere seg på VDSL ville derfor perioden med dobbeltdistribusjon for allmennkringkasterne bli uholdbart lang.

Radioaksess er i første omgang aktuelt for bedriftsmarkedet, og dessuten i hovedsak egnet for mottak i tettbebygde strøk.

Det vil også være problematisk å bygge VDSL-sentraler på kommersielt grunnlag utenfor byer og tettsteder. Anslag fra Telenor viser videre at VDSL og radioaksess til sammen bare vil kunne dekke mellom 50 og 60 pst. av befolkningen. Mottaksutstyret er dessuten foreløpig kostbart, særlig for radioaksess. Det betyr at mottak av levende bilder forutsetter at brukerene må investere i kostbart tilleggsutstyr, særlig utenfor tettbygde strøk. Dette er problematisk gitt målet om at allmennkringkasterene skal være tilgjengelige for alle til en rimelig pris.

Kombinasjon av kabel og satellitt

Over 60 pst. av den norske befolkningen tar i dag inn fjernsyn via satellitt og/eller kabel. Under forutsetning av at hver husstand har egen parabolantenne, kan 97 pst. av befolkningen i Norge ta inn digitalt fjernsyn via satellitt.

Mottak av via satellitt innebærer imidlertid visse ulemper; For å kunne motta satellittsendinger må man investere i en parabolantenne. Dersom man har flere fjernsynsmottakere i huset og ønsker å se sendinger fra flere satellitter, kan det være nødvendig med flere parabolantenner. Per i dag er man dessuten avhengig av å bruke telefonnettet som returkanal for å få interaktivitet. Det er heller ikke mulig med portabelt eller mobilt mottak av fjernsyn via satellitt, siden mottak forutsetter bruk av en fast oppstilt parabolantenne tilknyttet fjernsynsapparatet.

I praksis vil dessuten ikke alle kunne motta satellittsendinger. Deler av landet ligger i satellittskygge, dvs. at det ikke er fri sikt mellom satellittene og mottakernes parabolantenner. Det er beregnet at satellittskygge medfører at omlag 2 – 3 pst. av befolkningen ikke kan ta inn satellittsignaler. For det andre vil det i enkelte områder være problematisk å sette opp parabolantenner p g a forskjellige bygnings- og miljømessige reguleringer, eksempelvis i vernet bebyggelse.

Satellitt er videre ikke en egnet distribusjonsform for digitale distrikts- og regionalsendinger. Dette skyldes at det må leies like mange kanaler som antall distrikter man ønsker å ha egne sendinger for. Leie av en digital satellittkanal anslås til å ligge på omlag 6 mill. per år. For NRK ville det med dagens tilbud av distriktssendinger innebære en økning i de årlige utgiftene på mellom 30 og 35 mill. kroner.

Nettene for kabelfjernsyn utgjør en sentral del av overføring av kringkasting, særlig til byer og tettsteder. Dekningsgraden ligger på om lag 45 pst. Dekningsgraden har vært relativt stabil de siste årene og potensialet for vekst er begrenset fordi de kommersielt lønnsomme områdene allerede er utbygd.

Kombinasjon av kabel til byområder og satellitt vil samlet sett neppe kunne oppnå full landsdekning. I de deler av landet som ligger i satellittskygge vil man måtte ta i bruk andre distribusjonsformer, som telenett eller andre former.

Digitalt bakkenett

I motsetning til digitalisering av satellitt- og kabeldistribusjon, forutsetter digitalt jordbundet fjernsyn utbygging av en særskilt infrastruktur. En rekke faktorer taler til fordel for et jordbundet nett som digital distribusjonsform. I St.meld.nr. 46 (1998–99) Digitalt fjernsyn la Kulturdepartementet vekt på at et slikt nett vil gi norske kringkastere muligheten til å markedsføre og dermed befeste sin posisjon som førstevalg overfor befolkningen; at regional oppdeling av en riksdekkende kanal vil være langt rimeligere enn alternative distribusjonskanaler, at det som eneste distribusjonsform legger til rette for mobilt og portabelt mottak; og i de færreste tilfeller vil kreve installasjonskostnader eller egen antenne. Stortinget sluttet seg til denne beskrivelsen, jf Innst.S.nr. 53 (1999–2000).

Da Stortinget behandlet St.meld.nr. 46 etterlyste Stortinget bl.a. en nærmere vurdering av hvordan lokalkringkastingssektorens interesser kan ivaretas i et bakkenett. Etter departementets vurdering vil et bakkenett by på tilfredsstillende lokale løsninger, fordi det er mulig å operere med lokale eller regionale «vinduer» i nettet. Dette innebærer at fjernsynsselskapene på bestemte sendetider i stedet for å sende de samme sendingene til hele landet sender lokale sendinger til særskilte områder, f.eks. en halv time med lokale nyheter.

I henhold til telemyndighetenes planer for frekvensbruk i Norge er det fullt mulig å bygge ut et bakkenett med 3 multipleksere. En multiplekser utgjør frekvenskapasitet tilsvarende en analog fjernsynskanal. Dette tilsvarer en samlet overføringskapasitet på rundt 60 Mbit/s, noe som gir plass til et sted mellom 12 og 15 fjernsynskanaler.

Sett i forhold til andre land er det kostbart å bygge ut et bakkenett i Norge, Kostnadene for utbygging henger imidlertid nært sammen med hvor stor andel av befolkningen det skal dekke. Norkring, som er én mulig utbygger, har antydet at det vil koste rundt ca. 1 400 mill kroner å bygge et nett som dekker 95 pst. av befolkningen. Dersom dekningsgraden reduseres ned til 80 pst. halveres utbyggingskostnadene. Dersom man alternativt øker dekningsgraden til 99 pst. vil kostnadene stige til opp mot 2,5 mrd. Disse anslagene er svært usikre, men illustrerer likefullt sammenhengen mellom valgt dekningsgrad og kostnadsnivå.

4.3.5.3 Utbygging av et digitalt bakkenett for fjernsyn i Norge – Noen sentrale hensyn

I forbindelse med behandlingen av St.meld.nr. 46 ble det fastslått at det ikke er en statlig oppgave å finansiere utbyggingen av et digitalt nett for fjernsyn i Norge. De siste års relativt omfattende private investeringer i ulike bredbåndsnett illustrerer at digtale nett oppfattes å ha en betydelig økonomisk verdi for eierne. Departementet vil legge til rette for utbygging av et digitalt bakkenett i Norge, forutsatt at en slik investeringsvilje finnes.

Utbygging av et digitalt bakkenett må spesielt sees i sammenheng med behovet for å gjøre perioden med parallelle digitale og analoge sendinger så kort som mulig. Dersom man bygger ut et bakkenett med tilnærmet landsdekning, vil de fleste husholdninger relativt enkelt få tilgang til digitale sendinger. Dermed vil det også kunne være forsvarlig å stenge de analoge sendingene på et relativt tidlig tidspunkt. Dette vil spare norske allmennkringkastere for betydelige summer årlig, samtidig som man vil kunne frigjøre verdifulle frekvensressurser for annen bruk.

Departementet legger også til grunn at dersom man skal åpne for en kommersiell utbygging av et bakkenett, bør det være en forutsetning at nettet skal være tilnærmet landsdekkende. Samtidig er departementet opptatt av at man ikke bør ha et for teknologispesifikt forhold til spørsmålet om landsdekning. Dersom deler av landet kan dekkes på tilfredsstillende måte ved hjelp av annen distribusjonsteknologi enn et bakkenett, bør man kunne ta hensyn til dette. Hovedformålet må være å sikre landsdekkende distribusjon av digitalt fjernsyn. Spørsmålet om hvilken teknologi som benyttes må praktisk sett være av underordnet betydning.

Når det gjelder den praktiske fremgangsmåten legger Kulturdepartementet opp til å lyse ut konsesjoner for sending av digitalt fjernsyn i et bakkenett. De aktører som blir tildelt konsesjon skal selv velge hvem som skal bygge ut nettet. Fordelen med en slik fremgangsmåte er at man ved fordelingen av operatør- og utbyggerroller bestemmes av de aktørene som selv skal benytte nettet og betale nettleien. Disse aktørene må forutsettes å ha interesse av at utbyggingen skjer mest mulig rasjonelt, og at det blir reell konkurranse om oppdraget.

Også de øvrige operatørfunksjoner i nettet, f.eks. utforming av den elektronisk programguiden, adgangskontroll, kundebehandling og multipleksoperering, bør i utgangspunktet aktørene selv organisere. Myndighetene bør imidlertid sikre seg nødvendige reguleringsfullmakter, dersom det skulle vise seg at aktørene selv ikke finner frem til samlende og hensiktsmessige løsninger og dersom viktige samfunnshensyn ikke ivaretas. Slike fullmakter vil bli foreslått i kringkastingsloven, jf omtalen av oppfølgingen av Konvergensutvalget i pkt. 5.4.2 nedenfor.

Når det gjelder tildelingen av kapasitet i nettet skal denne fordeles etter en utlysningsprosedyre. I forbindelse med behandlingen av St.meld.nr. 46 ble det imidlertid fastsatt noen rammer for kapasitetsbruken. Allmennkringkasterne, NRK, TV 2 og lokalfjernsynsselskapene skal disponere kapasitet som minst gjør det mulig å formidle dagens analoge tilbud. I tillegg skal hele befolkningen kunne ha tilgang til disse allmennkringkasterne.

Et digitalt bakkenett vil også kunne brukes til å formidle andre tjenester enn tradisjonell kringkasting. Nettet åpner bl.a. for en effektiv overføring av teletjenester, både de vi kjenner nå og nye tjenester. Det digitale bakkenettet kan f.eks. brukes til å overføre informasjon på bestemte tidspunkt av døgnet når overføringskapasiteten er god. For å sikre en mest mulig fleksibel utnyttelse av kapasiteten åpner Kulturdepartementet for at deler av kapasiteten skal kunne benyttes for andre formål enn kringkasting. Konsesjoner til å ta i bruk kapasitet i nettet vil derfor bli lyst ut i en felles kunngjøring fra Samferdselsdepartementet og Kulturdepartementet. Nettet benytter frekvenser som er forbeholdt kringkasting i henhold til internasjonale frekvensavtaler. Kapasiteten i nettet vil hovedsakelig bli brukt til kringkastingssendinger.

4.4 Regulatoriske virkemidler

4.4.1 Medieeierskapsloven

4.4.1.1 Formålet med loven

Lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting (medieeierskapsloven) ble vedtatt 13. juni 1997. Loven trådte i kraft 1. januar 1999, og har således vært virksom i mer enn to år. I og med Eierskapstilsynets fullmakter til også å vurdere erverv i tidsrommet mellom vedtakelse og ikrafttredelse av loven, har den hatt faktisk betydning for et lengre tidsrom.

