11 Oppfølging av Statsbudsjettutvalgets utredning

11.1 Innledning

Nedsettelse av Statsbudsjettutvalget

Ved kongelig resolusjon av 14. september 2001 ble det nedsatt et utvalg (Statsbudsjettutvalget) under ledelse av konserndirektør Marianne Andreassen med mandat til å vurdere følgende spørsmål:

• Prinsippene for budsjettering og regnskapsføring av statsbudsjettet og statsregnskapet, herunder forholdet mellom kontantprinsippet og budsjett- og regnskapsføring etter bedriftsøkonomiske prinsipper.

• Budsjettering i et flerårig perspektiv, herunder mulighetene for og eventuelle fordeler med budsjettering over flere år, og hvordan og i hvilken grad slike budsjetter eventuelt bør gjøres bindende.

Bakgrunn for nedsettelsen av utvalget

Statsbudsjettet og bevilgningsregnskapet (statsregnskapet) har siden 1924 vært ført etter kontantprinsippet. Dette innebærer at inntekter og utgifter budsjetteres og regnskapsføres det året de innbetales og utbetales. Kontantprinsippet har vært ansett som et enkelt og lett håndterlig føringsprinsipp. Samtidig har det vært et hensiktsmessig føringsprinsipp ettersom statsbudsjettets inntekter og utgifter er viktige virkemidler for å påvirke etterspørselen etter varer og tjenester der kontantstrømmer står sentralt.

Kontantprinsippet skiller seg fra føringsprinsippet for privat sektor der inntekter og utgifter regnskapsføres det året inntektene opptjenes og utgiftene pådras. Uvalget omtaler dette prinsippet som «periodiseringsprinsippet» (også kjent som «regnskapsprinsippet»). Føringsprinsippet for privat sektor reguleres av regnskapsloven og «god regnskapsskikk».

I internasjonale organisasjoner som IMF og OECD og i flere enkeltland, har det i en del år pågått en diskusjon om hensiktsmessige prinsipper for budsjettering og regnskapsføring i offentlig sektor. Om lag en tredjedel av OECD-landene har innført elementer i periodiseringsprinsippet for statsregnskapet i en eller annen form, mens kun et fåtall land har innført prinsippet for statsbudsjettet. Flere av de landene som har innført periodiseringsprinsippet, har kombinert dette med andre reformer innenfor statlig forvaltning, bl.a. fristilling, delegering og konkurranseutsetting sammen med økt resultatansvar. I landrapporten om norsk økonomi fra september 2002 anbefaler OECD at Norge innfører et periodiseringsprinsipp i staten.

Budsjettbehandlingen i Norge er i hovedsak ettårig, selv om langsiktige budsjettspørsmål drøftes i nasjonalbudsjettet, revidert nasjonalbudsjett og langtidsprogrammet. Enkelte land har flerårige budsjetter, men med mindre grad av bindinger for de budsjetterminene som gjelder utover kommende budsjettår. Behovet for å bedre kontrollen med utgiftsveksten på statsbudsjettet, og hensynet til forutsigbare rammebetingelser for virksomhetene, anføres ofte som argumenter for i større grad å se budsjettbehandlingen i et flerårig perspektiv.

Spørsmålet om langsiktig budsjettering ble behandlet av utvalget som evaluerte Stortingets budsjettreform av 1997. Utvalget anbefalte at spørsmålet om mer langsiktighet i budsjettbehandlingen burde utredes nærmere.

OECD har pekt på at en lengre tidshorisont i den norske budsjettprosessen vil være fordelaktig.

Utvalgets tilråding

Statsbudsjettutvalget avga sin innstilling til Finansdepartementet 27. januar 2003.

Utvalget tilrår i sin rapport at periodiseringsprinsippet tas i bruk som føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet, herunder alle statlige virksomheter. Utvalget har ikke vurdert om Stortingets bevilgningsvedtak bør legges om fra kontantprinsippet til periodiseringsprinsippet, og viser til at dette ikke er en nødvendig forutsetning for å endre dagens føringsprinsipp. Videre tilrår utvalget at flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennom flerårige, helhetlige budsjettfremskrivinger. Dessuten tilrås at det åpnes for å fatte bindende flerårige budsjettvedtak for enkelte nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder. Utvalget anser at spørsmålene om innføring av periodiseringsprinsippet og flerårig budsjettering kan vurderes uavhengig av hverandre.

Videre oppfølging

Finansdepartementet har hatt utredningen ute til bred høring hos instanser som representer staten, kommunene og diverse faglige organisasjoner og forskningsmiljøer. Det kom inn 38 høringsuttalelser, fordelt med 15 fra departementene, 12 fra andre statlige virksomheter, herunder Riksrevisjonen, og 11 fra organisasjoner av ulik art. I punktene 11.2 og 11.3 nedenfor redegjøres det nærmere for utvalgets forslag og departementets vurderinger av hvordan forslagene til føringsprinsipp og flerårsbudsjettering bør følges opp.

11.2 Vurdering av føringsprinsipper for budsjett og regnskap i staten

11.2.1 Gjeldende føringsprinsipper i staten

Statsbudsjettet og bevilgningsregnskapet

Grunnloven § 75 bokstav d legger bevilgningsmyndigheten til Stortinget. Det salderte statsbudsjettet samt eventuelle tilleggsbevilgninger inneholder Stortingets samlede bevilgningsvedtak for budsjetterminen. Bevilgningsvedtakene er knyttet til poster.

Bevilgningsreglementet § 13 fastsetter at det skal føres et bevilgningsregnskap. Bevilgningsregnskapet skal vise faktiske utgifter og inntekter under hver post i budsjettet, overførte beløp fra forrige termin, terminens totale bevilgninger og overførte beløp til neste år. Videre skal bevilgningsregnskapet vise hva staten har lånt i terminen.

Bevilgningsreglementet fastsetter hovedprinsippene for føringen av statsbudsjettet og bevilgningsregnskapet. Hovedprinsippene er:

• Fullstendighetsprinsippet, jf. bevilgningsreglementet § 4, første ledd. Budsjett og regnskap skal som utgangspunkt inneholde samtlige utgifter og inntekter. Fra dette prinsippet er det gjort en del unntak, bl.a. skal utgiftene og inntektene til statlige virksomheter organisert som selvstendige rettssubjekter holdes utenfor. Dette gjelder bl.a. statsforetak og statsaksjeselskap.

• Bruttoprinsippet, jf. bevilgningsreglementet § 4, annet ledd. Utgifter og inntekter skal føres med brutto beløp. Det er gjort en del unntak fra dette prinsippet, bl.a. for driftsbudsjettet for forvaltningsbedriftene og for forvaltningsbedrifter med særskilte fullmakter. For disse virksomhetene føres netto utgifter.

• Ettårsprinsippet, jf. bevilgningsreglementet § 7. Statsbudsjettet gjelder bare for ett år. Fra dette prinsippet er det gjort noen unntak, bl.a. ved at bevilgningsreglementet § 7 gir adgang til å overføre inntil 5 pst. av ubrukte driftsbevilgninger til neste budsjettermin, mens ubrukte bevilgninger med stikkordet «kan overføres» innebærer at bevilgninger kan overføres til de to påfølgende budsjetterminene.

• Kontantprinsippet, jf. bevilgningsreglementet § 14. Prinsippet innebærer at det er kontante inn- og utbetalinger som budsjetteres og regnskapsføres.

Statsbudsjettet er et vedtaksdokument for bevilgninger og andre budsjettvedtak. De nevnte føringsprinsipper er derfor også bestemmende for utformingen og innholdet av selve bevilgningsvedtakene.

Kapitalregnskapet

Etter bevilgningsreglementet § 13 skal statsregnskapet inneholde et kapitalregnskap. Kapitalregnskapet skal gi en oversikt over statens eiendeler og gjeld, samt vise sammenhengen med bevilgningsregnskapet.

Ettersom staten benytter kontantprinsippet, er det i utgangspunktet kun kontantbeholdninger (finanskapital) som inngår i kapitalregnskapet. Hovedfokus er således på kontantbeholdninger, fond, verdipapirer, stiftelseskapital og kapital i statsforetak og kapitaltilskudd til statsbedriftene, utlån, fordringer og statsgjeld. Virksomhetenes mellomværende med statskassen framgår av kapitalregnskapet, men leverandørgjeld og kundefordringer er ikke tatt med. Det gis tilleggsinformasjon til kapitalregnskapet i form av noter og tabeller, blant annet over statens aksjeinteresser og statens inntektskrav vedrørende skatter, avgifter og refusjoner. I vedlegg til statsregnskapet presenteres forvaltningsbedriftenes balanse, som i stor grad er sammenfallende med balanseoppstillingen i private virksomheter. Innholdsmessig vil det imidlertid være forskjeller som følge av forskjellige føringsprinsipper.

Kapitalregnskapet inneholder etter dette ikke en fullstendig oversikt over statens eiendeler og gjeldsforpliktelser. Bl.a. er store deler av statens realkapital/varige anleggsmidler (fysiske eiendeler som bygg, anlegg og eiendommer, maskiner og løsøre) holdt utenfor, og det er kun realkapital i forvaltningsbedriftene som tas med. Videre er ikke skatte- og avgiftskrav og opptjente pensjonsrettigheter tatt med.

Verdivurderingen i kapitalregnskapet foretas med utgangspunkt i historisk anskaffelsesverdi på transaksjonstidspunktet. Normalt foretas ikke omvurderinger i kapitalregnskapet, med unntak for Statens petroleumsfond som regnskapsføres ut fra omvurdert verdi pr. 31. desember. Videre blir statens plasseringer og gjeld i utenlandsk valuta omvurdert og justert for valutakursendringer.

Statlige virksomheters regnskaper

Statlige virksomheter kan ut fra eget styringsbehov benytte andre føringsprinsipper i sin interne økonomistyring enn de prinsippene som bevilgningsreglementet anviser. Det er ikke stilt opp bestemte standarder og normer for evt. andre føringsprinsipper som kan benyttes for interne formål. Rapporteringen til statsregnskapet må imidlertid være basert på kontantprinsippet.

En undersøkelse foretatt av Finansdepartementet viser at mange virksomheter benytter elementer av periodiseringsprinsippet i sin interne økonomistyring og regnskapsføring. Det er satt i gang et eget arbeid for å kartlegge bruk av alternative føringsprinsipper internt i virksomhetene.

11.2.2 Kort om periodiseringsprinsippet

Som tidligere nevnt, baserer virksomhetene i privat sektor sine budsjetter og regnskaper på periodiseringsprinsippet. Regnskapsloven bygger på flere grunnleggende regnskapsprinsipper, hvorav to sentrale prinsipper er at foretak skal resultatføre inntekt når den er opptjent (opptjeningsprinsippet), og at utgifter skal kostnadsføres i samme periode som tilhørende inntekt (sammenstillingsprinsippet). Det betyr at utgifter skal fordeles på de regnskapsperioder de vedrører (periodiseres), derav betegnelsen periodiseringsprinsippet. Internasjonalt brukes begrepet accrual accounting om regnskapsføring og budsjettering som er basert på periodisering av utgifter og inntekter.

Utvalget peker på at periodiseringsprinsippet kan innføres i staten på ulike nivåer og på ulike måter. For det første kan prinsippet innføres for statsbudsjettet og statsregnskapet og/eller virksomhetsnivået. For det andre kan en innføre et modifisert periodiseringsprinsipp der enkelte utgifter og inntekter føres etter kontantprinsippet (eller andre prinsipper).

11.2.3 Føringsprinsipper for statsregnskapet og statsbudsjettet i et internasjonalt perspektiv

En oversikt utarbeidet av OECD viser at om lag en tredjedel av medlemslandene har innført periodiseringsprinsippet for statsregnskapet, i en eller annen form. Dette gjelder bl.a. Sverige, Finland, Island, Storbritannia, USA, Canada, New Zealand og Australia. Kun et fåtall land har innført dette for statsbudsjettet (fullt ut kun i Storbritannia, New Zealand og Australia). Ifølge OECD er det flere land som vurderer eller har besluttet å innføre periodiseringsprinsippet.

