4 Mål og tiltak for arbeidet framover

4.1 Grunnlaget for framtidige tiltak

Kravet om minst 25 pst. av kvar målform vart forskriftsfesta i 1988. Likevel er det enno dei færraste statsorgana som kan dokumentera at dei kjem opp i minst 25 pst. nynorsk. I Innst. S. nr. 174 (1997-98) uttalte fleirtalet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, alle unnateke medlemmene frå Framstegspartiet, at dei kvantitative minstekrava i mållova må oppfyllast. Eit anna fleirtal, alle unnateke Framstegspartiet og Høgre, slo fast at det er eit felles nasjonalt ansvar å sikra og styrkja nynorsk språk. Dette fleirtalet meinte at mållova er heilt sentral for vår evne til å ta vare på kulturarven og identiteten vår.

Av statistikk som vart lagd fram i St.meld. nr. 53 (1991-92), framgår det at nynorskprosenten i departementsrundskriv i tre enkeltår i perioden 1976-1984 låg på 2-5 pst., og i 1990 var komen opp i 11 pst. Talet på stortingsdokument på nynorsk varierte på 1960- og 70-talet mellom 3 og 8 pst. og var på byrjinga av 1980-talet oppe i 10 pst. I 1990 hadde det auka til 17 pst. Og etter det vi veit frå registreringar på 1990-talet, kan vi gå ut frå at den reelle nynorskprosenten var klart lågare enn desse tala. Når det gjeld statsorgan under departementsnivået, er det på det reine at nynorskbruken har auka etter at tilsynsarbeidet vart overført til Norsk språkråd.

Vi kan difor slå fast at jamvel om ein enno berre unntaksvis har nådd opp i minstekravet på 25 pst. nynorsk i sentralt informasjonstilfang, er nynorskbruken i staten i dag klart større enn før dette kravet vart forskriftsfesta i 1988. Til gjengjeld har det i denne perioden skjedd ei innsnevring av det som uomtvisteleg blir oppfatta som ein arena for statleg målbruk. I den grad til dømes organisatorisk fristilling av forvaltningsverksemder også fører til ei språkleg fristilling, vil noko av krafta gå ut av mållova som språkpolitisk og kulturpolitisk verkemiddel. Mange av dei aktuelle verksemdene har såleis vore oppfatta å ha mykje å seia i så måte, fordi dei tradisjonelt har hatt omfattande publikumskontakt over heile landet.

Føresetnaden for å koma fram til ei rimeleg avklaring av kva verkeområde målbruksreguleringa bør ha, er at mållova blir lojalt etterlevd av alle statsorgan som organisatorisk høyrer til innanfor statsforvaltninga. Særleg er det viktig at departementa opptrer som gode føredøme for sine eigne underliggjande organ. I denne samanhengen er det ikkje noko anna som er godt nok enn at alle sentrale statsorgan oppfyller minstekravet på 25 pst. av kvar målform fullt ut. Dette er difor siktemålet for tilsynsarbeidet, og det må no gjerast eit krafttak for at dette kan skje. For ordens skyld bør det presiserast at kvart einskilt statsorgan har eit sjølvstendig ansvar, og at dette ansvaret forpliktar uavhengig av intensiteten i tilsynsarbeidet.

Departementet vil her skissera det prinsipielle grunnlaget for arbeidet vidare og for utforming av meir konkrete tiltak:

(1) Mållova er eit avgjerande verkemiddel for å realisera det overordna språkpolitiske målet om å styrkja norsk språk som levande bruksspråk i alle delar av samfunnslivet, vel å merkja norsk språk definert som summen av to likeverdige målformer som utgjer integrerte delar av ein nasjonal felleskultur. Dette krev at nynorsk blir brukt i eit omfang som gjer at målforma er godt synleg i det offentlege rommet, og slik at nynorsk kan utvikla seg som eit levande bruksspråk over eit breitt område.

(2) Reglane i mållova og særleg prinsippet om veksling mellom målformene byggjer dessutan på ein føresetnad om respekt og godvilje for begge målformer, både hos dei tilsette i staten, som skal praktisera reglane, og hos det allmenne publikum. Følgjeleg er det fyrst og fremst positive verkemiddel og stimuleringstiltak som må takast i bruk for å fremja ein offentleg målbruk i samsvar med lova.

(3) Det kan registrerast ein markert auke i nynorskbruken i dei periodane og på dei områda der tilsynsarbeidet har vore mest aktivt. I røynda er det sidan 1993-94 oppnådd mykje i høve til ressursbruken. Departementet har ikkje nytta meir enn om lag 40 pst. av eit årsverk på det meste, og Norsk språkråd opplyser å ha nytta eit heilt årsverk i 1999, men har elles ikkje vore oppe i meir enn eit halvt årsverk. Det er såleis ei grunnleggjande røynsle at tilsynsarbeidet nyttar, og det er ein klar samanheng mellom dei ressursane som blir sette inn i arbeidet, og dei resultata ein kan visa til.