Formålet er etter loven § 1 å fremme ytringsfrihet, reelle ytringsmuligheter og mediemangfold.

Eierskapstilsynet har fullmakt til å gjøre inngrep overfor et erverv etter medieeierskapsloven § 9 dersom en aktør har eller får en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, regionalt eller lokalt og dette er i strid med lovens formål. Loven skal forhindre eierkonsentrasjon som kan medføre en fare for mangfoldet i dagspresse og kringkasting og derigjennom de reelle ytringsmuligheter. Loven baserer seg således først og fremst på et føre vár-prinsipp. Den skal sikre at mediebrukere har en faktisk tilgang på alternative informasjonskilder og –kanaler. Formålet med loven er dermed å fremme ytringsfriheten i vid forstand.

Lovens forarbeider skisserer grensene for hvor mye én aktør kan kontrollere i ulike markeder, jf. Ot.prp.nr. 30 (1996–97). På nasjonalt plan er det en grense for hvor mye av mediemarkedet én aktør kan kontrollere på en tredjedel av mediene. På lokalt eller regionalt plan kan én aktør ikke kunne kontrollere de fleste eller alle mediene innenfor et bestemt geografisk område. Slik eierkonsentrasjon vil normalt være i strid med lovens formål om å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmulighetene og mediemangfoldet. Unntak er blant annet om det ervervede foretaket står i fare for å bli lagt ned om ikke ervervet blir gjennomført.

Loven hjemler kun inngrep mot erverv. Den er ikke til hinder for intern vekst eller nyetableringer.

4.4.1.2 Praktisering av loven

I 1999 vurderte Eierskapstilsynet 10 saker, og foretok inngrep i tre av disse. I tillegg ble det inngått minnelig løsning i én sak. I løpet av år 2000 fattet Eierskapstilsynet ingen vedtak i henhold til medieeierskapsloven, mens Eierskapstilsynet per 1. september 2001 har fattet vedtak i fire saker og er i ferd med å vurdere ytterligere to erverv. Dette betyr ikke at det ikke har vært flere erverv av eierandel innenfor dagspresse og kringkasting, bare at det er disse sakene tilsynet har funnet grunn til å vurdere nærmere.

Sakene hvor det er gjort inngrep gjaldt alle oppkjøp av middels eller større lokalaviser som alle hadde såpass god økonomi at de ikke stod i fare for å bli marginalisert eller lagt ned som følge av et inngrep. Felles for sakene var videre at ervervet førte til tilnærmet monopol i det lokale markedet og bidro til en ytterligere konsentrasjon både regionalt og nasjonalt. Ingen av sakene hadde kun en lokal dimensjon.

I to andre saker tillot Eierskapstilsynet ervervet fordi avisen/konsernet hadde behov for ny kapital og det ikke fantes alternative kjøpere. I to ytterligere saker valgte tilsynet på skjønnsmessig grunnlag å ikke gripe inn. I de øvrige sakene forelå det ikke grunnlag for inngrep.

Alle tre vedtakene om inngrep ble klaget inn for Klagenemnda for eierskap i media. Eierskapstilsynet fikk der medhold i sine konklusjoner. To av disse sakene er siden brakt inn for domstolene, hvorav én er behandlet så langt. A-pressen ASA fikk medhold i at vedtaket var ugyldig av prosessuelle årsaker uten at domstolen vurderte det materielle i saken. Saken er anket av staten.

Som nevnt fattet Eierskapstilsynet i løpet av 2000 ingen vedtak i henhold til medieeierskapsloven. Dette kan ha flere årsaker. Dels kan det tyde på at de norske aktørene har tilpasset seg den gjeldende lovgivningen. Dermed kan loven sies å ha hatt den forebyggende effekt den var tiltenkt. Dels kan det skyldes at konsentrasjonen i det norske mediemarkedet er kommet så langt at det er begrenset hvor mange mediebedrifter som er til salgs eller som er interessante å kjøpe opp. Dels kan det skyldes at konsernene avventer resultatene av rettstvistene som pågår. På den annen side kan nedgangen ha vært tilfeldig ettersom det har vært en økning i antall erverv som tilsynet har behandlet i løpet av år 2001.

Bruken av Internett har hatt en eksplosiv økning i tiden etter at medieeierskapsloven ble vedtatt, jf. kap. 2. Den sterke økningen i både bruk og tilgang gjør at Internett etterhvert vil få en rolle i forhold til ytringsfrihet og mediemangfold. I tiden etter at medieeierskapsloven ble vedtatt har det internasjonale mediemarkedet vært preget av fusjoner, oppkjøp og samarbeidsprosjekter mellom innholdsleverandører og data/telekommunikasjonsselskaper på tvers av nasjonale grenser. Vi har i dag et mønster av store vertikalt integrerte og internasjonale aktører. I Norge har Telenor kjøpt seg opp i ett av de store mediekonsernene, fått kontroll med en mindre aksjepost i TV2, en lokalfjernsynsstasjon, ett satellittdistribusjonsselskap og en rekke andre selskaper som har med innholdsproduksjon å gjøre, samtidig som selskapet ekspanderer i utlandet.

4.4.1.3 Eierkonsentrasjon i lokale markeder

Medieeierskapsloven gir i dag Eierskapstilsynet hjemmel til å gripe inn overfor erverv som gir kjøperen en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, regionalt eller lokalt. De inngrepene som til nå er foretatt med hjemmel i loven har vært rettet mot oppkjøp av små enheter, selv om sakene også har hatt regionale perspektiver. I praksis vil de aller fleste saker ha en regional, og i mange tilfeller også en nasjonal, dimensjon.

Norge har et finmasket nett med lokale og regionale medier. En del av disse har usikker økonomi og erfaringer fra andre land tilsier at disse vanskelighetene vil kunne bli forsterket i framtiden. Derfor søker mange mot eiere som har kapital og kompetanse til å videreutvikle virksomhetene.

På den ene siden kan slike erverv være til gode både for det aktuelle mediet og for publikum. En avis kan oppnå økonomisk trygghet og nyte godt av å være del av en profesjonell organisasjon, f.eks. med hensyn til trykking, distribusjon, annonsering, stoffutveksling og kompetanseutvikling. For leserne kan dette bety et bedre avisprodukt. På den andre siden er det klart at slike erverv kan innebære en reduksjon av eiermangfoldet som kan stå i motstrid med medieeierskapslovens formål om ytringsfrihet og mangfold.

Inngrep etter medeierskapsloven er et sterkt negativt virkemiddel som må være basert på en sterk samfunnsmessig begrunnelse.

Slik loven til nå er blitt praktisert, har fokus i overveiende grad ligget på middels eller større lokalaviser. Denne praksisen har til dels blitt kritisert lokalt; både hos myndigheter, næringsliv og i bransjen. Departementet ser at det kan være grunnlag for denne kritikken og legger vekt på at dette kan være egnet til å svekke medieeierskapslovens legitimitet.

Så langt er det ingen erfaring som tilsier at konsentrert lokalt eierskap har hatt eller vil få vesentlig negativ betydning for «ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud». Dette har bl.a. sammenheng med det brede tilbudet av medier med regional dekning.

Regulering av eierskap i lokale mediemarkeder må ses i sammenheng med andre mediepolitiske virkemidler. Det er således tidligere i meldingen redegjort for at departementet vil videreføre pressestøtten for lokalaviser og innføre etableringsstøtte for aviser. Slike positive tiltak er av stor betydning for å fremme mediemangfoldet lokalt. Videre drøftes under kap. 4.4.4 en lovfesting av prinsippet om redaksjonell uavhengighet i mediene. Dette vil kunne bidra til å motvirke eventuelle negative konsekvenser av eierskapskonsentrasjon.

Kulturdepartementet ønsker på bakgrunn av ovennevnte å sikre en praktisering av medieeierskapsloven som hindrer inngrep mot erverv som – ut fra det aktuelle mediets og markedets størrelse – ikke er egnet til å ha vesentlige negative konsekvenser for ytringsfrihet og mediemangfold.

Departementet legger til grunn at dette kan oppnås på flere måter, f.eks. gjennom lovfesting av en nedre grense for hvor små erverv det kan gripes inn overfor. Alternativt kan lovens virkeområde avgrenses til kun å ramme eierskapskonsentrasjon på nasjonalt, og evt. regionalt nivå. Kulturdepartementet ser behov for å utrede disse spørsmålene nærmere og vil komme tilbake til dette i forbindelse med en evaluering av medieeierskapsloven.

Regjeringens klare intensjon er: Eierskapsloven skal ikke forhindre mediebedrifter med behov for ny kapital og nye eiere å få dette. Bare unntaksvis er det akseptabelt at tilsynet griper inn.

4.4.1.4 Grensen for eierskap på nasjonalt nivå

Regjeringen foreslår i denne meldingen ingen konkrete endringer for regulering av eierskap på nasjonalt nivå. Men – regjeringen mener det er betimelig å åpne for en drøfting av dette.

Medieeierskapsloven setter en grense for hvor stor én aktør kan bli gjennom oppkjøp på rundt en tredjedel av det nasjonale dagspresse- og/eller fjernsynsmarkedet. Det er mulig å gjøre unntak fra denne regelen der alternativet vil være nedleggelse.

Følgende momenter kan tale for å heve grensen fra 1/3 til f.eks. 49 pst. av markedet:

• En heving av grensen kan gi konsernene større spillerom til å foreta de investeringer de mener er nødvendige og hensiktsmessige enn det som er tilfellet i dag.

• Videre kan det bidra til at de store mediekonsernene fortsatt vil ha hovedfokus i Norge. Dersom norsk medieregulering fører til at en stadig større andel av konsernenes eierinteresser ligger i utlandet, kan vi komme i en situasjon der drift og utvikling av norske medier blir en mindre viktig del av konsernenes virksomhet.

Følgende momenter kan tale for å opprettholde gjeldende system:

• En heving av det nasjonale taket kan føre til en vesentlig reduksjon av eiermangfoldet i norske medier. Heving av taket til en halvpart av det nasjonale markedet vil åpne for en situasjon bare to store eiergrupperinger i Norge. (F.eks. vil dette gjøre det mulig for Schibsted å kjøpe opp hele eller deler av enten Orkla Media eller A-pressen.)