Overgangen fra kontantprinsippet til periodiseringsprinsippet er begrunnet bl.a. med økt fokus på effektivitet og bedre styring med ressursbruken i staten, bedre oversikt over statens økonomiske forpliktelser i et langsiktig perspektiv, samt behov for større transparens og pålitelighet knyttet til offentlige finanser.

OECD har ikke kommet med generelle anbefalinger om at periodiseringsprinsippet bør velges framfor kontantprinsippet, men begrenser seg til å påpeke at statsbudsjettet og statsregnskapet begge bør være basert på det samme føringsprinsippet. I den siste landrapporten om norsk økonomi anbefaler OECD at Norge innfører et periodiseringsprinsipp i staten.

IMF har utarbeidet retningslinjer for god praksis for budsjettframstillinger, der det bl.a. legges vekt på at budsjettinformasjonen skal presenteres på en måte som gjør det enkelt å foreta politikkanalyser. Det gis imidlertid ikke konkrete anbefalinger om valg av føringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet. IMF støtter likevel bruk av periodiseringsprinsippet, og mener det er nødvendig at land som i dag benytter kontantprinsippet gir tilleggsinformasjon basert på periodiseringsprinsippet.

11.2.4 Utvalgets utgangspunkt for anvendelse av periodiseringsprinsippet i statlig forvaltning

I henhold til regnskapsloven skal alle regnskapspliktige foretak utarbeide et årsregnskap som skal inneholde følgende elementer:

• resultatregnskap

• balanse

• kontantstrømoppstilling

• noteopplysninger

Regnskapsloven er utformet ut fra de behov som gjør seg gjeldende for private foretak. Staten skiller seg på mange områder fra privat sektor, og utvalget peker bl.a. på følgende viktige forskjeller:

• Staten har andre mål enn private foretak (tjenesteproduksjon framfor finansielt overskudd).

• Opptjeningen av inntekter er grunnleggende forskjellig i staten (skattefinansiert) og i privat sektor (produktsalg).

• For mange typer statlig aktivitet eksisterer det ikke noe ordinært marked for sluttproduktene. Det eksisterer derfor ikke noen markedspris på sluttproduktet.

• Statlige virksomheter kan normalt ikke gå konkurs. Staten gir lån til statlige virksomheter og garanterer for lån som virksomhetene tar opp i det private kredittmarkedet, og vil derfor være den reelle kreditor uavhengig av om lånet er statlig eller privat.

I drøftingen av hvordan periodiseringsprinsippet kan tas i bruk i statlig forvaltning, har utvalget tatt utgangspunkt i regnskapslovens grunnleggende regnskapsprinsipper. Med utgangspunkt i forskjellene nevnt ovenfor, peker utvalget på at regnskapslovens prinsipper ikke uten videre kan overføres til staten, og at det vil være behov for tilpasninger dersom statlige budsjetter og regnskaper skal føres etter periodiseringsprinsippet. Slike tilpasninger kan bl.a. vurderes i lys av internasjonale erfaringer og tilrådinger fra internasjonale organisasjoner, som IMF, OECD og IFAC.

11.2.5 Utvalgets gjennomgang av elementer som inngår i et resultatbudsjett/regnskap ført etter periodiseringsprinsippet

Innledning

Resultatregnskapet er en oppstilling over periodiserte inntekter og utgifter i regnskapsperioden. Driftsresultatet er differansen mellom henholdsvis periodens driftsinntekter og driftskostnader. I henhold til regnskapsloven skal utgifter kostnadsføres i samme periode som tilhørende inntekt inntektsføres. Dersom en anskaffelse gjelder flere regnskapsperioder, skal utgiftene periodiseres mellom regnskapsperiodene. Dersom det ikke er en klar sammenheng mellom kostnader og inntekter, skal utgiftene fordeles på de perioder hvor ressursene forbrukes.

Utvalget drøfter hvordan de ulike typer statlige utgifter og inntekter kan periodiseres med utgangspunkt i regnskapslovens prinsipper, og hvilket innhold driftsresultatet kan ha. Det vises til utvalgets vurderinger nedenfor.

Utvalgets vurdering av regnskapsmessige konsekvenser av periodisering av ulike typer statlige utgifter og inntekter

Lønns- og personalutgifter utenom tjenestepensjoner

Etter gjeldende ordning føres brutto lønn (utenom feriepenger og tjenestepensjoner) ved lønnsutbetaling. Ved overgang til periodiseringsprinsippet skal lønnskostnader regnskapsføres når arbeidet utføres, også opptjente feriepenger. Lønn som betales etterskuddsvis, må derfor balanseføres som kortsiktig gjeld. Tilsvarende vil forskuddsbetalt arbeidsinnsats måtte føres i balansen som en kortsiktig fordring.

Tjenestepensjoner i statlige virksomheter

Pensjonsrettighetene til statens tjenestemenn er å anse som en juridisk forpliktelse for arbeidsgiveren (staten) knyttet til framtidig pensjon. Etter periodiseringsprinsippet skal derfor pensjonsutgifter kostnadsføres når de opptjenes og ikke når de utbetales, slik kontantprinsippet innebærer. Videre skal forpliktelser knyttet til framtidige tjenestepensjoner balanseføres.

Overgang til periodiseringsprinsippet vil innebære at kostnadsføringen av utgifter til statens tjenestepensjoner forskyves i forhold til måten dette budsjetteres og regnskapsføres etter kontantprinsippet. De periodiserte pensjonsutgiftene beregnes på grunnlag av opptjente pensjonsrettigheter i det aktuelle budsjettåret, mens utbetalte pensjoner i det samme året er basert på tidligere opptjente pensjonsrettigheter, og føres i balansen. Kostnadene vil dermed relatere seg til aktivitet i tidligere år. Ettersom kostnadene til statens tjenestepensjoner normalt øker over tid, vil de årlige pensjonsutbetalingene normalt være lavere enn kostnadene som knytter seg til opptjente pensjonsrettigheter.

Vare- og tjenestekjøp (produktinnsats)

Etter sammenstillingsprinsippet i regnskapsloven skal utgifter til kjøp av varer og tjenester (produktinnsats) kostnadsføres i samme periode som tilhørende inntekt inntektsføres. I statlige virksomheter, som står for hoveddelen av statlig vare- og tjenestekjøp, er det normalt ikke noen sammenheng mellom salgsinntekt og anskaffelse av varer og tjenester. Forbruk av varer og tjenester må derfor kostnadsføres i takt med ressursanvendelsen.

Ved overgang til periodiseringsprinsippet vil anskaffelse av varer og tjenester bli ført i balansen ved mottak (varelager), og kjøpesummen ført som kortsiktig gjeld fram til tidspunkt for betaling. I takt med forbruket blir så ressursen kostnadsført og varelageret redusert. Innføring av periodiseringsprinsippet innebærer dermed et behov for å postere mot balansekonti for kortsiktig gjeld og varelager.

Investeringer i realkapital (varige anleggsmidler)

Innføring av periodiseringsprinsippet vil føre til en betydelig endring av den regnskapsmessige håndteringen av anskaffelser av varige anleggsmidler (det som i dag omtales som «investeringer» i statsbudsjettet). En sentral forskjell i forhold til kontantprinsippet er at det er de periodiserte utgiftene (avskrivingene) som framkommer i resultatregnskapet, og ikke investeringsutgiften. Investeringsutgiften skal føres direkte i balansen, og avskrives over anleggsmidlets levetid.

Periodiseringsprinsippet innebærer at kostnaden ved bruk av varige driftsmidler fordeles over anleggsmidlets anslåtte levetid. På den måten vil kostnaden knyttet til bruk av realkapital samsvare med forbruket av ressursene, og vil være uavhengig av når anleggsmidlet anskaffes.

Et sentralt spørsmål er valg av vurderingsprinsipp, dvs. den verdi som anleggsmidlet føres til i balansen. Regnskapsloven krever at varige anleggsmidler føres etter historisk kost-prinsippet, dvs. verdien av anleggsmidlet ved transaksjonstidspunktet (investeringstidspunktet) fratrukket evt. avskrivinger. Mulige alternative vurderingsprinsipper er gjenanskaffelseskostnad eller virkelig verdi (markedsverdi). Utvalgets omtale av dette er nærmere referert i avsnitt 11.2.6.

Overføringer og tilskudd

Overføringer og tilskudd omfatter bl.a. pensjoner og stønader, sykepenger, fødselspenger, kontantstøtte, barnetrygd, stønad i forbindelse med utdanning, arbeidsledighet og attføring mv., tilskudd til nettobudsjetterte statlige virksomheter, tilskudd til statlige foretak som er selvstendige rettssubjekter (inkludert helseforetakene), tilskudd til private foretak og overføringer til kommuner og fylkeskommuner. Stønadsordninger til privatpersoner er ofte rettighetsbaserte, fastsatt gjennom lov.

Periodisering av overføringer vil etter utvalgets vurdering i mange tilfeller sammenfalle med utbetalingspunktet. Dette gjelder eksempelvis tilskudd til foretak, organisasjoner, kommuner og fylkeskommuner og de fleste typer stønader (sykepenger, uførepensjon, barnetrygd mv.).

Inntekter fra skatter og avgifter

Etter opptjeningsprinsippet skal en inntekt resultatføres når den er opptjent. I privat sektor skjer opptjening normalt når det har funnet sted en salgstransaksjon. For staten vil det være en svært omfattende oppgave å skulle periodisere alle skatter og avgifter i tråd med «opptjeningen» fullt ut, selv om det kan være enklere for enkelte skattearter enn andre. Full periodisering av inntektene vil evt. kreve omfattende beregninger hvor en forsøker å anslå opptjente skatteinntekter. Anslag basert på slike beregninger vil være beheftet med betydelig usikkerhet, slik at det vil være vanskelig å benytte informasjonen ved regnskapsføringen. Videre er det også usikkert hvilken merverdi denne informasjonen vil ha sammenliknet med den informasjon som en har i dag. Utvalget mener derfor at en bør vurdere å unnta skatter og avgifter fra periodisering.

Ingen av de landene som har innført periodiseringsprinsippet, periodiserer skatter og avgifter.

Driftsinntekter mv. i statlige virksomheter

En rekke statlige virksomheter har egne inntekter i større eller mindre grad, f.eks. salgs- og leieinntekter, refusjoner og egenbetalinger. På tilsvarende måte som ved kjøp av varer og tjenester, innebærer en overgang til periodiseringsprinsippet at det må posteres mot balansen.

Finansielle inntekter og utgifter

Etter periodiseringsprinsippet skal finansielle inntekter og utgifter, som renteutgifter, renteinntekter og utbytteinntekter, føres i resultatregnskapet. Dette vil innebære om lag tilsvarende regnskapsføring som i dagens system. Innenfor dagens system budsjetteres disse inntektene og utgiftene bl.a. med utgangspunkt i beregningstekniske regler basert på anslag for finansielle størrelser (rentesatser, råvarepriser, aksje- og valutakurser mv.). Denne budsjetteringsmåten kan videreføres ved en overgang til periodiseringsprinsippet.

Fordringer og finansielle formuesbeholdninger som staten innehar av andre grunner enn finansielle hensyn

Staten yter subsidierte lån gjennom bl.a. Husbanken og Statens lånekasse for utdanning. Videre har staten eierandeler i foretak der eierskapet er motivert ut i fra andre hensyn enn rent finansielle. Både subsidierte lån og statlige eierandeler i foretak er motivert ut i fra ikke-finansielle hensyn, bl.a. fordelingshensyn, sektor- og næringsmessige hensyn, distriktshensyn og kulturelle hensyn. I dag utgiftsføres transaksjoner på disse områdene i statsbudsjettet, men inngår ikke ved beregningen av statsregnskapets overskudd, siden de er finansielle transaksjoner. Etter periodiseringsprinsippet skal lånetransaksjoner og kjøp av aksjer føres i balansen, og vil ikke framgå av resultatregnskapet idet de betraktes som en formuesomplassering.