(4) Den mest effektive ressursbruken oppnår ein likevel når kvart enkelt organ oppfyller pliktene sine utan kontroll utanfrå. Det bør leggjast vekt på å innarbeida gode og stabile rutinar, slik at omfanget av nynorskbruken ikkje blir så avhengig av tilsynsarbeidet og dei ressursane som til kvar tid kan setjast av til dette. Det er med andre ord eit klart behov for å ansvarleggjera kvart enkelt statsorgan og særleg dei enkelte fagdepartementa.

(5) Likevel er det ei grunnleggjande røynsle at tilsynsarbeidet er heilt nødvendig dersom ein skal ha von om at reglane blir etterlevde. Innhenting av rapportar om faktisk målbruk og individuell oppfølging må difor liggja i botnen. I dette er det nødvendigvis eit visst innslag av kontroll, men det omfattar også mykje råd og rettleiing. Departementet vurderer det slik at det ikkje er grunnlag for å redusera kontrollaspektet, men føreset at ein auke i tilsynsaktiviteten må skje i form av meir hjelp og rettleiing og andre positive aktivitetar, dvs. at ein tek i bruk eit breiare spekter av verkemiddel enn det ein har kunna gjera dei seinare åra.

(6) For statstilknytte institusjonar og verksemder utanfor statsforvaltninga kan det vera aktuelt å vurdera eit enklare og mindre omfattande regelsett enn summen av reglane i gjeldande lov og forskrift. Det kan også elles koma på tale å vurdera moglege lovtekniske justeringar. Departementet ser derimot ikkje behov for større substansielle endringar når det gjeld regulering av målbruken innanfor statsforvaltninga.

(7) All regulering av statleg målbruk innanfor og utanfor forvaltninga byggjer på den føresetnaden at dei tilsette er i stand til å skriva begge målformene, i alle fall så pass godt at dei ved gjensidig hjelp og om nødvendig med supplerande opplæring kan prestera akseptable tekstar også på sidemålet. Departementet ser det som ein avgjerande føresetnad for å kunna handheva dei andre målbruksreglane innanfor statsforvaltninga at det framleis skal vera ei plikt etter lova at den enkelte tilsette skal bruka både bokmål og nynorsk. Det fundamentet som dette lovkravet i praksis byggjer på, er den obligatoriske sidemålsundervisninga i skolen.

4.2 Ny giv for nynorsk målbruk i staten

I Innst. S. nr. 174 (1997-98) uttalte eit fleirtal i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, alle utanom medlemmene frå Framstegspartiet og Høgre, at det trongst fleire sanksjonsrådgjerder, og at sanksjonar såg ut til å vera nødvendige både for å få inn rapportar i rett tid og i samband med brot på lova. I brev frå Norsk språkråd av 22. juni 1998 vart det opplyst at styret støtta komitefleirtalet i synet på sanksjonar. Det kan likevel vera noko uklart kva som ligg i sanksjonsomgrepet.

I ein tilleggsmerknad frå to av medlemmene i arbeidsgruppa som har utgreidd verkeområdet for mållova, jf. kap. 5.1, er det vist til at sanksjonar er eit avgjerande verkemiddel i lovverket innanfor til dømes forbrukarpolitikk, miljøpolitikk, i reglane om marknadsføring og i likestillingslova. I merknaden heiter det at Kulturdepartementet snarast bør gå gjennom korleis lova kan endrast på dette området og leggja resultatet fram for Stortinget samstundes med gjennomgangen av rapporten frå arbeidsgruppa.

I brev av 7. desember 2000 frå Noregs Mållag er det også gjort framlegg om innføring av sanksjonar, og Kulturdepartementet blir bedt om å utarbeida eit system for ilegging av administrativt gebyr til vedkomande organ eller verksemd ved brot på lova. Det heiter at dette kan gjelda for enkeltbrot og for manglande oppfylling av det generelle kvotekravet over ein viss periode, basert på gyldig statistikk.

Departementet kan godt skjøna at både vanskane med å få inn rapportar frå mange statsorgan, og det at mange organ stadig synest å sjå meir eller mindre bort frå målbruksreglane trass i årvisse påminningar, kan gjera sitt til at ein av og til ønskjer at ein i tilsynsarbeidet kunne setja makt bak krava, eventuelt også i form av direkte tvangs- eller straffetiltak. Som nemnt under kap. 4.1 underpunkt (2) har departementet det prinsipielle utgangspunktet at etterlevinga av målbruksreglane fyrst og fremst må sikrast gjennom positive verkemiddel og stimuleringstiltak. Sanksjonar o.l. vil skapa negative haldningar og gå mest ut over den målforma som har den veikaste posisjonen. Den framgangen som trass alt har vore i det statlege måljamstellingsarbeidet, tilseier heller ikkje at det er tid for å eksperimentera med slike verkemiddel.