• Ytterligere eierskapskonsentrasjon i Norge kan få som effekt at norske medieselskap blir mer interessante som oppkjøpsobjekter for utenlandske investorer. Til nå har utenlandske foretak særlig vært interessert i å kjøpe aksjeposter i større mediekonsern eller medieforetak, og det kan være grunn til å tro at det også vil gjelde i fremtiden. Den nåværende 1/3-regelen kan dermed bidra til at utenlandske oppkjøp begrenses fordi færre medieforetak vil være interessante som oppkjøpskandidater.

• Langt på veg vil de store konsernene trolig investere utenfor Norge uansett grense for nasjonalt eierskap. Dette er en naturlig følge av at mediemarkedet blir stadig mer internasjonalt.

Å sette en grense for eierskap i mediene på nasjonalt nivå er først og fremst et spørsmål om balanse mellom på den ene siden ønsket om å hindre at mediekonsernene slutter å se på Norge som et interessant marked, og på den andre siden faren for sterk eierkonsentrasjon i det norske mediemarkedet. Begge ytterpunkter kan få negative konsekvenser for ytringsfrihet og mediemangfold i Norge.

Behovet for en endring vil bl.a. avhenge av den videre utviklingen innenfor de norske eiermiljøene, særlig de store norske mediekonsernenes strategier og innslaget av utenlandsk eierskap i norske medier. Kulturdepartementet trekker ingen endelig konklusjon, men mener at det nå er viktig å åpne en debatt om denne grensen. Departementet vil eventuelt komme tilbake med en proposisjon som følge av Stortingets behandling av meldingen.

4.4.1.5 Utenlandsk contra norsk eierskap

Medieeierskapsloven har vært kritisert for å være til hinder for at norske eiere investerer i medier i Norge og at den åpner opp for utenlandsk eierskap av norske medier.

En forutsetning for at mediene skal kunne fylle sin demokratiske oppgave i samfunnet er at de speiler norsk virkelighet, språk og kultur. Fortsatt norsk eierskap av norske medier kan innebære en garanti for en fortsatt forankring i norsk språk og kultur. Det er imidlertid uvisst hvilken betydning eierskapet har i denne sammenheng. For det første har norske medier en sterk tradisjon for redaksjonell uavhengighet i forhold til eierne. Erfaringer fra Norge og andre land viser dessuten at nærhet til stoff, presentasjon og formidlere ofte er det som slår best an hos mediebrukerne og som derfor også vil være det mest lønnsomme. Det er derfor ikke gitt at utenlandsk eierskap vil gjøre det vanskelig å opprettholde medier basert på norsk språk og kultur.

Eierskapstilsynet kan i dag gripe inn overfor både norske og utenlandske aktører som foretar oppkjøp i Norge. Medieeierskapslovens bestemmelser gjelder i like stor grad overfor utenlandske erververe som norske. På den annen side har tilsynet ikke anledning til å diskriminere investorer fra EØS-området i forhold til norske. Det betyr at Eierskapstilsynet ikke vil kunne gripe inn dersom ett av de store norske konsernene helt går over på utenlandske hender. Derimot, dersom det finske konsernet Sanoma Oy – som gjennom et norsk datterselskap har en større eierandel i A-pressen ASA – skulle kjøpe Orkla Media, ville imidlertid tilsynet kunne vurdere ervervet, ettersom det ville føre til økt eierkonsentrasjon i Norge.

Det vises for øvrig til det som er sagt om at spredt eierskap i seg kan være en faktor som gjør det mindre interessant for utenlandske investorer å kjøpe opp norske mediebedrifter.

Medieeierskapsloven vil kunne være til hinder for at norske medieforetak foretar oppkjøp på grunn av for stor konsentrasjon nasjonalt, regionalt eller lokalt. Dette kan i sin tur føre til at prisen ved inngrep kan bli lavere enn ellers. Likevel vil prisen sjelden være det avgjørende moment når utenlandske foretak vurderer å foreta innkjøp. Andre forhold vil trolig ha større betydning. Det er videre slik at selv om ett av de norske medieforetakene blir utestengt som kjøper, vil det fortsatt kunne være andre norske kjøpere.

Det er heller ingen grunn til å tro at medieeierskapslovens eksistens påvirker de norske konsernenes strategier om å investere i utlandet. Det er antakeligvis ikke slik at de store konsernene vurderer å investere enten i Norge eller i andre land, men at de uansett må investere utenfor Norge dersom de skal kunne være med å konkurrere i et stadig mer internasjonalt mediemarked.

Loven er ikke til hinder for at norske aktører vokser i utlandet. Tilsvarende regulering finnes imidlertid i en rekke andre europeiske land som for eksempel Storbritannia, Tyskland og Frankrike. Denne reguleringen setter begrensning også for norske aktører.

4.4.1.6 Elektroniske medier

Inngrepshjemmelen etter medieeierskapsloven § 9 gjelder «erverv av eierandel i dagspresse- eller kringkastingsforetak». Tilsynet kan i dag ikke gripe inn mot erverv av elektroniske medier, men det er gitt en hjemmel for at Kongen kan utvide loven til også å gjelde slike medier, se medieeierskapsloven § 3 annet punktum.

De største medieaktørene på Internett er de avisene og kringkastingsaktørene som i dag er de største også innenfor tradisjonelle medier. Driften på Internett er ofte integrert i «morselskapets» drift og selve merkenavnet er nært knyttet til morselskapets. Så langt har de nettstedene som har hatt størst besøk også vært de som har økt mest. Merkenavn har derfor stor betydning. Det er uheldig om de sterkeste merkevarene på Internett gjennom oppkjøp skal kunne etablere en eierkonsentrasjon som er uakseptabel innen de tradisjonelle mediene. Fra et ytringsfrihetssynspunkt er dagspresse- og kringkastings»aktivitene» på Internett prinsipielt veldig like tradisjonell dagspresse og kringkasting. En forskjellsbehandling vil derfor være unaturlig.

En integrasjon av kringkastings- og Internett-tjenester i digitalfjernsyn vil i fremtiden kunne gjøre det vanskelig å skille mellom kringkastingsforetak og andre typer tjenesteleverandører. Dette skaper nye avgrensingsproblemer, for eksempel i forhold til definisjonen av hva som er kringkasting og hva som er andre tjenester. For publikum vil alle disse tjenestene sannsynligvis kunne håndteres via fjernsynsskjermen, og vil fremstå som likeartede. En utvidelse av medieeierskapslovens virkeområde til også å gjelde elektroniske medier vil kunne eliminere problemet med avgrensing i forhold til loven mellom likeartede medier.

Det er for tidlig å ha en sikker formening om hvordan de konvergerte tjenestene vil kunne påvirke ytringsfrihetens og mediemangfoldets kår. Utviklingen mot fusjoner, oppkjøp og samarbeidsprosjekter mellom innholdsleverandører og data/telekommunikasjonsselskaper kan vise seg å være en type konsentrasjon som har uheldige virkninger for ytringsfrihet og mediemangfold. Etter departementets vurdering taler også dette for å velge en medienøytral løsningsmodell. Det kan nevnes at Konvergensutvalget foreslo i sin rapport at medieeierskapsloven skulle utvides til også å omfatte elektroniske medier, se NOU 1999: 26 side 157.

Internett favner ulike aktiviteter, men det er kun nettaviser og annet som ligger nær opp til tradisjonelle medier det eventuelt er naturlig å regulere under medieeierskapsloven. Det kan imidlertid være et problem å finne anvendbare kriterier for å avgrense hvilke deler av Internett som har betydning for lovens formål og som derfor bør falle under lovens virkeområde. Likeledes vil det kunne bli et problem å beregne totaliteten av dette markedet. Departementet mener likevel at disse problemene ikke er umulige å løse og at de ikke er grunn til å unnlate å gjøre loven medienøytral. Det å utarbeide slike kriterier vil bli en viktig del av arbeidet med utvidelsen.

Departementet tar således sikte på å utvide medieeierskapslovens anvendelsesområde til også å gjelde elektroniske medier.

4.4.1.7 Vertikal integrasjon

Medieeierskapsloven er avgrenset mot såkalt vertikal integrasjon, dvs. at et selskap har eierandeler i flere ledd i produksjonsprosessen, som innholdsproduksjon, trykking, og distribusjon, jf. Ot.prp.nr. 30 (1996–97) side 16.

Både kommersialiseringen av mediene med store krav til inntjening, utviklingen mot noen få store aktører og konvergensutviklingen de senere årene, har i høy grad forsterket tendensene til denne type integrasjon, se omtale pkt. 2.4.

Såkalte flaskehalser, dvs. konsentrasjon av kontroll med ett ledd i verdikjeden, er en særlig problemstilling ved vertikal konsentrasjon. Der én aktør har tilnærmet monopol i ett ledd av verdikjeden, vil det være i denne aktørens interesse å gi de selskaper aktøren selv har interesse i tilgang til tilgrensende markeder. Uten allianser kan det bli vanskelig for mindre medieselskaper å slippe til på de store portalene som prioriteres av nettselskapene. Digitale portvakter kan utnyttes av den som kontrollerer portvakten til å stenge noen ute og å slippe andre frem til publikum.

Det kan ikke utelukkes at utviklingen mot konsentrasjon av eierskap vertikalt vil ha uheldige virkninger for medieeierskapslovens formål; å fremme ytringsfrihet, reelle ytringsmuligheter og mediemangfold. Dersom en aktør er dominerende i et vertikalt marked, kan denne aktøren ha en dominerende innflytelse på mediemarkedet uten at dennes disposisjoner vil falle inn under gjeldende medieeierskapslov.

I forarbeidene til medieeierskapsloven er det forutsatt at konkurransemyndighetene vil kunne håndtere denne type saker, jf. Ot.prp.nr. 30 (1996–97) side 16. I praksis vil det ofte være slik at en vertikal integrasjon i mediemarkedet gir en bedre ressursutnyttelse, særlig gjennon koordinering av trykking og distribusjon og annonsesamkjøringer. Konvergensutvalget vurderte spørsmålet i sin utredning på side 152 og uttaler her:

«Konkurranselovens formålsparagraf er å sørge for effektiv bruk av samfunnets resursser ved å legge til rette for virksom konkurranse, jf. konkurranseloven § 1. Som utvalget var inne på [..] innebærer denne formålsparagrafen at konkurranseloven ikke kan brukes til å fremme kulturpolitiske eller andre samfunnsmessige hensyn spesielt. Loven har derfor begrenset relevans som regulatorisk virkemiddel, sett i forhold til noen av de problemstillingene konvergensutviklingen reiser, f.eks. i tilknytning til opphavsrett, personvern og mediemangfold og fremme av norsk kultur.»