Renter og utbytte knyttet til slike formuesomplasseringer vil imidlertid føres over resultatregnskapet. «Subsidieelementet» knyttet til statlige lån (dvs. rentekostnaden ved å tilby slike lån til gunstig lav rente) vil på tilsvarende måte som i dag kunne bli ført i resultatregnskapet, ved at den aktuelle låneinstitusjon godtgjøres belastningen med subsidiekostnaden.

Omvurderinger og tap på fordringer (kortsiktige og langsiktige)

I dagens kapitalregnskap benyttes historisk kost på transaksjonstidspunktet som vurderingsprinsipp. Det foretas ikke omvurderinger, med unntak for Petroleumsfondet og gjeld og fordringer i utenlandsk valuta. Etter regnskapsloven skal visse finansielle beholdninger vurderes til virkelig verdi ved bruk av periodiseringsprinsippet. Omvurderinger (ikke- realiserte kostnader og inntekter som skyldes endret verdi på finansielle eiendeler og gjeld) skal føres i resultatregnskapet. Dette er en viktig forskjell fra kontantprinsippet, og innebærer at omvurderinger må vises ved regnskapsavleggelsen, enten som en del av resultatregnskapet (slik regnskapsloven fastsetter) eller som en egen oppstilling. Dette vil kunne påvirke overskuddet som framkommer ved regnskapsavleggelsen.

Av «forsiktighetsprinsippet» i regnskapsloven følger det at tap skal kostnadsføres når det kan forventes at tap vil oppstå, enten beregnet for den enkelte fordring eller som en skjønnsmessig avsetning. Dette gjelder selv om tapet først realiseres ved konkurs eller på annen måte i framtiden.

Utvalgets gjennomgang av resultatbegrepet (driftsresultat)

For private foretak som fører regnskapet etter regnskapsloven, viser driftsresultatet om foretakets inntekter er større eller mindre enn foretakets kostnader i løpet av perioden, dvs. om det har gått med overskudd eller underskudd. Et overskudd (underskudd) vil øke (redusere) egenkapitalen i balansen.

Utvalget peker på at for statlige virksomheter som får dekket sine utgifter gjennom bevilgning fra Stortinget, vil det grunnleggende regnskapsprinsippet om sammenstilling av inntekter med kostnader ikke strekke seg lenger enn til å periodisere utgiftene til de periodene hvor ressursene er forbrukt. Dette bygger på at det ikke eksisterer en inntektsside basert på markedstransaksjoner. Resultatbegrepet, slik det anvendes for foretak som er regnskapspliktige etter regnskapsloven, vil derfor få en annen mening for statlige virksomheter som finansiers ved bevilgninger. Utvalget sier at det også vil ha mindre relevans å stille krav til avkastning på egenkapital i disse virksomhetene.

Selv om driftsresultatet har et annet innhold enn for private foretak, mener utvalget at resultatoppstillingen likevel vil kunne gi viktig styringsinformasjon, bl.a. fordi den inneholder en oversikt over de periodiserte utgiftene (dvs. kostnadene) og fordi overskudd eller underskudd vil påvirke virksomhetenes egenkapital.

11.2.6 Utvalgets gjennomgang av balanseoppstillingen

Eiendeler og forpliktelser som inngår i balansen

Utgangspunkt

Balansen skal vise foretakets eiendeler, gjeld og egenkapital på et bestemt tidspunkt. Summen av eiendeler svarer til summen av egenkapital og gjeld. Balansen vil dermed vise hva foretaket har av økonomiske ressurser og hvordan disse er finansiert. Mens balansen viser den økonomiske stillingen på et bestemt tidspunkt, viser resultatregnskapet resultatet av aktivitetene mellom balansedagene.

Utvalget tar ikke stilling til hvordan balanseoppstillingen i staten konkret skal utformes på henholdsvis virksomhetsnivå og overordnet nivå, men gir synspunkter på en del sentrale problemstillinger som knytter seg til dette. Nedenfor redegjøres for enkelte av disse synspunktene og forholdet til dagens kapitalregnskap.

Eiendeler som skal inngå i balansen i henhold til periodiseringsprinsippet

Varige driftsmidler (bygg, anlegg og eiendommer, maskiner og løsøre m.v.)

Utvalget forutsetter at balansen både på virksomhetsnivå og overordnet nivå som utgangpunkt skal inneholde alle varige driftmidler. Det pekes imidlertid på at det knytter seg særlige problemstillinger til enkelte typer statlige driftsmidler, bl.a. infrastruktur, nasjonaleiendom og militært utstyr.

Finansielle anleggsmidler (investeringer i selskaper, lån, aksjer og obligasjoner m.v.)

Utvalget legger til grunn at balansen både på virksomhetsnivå og overordnet nivå skal inneholde alle finansielle anleggsmidler. Dette er i samsvar med dagens kapitalregnskap.

Immaterielle eiendeler (FoU, patenter, lisenser, goodwill m.v.)

Utvalget tar ikke standpunkt til om immaterielle eiendeler skal inngå i balansen, men uttaler at dette må vurderes. Dagens kapitalregnskap innholder ikke slike eiendeler.

Omløpsmidler (kortsiktige fordringer, varelager m.v.)

Utvalget forutsetter at omløpsmidler skal inngå i balansen både på virksomhetsnivå og overordnet nivå, men konkretiserer ikke hvordan. Dagens kapitalregnskap inneholder ikke omløpsmidler.

Forpliktelser som skal inngå i balansen i henhold til periodiseringsprinsippet

Utvalget forutsetter at alle kjente forpliktelser skal inngå i balansen både på virksomhetsnivå og overordnet nivå. Dette innebærer bl.a. at forpliktelser knyttet til framtidige tjenestepensjoner skal balanseføres. Også forpliktelser staten har pådratt seg i henhold til garantifullmakter og tilsagnsfullmakter, skal føres i balansen.

Utvalget peker på at alderspensjonsforpliktelser etter folketrygden reiser særlige spørsmål. Balanseføring forutsetter at det foreligger en reell forpliktelse. Folketrygdens ytelser innebærer bare i begrenset grad juridiske bindinger for staten, og forpliktelsene må derfor i stor utstrekning vurderes på bakgrunn av de politiske bindingene. Balanseføring av forpliktelser knyttet til folketrygden reiser mange regnskapsmessige problemstillinger, og spesielt problemer knyttet til estimering av forpliktelsens størrelse.

Regnskapsføring av forpliktelser tilsvarende den norske folketrygden, diskuteres også internasjonalt. IFACs Public Sector Committee, som lager internasjonale regnskapsstandarder for offentlig sektor, arbeider med forslag til standard om regnskapsføring av offentlige trygdeordninger. En endelig standard er ikke ventet før i 2005.

Drøftingen tilsier etter utvalgets vurdering at en bør avvente både den internasjonale og den nasjonale utviklingen knyttet til mulige endringer i folketrygden, før det tas endelig stilling til om forpliktelsene skal balanseføres. Det bør imidlertid gis noteopplysninger om forpliktelsene.

Vurderingsprinsipper

Etter regnskapsloven er historisk kost hovedprinsippet for vurdering av eiendeler og gjeld. Unntaket fra historisk kost er markedsbaserte finansielle instrumenter, som skal føres til markedsverdi. Øvrige finansielle omløpsmidler skal vurderes etter laveste verdis prinsipp (laveste av anskaffelseskost og virkelig verdi).

Regnskapsloven innebærer således at anleggsmidler (bygninger, maskiner, utstyr mv.) skal vurderes ut fra historisk anskaffelseskost og avskrives over midlets anslåtte levetid. Vurderingsprinsippene vil ha betydning både for hva som skal kostnadsføres i resultatregnskapet og for justeringen av balanseverdiene. Utvalget tar ikke standpunkt til hvilke vurderingsprinsipper som bør benyttes.

Utvalget antar at det kan være hensiktsmessig å ta utgangspunkt i regnskapslovens vurderingsprinsipper (historisk kost), samtidig som staten velger andre prinsipper der dette er hensiktsmessig ut fra statens spesielle situasjon. Uavhengig av hvilket vurderingsprinsipp som benyttes, påpekes betydningen av at prinsippene anvendes likt i hele statsforvaltningen.

Utvalget gir utrykk for at det ved etablering av åpningsbalanse for de enkelte virksomhetene, eventuelt kan benyttes andre vurderingsprinsipper enn de som skal gjelde på varig basis.

11.2.7 Utvalgets gjennomgang av kontantstrømoppstillingen

Kontantstrømoppstillingen skal vise kontante inn- og utbetalinger i perioden, og dermed endringer i likviditet. Etter regnskapsloven er dette en obligatorisk oppstilling på tilsvarende måte som resultatregnskap og balanse. Loven angir imidlertid ikke nærmere krav til innhold eller oppstillingsform, og oppstillingen kan dermed tilpasses særskilte behov.

Presentasjonen av inn- og utbetalinger i kontantstrømoppstillingen kan enten baseres på brutto kontantstrømmer (den direkte metoden) eller netto kontantstrømmer (den indirekte metoden). Metoden med brutto kontantstrømmer innebærer at inn- og utbetalinger vises hver for seg. Nettometoden tar utgangspunkt i årets resultat som deretter korrigeres for periodeavgrensningsposter som ikke har medført inn- og utbetalinger, og relevante endringer i balansen. Metoden med brutto kontantstrømmer gir mer informasjon for regnskapsbrukerne enn nettometoden. Den foreløpige Norsk RegnskapsStandard for kontantstrømoppstilling anbefaler bruk av bruttometoden.

Utvalget gir uttrykk for at ettersom kontantstrømoppstillingen vil gi viktig informasjon for å vurdere budsjettets finanspolitiske impulser, vil kontantstrømoppstillingen måtte tillegges stor vekt og oppmerksomhet i staten. Det kan derfor være hensiktsmessig at kontantstrømoppstillingen i staten er mer spesifisert enn i privat sektor.

En kontantstrømoppstilling satt opp etter den såkalte direkte metoden (bruttometoden) vil i stor utstrekning samsvare med et budsjett og regnskap satt opp etter et rendyrket kontantprinsipp kombinert med bruttobudsjettering.

11.2.8 Utvalgets samlede vurdering og tilråding til valg av føringsprinsipp

Utvalgets tilråding

Etter en samlet vurdering av fordeler og ulemper ved alternative føringsprinsipper, tilrår utvalget at periodiseringsprinsippet innføres for statsbudsjettet og statsregnskapet, samt for statlige virksomheter. Det legges imidlertid til grunn at bevilgningsforslag og bevilgningsvedtak fortsatt kan knyttes til kontantstrømmer. Ved videreføring av dagens prinsipper for bevilgningsvedtakene, vil dette i praksis innebære at statsregnskapet og statlige virksomheters regnskaper følger periodiseringsprinsippet, og at statsbudsjettet i tillegg til kontantbevilgningene også inneholder periodisert informasjon etter samme prinsipper som regnskapet.

Nærmere om utvalgets begrunnelse for sin tilråding om føringsprinsipp

Utvalgets tilråding er basert på at periodiseringsprinsippet gir betydelig merinformasjon i forhold til kontantprinsippet. Samtidig gir prinsippet den samme informasjon som kontantprinsippet, dvs. informasjon om kontantstrømmer. Utvalget peker særlig på følgende merinformasjon:

• Ved bruk av kontantprinsippet framkommer ikke de årlige kostnadene ved statlig aktivitet. Dette gjelder særlig kostnader knyttet til bruk av realkapital (bygninger, maskiner, utstyr mv.) og pensjonsforpliktelser for statsansatte. Periodiseringsprinsippet synliggjør kostnader ved bruk av realkapital på linje med andre driftskostnader innenfor budsjett- og regnskapsperioden.

• Dagens kapitalregnskap gir ikke en fullstendig oversikt over statens eiendeler og forpliktelser. I et regnskap ført etter periodiseringsprinsippet vil balanseoppstillingen gi en systematisk og mer fullstendig oversikt over statens eiendeler og forpliktelser. Spesielt vil den gi en oversikt over beholdningen av realkapital, i tillegg til beholdningen av finanskapital.