Departementet finn det difor ikkje aktuelt no å vurdera den typen straffe- eller tvangstiltak som ein lett kan koma til å tenkja på når ordet sanksjonar blir nemnt. Derimot vil mange av dei verkemidla som det kan vera aktuelt å nytta i eit breispektra tilsynsarbeid, innehalda element som vil opplevast som brysame, og som nokon godt kan koma til å setja merkelappen «sanksjonar» på.

Hovudgrepet for å skapa ein ny giv i nynorskbruken i staten må i staden vera å leggja enno større kraft i å utfylla kontrollaspektet med ymse former for støtte- og hjelpetiltak, mellom anna tilbod om hjelp til omsetjing, skriving eller språkvask i samband med utforming av større tekstar og dokument. Det blir òg viktig å leggja tilhøva til rette slik at det blir enklare for dei statstilsette å bruka nynorsk, t.d. ved elektroniske skriveverktøy av ymse slag.

Utgangspunktet for tilsynsarbeidet framover vil altså vera å supplera det som er gjort dei siste åra med eit breiare spekter av verkemiddel, og her leggja stor vekt på tiltak som har karakter av hjelp og støtte, råd og rettleiing. Dette bør sjåast i samanheng med tilbod om språkkonsulenttenester kombinert med målretta opplæringsverksemd. Siktemålet må vera å byggja opp under positive språkhaldningar og leggja vekt på at arbeidet med språket i staten har ein kulturdimensjon ved seg som kjem i tillegg til at det skal ivareta behovet for effektiv kommunikasjon.

Nøkkelen til å oppfylla kravet om minst 25 pst. nynorsk er at det finst instruksbaserte registrerings- og samordningsrutinar internt i det enkelte organet. Det er framleis departementet si vurdering, slik det vart slått fast i den førre språkmeldinga, at om ikkje dette ligg i botnen, nyttar det lite med andre tiltak og planar. I samsvar med det som vart varsla den gongen, og som familie-, kultur- og administrasjonskomiteen slutta seg til i Innst. S. nr. 174 (1997-98), har departementet vurdert om det bør takast inn i forskrifta eit påbod om å etablera slike rutinar.

Departementet har førebels kome til at det likevel ikkje er sikkert at eit nytt påbod er vegen å gå så lenge problemet nettopp er at det ikkje er stor nok respekt for dei krav og påbod som alt finst i regelverket. Det kan likevel koma på tale å vurdera saka på nytt i ein vidare samanheng, det vil i så fall seia i samband med andre justeringar i lov- og forskriftsverket, jf. kap. 4.1. pkt. (6).

Saman med tanken om eit påbod i forskrifta er det elles peikt på behovet for nærmare retningslinjer for korleis dei interne rutinane kunne vera. Råd og rettleiing om dette har vore eit sentralt element i det tilsyns- og oppfølgingsarbeidet Norsk språkråd har drive dei siste åra, og det er avgjerande at dette arbeidet held fram.

I brev til departementet av 22. juni 1998 gjorde styret i Norsk språkråd framlegg om at det vart teke inn i § 1 i forskrifta eit punkt om at sentrale statsorgan har plikt til å levera rapport om målbruken innan 31. januar kvart år. Dette har departementet førebels vurdert på same måten som spørsmålet om rutinepåbod, men også rapporteringspåbod kan det bli nødvendig å vurdera på nytt i samband med ei samla regelverksjustering i kjølvatnet av meldinga.

I fyrste omgang vil departementet i staden leggja større vekt på å ansvarleggjera kvart enkelt statsorgan, særleg fagdepartementa. Departementet vil vurdera nærmare ulike tiltak for korleis dette kan gjerast. Det er nødvendig at departementa meir jamleg må gjera greie for sin eigen målbruk. Dermed må dei vera nøyare med å halda eit meir løpande oversyn, noko som i praksis er ein føresetnad for å kunna oppfylla kvotekravet om minst 25 pst. av kvar målform. Ei ansvarleggjering vil vera ein enklare og meir effektiv måte å oppnå resultat på. Slik det til no har fungert, kan mange ha teke for lett på sitt eige ansvar nettopp fordi dei har stolt for mykje på tilsynsfunksjonen.