I tilfeller av motstrid mellom ulike samfunnsmessige hensyn kan Arbeids- og administrasjonsdepartementet sikre at ulike samfunnshensyn balanseres mot hverandre under departementets behandling av klager. For at disse hensyn skal ivaretas forutsetter det dermed at andre samfunnshensyn fremmes i en eventuell klage.

Departementet mener det er nødvendig å foreta en gjennomgang av de spesifikke problemstillingene som reises av konvergensutviklingen og konsentrasjon vertikalt av eierposisjoner. Departementet mener det bør vurderes en utvidelse av medieeierskapslovens anvendelsesområde til også å omfatte vertikal integrasjon. Gjennomgangen må skje i lys av formålet om å fremme ytringsfrihet, reelle ytringsmuligheter og mediemangfold.

4.4.1.8 Samarbeidsavtaler

Medieeierskapsloven åpner kun for inngrep mot erverv av eierandeler. Eierskapstilsynet kan ikke vurdere samarbeidsavtaler mellom medieforetak. Samarbeidsavtaler kan gjelde trykking, distribusjon, annonsesamkjøring, stoffutveksling, styring av redaksjonelt innhold osv. Slike avtaler kan i praksis ha like stor betydning for den enkelte bedrift som et oppkjøp.

I konkurranseloven § 3–10 har Konkurransetilsynet hjemmel til å gripe inn mot avtaler og vilkår tilsynet mener er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål om effektiv ressursbruk.

Eierskapsutvalget uttalte, jf. utredningen side 99:

«Selv om man innfører begrensninger i formelt eierskap av medievirksomheter, vil disse kunne omgås gjennom ulike grader av samarbeid som kan være mer eller mindre formelt».

I Ot.prp.nr. 30 (1996–97) er det ikke drøftet medieeierskapsloven bør omfatte andre typer avtaler enn avtaler om erverv av eierandel. Det er heller ikke drøftet konkurranselovens regler i tilstrekkelig grad vil kunne ivareta hensynet til ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og mediemangfoldet i slike saker.

Etter at medieeierskapsloven trådte i kraft har det vært eksempler på at ulike aviser eller aviskonsern har inngått vidtgående samarbeidsavtaler som kan sies å ha medført at de må ansees å opptre i samforstad. Er samarbeidsavtalene vidtgående nok, kan de i stor grad har samme virkning som erverv av eierandel, og er således egnet til å omgå medieeierskapslovens inngrepshjemler. På en annen side kan det hevdes at kontroll gjennom samarbeidsavtaler ikke har samme karakter av å være endelig som erverv av eierandel.

Departementet mener gode grunner taler for å utvide medieeierskapsloven til også å gjelde inngrep mot samarbeidsavtaler som er i strid med hensynet til ytringsfrihet, reelle ytringsmuligheter og mediemangfold. Departementet vil analysere behovet for en slik utvidelse.

4.4.1.9 Tilsynsfunksjoner på medieområdet

Konvergensutvalget mente at hensynet til å realisere kulturpolitiske mål tilsier at konsesjonsplikten for kringkasting etter § 2–1 i kringkastingsloven opprettholdes inntil videre, jf. NOU 1999: 26. Utvalget så ikke noe grunnlag for på kort sikt å endre kompetansefordelingen mellom Post- og teletilsynet og Statens medieforvaltning. På lengre sikt, når all IKT-regulering er samlet i én lov og ett departement eventuelt har totalansvaret for reguleringen av sektoren, bør Statens medieforvaltning og Post- og teletilsynet slås sammen til én etat. Kulturdepartementet slutter seg til Konvergensutvalgets forslag.

I forslaget til lov om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting av 13. juni 1997 nr 53 (Medieeierskapsloven) foreslo Kulturdepartementet at tilsynsfunksjonen etter loven skulle ivaretas av Statens medieforvaltning. Ved behandlingen av saken vedtok imidlertid Stortinget at det skulle opprettes et nytt tilsynsorgan for loven. Stortinget gikk inn for at saker etter medieeierskapsloven skulle behandles i et selvstendig organ fordi det ble ansett som viktig med uavhengighet i forhold til statens øvrige myndigheter, blant annet for å unngå sammenblanding med løsningen av andre oppgaver. Det ble derfor også opprettet et uavhengig klageorgan, Klagenemnda for eierskap i media.

Departementet foreslår at det i forbindelse med evaluering av medieeierskapsloven settes i gang et arbeid med sikte på å slå sammen Eierskapstilsynet og Konkurransetilsynet. Departementet legger til grunn at håndhevelsen av bestemmelsene i medieeierskapsloven best blir i varetatt i ett felles tilsynsorgan.

Før det blir tatt endelig stilling til disse forslagene, vil det bli gjennomført en bred vurdering av de faglige og administrative konsekvensene av forslagene.

4.4.2 Kringkastingsloven – digitalisering

Den pågående overgangen fra analog til digital teknologi skaper behov for tilpasninger av det rettslige og politiske rammeverket for kringkastingssektoren. Konvergensutvalget kom i sin innstilling med en rekke anbefalinger om endringer i kringkastingsloven. Regjeringen har satt i gang et arbeid med å følge opp disse anbefalingene. Det overordnede mål for dette arbeidet er å sørge for at det rettslige rammeverket er à jour med den teknologiske og markedsmessige utviklingen på feltet.

Våren 2001 sendte Kulturdepartementet ut en høringsnotat med forslag til endringer av kringkastingsloven. I notatet ble det blant annet foreslått å presisere lovens virkeområde for å få til en klarere avgrensning mot interaktive tjenester. Det ble i tillegg foreslått endringer i konsesjonsplikten for kringkasting og regulering av kringkastingsanlegg. Departementet tar sikte på å fremme en proposisjon med forslag til endringer i kringkastingsloven tidlig i 2002.

Digitaliseringen av overføringsnettene for kringkasting fører til at det blir plass til mange flere kanaler enn i de analoge. Etterhvert som kapasiteten øker, kan legitimiteten for et detaljert reguleringsregime svekkes. Overgangen til digital distribusjon vil imidlertid skje over noen år. Inntil videre vil de analoge konsesjonene representere sentrale mediepolitiske instrumenter.

TV 2’s konsesjon for riksdekkende, bakkesendt kommersielt fjernsyn utløper 1. januar 2003. Som kjent har Kulturdepartementet kunngjort en ny konsesjon, med skjerpede krav til programinnhold og økonomiske bidrag. Konsesjonstildelingen må være gjennomført senest 1. mars 2002. Når det gjelder den konsesjon P4 Radio Hele Norge har for riksdekkende, kommersiell radio utløper denne 1. januar 2004. Departementet tar sikte på å gjennomføre en utlysningsprosess tidlig i 2002. Også i forhold til denne konsesjonen vil departementet innføre mer spesifiserte konsesjonsvilkår i konsesjonsvedtaket.

Regulering av mediene reiser særlige problemstillinger knyttet til ytringsfrihet og medienes frie rolle i forhold til de politiske myndigheter. Ut fra slike hensyn kan det prinsipielt sett være betenkelig at de politiske myndigheter selv håndhever regelverket som regulerer mediene. Internasjonalt skjer det en utvikling i retning av å gjøre reguleringsmyndighetene uavhengige av det politiske systemet. Blant annet vedtok Europarådet nylig en rekommandasjon om at medlemslandene i størst mulig grad skal tilstrebe uavhengige regulatører. Norge har sluttet seg til denne rekommandasjonen. Kulturdepartementet har som en oppfølging av dette igangsatt et arbeid med sikte på å løfte ansvaret for klagesaker etter kringkastingslovens bestemmelser ut av Kulturdepartementet og over til et uavhengig klageorgan. Kulturdepartementet vil komme tilbake til Stortinget med nærmere informasjon om dette arbeidet.

4.4.3 Kringkastingsloven – lokalkringkasting

4.4.3.1 Historikk og dagens ordning

Historikk

Lokalkringkasting startet som en forsøksordning ved årsskiftet 1981–82. De første konsesjonene gjaldt fra 1. januar 1982. Prøvedriften gikk i to faser. I den første forsøksfasen fra 1981 til 1984 ble det bare gitt noen få konsesjoner. Fra 1984 ble prøvedriften i samsvar med Stortingets ønske sterkt utvidet.

Fra 1. mai 1988 ble lokalkringkastingen permanent, da lov om nærkringkasting trådte i kraft. Samtidig ble forvaltningsorganet Nærkringkastingsnemnda opprettet og fikk ansvaret for å administrere ordningen.

Ytringsfrihet og lokal kultur var sentrale hensyn bak åpningen etableringen av lokalkringkasting i Norge. I Innst.O.Nr. 3 (1987–88) sier Kirke- og undervisningskomiteen bl.a. «Omsyn til utvikling av det lokale kulturarbeidet og utviding av ytringsfridom er to av dei viktigaste siktemåla med lova». Det ble på denne bakgrunn ført en meget liberal konsesjonspolitikk hvor alle søkere som fylte vilkårene, fikk tildelt konsesjon. Som hovedregel skulle konsesjonsområdene omfatte kun en kommune, og det var et vilkår at virksomheten skulle ha lokal forankring både når det gjaldt styring og programinnhold.

I de første årene var det ikke adgang til å sende reklame. I 1988 ble det imidlertid åpnet for forsøk med reklame i lokalradio. Forsøksordningen ble senere gjort permanent. I lokalfjernsyn ble det tillatt med reklame fra 1. januar 1991. Ved innføringen av reklame ble det etablert en ordning med avgift på nettoinntekter fra salg av reklametid. Avgiften gikk til Nærradiofondet og Nærfjernsynsfondet for nasjonal fordeling blant konsesjonærer med lavt inntektspotensiale fra reklame. Avgiften var 16 pst. for radio og 5 pst. for fjernsyn. Avgiften ble opphevet med virkning fra 1. januar 1994. Støtten fra fondene ble erstattet med Audiovisuelt produksjonsfonds støtte til lokalkringkastingsformål.

St.meld.nr. 24 (1994–95) «Nærkringkasting» ble lagt frem i mars 1995. Meldingen inneholdt en grundig gjennomgang av situasjonen på området, og Kulturdepartementet konkluderte med at det, dersom en ønsket å opprettholde nærkringkastingsvirksomheten, ville være nødvendig å foreta endringer av de rammevilkårene som til da hadde vært lagt til grunn. Forslagene til ny politikk gikk i korthet ut på følgende:

• Konsesjonsområdene, både for radio og fjernsyn, skulle baseres på befolkningsgrunnlaget.

• Strengt skille mellom kommersielle allmennradioer og ideelle nærradioer.