• Regnskap ført etter kontantprinsippet gir ikke grunnlag for å vurdere produksjonsresultater i forhold til kostnader. Et regnskap ført etter periodiseringsprinsippet vil vise kostnader, som kan vurderes i forhold til faktisk aktivitet i den grad dette kan tallfestes. Prinsippet vil gi mulighet for å sammenlikne kostnader i statlige virksomheter i forhold til andre statlige og private virksomheter, og vise kostnadsutviklingen over tid. Slike sammenlikninger vil gi bedre mulighet til å fokusere på effektivitet enn det dagens system gir rom for. Periodiseringsprinsippet legger derfor til rette for at staten kan få mer velferd ut av tilgjengelige ressurser.

Utvalget påpeker at innføring av periodiseringsprinsippet vil medføre kostnader. De viktigste overgangskostnadene er knyttet til etablering av åpningsbalanser for staten og virksomhetene, opplæring og utvikling, tilpasning av regnskapssystemer og etablering av normer og retningslinjer for regnskapsføring og budsjettering. På lengre sikt er det faktorer som kan trekke i retning av både økte og reduserte kostnader. Forhold som trekker i retning av økte kostnader, er bl.a. behovet for bedre og mer omfattende regnskapskompetanse. På den annen side vil innføring av periodiseringsprinsippet redusere behovet for å spesialtilpasse standard programvare og regnskapssystemer til kontantprinsippet. Videre kan en i større grad utnytte at utdanningssystemet i hovedsak gir opplæring i periodiseringsprinsippet.

Modifikasjonene av kontantprinsippet på virksomhetsnivå innenfor dagens system, kan gi opphav til mer kompleksitet, jf. at de virksomheter som i dag bruker et periodiseringsprinsipp for den interne styringen i stor grad foretar egne tilpasninger og fortolkninger. Innføring av enhetlige prinsipper og standarder kan redusere omfanget av slike tilpasninger og fortolkninger. Disse forholdene kan trekke i retning av reduserte kostnader på sikt. Utvalget mener på denne bakgrunn at det er mer usikkert i hvilken grad kostnadene knyttet til statlig budsjett- og regnskapsavleggelse vil endres på varig basis.

Utvalgets vilkår for anvendelse av periodiseringsprinsippet i staten

Utvalget mener at følgende vilkår bør være oppfylt dersom en skal oppnå full effekt av de fordeler som knytter seg til en overgang til periodiseringsprinsippet:

1. Prinsippet som legges til grunn bør være et tilnærmet rendyrket periodiseringsprinsipp.

2. Statsbudsjettet og statsregnskapet bør være basert på samme føringsprinsipp, jf. at regnskapet må vise resultatet av budsjettet. Regnskapet kan imidlertid ha flere oppstillinger enn budsjettet, for eksempel oppstilling over omvurderinger.

3. Reformen må være helhetlig, dvs. både for statsbudsjettnivået og virksomhetsnivået, herunder vise sammenhengen mellom disse. Dette er viktig for å sikre at det på politisk nivå og på virksomhetsnivå er samme styringsfokus.

4. Reformen må være enhetlig, dvs. den må baseres på enhetlige og konsistente regnskapsstandarder. Dette vil sikre muligheten for sammenligninger mellom virksomheter, mellom forvaltningsnivåer og mellom statlig og privat sektor.

5. Ved overgang til periodiseringsprinsippet bør staten i størst mulig grad ta utgangspunkt i privat sektors regnskapsstandarder, herunder vurderingsprinsipper. Dette vil gi en felles referanseramme med privat sektor, der en langt på vei også kan basere seg på samme regelverksutvikling. På den måten vil staten kunne unngå å bygge opp et nytt system for regnskapsstandarder fra bunnen av, og en vil kunne utnytte den kontinuerlige utvikling av regnskapsstandarder som skjer innenfor privat sektor. For særlige tilpasninger for visse typer statlige aktiviteter (der det ikke finnes paralleller i privat sektor) vil en kunne støtte seg på anbefalinger fra internasjonale organisasjoner som IMF, OECD og IFAC.

6. Oppstillingene ved bruk av periodiseringsprinsippet må gi informasjon som gir grunnlag for å bruke statsbudsjettet i den makroøkonomiske styringen.

Utvalget mener at alle betingelsene ovenfor er av stor betydning for å oppnå de fordelene som en omlegging til periodiseringsprinsippet for statsbudsjettet og statsregnskapet kan gi. Utvalget understreker at betydelige avvik fra dem svekker muligheten til å oppnå disse fordelene. Utvalgets tilråding forutsetter at betingelsene 1), 2) og 4) må være oppfylt.

Dersom det ikke gjennomføres en omlegging til periodiseringsprinsipp for statsbudsjett og statsregnskapet, understreker utvalget behovet for å etablere enhetlige standarder for virksomheter som benytter andre regnskapsstandarder enn kontantprinsippet for interne formål. Det vises til at Finansdepartementet har startet et arbeid med å kartlegge dette. Dersom utvalgets forslag gjennomføres, anbefaler utvalget at det snarest prioriteres å etablere et system for fastsetting av enhetlige retningslinjer og standarder. De endringer som kan være ønskelig overfor virksomhetene i lys av den nevnte kartleggingen kan da skje innenfor en ramme som er i samsvar med det nye systemet.

Utvalgets vurdering av periodiseringsprinsippet i forhold til styrings- og finansieringsreformer

Problemstilling

Utvalgets tilråding om overgang til periodiseringsprinsippet forutsetter ikke endring av styrings- og finansieringsmodeller for statlige virksomheter. Utvalget peker likevel på enkelte sammenhenger mellom innføring av periodiseringsprinsippet og slike endringer. Det vises bl.a. til at innføring av periodiseringsprinsippet kan motivere for finansieringsformer som i større grad enn dagens kontantbaserte system knyttes til anslag på årlige kostnader. Videre vil enkelte finansierings- og styringsreformer forutsette anvendelse av periodiserings-prinsippet. Utvalget trekker imidlertid ingen konklusjoner om nye styrings- og finansieringsmodeller, og gjør oppmerksom på at styringsreformer reiser en rekke spørsmål som utvalget ikke har vurdert.

Bevilgningsvedtak knyttet til kostnader

Utvalget peker på at det prinsipielt sett er mulig å knytte Stortingets budsjettvedtak til kostnader i stedet for kontantstrømmer, slik ordningen er i dag. En slik omlegging vil imidlertid kreve ordninger for likviditetstilførsel til virksomhetene, enten i form av bevilgninger eller låneadgang. Utvalget gir uttrykk for at det i dagens situasjon verken er realistisk eller hensiktsmessig at innføring av periodiseringsprinsippet leder til slike endringer i vedtaksfunksjonen. Men utvalget mener at det på sikt kan tenkes en slik utvikling basert på erfaringer med bruk av periodiseringsprinsippet.

Periodiseringsprinsippet som grunnlag for lånefinansiering av statlige investeringer

Utvalget peker på at innføring av periodiseringsprinsippet kan åpne for at investeringene i statlige virksomheter i større grad finansieres gjennom statlige lån. Det forutsettes at Stortinget i så fall bevilger lånet til investeringen og at virksomhetene deretter må betale avdrag og renter på lånet. Avdragene kan i prinsippet settes lik avskrivningene, samtidig som lånerenten helt eller delvis kan fange opp alternativkostnaden ved bruk av kapital. Det å kreve rentebelastning av lån kan bidra til at virksomhetene i større grad stilles ovenfor priser som gjenspeiler de faktiske kostnadene ved bruk av kapital, selv om det innebærer at staten må ta høyde for disse kostnadene ved utmålingen av bevilgningen til virksomheten.

Periodisering av utgifter til anskaffelse av varige anleggsmidler åpner videre for at en ved fastsettelse av bevilgningene kan se på de samlede årskostnader under ett. Periodiseringsprinsippet gir informasjon som kan danne grunnlag for mer presise oppfatninger om hvilke kostnader som forventes eller kreves, knyttet til produksjonen og målene. Denne informasjonen kan også gi grunnlag for å fastsette produktivitetskrav, som virksomheten får større tilpasningsmuligheter til å innfri.

Periodiseringsprinsippet som grunnlag for å delegere beslutninger om investeringer

Utvalget peker på at synliggjøring av kapitalkostnadene gir bedre forutsetninger for å vurdere sammensetningen av produksjonsfaktorene. I den grad virksomhetene har bedre forutsetninger for å gjøre disse vurderingene enn Stortinget, aktualiseres spørsmålet om hvem som skal treffe beslutninger om investeringer, og dermed de framtidige kapitalkostnadene. Periodiseringsprinsippet gir i seg selv ingen anvisninger på dette området.

Hvem som skal treffe beslutninger om investeringer i statlige virksomheter er et politisk spørsmål. Større frihet for virksomhetene kan imidlertid stå i konflikt med ønsket om politisk styring av produksjonsnivået, og reiser også spørsmål om hensynet til kostnadskontroll. Styring av investeringer kan i mange sammenhenger være et virkemiddel for å styre omfanget av, og innretningen på, det offentlige velferdstilbudet.

Periodiseringsprinsippet som grunnlag for etablering av markedslignende finansieringssystemer og konkurranseutsetting

Utvalget peker på at periodiseringsprinsippet kan være en forutsetning for å etablere markedslignende finansieringsordninger. Den kostnadsinformasjonen som ligger i et regnskap basert på periodiseringsprinsippet, kan utgjøre et viktig grunnlag for å vurdere potensialet for kostnadsbesparelser gjennom markedslignende finansieringssystemer og konkurranseutsetting. Uten en slik informasjon er det en risiko for at slike reformer både går for langt og for kort.

11.2.9 Utvalgets forslag til strategi for gjennomføring av periodiseringsprinsippet

Utvalget peker på at full innføring av et periodiseringsprinsipp for statsbudsjettet og statsregnskapet er en omfattende reform som vil ta flere år (minimum fem år). Innføring av et periodiseringsprinsipp vil forutsette at det ved starten av reformprosessen etableres et enhetlig system for budsjett- og regnskapsstandarder/oppstillinger.

Overgang fra kontantprinsippet til periodiseringsprinsippet vil kreve at det etableres åpningsbalanser for staten og virksomhetene, dvs. en balanse som viser verdien av eiendeler og gjeld på overgangstidspunktet. En viktig del av arbeidet med å etablere åpningsbalanser er fastsetting av vurderingsprinsipper. Valg av vurderingsprinsipper knyttet til etablering av åpningsbalanser vil kunne avvike fra det som legges til grunn på mer permanent basis.

Ved overgang til periodiseringsprinsippet kan det være hensiktsmessig å gjennomføre dette stegvis, slik det er gjort i andre land. På denne måten kan en vinne erfaring fra reformerte virksomheter som kan utnyttes i den videre prosessen. Utvalget mener at det vil være ønskelig å begynne overgangen til periodiseringsprinsippet i de statlige virksomheter som i dag benytter periodiseringsprinsippet i sin interne regnskapsføring.

Utvalget antar at det kan være hensiktsmessig å innføre periodiseringsprinsippet først for statsregnskapet og deretter for statsbudsjettet. På denne måten kan en bruke statsregnskapet som en erfaringsramme før innføring av periodiseringsprinsippet i statsbudsjettet.

11.2.10 Høringsuttalelser

De aller fleste høringsinstansene er positive til at staten tar i bruk periodiseringsprinsippet i en eller annen form, og begrunner sitt standpunkt med omtrent de samme hensyn som utvalget har lagt vekt på (mer korrekt kostnadsinformasjon, bedre sammenlikningsgrunnlag og mer omfattende balanseinformasjon). Noen få høringsinstanser går i mot innføring av periodiseringsprinsippet eller stiller seg sterkt tvilende.