Det er meir effektiv ressursbruk dersom ein får kvart departementet til å halda jamleg oversyn med sin eigen målbruk i staden for at mykje av oppfølginga blir basert på etterfølgjande kontroll frå eit tilsynsorgan. Dette vil også gjera det enklare å setja saman dei taloppgåvene som skal sendast inn til tilsynsorganet ved slutten av kvart kalenderår, slik at ein slepp å rekonstruera talmaterialet i ettertid for eit heilt år om gongen. Dermed vil tala også bli meir å lita på.

For at kvart statsorgan skal bli betre til å halda slik kontroll med eigen målbruk, er ikkje minst interne samordnings- og registreringsrutinar ein nøkkelfaktor. I den førre meldinga vart det i samband med dette teke til orde for å innføra elektroniske registreringsskjema. Norsk språkråd har dei siste åra gitt tilbod om elektronisk skjema i samband med dei årlege innrapporteringane, men det er enno ikkje funne ei fullgod løysing for eit system som også kan hjelpa det enkelte organet med å halda meir jamleg kontroll med språkfordelinga gjennom året, og som i tillegg vil kunna forenkla rapport- og statistikkarbeidet. Departementet vil i samråd med Norsk språkråd arbeida vidare med å utvikla eit slikt tilbod.

Departementet og Norsk språkråd vil også halda fram praksisen med ei samla offentleggjering av den årlege målbruksstatistikken. Vi viser til det som vart sagt om dette i den førre meldinga og i merknaden frå fleirtalet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen i Innst. S. nr. 174 (1997-98). Statistikken over målbruken i departementa i 2000 med tilhøyrande kommentarar er no å finna på Kulturdepartementet sine nettsider, jf. nettportalen Odin, og er elles send til departementa sjølve.

I den førre språkmeldinga gav departementet uttrykk for at arbeidet med tilleggsopplæring i norsk i statsforvaltninga, i praksis særleg nynorsk, burde gripast an på ein ny måte, mellom anna at det burde vurderast å oppretta ei stilling som opplæringsleiar i Norsk språkråd. Departementet har etter kvart kome til at det er behov for å vurdera nærmare korleis denne opplæringsfunksjonen bør innrettast.

Vurderinga no er at denne funksjonen bør inngå som ein integrert del av tilsynsarbeidet og i større grad enn tidlegare tenkt ha karakter av ei språkkonsulentteneste, slik at opplæringselementet blir nøye knytt til konkret arbeid med utforming av tekstar for statsorgan som har hatt særlege problem med å fylla nynorskkvoten i eigen språkbruk. Departementet vil difor etablera ei slik konsulentteneste i tilknyting til sekretariatet i Norsk språkråd. Etter departementet si vurdering vil dette vera eit overlag viktig tiltak og på mange måtar vil innebera ei nyvinning for språkarbeidet i staten.

Det kan her nemnast at ein i det svenske regjeringsapparatet i tjue år har drive ein institusjonalisert form for «språkvård». Fast tilsette språkekspertar granskar særleg lover og forskrifter som skal vedtakast eller endrast, og gir rammer og malar for korleis forfatningstekstar, «betänkanden» og «myndighetsbeslut» m.m. skal utformast språkleg og tekstmessig. Dei gir råd i språkspørsmål og utarbeider rettleiingar og handbøker med vid spreiing hjå statsorgana. Desse «språkvårdarna» medverkar også i opplæring av nytilsette. Regjeringa har dessutan tilsett den såkalla «Klarspråksgruppen», som har teke over oppgåver etter det nedlagde SIPU («Statens institut för personalutveckling»), og arbeider for betre språkbruk hos styresmakter på statleg, regionalt og kommunalt nivå. Ein viktig profesjonell innsats blir òg gjord av akademisk utdanna språkkonsulentar som er tilsette hos statsorgan, organisasjonar og medium, eller som tilbyr avgrensa utdannings- og granskingsoppdrag på konsulentbasis. I dag finst om lag 120 aktive språkkonsulentar, og av desse kan henda ein fjerdedel som i hovudsak arbeider i offentleg sektor.

Med utgangspunkt i prinsippa, styrkingstiltaka og justeringane som det er gjort greie for ovanfor, vil departementet saman med Norsk språkråd setja i gang eit satsingsprosjekt over tre år. Siktemålet vil vera at det store fleirtalet av statsorgan ved slutten av prosjektet skal oppfylla målbruksreglane fullt ut. Sentralt i prosjektet vil vera leiarengasjement, nynorskopplæring og etablering av faste rutinar som sikrar at målbruksreglane blir følgde. Norsk språkråd har i samband med førebuinga av denne meldinga utarbeidd eit førebels utkast til ein slikt prosjektbasert innsats. I prosjektet vil det også bli lagt vekt på å systematisera og dra nytte av røynslene frå det språkarbeidet som departement og andre statsorgan har drive i eigen regi.