• Fem års konsesjonsperiode for radio og sju års periode for fjernsyn.

• I områder med ett sendernett disponerer den kommersielle allmennradioen «prime time».

• Lokalfjernsynet blir gitt anledning til å videresende ikke-kommersielt fjernsyn.

• Liberalisering av eierskapsreglene (tillatt for aviser å eie lokalkringkastingsselskaper).

Noe av bakgrunnen for forslaget om endring i lokalradiostrukturen var nedgangen i lytteroppslutning for lokalradioene etter etableringen av P4 og innføringen av trekanalsystemet i NRK i 1993. Fra en oppslutning på 23 pst. i 1992 og 20 pst. i 1993, falt oppslutningen til 12 pst. i 1994. I tillegg vokste det etter hvert frem en sterk kommersiell sektor innen lokalradio. Den liberale konsesjonspolitikken førte også til uforutsigbare og ustabile rammer for den enkelte konsesjonær, noe som vanskeliggjorde en lønnsom drift.

Under behandlingen i Stortinget, Innst.S.nr. 190 (1994–95), sluttet flertallet seg i hovedsak til departementets forslag når det gjaldt lokalfjernsyn. Når det gjaldt lokalradioer, gikk imidlertid Stortinget på flere punkter inn for andre løsninger enn hva departementet hadde foreslått.

I henhold til Innst.S.nr. 94 (1995–96) ble det innført en særlig lokalfjernsynsordning for livssynsorganisasjoner og ideelle organisasjoner. Konsesjonærene ble gitt anledning til å sende over de lokale bakkesenderne til NRK2. Sendingene skal ikke være reklamefinansierte, og de skal skje på tider da NRK selv ikke benytter senderne.

Lokalfjernsyn i inneværende konsesjonsperiode

I løpet av 1995 ble det utarbeidet nye konsesjonsområder for lokalfjernsyn. Det ble i alt fastsatt 30 områder. Det ble lagt vekt på Stortingets ønske om at områdene må få et befolkningsgrunnlag som gir muligheter for regningssvarende drift og som legger til rette for levedyktige lokalfjernsynsselskaper. I inneværende konsesjonsperiode er det gitt 30 konsesjoner til allment bakkesendt lokalfjernsyn (i alle områder), 15 konsesjoner til lokalfjernsyn i kabelnett, fem konsesjoner til undervisningsfjernsyn, 16 konsesjoner til å sende lokalfjernsyn over NRK2s lokale bakkesendere og én konsesjon til kommunal informasjonskanal.

Av de som ble tildelt konsesjon var aviser medeier i 19 av områdene. Store regionaviser som Bergens Tidende, Stavanger Aftenblad, Adresseavisen og Fædrelandsvennen har store eierandeler i selskaper som fikk konsesjon. Dette har blant annet sammenheng med avishusenes ønske om å utvikle seg til multimediebedrifter.

Med unntak av Oslo og Vest-Telemark inngikk konsesjonærene avtale med TVNorge om videresending av selskapets sendinger store deler av døgnet. Avtalene har en økonomisk ramme på rundt 80 mill. kroner som bransjen blir tilført årlig. Avtalene ble inngått for hele konsesjonsperioden. For øvrig er finansieringen basert på inntekter fra reklame og sponsing. I etableringsfasen gikk selskapene med store underskudd. Årsaken var en generell overinvestering i lokaler, utstyr og personale. Takket være en systematisk rasjonalisering og økt salgsarbeid har bransjen hele tiden hatt en positiv utvikling i lønnsomheten. I 2000 hadde sju stasjoner positive resultater. Dersom en holder Metropol i Oslo – som også driver satellittfjernsyn – utenom, var det samlede driftsunderskuddet i bransjen ni mill. kroner i 2000. Bransjen er imidlertid fortsatt helt avhengig av inntektene fra avtalen med TVNorge.

Lokalradio i inneværende konsesjonsperiode

For tiden finnes det 274 lokalradiokonsesjonærer. Lokalradioene kan grovt sett deles i tre kategorier: Ideelle radioer, bygderadioer og kommersielle byradioer.

Hovedinntektskildene er støtte fra organisasjonen og menigheten for de ideelle radioene, bingoinntekter og noe inntekter fra reklame og sponsing for bygderadioene og hovedsakelig inntekter fra reklame og sponsing for de kommersielle byradioene. Lønnsomheten i perioden har vist en positiv utvikling og bransjen kunne i 2000 for første gang vise til et samlet økonomisk overskudd. For enkelte radioer, blant annet de radioene som retter seg mot etniske og språklige minoriteter, har støtten fra Audiovisuelt produksjonsfond vært helt nødvendig for å sikre balanse i driften. I løpet av de fire siste årene har bransjen snudd et samlet driftsunderskudd på 24 mill. kroner til et overskudd på 2,7 mill. kroner. Den positive utviklingen skyldes i hovedsak to forhold: For det første har det skjedd en betydelig kostnadseffektivisering, særlig blant de kommersielle byradioene. For det andre har konkurransesituasjonen ført til at noen radioer har avviklet i løpet av perioden.

4.4.3.2 Departementets vurdering

Lokal-TV

Framveksten av en lokalfjernsynsbransje fra begynnelsen av 80-tallet har utvilsomt vært en berikelse av det norske mediemangfoldet. Lokalfjernsynet er viktig for de aktuelle lokalsamfunnene, bl.a. som nyhetskilde og identitetsskapende faktor.

Departementet ser bransjens behov for et fortsatt formalisert samarbeid mellom lokalfjernsynsbransjen og de riksdekkende fjernsynskanalene. Det vil primært være bransjen selv som må komme frem til avtaler med aktuelle samarbeidspartnere for fremtiden.

Ny områdeinndeling for lokalfjernsyn over det analoge bakkenettet ble fastsatt av Kongen i statsråd 6. juli 2001. Det ble bare foretatt mindre justeringer i forhold til tidligere. Områdeinndelingen vil gjelde for neste konsesjonsperiode fra 1. januar 2003 til 31. desember 2009. Inndelingen er et resultat av drøftinger mellom Statens Medieforvaltning, Post- og teletilsynet og Norsk Forbund for Lokal-TV. I en høringsrunde har ingen av selskapene som nå har konsesjon, hatt merknader til den nye områdeinndelingen.

Departementet utarbeider nå vilkår for kunngjøring av et riksdekkende digitalt bakkenett for fjernsyn (DDT-nett) med en foreløpig kapasitet på tre multipleksere. Kunngjøringen skjer i inneværende år. I dette arbeidet vil departementet legge vekt på å ivareta interessene til lokalfjernsynet så langt det er praktisk mulig.

Utbyggingen av DTT-nettet må planlegges for å oppnå de best mulige tekniske og økonomiske løsninger for fjernsynsselskapene. Dette hensynet gjelder også lokalfjernsynet. I en slik planleggingsprosess vil det kunne oppstå situasjoner hvor det vil være motstridende interesser mellom riksdekkende kanaler og regionale/lokale kanaler. Det vil derfor være nødvendig å finne løsninger som begge parter kan være tjent med. Departementet vil følge planleggingsprosessen nøye. Både Kulturdepartementet og Samferdselsdepartementet vil kunne gripe inn i prosessen dersom dette skulle vise seg å bli nødvendig. Det er imidlertid departementets intensjon at partene selv må anstrenge seg for å finne omforente løsninger. Uansett vil en fremtidig endring i områdeinndelingen ikke bli fastsatt uten etter nøye konsultasjoner med Norsk Forbund for Lokal-TV.

I Ot.prp.nr. 63 (1998–99) foreslo departementet at det burde gjelde ulike regler for NRK og de kommersielle kringkasterne når det gjelder sponsoridentifikasjon. De kommersielle kringkasterne burde kunne bruke bevegelige bilder som sponsoridentifikasjon, men dette skulle ikke være tillatt for NRK. Ved Stortingets behandling av denne saken gikk komiteflertallet imot departementets forslag, og dagens regelverk tillater derfor bare at sponsorer kan identifiseres ved et ikke- bevegelig bilde. Et forbud mot å bruke levende bilder i sponsorplakater kan føre til at det blir tyngre å selge. I motsetning til riksfjernsyn får en liten inntektsnedgang på sponsorplakater merkbare konsekvenser for lokalfjernsynet. På bakgrunn av Regjeringens ønske om å styrke posisjonen for lokalfjernsynet, foreslår derfor departementet at det blir åpnet for bruk av bevegelige bilder i sponsorplakater i lokalfjernsynets egenproduserte sendinger.

Når det gjelder spørsmål om økonomiske støtteordninger vises det til omtalen under pkt. 4.2.7.

Lokalradio

Lokalradiobransjen spiller en viktig og positiv rolle i lokalmiljøene, både som lokal informasjonskilde og diskusjonsforum, og som en sosial faktor og aktivitetstilbud for frivillige medarbeidere.

Høsten 2000 ble ny konsesjonsperiode for lokalradio utlyst med søknadsfrist 27. november 2000. Statens medieforvaltning har sommeren 2001 gitt 275 konsesjoner til å drive lokalradio for fem år, gjeldende fra 1. januar 2002. Av disse er det 11 nye konsesjonærer. Dermed blir tallet på lokalradioer omtrent det samme som det var da konsesjonsutlysningen skjedde i november i fjor.

Det var over 450 søkere til denne konsesjonsrunden. Et nytt trekk er at så mange aviser søker egen lokalradiokonsesjon. Både regionaviser og distriktsaviser har søkt, og blant disse søkerne er flere engasjert i lokalfjernsyn i sine områder. I all hovedsak er disse søknadene begrunnet i idéen om multimediehus. Flere av søknadene ble imidlertid avslått med bakgrunn i eierbegrensningene i kringkastingsforskriften eller hensynet til de etablerte lokalradioene.

Inntekter fra radiobingo er en helt avgjørende finansieringskilde for mange lokalradioer. Gjeldende regler for spill og gevinster har vært uendret siden 1990. Dette har ført til at radiobingo taper terreng i forhold til andre spill, og til at lokalradioene får mindre inntekter fra radiobingo. Kulturdepartementet stiller seg positiv til at premietaket for radiobingo økes. Dette vil kunne gi et bedre økonomisk fundament for videre drift av lokalradioene. Bedre rammer for radiobingo vil være spesielt viktig for videre drift av de små radioene, og vil være et positivt bidrag for å bevare et mangfold av radioer med lokal forankring.