Få høringsinstanser kommenterer eksplisitt i hvilken utstrekning periodiseringsprinsippet bør tas i bruk i staten, dvs. at det eksempelvis bare innføres for regnskapet og ikke for budsjettet, eller bare på virksomhetsnivået. Flere peker imidlertid på at nytteverdien vil variere mellom områder og med type aktivitet, og omtaler i hvor stor grad en overgang vil ha betydning i deres sektor. Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at et modifisert periodiseringsprinsipp kan være et aktuelt alternativ. Flere av uttalelsene framhever forhold som kan tilsi at de ordinære prinsippene for periodisering bør modifiseres, f.eks. at enkelte eiendeler og forpliktelser bør holdes utenfor balansen. Eksempler på dette er henholdsvis eiendommer av kulturhistorisk interesse og forpliktelser etter folketrygdloven. Noen uttrykker også skepsis til hvorvidt det er hensiktsmessig å innføre periodiseringsprinsippet for statsbudsjettet. Enkelte høringsinstanser understreker at budsjett og regnskap bør føres etter samme prinsipp (Riksrevisjonen, Sosialdepartementet, Forsvarsdepartementet og Den norske Revisorforening).

Ingen av de høringsinstansene som går inn for å innføre periodiseringsprinsippet, har uttalt seg om budsjettvedtakene bør knyttes til kostnader fremfor kontantstrømmer.

Mange av høringsinstansene understreker at innføring av periodiseringsprinsippet vil innebære betydelige kostnader og faglige utfordringer i en overgangsperiode, særlig i forbindelse med at det må etableres åpningsbalanser for alle statlige virksomheter. Behovet for å lære opp personell som driver med regnskap, understrekes også. Noen av departementene tar forbehold om at det må gis tillegg i budsjettrammene for å dekke opp for ekstrautgiftene. Enkelte peker imidlertid også på at en overgang vil kunne føre til forenklinger på enkelte områder (særskilt opplæring av nytt personell og tilpasning av standard programvare).

Noen høringsinstanser peker på at det er mulig å oppnå flere av de fordelene som utvalgets forslag innebærer også på andre, mindre omfattende, måter. Det anføres for eksempel det at er mulig å skaffe til veie informasjon om påløpte pensjonskostnader og kapitalforbruk uten å gjennomføre en helhetlig overgang til et nytt regnskapsprinsipp.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at det vil være en fordel dersom stat og kommune benyttet samme regnskapsprinsipp.

Kun et fåtall av høringsinstansene kommenterer hvordan en innføringsstrategi mer spesifikt bør legges opp.

11.2.11 Finansdepartementets vurderinger

Oppsummering

Finansdepartementet har etter en samlet vurdering kommet fram til følgende hovedsynspunkter på spørsmålet om bruk av periodiseringsprinsippet i staten:

• Bevilgningsvedtakene bør fortsatt baseres på kontantstrømmer (dvs. på kontantprinsippet og ikke på periodiserte utgifter og inntekter). Av dette følger at det fortsatt må føres et korresponderende bevilgningsregnskap basert på samme prinsipp.

• Periodiseringsprinsippet bør tas i bruk i staten i det omfang og i den utforming som er tjenlig ut fra en samlet vurdering av nytte og kostnader.

• Periodiseringsprinsippet bør innføres i flere faser, slik at en etter hver fase kan stoppe opp og vurdere om det ut fra en samlet vurdering av nytte og kostnader er grunnlag for å gå videre. Første fase vil være å utarbeide felles standarder for føring av statlige virksomheters internregnskaper basert på periodiseringsprinsippet, og prøve disse ut i et utvalg av virksomhetene. Dette innebærer bl.a. at det ikke nå tas standpunkt til om periodiseringsprinsippet også bør tas i bruk for statsregnskapet og statsbudsjettet. Dette spørsmålet avgjøres senere på grunnlag av erfaringene ved bruk av periodiseringsprinsippet på virksomhetsnivå.

Finansdepartementets konklusjoner grunngis nærmere nedenfor.

Spørsmålet om hvilket prinsipp budsjettvedtakene bør baseres på

Som nevnt har ikke utvalget vurdert om Stortingets budsjettvedtak bør legges om fra kontantprisnippet til periodiseringsprinsippet under henvisning til at dette ikke er en nødvendig forutsetning for å endre føringsprinsipp. Ingen av høringsinstansene argumenterer for å forlate kontantprinsippet som grunnlag for Stortingets budsjettvedtak.

Etter Finansdepartementets syn bør budsjettvedtakene baseres på kontantprinsippet. Det er særlig fire hovedhensyn som begrunner dette:

• Statsbudsjettet er et konstitusjonelt vedtaksdokument. Det er derfor viktig at budsjettvedtakene knyttes til presise størrelser. Dette er nødvendig for at de fullmakter og pålegg som Stortinget gir forvaltningen skal være så klare og entydige som mulig. Kravet til entydighet er også nødvendig av hensyn til den etterfølgende kontrollen med at Stortingets vedtak er fulgt opp. Periodiserte utgifter og inntekter er i større grad enn kontante ut- og innbetalinger basert på vurderinger og skjønn. Å knytte budsjettvedtakene til periodiserte utgifter og inntekter vil derfor gi mindre presise fullmakter og pålegg til forvaltningen, og dermed et mindre presist grunnlag for den etterfølgende kontrollen.

• Finanspolitikken er ved siden av pengepolitikken et nødvendig virkemiddel for å kunne påvirke den samlede etterspørsel og aktivitet i økonomien. Statsbudsjettets rolle som finanspolitisk virkemiddel ivaretas best ved at Stortingets budsjettvedtak knyttes til kontantstrømmene.

• Et rendyrket periodiseringsprinsipp innebærer at budsjettvedtakene knyttes til kostnader, og at statlige virksomheter gis låne- og plasseringsadgang. Budsjettvedtakene vil dekke kontantutgifter og kalkulatoriske kostnader, herunder avskrivninger på foretatte investeringer. Åpningsbalansen i virksomhetene vil i stor grad bestemme fremtidige avskrivninger og blir dermed et viktig premiss for budsjettvedtakene. Dette vil gi mindre handlefrihet i framtidige budsjetter. En slik budsjettordning vil også innebære at virksomhetene får fullmakt til å beslutte investeringer så lenge avskrivningen holder seg innenfor rammen av budsjettvedtaket. Økte fullmakter kan gi effektivitetsgevinster, men det innebærer også en risiko for overinvesteringer. Det vises til at de land som baserer budsjettvedtakene på kostnader, har innført tilleggsmekanismer for å sikre tilstrekkelig sentral styring av investeringsaktiviteten.

• En ordning der Stortingets budsjettvedtak fullt ut knyttes til periodiserte utgifter og inntekter, forutsetter i sin tur full og konsekvent innføring for alle underliggende statlige virksomheter. Dette avskjærer dermed mulighetene til å velge modifiserte løsninger, tilpasset nytten og kostnadene.

Spørsmålet om i hvilket omfang periodiseringsprinsippet bør tas i bruk

Generelt

Finansdepartementet mener at siktemålet bør være å ta i bruk periodiseringsprinsippet i staten på en bredere og mer systematisk måte enn i dag. Periodiseringsprinsippet vil kunne gi nyttig løpende informasjon om kostnader, eiendeler og forpliktelser, noe som vil kunne styrke grunnlaget for både planlegging og gjennomføring av tiltak. Bl.a. vil informasjonen kunne gjøre det lettere å sammenligne ressursbruken i ulike statlige virksomheter og i forhold til private virksomheter, samt utviklingen av ressursbruken over tid. Dette vil i sin tur kunne legge grunnlaget for tiltak med sikte på mer effektiv drift, bl.a. gjennom konkurranseutsetting.

Rendyrket eller modifisert periodiseringsprinsipp

Som nevnt går utvalget inn for at periodiseringsprinsippet bør gjennomføres tilnærmet rendyrket og i størst mulig grad være basert på privat sektors regnskapsstandarder, samt at det tas i bruk for alle statlige virksomheter og for statsregnskapet og statsbudsjettet.

Etter Finansdepartementets syn bør det imidlertid legges til grunn en pragmatisk holdning til spørsmålet om i hvilket omfang og hvilken utforming periodiseringsprinsippet skal tas i bruk. Dette bør bestemmes ut fra en samlet vurdering av nytten av merinformasjonen og kostnadene ved innføring og drift av et slikt føringsprinsipp.

Både utvalget og mange av høringsinstansene understreker at innføring av periodiseringsprinsippet vil innebære betydelige kotnader. Kostnadene vil avhenge av graden av modifiseringer. Uansett alternativ vil imidlertid innføringen innebære betydelige administrative og økonomiske konsekvenser slik som:

• Det må utarbeides standarder for føring av statlige regnskaper etter periodiseringsprinsippet. Dette krever betydelig faglig utredning.

• Det må etableres åpningsbalanser for de statlige virksomheter som skal omfattes av ordningen. Dette vil være en krevende operasjon både kostnadsmessig og faglig.

• Regnskapskompetansen i staten må heves betydelig.

• Økonomisystemene må tilpasses i større eller mindre grad.

Et fullstendig periodiseringssystem som også omfatter statsregnskapet og statsbudsjettet, vil stille ekstra store krav til stringens og konsekvens både når det gjelder standardene for periodisering og den praktiske gjennomføringen av disse. Dette har sammenheng med at statsregnskapet og statsbudsjettet i sin helhet vil måtte bygges opp av tallmateriale fra underliggende virksomheter. Dersom dette tallmaterialet ikke er basert på enhetlige prinsipper og enhetlig praktisering, vil de aggregerte størrelsene på overordnet nivå bestå av størrelser med ulikt innhold og dermed ha svekket utsagnskraft.

Flere av høringsinstansene er inne på at den reelle merverdien av den tilleggsinformasjonen som periodiseringsprinsippet kan gi, er av varierende betydning for ulike typer virksomheter. Et sentralt poeng ved å innføre periodiseringsprinsippet, er å synliggjøre bruken av realkapital. Det må imidlertid her tas i betrakting:

• De fleste forvaltningsorganene disponerer ikke annen realkapital enn lokaler og en relativt beskjeden utstyrspark. Statlige lokaler er i stor utstrekning leid av Statsbygg som beregner renter og avskrivninger på kapitalen. Når det gjelder bruken av utstyr, kan det reises spørsmål om i hvilken utstrekning det er hensiktsmessig å balanseføre dette.

• Det har blitt stadig vanligere å skille forretningsdrivende virksomhet ut som egne rettssubjekter i form av aksjeselskaper eller andre selskapsformer. Slike selskaper følger de samme regnskapsreglene som gjelder for private virksomheter.

• En del investeringer er av en slik natur at det må vurderes om de skal holdes utenfor balansen, eller om kostnadsinformasjonen kan ha noen særlig betydning som beslutningsgrunnlag. Det gjelder f.eks. nasjonale kulturskatter, områder vernet av miljøhensyn og strategiske investeringer i infrastruktur. Å finne meningsfylte prinsipper for verdsettelse i balansen er her vanskelig.

Det må også tas hensyn til at det ikke er nødvendig med full innføring av periodiseringsprinsippet for å kunne skaffe til veie ønskelig informasjon om kostnader, eiendeler og forpliktelser på spesielle områder der dette har særlig betydning som beslutningsgrunnlag. Eksempelvis er det fullt mulig å framskaffe aktuarmessige beregninger som viser de samlede forpliktelsene til de ansattes tjenestepensjoner uten full innføring av periodiseringsprinsippet.

Utvalget framhever at fordelene med kostnadsinformasjonen i første rekke er økt fokus på kostnader generelt og at den gir grunnlag for å sammenligne ressursbruken i ulike statlige virksomheter, samt mellom statlige og private virksomheter. Videre åpner det også for å sammenligne ressursbruken over tid. Finansdepartementet er som nevnt enig i at økt fokus på kostnader generelt vil være av verdi. Videre er departementet enig i at kostnadsinformasjonen vil kunne være grunnlag for nyttige sammenligninger. En forutsetning for å kunne sammenligne mellom virksomheter, er imidlertid at kostnadene kan relateres til noe som sammenlignbart, for eksempel et produksjonsresultat, en aktivitet eller en bestemt innsatsfaktor. Det vil derfor ligge best til rette for sammenligninger av kostnader mellom likeartede statlige virksomheter. Videre vil kostnadsoppstillinger for de statlige virksomhetene legge grunnlaget for å sammenligne en kostnadsutvikling over tid. Dette vil kunne ha interesse, men vil ofte måtte korrigeres for endringer i kapasitet og produksjonsresultat for å gi mening. På overordnet nivå vil kostnadsoppstillinger f.eks. kunne gi grunnlag for sammenligninger av samlet ressursbruk i de ulike sektorer, kostnadsutvikling over tid og internasjonale sammenligninger av ressursbruken til ulike formål.

Etter Finansdepartementets syn vil det for statlige virksomheter være vanskelig å ta i bruk regnskapslovens fullstendige modell for føring av et årsregnskap etter periodiseringsprinsippet. På overordnet nivå vil større deler av budsjettet og regnskapet være unntatt fra periodisering, herunder skatter og avgifter, samt folketrygdens forpliktelser. Det vil derfor ikke være mulig å komme fram til et resultatbegrep med samme innhold som i privat sektor. I første rekke vil det være kostnads- og balanseoppstillingene i utvalgets periodiseringsmodell som vil kunne gi relevant styringsinformasjon for statlig virksomhet.

Finansdepartementet mener på denne bakgrunn at periodiseringsprinsippet bare bør tas i bruk i en form slik at det blir best mulig samsvar mellom nytte og kostnad ved reformen. Innføringen av periodiseringsprinsippet kan skje på flere måter, f.eks. når det gjelder regnskapsstandarder, hvilke virksomheter som skal pålegges å anvende prinsippet og om det også skal innføres for statsregnskapet og statsbudsjettet. Det er imidlertid for tidlig å ta standpunkt til hvilket omfang eller utforming en bør gi ordningene for å framskaffe regnskaps- og budsjettinformasjon. En rekke spørsmål om nytte og kostnader må avklares nærmere før det kan gjøres et velbegrunnet valg av modell. Finansdepartementet legger derfor opp til en skrittvis tilnærming til spørsmålet om innføring av periodiseringsprinsippet, jf. nedenfor.

Strategi for å ta i bruk periodiseringsprinsippet i staten

Finansdepartementet går som nevnt inn for at periodiseringsprinsippet innføres i flere faser, og slik at en etter hver fase kan vurdere om det er grunnlag for å gå videre.

Innføringen vil måtte starte på virksomhetsnivå. I statsbudsjettet for 2003 orienterte Finansdepartementet om sitt arbeid med et forprosjekt som hadde som formål å etablere felles regnskapsregler og regnskapsprinsipper for føring etter et periodiseringsprinsipp på virksomhetsnivå. Finansdepartementet vil utvikle felles standarder og prinsipper i samarbeid med et utvalg virksomheter. Sentrale kriterier for valg av virksomheter vil bl.a. være:

• Den enkelte virksomhets vurdering av nytten av regnskaper basert på periodiseringsprinsippet.

• I hvilken grad virksomheten disponerer realkapital.

• I hvilken grad virksomhetens produksjon omsettes i et marked eller har annen finansiering enn bevilgninger over statsbudsjettet.

Finansdepartementet tar sikte på at utprøvingen vil starte i 2005. Det vil bli orientert om arbeidet og foreløpige vurderinger om utprøving av periodiseringsprinsippet på virksomhetsnivå i statsbudsjettet for 2006.

Utviklingsarbeidet og etterfølgende prøvevirksomhet er ment å gi svar på sentrale spørsmål som:

• hvilke utgifter og inntekter som bør periodiseres,

• hvilke eiendeler og forpliktelser som bør føres opp i virksomhetenes balanse, og

• om alle eller utvalgte grupper av statlige virksomheter som obligatorisk ordning bør føre sitt internregnskap etter periodiseringsprinsippet.

Erfaringene fra innføring av et periodiseringsprinsipp på virksomhetsnivå vil i sin tur kunne gi grunnlag for å vurdere om, og i tilfelle i hvilken utstrekning, det vil være hensiktsmessig å innføre periodiseringsprinsippet også for statsregnskapet. Innføring av periodiseringsprinsippet også for statsbudsjettet vil eventuelt måtte være siste etappe i en slik gradvis innføring.

Periodiseringsprinsippet og mulige endringer i styrings- og finansieringssystemer

Som nevnt i punkt 11.2.8. peker utvalget på enkelte sammenhenger mellom innføring av periodiseringsprinsippet og mulige endringer styrings- og finansieringsmodeller for statlige virksomheter. Utvalget viser til at innføring av periodiseringsprinsippet kan åpne for finansieringsformer som i større grad er knyttet til anslag på årlige kostnader. Utvalget peker spesielt på følgende finansierings- og styringsformer:

• Lånefinansiering av statlige investeringer (i form av forskutteringsordninger)

• Økt delegering av beslutninger om investeringer

• Etablering av markedslignende finansieringssystemer og konkurranseutsetting

Utvalget trekker imidlertid ingen konklusjoner og understreker at reformer reiser en rekke spørsmål som utvalget ikke har vurdert.

Finansdepartementet antar at innføring av periodiseringsprinsippet vil kunne legge til rette for endringer i styrings- og finansieringssystemer. En vil imidlertid understreke at enkelte av de reformene utvalget spesielt har trukket fram, også vil kunne gjennomføres uten at periodiseringsprinsippet innføres, for eksempel økt delegering av investeringsbeslutninger, økt konkurranseutsetting og stykkprisfinansiering. Reformer av denne type vurderes også i andre sammenhenger, bl.a. som en del av Regjeringens moderniseringsprogram.

11.3 Flerårig budsjettering

11.3.1 Ettårsprinsippet - utgangspunkt og modifikasjoner

Statens budsjettsystem bygger på ettårsprinsippet, som innebærer at Stortinget fatter bevilgningsvedtak som gjelder for ett år. Det er imidlertid flere unntak fra dette generelle prinsippet for å gi statlige virksomheter tilstrekkelig fleksibilitet. Nedenfor gis en oversikt over disse unntakene:

Overføring av ubrukte bevilgninger: Bevilgningsreglementet § 7 gir adgang til å overføre inntil 5 pst. av ubrukte driftsbevilgninger til neste budsjettermin. Dersom stikkordet «kan overføres» knyttes til bevilgningen, gir samme paragraf fullmakt til å overføre ubrukte midler til de to påfølgende budsjetterminene.

Fullmakter til å pådra staten forpliktelser for framtidige budsjetterminer: Stortinget kan gi forvaltningen fullmakt til å pådra staten forpliktelser utover budsjetterminen. De vanligste fullmaktene av denne typen er:

• Bestillingsfullmakter som gir fullmakt til å kjøpe varer der disse har en så lang leveringstid at bestilling og betaling må falle i forskjellige terminer, jf. bevilgningsreglementet § 8.

• Tilsagnsfullmakter som gir fullmakt til å forplikte staten til å gi lån eller tilskudd til kommuner eller private i en framtidig budsjettermin, jf. bevilgningsreglementet § 8.

• Garantifullmakter som gir fullmakt til å utstede garantier som kan påføre staten tap i framtidige budsjetterminer, jf. bevilgningsreglementet § 8

• Fullmakt til å inngå byggekontrakter mv.som gir fullmakt til «å slutte de nødvendige kontrakter utover gitte bevilging innenfor rammen av det oppgitte kostnadsoverslag», jf. bevilgningsreglementet § 9.

Adgang til forskottering av framtidig bevilgning for investeringer: I henhold til bevilgningsreglementet § 11, femte ledd, har forvaltningen fullmakt til å overskride driftsbevilgninger med inntil 5 pst. til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i de tre etterfølgende budsjetterminene.

Ettårsprinsippet er ikke til hinder for at det kan utarbeides flerårige budsjetter av ren plankarakter. Det har også vært reist spørsmål om hvorvidt Grunnloven er til hinder for å fatte flerårige bevilgningsvedtak. Det er gjort nærmere rede for denne problemstillingen i punkt 11.3.5 nedenfor.

11.3.2 Oversikt over hva flerårig budsjettering kan innebære

Begrepet «flerårig budsjettering» kan knyttes til mange ulike varianter av budsjettering som har et lengre tidsperspektiv enn ett år. Utvalget peker på to slike hovedvarianter:

• Budsjettperioden utvides til mer enn ett år. Den bevilgningen som Stortinget vedtar, kan deretter disponeres fritt innenfor en gitt periode (for eksempel to år).

• Budsjettperioden følger fortsatt kalenderåret, men Stortinget forelegges budsjett for flere år samtidig.

Flerårsbudsjetteringen kan videre skille seg fra hverandre når det gjelder:

• Formalisering, dvs. hvorvidt Stortinget fatter flerårige bindende vedtak eller om budsjettet har ren planleggingskarakter.

• Detaljeringsnivå, dvs. hvor detaljert det flerårige budsjettet er.

• Omfang, dvs. hvorvidt hele eller bare deler av statsbudsjettet er omfattet av flerårighet.

• Perioden, dvs. hvor mange år det flerårige budsjettet omfatter.

11.3.3 Langtidsbudsjettering i Norge i perioden 1970-1985

I perioden 1970-1985 ble det presentert flerårige budsjetter i Gul bok. Det ble ikke knyttet stortingsvedtak til budsjettene, og de var på et aggregert nivå.

I 1965 ble det foreslått å innføre et rullerende 4-års langtidsbudsjett for statens virksomhet (Den finanspolitiske komité, Innstilling nr. I av 10. mai 1965). Som begrunnelse ble det bl.a. pekt på en tendens til at statsmyndighetene påtar seg stadig flere oppgaver uten at det er klarlagt hva forpliktelsene vil innebære for statens samlede finanser i kommende år. Et langtidsbudsjett ville kunne bidra til at en bedre ser framtidige planer i sammenheng med det budsjettmessig handlingsrommet.

I St.meld. nr. 39 (1966-67) om statens budsjettbehandling, sluttet Finansdepartementet seg i prinsippet til komiteens forslag om å innføre et rullerende 4-års langtidsbudsjett. Departementet uttalte at formålet med langtidsbudsjettet måtte være å få et tjenelig instrument for drøfting av hovedlinjene i utgiftspolitikken. Videre ble det pekt på at langtidsbudsjettet vil gi et bedre grunnlag for å utarbeide de årlige statsbudsjetter, og at det ville være et effektivt virkemiddel til å fastlegge utgiftsrammer for departementenes budsjettforslag. I Innst. S. nr. 116 (1967-68) sluttet Stortingets finanskomite seg til forslaget om å innføre et langtidsbudsjett for staten.

Ved utarbeidelsen av Langtidsprogrammet 1966-69 ble det utarbeidet et internt 4-årig langtidsbudsjett til bruk for regjeringens arbeid med programmet. Langtidsbudsjettet ble imidlertid ikke lagt fram for Stortinget. Derimot ble det i Langtidsprogrammet 1970-73 presentert en del hovedtall for regjeringens langtidsbudsjett. I Gul bok for 1970 ble det for første gang lagt fram en tallmessig oppstilling av langtidsbudsjettet, og i Gul bok for 1973 ble det presentert et fullstendig rullert langtidsbudsjett. Hvert år fram til Gul bok for 1985 ble det deretter gitt rullerende anslag for 3 år etter det året budsjettforslaget gjaldt. Stortinget fattet ikke noe vedtak i tilknytning til langtidsbudsjettet.

Langtidsbudsjettene i Gul bok var på aggregert nivå, og besto av en tabell der budsjettets totale utgifter var inndelt i et visst antall programområder. I Gul bok for 1985 var det eksempelvis 32 områder i tabellen. Grunnlaget for utarbeidelsen av langtidsbudsjettet i departementene var imidlertid basert på postnivå.

Opprinnelig skulle langtidsbudsjettene inkludere de budsjettmessige konsekvenser av aktivitet i budsjettåret, og så langt som mulig de budsjettmessige konsekvenser av nye tiltak som det ble antatt at regjeringen ville fremme i perioden. Etter hvert fikk imidlertid langtidsbudsjettene mer karakter av teknisk framskriving av utgiftene basert på oppfølging av fattede vedtak, og for øvrig uendret politikk på utgiftssiden.

Utarbeidelsen av årlige rullerende langtidsbudsjetter krevde betydelig ressursinnsats. Langtidsbudsjettene var dessuten omfattet av liten politisk interesse, og de ble avviklet fordi nytten av dem ikke kunne forsvare kostnadene ved å utarbeide dem.