Stortinget har bedt Regjeringen om å legge frem en samlet revisjon av bingoregelverket. Lotteritilsynet tar sikte på å sende ut nye forskrifter om bingo på høring mot slutten av året. Kulturdepartementet vil trolig kunne fastsette nytt regelverk for bingo i løpet av første halvår 2002. Dette innebærer at det samtidig vil bli fastsatt nye regler for radiobingo med høyere premietak.

Når det gjelder spørsmål om øvrige økonomiske støtteordninger vises det til omtalen under pkt. 4.2.7.

4.4.4 Lovfesting av redaksjonell uavhengighet i mediene

Redaktørplakaten er en erklæring over redaktørenes plikter og rettigheter. Plakaten er utarbeidet i samarbeid mellom Norske Avisers Landsforbund (nå Mediebedriftenes Landsforening) og Norsk Redaktørforening, og ble vedtatt av begge organisasjoner første gang 22. oktober 1953. Redaktørplakaten slår bl.a. fast redaktørenes «personlige og fulle ansvar for avisens innhold». I dette ligger at redaktøren i redaksjonelle spørsmål skal være uavhengig av omgivelsene, eierne inkludert.

Kulturdepartementet la i 1998 la frem et høringsnotat med forslag om «Lovfesting av prinsippene i redaktørplakaten og plikt til å informere om eierforhold».

Forslaget er så langt ikke blitt fulgt opp som følge av at Justisdepartementet i høringen anså forslaget for å være i strid med gjeldende grunnlov § 100:

«Etter Lovavdelingens syn vil et lovvedtak som generelt forbyr noen enkeltperson, forening, annen sammenslutning av personer eller en stiftelse å fremsette ytringer direkte og egenredigert gjennom egne «periodiske trykte publikasjoner» med «nyhets- eller aktualitetsstoff», være i strid med grunnloven § 100 første punktum: «Trykkefrihed bør finde Sted».»

Ytringsfrihetskommisjonen drøftet departementets forslag i NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted». Kommisjonen tok her ikke stilling til om forslaget var i strid med gjeldende grunnlovsbestemmelse, men la til grunn at forslaget ikke ville komme i konflikt med kommisjonens forslag til ny § 100.

Et grunnleggende element i begrepet ytringsfrihet er at det ikke skal forekomme sensur eller påtrykk mot enkeltindivider for å hindre meninger å komme til uttrykk. I dette perspektivet utgjør den redaksjonelle uavhengighet en viktig forutsetning for medienes funksjon som kanaler for informasjon og meningsdannelse.

Lavere etableringskostnader, bl.a. som følge av utviklingen av ny teknologi, vil kunne medføre at nye aktører kommer inn på eiersiden i norske medier. Man har ingen garanti for at nye eiere vil vise like stor respekt og forståelse for prinsippet om redaksjonell uavhengighet som de tradisjonelle.

Redaktørene er viktige i vårt demokrati. Redaktørene skal være garantister for ytringsfrihet, for uavhengighet, for integritet – kort sagt for at leserne og lytterene kan stole på det som formidles gjennom mediene.

Kulturdepartementet ønsker derfor å bygge opp under redaktørinstituttet. Forutsatt at Stortinget i løpet av neste stortingsperiode vedtar en grunnlovsbestemmelse som åpner for dette, vil Kulturdepartementet derfor legge frem forslag om lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten.

4.4.5 Andre regulatoriske virkemidler

Lov om fjernsynsstandarder

For å kunne ta inn digitale fjernsynssendinger på et analogt fjernsynsapparat trenger man en digital dekoder. Per i dag finner det en rekke ulike tekniske løsninger for dekodere. Mange av disse er inkompatible. For eksempel var det lenge slik at den dekoder Canal Digital tilbød for sine digitale sendinger ikke kunne brukes til å ta inn Viasats sendinger, og omvendt. Konsekvensen var at dersom en seer ønsket både TV 2 og TV 3 måtte man anskaffe seg to ulike dekodere. Eksempelet illusterer hvordan en situasjon med ulike, inkompatible standarder vil begrense publikums reelle valgmuligheter. I siste instans vil det kunne forsinke overgangen til digitalt fjernsyn, fordi publikum ikke vil ha tillit til de tjenester som tilbys.

Digitale dekodere er regulert gjennom lov om fjersynsstandarder av 25. juni 1999 nr. 50. Loven er en gjennomføring av TV-standarddirektivet 95/47/EF av 25. oktober 1995 i norsk rett. Denne lovreguleringen er imidlertid ikke tilstrekkelig til å sikre forbrukervennlige løsninger. Den gir heller ikke garanti for at allmennkringkasterne vil være tilgjengelige for alle.

EU har satt igang et arbeid for å vurdere behovet for en endring av TV-standard-direktivet. Kulturdepartementet vil følge opp dette arbeidet. EU legger til grunn at standardisering fortrinnsvis bør skje i regi av markedsaktørene selv. Dette er også Kulturdepartementets utgangspunkt. Begrunnelsen er at markedsaktørene anses som nærmest til å vurdere hvilke teknologiske løsninger som er de beste. Dersom myndighetene skal velge hvilke teknologiske løsninger som skal brukes, risikerer man at det velges dårligere og mindre tekniske løsninger enn det markedsaktørene og forbrukerne ønsker. De største aktørene på det nordiske markedet har over lengre tid samarbeidet om standardiseringstiltak i regi av Nordig. Våren 2001 lyktes aktørene med å nå frem til enighet om en felles, åpen standard for digitale dekodere. Dette innebærer at aktørene er enige om en plan for fremtidig utvikling, som bl.a. innebærer bruk av standarden MHP (Multimedia Home Platform) som en felles plattform. Overgangen til denne standarden skal skje i løpet av år 2005. Kulturdepartementet ser svært positivt på dette.

Regulering av elektroniske programguider (EPG)

Brukerne av digitalfjernsyn vil benytte seg av en elektronisk programguide til å orientere seg i tilbudet. Tilbudet vil omfatte et stort antall programmer, samt informasjonstjenester, e-post, elektronisk handel etc. Det store spekteret av tjenester skaper behov for en menyside med søke- og programmeringsmuligheter. De aktørene som opererer slike programguider vil i realiteten få stor innflytelse over folks faktisk fjernsynskonsum. Sett fra et kultur- og mediepolitisk perspektiv vil det være viktig at allmennkringkastingsselskapene sikres en synlig plassering i disse programguidene. Det er en helt grunnleggende forutsetning for kulturpolitikken at allmennkringkasterne skal være lettest mulig tilgjengelige for hele befolkningen.

Det kan bli nødvendig å regulere utformingen av programguidene for å få til dette. Per i dag vet man imidlertid for lite om hvordan de elektroniske programguidene vil komme til å se ut. Det er derfor for tidlig å vedta regulering. Det kan imidlertid raskt oppstå behov for å handle. I forbindelse med oppfølgingen av Konvergensutvalget vil Kulturdepartementet foreslå at kringkastingsloven suppleres med en hjemmel som gir myndighetene muligheten til å gi forskrifter om innretning av de elektroniske programguidene.

4.5 Selvregulering

4.5.1 Selvregulering

Normalt skjer regulering gjennom lovgivning som fastsetter mer eller mindre klart definerte grenser for befolkningens eller myndighetenes handlefrihet ut fra ulike allmenne hensyn. Lovgivningsprosessen er imidlertid omstendelig, langsom og formell. På flere og flere områder blir selvregulering ansett som et fleksibelt alternativ til tradisjonell regulering.

Det må understrekes at selvregulering ikke er det samme som fravær av regulering. Det kan heller ikke være et mål i seg selv å ha mest mulig selvregulering. Selvregulering må i denne sammenheng anses som ett av flere tilgjengelige virkemidler, som kan velges der dette er mest hensiktsmessig for å oppnå gjeldende politiske mål.

Det finnes i hovedsak to typer selvregulering:

1. For det første er det selvregulering der bransjen selv blir enige om ulike standarder eller adferdsregler. Eksempler på slik selvregulering er «Vær Varsom-plakaten», som ble vedtatt av Norsk Presseforbund i 1936 og senere revidert, siste gang i 1994, «Redaktørplakaten», utarbeidet i 1953 av Norske Avisers Landsforbund og Norsk Redaktørforening, revidert i 1973, og «Tekstreklameplakaten», vedtatt av Norsk Presseforbund i 1998.

2. Den andre hovedtypen er selvregulering som en del av et juridisk rammeverk eller med grunnlag i lov. Dette blir gjerne kalt «regulert selvregulering» eller co-regulering. Dette innebærer gjerne at offentlige myndigheter fastsetter et sett med mål eller minimumsregler, men overlater til bransjen å utarbeide, implementere og i noen tilfelle overvåke overholdelsen av mer detaljerte regler.

Vi vet lite om hvordan fremtidens mediemarkeder vil se ut. Fremtiden blir ikke avgjort av teknologi alene, men av hele spekteret av kulturelle, sosiale og økonomiske forhold. På et område med stadig raskere teknologiske og markedsmessige omskiftninger kan selvregulering være et fleksibelt og dynamisk supplement til ordinær regulering. Selvregulering er først og fremst egnet for områder der det må fattes avgjørelser med et sterkt bransjefaglig og skjønnsmessig element eller områder hvor det ikke er ønskelig med politisk eller offentlig innblanding, som på deler av medieområdet.

Selvregulering som virkemiddel har imidlertid klare begrensninger. For det første må ivaretakelsen av allmennhetens interesser alltid være et offentlig ansvar. For det andre må myndighetene sørge for at selvregulering ikke resulterer i at dominerende aktører i bransjen setter standarden til skade for publikum eller mindre aktører.

4.5.2 Særlig om etikk

4.5.2.1 Generelt

I dag er selvregulering i mediene først og fremst etablert og anerkjent i forhold til etiske spørsmål. Den etiske selvjustisordningen for mediene forvaltes av Pressens Faglige Utvalg (PFU) og Norsk Presseforbund 7 . PFU ble opprettet i 1928. I 1936 vedtok Norsk presseforbund «Vær Varsom-plakaten» som fungerer som PFUs grunnlagsdokument. Kringkastingen hadde opprinnelig et lovbasert system som ble forvaltet av Klagenemnda for kringkastingsprogram. Klagenemnda ble nedlagt i 1998 og i dag dekker PFU i utgangspunktet alle massemedier.

I forbindelse med behandlingen av St.meld.nr. 32 (1992–93) Media i tida, ba Stortinget Regjeringen utrede spørsmålet om opprettelse av en medieombudsordning. Flertallet i det utvalget som fikk i oppdrag å utrede spørsmålet foreslo i NOU 1996: 12 en ordning med «regulert selvregulering» . Utvalget foreslo vedtakelse av en rammelov som skulle sikre at alle aktører ble forpliktet til å respektere avgjørelsene til et bransjestyrt klage- og tilsynssystem. Systemet skulle bestå av et medieombud og et klageutvalg etter modell av PFU. I Ot.prp.nr. 77 (1996–97) «Om lov om endringer i kringkastingsloven (Medieetikk mv)» gikk regjeringen imot forslaget om lovregulering og uttalte dessuten at spørsmålet om det bør opprettes et medieombud ut fra prinsipielle betraktninger bør overlates til bransjens egne organer.

Kulturdepartementet holder fast ved at lovgivning i utgangspunktet ikke er best egnet til å foreta den vanskelige balansegangen mellom på den ene siden hensynet til personvern og privatlivets fred og på den andre siden hensynet til ytringsfrihet, åpenhet og kritisk journalistikk. I medieetiske spørsmål er det først og fremst bransjen selv som har fagkunnskapen og som sitter i posisjon for å foreta de nødvendige skjønnsmessige avveiningene.

Det er dessuten en forutsetning for at mediene skal kunne oppfylle sin oppgave i forhold til informasjonsformidling, debatt og samfunnskritikk at de er – og dessuten blir allment oppfattet å være – uavhengig fra offentlige myndigheter i redaksjonelle spørsmål. Kulturdepartementet mener derfor utgangspunktet må være at medieetikk er redaktørens ansvar, og at fastsetting av medieetiske normer og kontrollen med overholdelsen av disse normene bør ligge hos bransjens organer.

4.5.2.2 Etikken i norske medier

Det må likevel være myndighetenes ansvar å vurdere på generelt grunnlag om dagens selvregulering i mediene ivaretar offentlighetens og berørte enkeltpersoners interesser. Kulturdepartementet har ikke foretatt noen konkret undersøkelse av den etiske standarden i norske medier, men vil vise til enkelte forhold som kan belyse spørsmålet.

PFUs klagestatistikk, jf tabell 4.5 viser at antall innkomne klager har økt fra 179 i 1992 til 202 i 2000, dvs. med 12 pst. på 8 år. Man må være meget forsiktig med å ta dette som et tegn på forverring av den etiske standarden i norske medier. Økningen kan komme av økt bevissthet om klageordningen, bl.a. som følge av at flere og flere medier nå benytter PFU-vignetten og orienterer om klageadgangen. Det er her også viktig å ta i betraktning at PFU etter vedtektsendringer som trådte i kraft 1. januar 1996 behandler klager over alle medier, ikke bare aviser.

Andelen fellende uttalelser har i perioden variert fra 18 pst. i 1995 til 29 pst. i 1992. I 2000 resulterte 23 pst. av klagene i fellende uttalelser. Man kan derfor ikke se noen klar tendens i retning av flere fellelser i PFU.

Ovennevnte gir selvfølgelig bare en del av bildet når det gjelder den etiske standarden i norske medier. F.eks. sier ikke PFUs klagestatistikk noe om de etiske normene som er satt opp gir tilstrekkelig vern av privatlivets fred o.l. Når dette er sagt gir det foreliggende materialet ikke grunn til å anta at den etiske standarden i norske medier per i dag gjør det nødvendig å fravike utgangspunktet om selvregulering.

Samtidig må det understrekes at det selvfølgelig forekommer etiske overtramp. Det er også jevnlig diskusjoner omkring medienes dekning av ulike saker, noe som er et positivt trekk i seg selv. Kulturdepartementet understreker at åpen debatt om medieetiske spørsmål – både om generelle prinsipper og om enkeltstående saker og overtramp – er en absolutt forutsetning for at et system med medieetisk selvjustis skal fungere. For at mediene skal fylle sin samfunnsrolle, kreves at journalistikkens samfunnskritiske holdning også rettes mot det enkelte mediets egen journalistikk og samfunnsrolle. I den grad dette ikke gjøres, vil mediene heller ikke gi publikum grunnlag for selvstendige og velfunderte meninger om samfunnsspørsmål og nyhetshendelser. Det er et paradoks at medienes sterke søkelys på de etiske overtrampene som skjer i enkelte tilfelle nok kan gi et inntrykk av at situasjonen er mer dramatisk enn den er.

Kilde: Tegning av Inge Grødum

4.5.2.3 Særlige grupper

Barn og unge har særlige behov og krever særskilt varsomhet i møte med mediene, jf kap 3.8.

I NOU 2001: 6 «Oppvekst med prislapp? Om kommersialisering og kjøpepress mot barn og unge» uttaler utvalget:

«Utvalget mener det er grunn til en gjennomdrøfting av det særlige ansvar mediene har overfor barn og unge med tanke på en oppdatering av de presseetiske kjøreregler. Dette er langt bedre dekket i reklamebransjens etiske rammeverk. Barn er i økende grad en sentral målgruppe for en del kommersielle foretak, og vi har en rekke eksempler på produkter og kampanjer som retter seg inn mot barn. Barna representerer en stor direkte kjøpekraft og de har en påvirkningskraft overfor foreldre som er langt større regnet i kroner. Merkevarebygging er viktig i meget ung alder. For medieselskapene kompliseres dette bildet av den sterke veksten i skjult reklame i form av produktplassering, merchandising, totalreklame og ulike former for sponsing. Det blir gjort mange forsøk på å erobre redaksjonelle rom for markedskommunikasjon til barn. Derfor er en debatt og en nyorientering på dette feltet viktig.»

På bakgrunn av dette oppfordrer utvalget mediebedrifter og medienes organisasjoner til å foreta en grundig gjennomdrøfting av de etiske regelverkene i forhold til barn og unge.

Et utvalg opprettet av Norsk presseforbund la i mars 2001 frem et forslag til endringer i Vær Varsom-plakaten. Et av forslagene som her er fremmet innebærer at barn skal ha et selvstendig presseetisk vern uavhengig av om foreldrene har gitt samtykke til eksponering av barnet. Det er antatt at utkastet kan være ferdigbehandlet i løpet av inneværende år. Departementet ser svært positivt på en slik understrekning av det etiske ansvaret overfor grupper med særskilte behov.

Det blir ofte stilt spørsmål ved hvordan innvandrere og innvandrerspørsmål behandles i norske medier. I boken «Innvandrere, Fremmedfrykt og Norske Medier» (Merete Lindstad og Øivind Fjeldstad, 1997) konkluderes det med at det dominerende perspektivet i mediene er at innvandrere er en byrde eller et problem for det norske samfunnet. Mediene har i kraft av sin store innflytelse på samfunnsdebatten et særlig ansvar for hvordan minoriteter blir presentert for offentligheten, jf kap 4.9. En mer allsidig rekruttering av personale til mediene ville etter Kulturdepartementets vurdering være et viktig bidrag til å sikre at mediene gir et korrekt og balansert bilde av ulike minoriteter i samfunnet.

4.5.2.4 Tekstreklame

Et klart skille mellom redaksjonelt stoff og reklame/sponsing er helt avgjørende for å opprettholde medienes troverdighet. Publikum må kunne stole på at det redaksjonelle stoffet er utarbeidet ut fra en uavhengig journalistisk vurdering, og at innhold og presentasjon er uten bindinger til utenforstående interesser.

Pressens organisasjoner har tradisjonelt også lagt stor vekt på dette, dels for å bevare medienes troverdighet, men dels også ut fra et ønske om å beskytte medienes økonomiske interesser på annonsemarkedet. Den såkalte «Tekstreklameplakaten» som ble vedtatt av Norsk presseforbund 19. juni 1998 gjelder som etiske retningslinjer og legges til grunn for klagebehandling i Pressens Faglige Utvalg. Alle medlemmer av Norsk Presseforbunds grunnorganisasjoner plikter å arbeide etter disse regler, uansett medium. Plakatens pkt 1 understreker at:

«Produktomtaler skal være journalistisk motivert. Utvalg av produkter eller tjenester som omtales, og informasjon som formidles, skal skje på grunnlag av journalistiske vurderinger. Hensikten må aldri være å reklamere for produkter eller tjenester. Også presentasjonsformen må være slik at stoffet ikke oppfattes som reklamebudskap.»

Den teknologiske utviklingen med digitalisering og konvergens åpner for helt nye former for koblinger mellom redaksjonelt stoff og reklame. Gjennom bruk av «hyperlinker» og fremveksten av e-handel, kan man koble redaksjonell tekst ikke bare med reklame men også med kjøp av omtalte produkter. Dette gjør at avstanden mellom redaksjonell omtale og kjøp av et produkt blir drastisk forkortet, noe som også øker faren for kommersiell påvirkning på det redaksjonelle stoffet.

Behovet for troverdighet – og derfor også behovet for et klart skille mellom redaksjonell omtale og reklame – er særlig viktig i forbindelse med formidling av nyheter, fakta, samfunnsdebatt mv, dvs. den «meningsbærende» delen av medienes virksomhet. Imidlertid har det etter hvert utviklet seg nye redaksjonelle uttrykk som ligger i grenselandet mellom journalistikk og underholdning. Fordi sjangrene etter hvert låner uttrykk fra hverandre i stor grad, blir det stadig vanskeligere å trekke disse grensene.

Kulturdepartementet mener at det styrker pressens selvjustisordning at det nå er foreslått endringer av «Vær Varsom»-plakaten og Tekstreklameplakaten som vil hegne om den redaksjonelle integriteten. Forslaget om at kommersielt materiale klart skal skilles fra redaksjonelt stoff også i elektroniske medier, bl.a. ved at lenker og andre former for koblinger skal være tydelig merket, viser at pressen er aktsom i forhold til den fare for utgliding som nye publiseringsmåter kan innebære.

Departementet legger til grunn at også allmennkringkasterne er seg sitt ansvar bevisst på dette området – særlig gjelder dette sponsede programmer.

4.5.2.5 Pressedekning av straffesaker

Et særlig aktuelt spørsmål i den senere tiden har vært pressens dekning av straffesaker. Mediedekningen av to aktuelle straffesaker – Orderud-saken og Baneheia-saken – har nådd hittil ukjente nivåer. I begge sakene er tiltalte og vitner gjentatte ganger blitt identifisert med navn og bilde.