11.3.4 Andre land

Sverige

Det ordinære statsbudsjettet vedtas for ett år om gangen. I tillegg fatter Riksdagen vedtak om et samlet utgiftstak for de neste tre årene med utgangspunkt i finanspolitiske retningslinjer. Det samlede utgiftstaket fordeles deretter som rammer på 27 utgiftsområder. De endelige årlige budsjettene kan vedtas med utgifter som er lavere enn tidligere fastsatte tak. Hittil har man i Sverige holdt fast ved de utgiftstakene som er vedtatt.

Danmark

Det ordinære statsbudsjettet vedtas for ett år om gangen. I tillegg skal budsjettdokumentet inneholde ikke-bindende budsjettanslag for de tre påfølgende årene. En blanding av formelle og veiledende avtaler bidrar likevel til at en stor del av statsbudsjettet bindes for fire år av gangen.

For et mindre antall store virksomheter (8-10) inngås flerårsavtaler. Avtalene innebærer at virksomhetenes budsjetter bindes for hele perioden. Det er særlig store myndighetsområder (forsvaret, politi, kriminalomsorg mv.) som har denne typen avtaler. Forut for inngåelsen av disse avtalene forhandles det om mål og resultatkrav for virksomhetene, som motytelse for at budsjettene ligger fast i perioden.

Et stort antall virksomheter (over 100) har inngått «resultatkontrakter» med sine respektive departementer, bl.a. om hvilke mål som skal nås i løpet av budsjettperioden. Avtalene er utelukkende politisk bindende og innebærer ikke at virksomhetene av den grunn kan unngå eventuelle innstramminger i budsjettet.

Island

Den islandske budsjettloven sier at budsjettdokumentene skal inneholde prognoser for utviklingen i statens inntekter og utgifter for de neste tre årene etter budsjettåret. Selv om denne typen prognoser ikke er formelt bindende, legger disse likevel føringer for utformingen av kommende budsjett.

Storbritannia

Budsjettprosessen i Storbritannia er nært knyttet opp mot «utgiftsplaner». Disse publiseres annet hvert år, og omfatter treårige utgiftsplaner fordelt på ulike utgiftsområder. Utgiftsplanene bygger på målene i «serviceerklæringer» som myndighetene gir på ulike utgiftsområder. De totale utgiftsrammene bestemmes av finanspolitiske retningslinjer.

Nederland

Nederland har ettårige budsjettvedtak, men budsjettdokumentene inneholder budsjettall for inntekter og utgifter fem år fram i tid. Disse budsjettallene er ikke formelt bindende.

En viktig del av den politiske styringen i Nederland er knyttet til at det etter et parlamentsvalg søkes etablert en flertallskoalisjon i parlamentet. Flertallskoalisjonen søker å bli enig om en økonomisk plan for hele perioden (fire år), som bl.a. inneholder rammer for realvekst i offentlig utgifter og en redegjørelse for på hvilke områder det må forventes budsjettreduksjoner. Budsjettavtalene har vært oppfattet som bindende.

Tilrådinger fra OECD

OECDs «beste praksis» for framstilling av budsjettinformasjon sier at budsjettet bør inneholde et mellomlangsiktig perspektiv med oversikt over utviklingen i offentlige inntekter og utgifter to år etter budsjettåret. I den siste landrapporten om norsk økonomi fra september 2002 anbefaler OECD at Norge innfører en form for flerårig budsjettering. I rapporten heter det: «Concerning the budget process, the authorities should introduce multi-annual budgeting as this would underscore that the room for additional spending is limited in the medium term.»

11.3.5 Utvalgets vurdering av ulike modeller for flerårig budsjettering

Utgangspunkt for utvalgets vurderinger

Utvalget legger til grunn at hensynet til langsiktig opprettholdbarhet i finanspolitikken fortsatt skal ivaretas gjennom overordnede finanspolitiske retningslinjer, for eksempel i form av en videreføring av dagens handlingsregel og generelle retningslinjer for utgiftsnivået. Drøftingen av flerårig budsjettering er derfor avgrenset til hvordan flerårige budsjetter kan utformes innenfor disse rammene.

Flerårige budsjetter kan utformes på mange måter, jf. punkt 11.3.2. Hvilken utforming som bør velges, vil bl.a. avhenge av hvilke hensyn som tillegges størst vekt. Utvalgets vurderinger tar utgangspunkt i følgende hensyn:

• Behov for utgiftskontroll: Et formål med flerårsbudsjettering kan være å få kontroll med utviklingen i hhv. budsjettets utgiftsvekst og underskuddet i offentlige finanser. Denne formen for flerårsbudsjettering legger føringer på de politiske organenes framtidige beslutninger, og medfører et lengre tidsperspektiv i beslutningstakingen.

• Behovet for synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser av årlige budsjettvedtak, og av den øvrige saksbehandlingen i Stortinget: Flerårsbudsjettering kan gi informasjon om forventet samlet utgiftsvekst for ulike områder, store satsinger osv. for noen år framover, men uten at det nødvendigvis fattes bindende vedtak. Formålet med slik informasjon er dels å illustrere det framtidige budsjettpolitiske handlingsrommet, og dels å forankre de politiske beslutningene i et lengre tidsperspektiv.

• Behovet for forutsigbare bevilgninger og rammer for statlige aktiviteter: Flerårige budsjetter kan gi statlige virksomheter mer forutsigbare rammebetingelser, noe som kan bidra til en mer effektiv ressursbruk.

Utvalget gir uttrykk for at de to første hensynene må ivaretas gjennom former for flerårighet som omfatter hele budsjettet. Flerårighet for å oppnå økt forutsigbarhet kan i prinsippet avgrenses til enkelte virksomheter eller typer av utgifter. Når større deler av budsjettet beskyttes på denne måten, blir imidlertid de øvrige delene mer utsatt dersom det må foretas innstramminger i budsjettet. Utvalget understreker derfor at flerårige vedtak på enkeltområder som et minimum bør suppleres med krav til å redegjøre for hvordan budsjettrammene skal overholdes de nærmeste årene.

Modeller for flerårig budsjettering som utvalget har vurdert

Utvalget drøfter i sin rapport fire modeller for flerårsbudsjettering:

• Bindende flerårige budsjetter med samme form og detaljeringsgrad som det ettårige budsjettet (modell 1).

• Flerårige budsjetter med bindende rammer for utgiftssiden (modell 2).

• Flerårige ikke-bindende budsjetter for å synliggjøre flerårige budsjettkonsekvenser av vedtak og planer (modell 3)

• Flerårige bindinger på deler av statsbudsjettet (modell 4)

Drøftingen tar utgangspunkt i at budsjettperioden fortsatt skal være ett år, dvs. at det fattes bevilgningsvedtak hvert år. Utvalget mener at et alternativt system der bevilgninger for flere år kan disponeres fritt mellom årene, vil gi for sterk svekkelse i styringen av bruken av statlige midler og mulighetene for makroøkonomisk styring.

Utvalget har ikke vurdert flerårighet knyttet til skatte- og avgiftssystemet. Anslag for utviklingen i skatter og avgifter vil imidlertid være viktig for å vurdere det flerårige handlingsrommet i budsjettpolitikken.

Utvalget antar at det generelt er lite hensiktsmessig med flerårige budsjetter for mer enn to til tre år utover budsjettåret. Det pekes på at de faglige utfordringene knyttet til å utarbeide budsjetter med lengre horisont vil være store. Videre vil det politisk være lite troverdig å forplikte seg over en så lang tidsperiode. En lengre horisont øker sannsynligheten for at det må foretas store revisjoner av de flerårige budsjettene. For enkelte formål vil det fortsatt være aktuelt å utarbeide langsiktige framskrivinger på et aggregert nivå, for eksempel pensjonsutgifter i et 30 til 50 års perspektiv.

Modell 1: Bindende flerårige budsjetter med samme form og detaljeringsgrad som det ettårige budsjettet

Den mest omfattende formen for flerårig budsjettering vil være bindende flerårige budsjetter med samme form og detaljeringsgrad som det ettårige budsjettet, dvs. med vedtak knyttet til kapittel og post. Utvalget opplyser at det ikke kjenner til at andre land har bindende flerårige budsjetter med en slik detaljeringsgrad.

En slik modell for flerårsbudsjettering vil i prinsippet kunne ivareta hensynet både til utgiftskontroll, synliggjøring av flerårige konsekvenser og forutsigbarhet. I praksis vil imidlertid muligheten for å kunne fastlegge og opprettholde flerårige budsjetter fordelt på kapittel og post, være begrenset ettersom det legger sterke begrensinger for muligheten til å foreta tilpasninger på et senere tidspunkt. Flerårige detaljerte budsjettvedtak vil derfor måtte være gjenstand for omfattende revisjoner dersom de skal holdes innenfor de overordnede finanspolitiske retningslinjene. Slike revisjoner vil redusere verdien av informasjonen for enkeltvirksomheter og sektorer mht. framtidige bevilgninger. Modellen vil dessuten være svært rigid og lite forutsigbar, samtidig som målkonfliktene mellom overordnede styringsmål og stabilitet på kapittel- og postnivå vil kunne være omfattende. Utvalget mener derfor at flerårige detaljerte budsjettvedtak framstår som en lite aktuell modell for Stortingets styring av budsjettet i et langsiktig perspektiv.

Modell 2: Flerårige budsjetter med bindende rammer for utgiftssiden

Bindende flerårige utgiftsrammer/tak er en mindre detaljert variant av flerårighet enn bindende flerårige budsjetter (modell 1). Innenfor en modell med utgiftsrammer vil den minst detaljerte varianten være at det fastsettes en totalramme for offentlige utgifter («utgiftsregel»). Regelen innebærer at utgiftene kan knyttes opp mot nominelt BNP, eller mot mål for utviklingen i budsjettbalanse og skatteinntekter. En ramme eller tak for de samlede utgiftene kan videre fordeles på enkeltområder avhengig av ønsket detaljeringsgrad. Formålet med en slik oppdeling kan være å klargjøre politiske satsingsområder og områder der en må forvente innstramminger. For hvert av delområdene fattes et flerårig vedtak som enten spesifiserer den totale bevilgning til området i årene framover, eller det maksimale beløp som kan bevilges til området (tak).

Et budsjettsystem med flerårige utgiftsrammer har særlig vært benyttet i land med mål om å redusere veksten i offentlige utgifter. De finanspolitiske retningslinjene i Norge er basert på en gradvis innfasing av petroleumsinntekter, noe som gir rom for økte utgifter og/eller reduserte skatter og avgifter. Imidlertid legger blant annet forventede demografiske endringer knyttet til utgiftene over folketrygden press på budsjettene i et langsiktig perspektiv. Kontroll med utgiftsveksten er derfor viktig, også for Norge.

Utgiftsrammer vil gi et signal om overordnede prioriteringer framover, men vil ikke legge føringer knyttet til fordelingen av midlene på et mer detaljert nivå. Denne fordelingen vil først fastsettes gjennom Stortingets årlige budsjettvedtak. Stortinget kan i prinsippet også fastsette slike rammer eller tak uten detaljert informasjon om hvilket rom det er for nye satsinger, eller hvilket innstrammingsbehov dette vil medføre innenfor de enkelte utgiftsområdene.

Modell 3: Flerårige ikke-bindende budsjetter for å synliggjøre flerårige budsjettkonsekvenser av vedtak og planer

Et alternativ til bindende flerårige budsjetter med høy detaljeringsgrad (modell 1) eller budsjettrammer (modell 2) er å legge fram flerårige budsjettoppstillinger for Stortinget uten å invitere til vedtak. Et slikt opplegg vil kunne synliggjøre det framtidige handlingsrommet for nye satsinger og skattelette, eller eventuelle behov for utgiftsreduksjoner og skatteøkninger. Dersom oppstillingene også inneholder en tallfesting av hvordan det framtidige handlingsrommet, evt. innstrammingsbehov, skal fordeles, framkommer også de samlede framtidige prioriteringene.