Et helt vesentlig spørsmål i denne sammenheng er om den massive mediedekningen i forkant av og under slike rettssaker kan være en trussel mot rettssikkerheten til mistenkte, siktede eller tiltalte eller en urimelig belastning for ofre, vitner, pårørende og andre. I en artikkel i Lov og Rett nr. 5 for 2001 uttaler assisterende riksadvokat Hans-Petter Jahre følgende:

«Hvordan mediene velger å dekke alvorlige straffesaker, må som det klare utgangspunkt være opp til mediene selv. Det bør således overlates til pressens organer å trekke opp retningslinjer og håndheve disse. Hensynet til pressefriheten og pressens sentrale funksjon i samfunnet som informasjonsformidler og kontrollør må veie tungt. Medieomtale av straffesaker og straffedommer er dessuten en viktig forutsetning for allmennprevensjon. Samfunnet kan imidlertid ikke fraskrive seg muligheten til å gripe inn med lovtiltak i fremtiden. Særlig gjelder dette dersom det blir vanlig at omtalen av straffesaker gis en form og et innhold som kan svekke tilliten til at domstolsbehandlingen skjer i samsvar med grunnleggende rettssikkerhetsprinsipper.»

Mediedekning av rettssaker er en viktig del av informasjonsfriheten og kan dessuten utgjøre en rettssikkerhetsgaranti for de direkte involverte. Dette er et ledd i medienes kritiske oversyn og kontroll med både offentlig og privat maktutøvelse i samfunnet.

Samtidig går det en grense der mediedekningen kan gå over fra å være en garanti til å bli en trussel mot rettssikkerheten. Kulturdepartementet skal ikke ta stilling til om dette er skjedd i de nevnte sakene, men det kan ikke være tvil om at mediedekningen kan nå et slikt nivå at de demokratisk vedtatte spillereglene effektivt blir satt ut av spill.

Uansett hvor samvittighetsfullt mediene følger sitt etiske regelverk, er det viktig å ta i betraktning at opplysninger formidlet gjennom mediene ikke er undergitt de prosessuelle garantier og den kontradiksjon som den omstendelige domstolsprosessen garanterer.

Kulturdepartementet vil så langt det er mulig holde på utgangspunktet om at det er pressen selv som må vurdere hva som bør formidles fra en rettssal. Samtidig er dette spørsmål som det er viktig å ha en åpen debatt omkring. Og dette kan ikke bare bli en intern diskusjon innenfor pressen. Selv om åpenhet og pressedekning er en nødvendig del av rettspleien, er det viktig å huske at det først og fremst er domstolene – ikke pressen – som garanterer rettssikkerheten for involverte i straffesaker.

Myndighetene har et klart ansvar for å ivareta hensynet til tiltalte, vitner og andre berørte i rettssaker, og må derfor være meningsberettiget i den debatten om mediedekningen av rettssaker som bør komme etter at Orderud-saken er avsluttet.

4.5.2.6 Nye TV-former

En ny trend på fjernsyn de siste par årene er såkalt «reality-TV». Programmer som «Robinson», «71 grader nord», «Temptation island» og det mest kjente – og beryktede – «Big Brother», handler i alminnelighet om å kåre en mester i psykologisk og sosial overlevelse gjennom iscenesettelse av psykiske påkjenninger og manipulering av ulike mellommenneskelige relasjoner. Konseptet forutsetter ofte at ulike mennesketyper skal tiltrekkes eller gå hverandre på nervene og at følelsesmessige bånd skal knyttes og slites.

Kilde: Tegning av Herbjørn Skogstad (Herb)

Det siste årets debatt i Norge har fått enkelte til på nytt å trekke frem forslaget om et offentlig medieombud. Departementet kan for det første vanskelig se hvordan et medieombud skulle kunne hindre TV-kanaler å sende slike programmer. For øvrig viser den mediedebatten som har vært i etterkant av TVNorges «Big Brother»-serie at pressens egen etikkdebatt fungerer. På medieområdet – som har så stor betydning for ytrings- og informasjonsfrihet i samfunnet – er det viktig at overtramp så langt det er mulig møtes med åpen debatt heller enn med generelle offentlige inngrep i form av regulering eller annet.

Som følge av endringer i TV-direktivet vil imidlertid program som kan skade mindreåriges fysiske, psykiske eller moralske utvikling ikke kunne sendes før kl. 21.00.

Departementet vil dessuten understreke at slike sendinger fullt ut omfattes av fjernsynskanalenes redaktøransvar. Når det gjelder overføring på Internett, som har vært en viktig og integrert del av «Big Brother»-serien, er det per i dag uklart på hvilken måte og i hvilken grad straffelovens bestemmelser om redaktøransvar kommer til anvendelse. Kulturdepartementet har nedsatt en arbeidsgruppe med mandat til å vurdere spørsmålet. Gruppens rapport er ment å danne grunnlag for praksis på området inntil spørsmålet får en avklaring enten ved lovendring eller domstolspraksis.

4.5.2.7 Etikk på Internett

Etter en vedtektsendring som trådte i kraft 1. januar 1996 kan Pressens Faglige Utvalg behandle klager over alle medier, også Internett.

For øvrig har Internett-bransjen i Norge med IKT-Norge i spissen har nylig formulert etiske regler for Internett og etablert en egen Nettnemnd. Dette er ment som en parallell til «Vær Varsom»-plakaten og Pressens Faglige Utvalg. I henhold til de etiske reglenes pkt. 4.3 har utgiver plikt til «å føre tilsyn med hva som gjøres tilgjengelig på eget nettsted og ta tilbørlig hensyn til allmennhetens interesser og andres rettigheter så som æresvern, personvern, immaterielle rettigheter m.v.» Etter reglene pkt. 4.9 har aksessleverandør og vert rett til å stenge tjenesten hvis utgivers adferd på Internett innebærer åpenbare og grove rettsbrudd. Utgiver skal om mulig varsles om stengningen og begge parter har rett til å be Nettnemnda vurdere spørsmålet om stengning. Nettnemnda kan også ta opp saker av eget initiativ. Dette betyr at dersom en utgiver ikke følger god nettskikk og tar tilbørlig hensyn til andres rettigheter, kan utgiver bli «dømt» av bransjens eget klageorgan.

Departementet mener det er svært positivt at også de elektroniske mediene organiserer seg i bransjefora som har etiske spørsmål høyt på dagsordenen. En høy etisk bevissthet og et fungerende klagesystem er en forutsetning for fortsatt fravær av offentlig regulering på området.

4.5.2.8 Medieetiske utfordringer

Kulturdepartementet vil avslutningsvis peke på en del etiske utfordringer som norske redaktører og medieorganisasjoner vil stå overfor i tiden fremover:

• Teknologien gir stadig større og raskere valgmuligheter for brukerne, noe som reduserer tidsperspektivet for brukerlojalitet. I motsetning til tradisjonelle aviser, som man gjerne binder seg til for en abonnementsperiode på flere måneder, er valget mellom nettutgavene til Aftenposten, Dagbladet eller TV2 bare et tastetrykk unna. Dette skaper nye utfordringer i forhold til å holde på brukernes oppmerksomhet, og kan lett friste til bruk av sensasjonspregede og spekulative oppslag. Når leseren har muligheten til å velge og vrake på et øyeblikks innskytelse, kan det vise seg at f.eks. Norges Banks årsmelding har vanskelig for å konkurrere med siste nytt om privatlivet til filmstjerner og fotballspillere. Som illustrasjon kan det vises til Nettavisens oversikt over de ti mest leste sakene i avisen 21. august 2001:

  «Dramatisk for Mette-Marits pappa Svenske damer får ikke nok sex En ekte Viagra-baby Gravde hull inn til naboen Haakon ingen avlshingst Britney: – Best uten en tråd Finansministeren gjemmes bort Norges dyreste bolig til salgs Sulten Eggen kuttet trening Gjelsten berget skinnet i Braathens»

• Elektroniske medier er ikke på samme måte som radio og TV avhengig av et oppsatt og forhåndsannonsert sendeskjema eller som aviser av en tidkrevende trykkeprosess og fysisk distribusjon. I elektroniske medier kan innholdet i prinsippet bringes ut til publikum i samme øyeblikk som det blir produsert. Et eksempel på dette har vi sett under Orderud-rettssaken, der enkelte aviser har praktisert umiddelbar publisering av stenograferte utskrifter av rettsforhandlingene. Utviklingen vil naturlig nok skape et helt nytt press på å være først ute, og dermed også nye utfordringer i forhold til kildekritikk, personvern osv.

• I den senere tiden har vi sett fremveksten av en egen informasjonsrådgivningsbransje. Såkalte «profesjonelle kilder» presenterer mediene for pakker med ferdig redigert redaksjonelt stoff som det kan være svært fristende å ta inn uten reell selvstendig redaksjonell vurdering av materialet. Særlig kan fristelsen være stor i nettmedier hvor teknikken gjør publisering svært enkelt, eller i medier med lite økonomiske ressurser å bruke på selvstendig redaksjonell virksomhet. Dette innebærer en utfordring for redaktørenes uavhengighet i forhold til informasjonsrådgivere, mediebyråer og andre såkalte «profesjonelle kilder».

• I fremtiden vil mer og mer innhold bli formidlet via digitale nett. Det vil bli utviklet portaler for navigasjon og utvelgelse av innhold. Dette kan føre til at andre enn de tradisjonelle innholdsleverandørene (dvs. redaktørene/journalistene) vil sitte med en portvaktfunksjon. Dette kan være aktører som ikke har samme tradisjon for publisering, etikk, pressens samfunnsoppgave osv som de tradisjonelle mediene. Det er derfor en utfordring for presseorganisasjonene å sørge for generell oppslutning rundt de presseetiske reglene og det presseetiske klage- og tilsynssystemet.

Kvalitet og troverdighet i mediene forutsetter uavhengighet; både fra annonsører, eiere, profesjonelle kilder/påvirkere og fra statlige myndigheter. Ovennevnte utvikling vil først og fremst kunne være skadelig i den grad den hindrer mediene i å fatte selvstendige redaksjonelle valg. Manipulasjon av mediene innebærer manipulasjon av offentligheten. Dette kan være et demokratisk problem, bl.a. tatt i betraktning at det først og fremst er velstående selskaper, personer eller organisasjoner som vil ha midler til å påvirke samfunnsdebatten på denne måten. Så lenge det foregår åpent bør det være legitimt, i den grad det dreier seg om å føre leserne bak lyset er ikke slik virksomhet beskyttelsesverdig.

Kulturdepartementet vil understreke at utviklingen vil presentere redaktører, journalister og medieorganisasjoner for store utfordringer i tiden fremover. Det må understrekes at selvregulering i denne sammenhengen ikke er et mål i seg selv, men et offentlig virkemiddel som er valgt fordi det per i dag anses som mest egnet til å oppfylle de mediepolitiske målsetningene. Dersom bransjens egen regulering ikke evner å ivareta de oppsatte målsetningene, kan det derfor bli behov for andre typer tiltak.