Svært aggregerte flerårige budsjettframstillinger, f.eks. der en bare viser et lite antall utgiftsområder, kan bidra til å illustrere det finanspolitiske handlingsrommet på kort og mellomlang sikt. Imidlertid vil det være nødvendig å øke detaljeringsgraden dersom slike flerårige budsjettoppstillinger også skal brukes i debatten om politiske prioriteringer. Utvalget anfører derfor at det er nødvendig med relativt detaljerte oppstillinger dersom disse skal bli brukt aktivt som et ledd i beslutningsprosessen i Stortinget. Erfaringene fra perioden på 1970- og 1980-tallet med ikke-bindende langtidsbudsjetter på et relativt aggregert nivå synes å støtte en slik vurdering. Utvalget legger derfor til grunn at budsjettframstillingen i en slik modell bør utformes på et relativt detaljert nivå, og at hensikten med slik synliggjøring er at det skal gi et reelt bidrag i den politiske beslutningsprosessen.

Utvalget mener at dersom et slikt opplegg skal ha reell verdi for å rette fokus på sammenhengen mellom konkrete budsjettvedtak og langsiktige konsekvenser, må framskrivingene omfatte alle statlige utgifter og inntekter. De må dessuten tallfestes i forhold til de overordnede målsettingene for finanspolitikken. Uten en slik fullstendig beregning, vil det være vanskelig å vise hvordan forslag i det ettårige budsjettforslaget påvirker det framtidige handlingsrommet i budsjettet. Framstillingene bør derfor inneholde både en inntektsside og en utgiftsside.

Utvalget peker på at detaljeringsgraden i de flerårige budsjettdokumentene som legges fram for Stortinget i prinsippet kan være mindre detaljert enn det bakgrunnsmateriale som må ligge til grunn for utarbeidelsen av oppstillingene. Spesielt må synliggjøring av bindinger for framtidige budsjetter ta utgangspunkt i framskrivinger av budsjettet på et detaljert nivå, ettersom det svært ofte er på dette nivået bindingene ligger. Stortinget kan forelegges mer aggregerte oppstillinger, men høy grad av troverdighet krever at Stortinget i relativt stor utstrekning har mulighet for å vurdere forutsetningene for regjeringens framskrivinger, og evt. sette opp egne budsjetter basert på samme grunnlagsinformasjon. Regjeringen må derfor kunne redegjøre for, og svare på detaljerte spørsmål fra Stortinget om, hvilke forutsetninger som ligger til grunn for det materialet som presenteres.

Flerårige detaljerte budsjetter vil kunne vise effekten av å skyve deler av regningen ved en reform eller et vedtak over på senere budsjettår, f.eks. ved å sette et tiltak i verk sent på året eller finansiere løpende utgifter med éngangsinntekter. Et slikt opplegg vil dermed kunne bidra til å redusere forekomsten av bindinger i de årlige budsjettrundene.

Utvalget foreslår at de flerårige budsjettoppstillingene legges fram samtidig med forslaget til statsbudsjett, og baseres på det foreslåtte budsjettopplegget og vedtatte reformer og planer. Videre anfører utvalget at regjeringens detaljerte budsjettframskriving bør gjøres tilgjengelig på en slik måte at partiene på Stortinget kan utarbeide sine alternative budsjetter etter samme lest. Det pekes på at flerårige budsjetter trolig først vil få en særlig viktig rolle i den politiske debatten dersom også opposisjonen synliggjør de flerårige budsjettkonsekvensene av sin politikk.

Modell 4: Flerårige bindinger på deler av statsbudsjettet

Statlige virksomheter vil generelt ha behov for stabile og forutsigbare rammebetingelser for å kunne gjennomføre pålagte aktiviteter på en mest mulig effektiv måte. Virksomheter med stabil aktivitet i en normal driftssituasjon har imidlertid med dagens budsjettsystem i hovedsak grunn til å forvente et bevilgningsnivå som gir grunnlag for å videreføre eksisterende aktivitetsnivå. I praksis opplever virksomhetene også stor grad av forutsigbarhet, selv om bevilgningene formelt sett gis for ett år om gangen. Men også slike virksomheter kan ha behov for større grad av mer formell forutsigbarhet, for eksempel ved større omstillinger eller flytting av virksomheten. For enkelte andre virksomheter, spesielt virksomheter som gjennomfører større investeringsprosjekter, kan mangelen på forutsigbarhet framstå som et mer permanent problem.

Utvalget peker på at dette kan tilsi at Stortinget bør vurdere å innføre mekanismer som for enkelte typer utgifter gir større grad av beskyttelse ut over budsjettperioden enn det som er tilfellet i dag. Utvalget understreker imidlertid at det er vanskelig å stille opp uttømmende kriterier for hvilke aktiviteter eller virksomheter som eventuelt burde komme inn under slike ordninger, men peker på omstillingsprosjekter, investeringsprosjekter som strekker seg over flere år og sektorplaner som f.eks. Nasjonal transportplan som mulige kandidater.

Flere former for stortingsvedtak kan være mulige virkemidler for å skape større forutsigbarhet for virksomhetene. Vedtakene kan f.eks. gi fullmakt til å:

• inngå langsiktige avtaler mellom departement og bevilgningsmottaker om bestemte bevilgningsnivåer,

• rettslig å forplikte staten for framtidige budsjetterminer, eller

• velge hvordan bevilgningene skal disponeres mellom årene i den aktuelle perioden.

Stortinget kan imidlertid fritt omgjøre et tidligere budsjettvedtak i den utstrekning det ikke er skapt rettslige forpliktelser overfor privatpersoner eller selvstendige rettssubjekter. Vedtak om framtidig bevilgningsnivå for virksomheter som er organisert som en del av statsforvaltningen, vil derfor kunne bli omgjort som følge av endrede politiske prioriteringer. Et slikt vedtak vil imidlertid forplikte regjeringen til å legge fram årlige budsjetter i tråd med de flerårige rammevedtakene, eventuelt eksplisitt invitere Stortinget til å fravike tidligere vedtak.

Allerede i dag er store deler av budsjettet i praksis bundet opp gjennom tidligere vedtak, planer og regelstyrte ordninger. Økt forutsigbarhet for enkelte typer utgifter vil dermed føre til at omfanget av budsjettbindinger øker ytterligere. Utvalget gir uttrykk for at dette kan tilsi at former for flerårige avtaler, og kontrakter for deler av statsbudsjettets utgifter, ikke bør innføres uten at det samtidig innføres et system med flerårige utgiftsrammer som det voteres over i Stortinget, eller et system for synliggjøring av de flerårige budsjettkonsekvensene.

Økt fleksibilitet mellom budsjettår

Dagens ettårige budsjettsystem inneholder i noen grad ordninger som gir virksomheter økt fleksibilitet mellom budsjettår for bruk av bevilgninger. Utvalget peker på at ordningene imidlertid har et relativt begrenset omfang, og at det derfor kan være aktuelt å vurdere justeringer i dagens bevilgningsreglement som på en bedre måte møter behovet for større fleksibilitet.

Det er i dag gitt adgang til å overføre ubrukt bevilgning til driftsutgifter (inntil 5 prosent) til neste budsjettermin. Det er utover dette ikke mulig å spare ubrukt bevilgning. For større investeringsutgifter er det normalt gitt fullmakter i form av stikkord («kan overføres»). Utvalget peker på at for å ytterligere øke virksomhetenes fleksibilitet og mulighet til å drive effektivt, kan prosentbegrensingen for driftsbevilgninger økes eller det kan innføres en generell, ubegrenset adgang for virksomhetene til å spare ubrukt driftsbevilgning.

Statlige virksomheter har i dag ikke adgang til å ta opp lån. Utvalget peker imidlertid på argumenter for å etablere en låneordning for investeringer. Dette kan etter utvalgets vurdering gi incentiver til mer effektiv drift over tid, for eksempel gjennom omstruktureringer som er kostbare på kort sikt, men som gir innsparing over tid. Utvalget gir uttrykk for at slike incentivvirkninger forutsetter at ordningen brukes i tråd med intensjonen, og ikke til å finansiere løpende drift. Videre forutsetter det at bevilgende myndighet i hovedsak ikke tilpasser senere bevilgninger til virksomhetenes låneopptak, ved at bevilgningen økes for å dekke låneutgiftene, evt. at lånet ettergis. For at en slik ordning skal være interessant for virksomhetene, peker utvalget på at det kan åpnes for at virksomhetene får beholde en del av effektivitetsgevinsten som realiseres.

I 1991 ble det innført en ordning for statlige virksomheter til å overskride driftsbevilgninger med inntil 5 prosent til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i neste budsjettermin, jf. bevilgningsreglementet § 11, femte ledd. Ordningen ble lite brukt. Innsparingsperioden ble utvidet til tre år ved Stortingets endring av bevilgningsreglementet 2. desember 2002. Utvalget peker på at det likevel kan vurderes å utvide grensen på 5 prosent av årets driftsbevilgning. Innføres en låneordning for lønnsomme investeringer som omtalt i avsnittet over, vil en slik ordning som skissert her til dels være overflødig.

Forholdet til Grunnloven § 75

Grunnloven § 75 bokstav a, fastsetter at Stortingets vedtak om skatter og avgifter kun gjelder for ett år av gangen. Det er ikke nevnt noen tilsvarende tidsbegrensning for bevilgningsmyndigheten i Grunnloven § 75 bokstav d. Imidlertid er det etablert praksis for at bevilgningsvedtakene i budsjettet er begrenset til bare å gjelde påfølgende år.

Mandatet for utvalget forutsetter at det skal vurderes om Grunnloven § 75 setter grenser for adgangen til flerårig budsjettering. Utvalget har på denne bakgrunn innhentet en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling. I uttalelse av 6. januar 2003 vurderer Lovavdelingen dette spørsmålet både på generelt grunnlag og i forhold til de hovedmodellene for flerårig budsjettering som utvalget har pekt på.

Selv om bevilgningene i praksis har vært begrenset til å gjelde for det enkelte budsjettår, antar Lovavdelingen at Stortinget rettslig sett har adgang til å bevilge statsmidler som det selv har eller får rådighet over i den aktuelle budsjetterminen, også med virkninger for senere budsjetterminer. Det vises blant annet til at Grunnlovens ordlyd ikke er til hinder for at det bevilges med slik rettsvirkning, og til at dette ikke er uforenlig med den begrunnelsen som tradisjonelt har vært anført for tidsbegrensningen.

Når det gjelder Stortingets adgang til å treffe bevilgningsvedtak med virkning ut over den ordinære budsjetterminen uten å samtidig anvise inndekking, mener Lovavdelingen at det ikke er noe til hinder for å treffe vedtak som bare er ment som en politisk forpliktelse for kommende storting.

Lovavdelingen drøfter også Stortingets adgang til å treffe vedtak som har rettslige virkninger også under senere storting. Slike vedtak vil innebære at regjeringen kan disponere midler i henhold til vedtaket, selv om det sittende storting ikke har gjort vedtak om noen slik bevilgning, så lenge Stortinget ikke har truffet vedtak som endrer det tidligere bevilgningsvedtaket. Etter statsrettslige regler er det ikke noe til hinder for at Stortinget omgjør sitt tidligere bevilgningsvedtak, så lenge bevilgningen ikke er brukt til å skape en forpliktelse i forhold til tredjepart. Lovavdelingen har i sin drøftelse forutsatt at det ikke er tale om å innføre en ordning hvor et budsjettvedtak med flerårig virkning vil avskjære et senere storting fra å omgjøre et bevilgningsvedtak truffet av et tidligere storting, når det etter alminnelige statsrettslige regler ville være adgang til det.

Lovavdelingen viser til at man gjennom bevilgningsreglementet og praksis har akseptert at et storting har adgang til å samtykke i at staten påføres forpliktelser som vil medføre utbetalinger i senere budsjetterminer, og til at disse reglene har sprunget ut av praktiske behov. Lovavdelingen utelukker ikke at praktiske behov kan gjøre seg gjeldende også utover det som hittil har gitt seg utslag i bevilgningsreglementet og budsjettpraksis, uten at avdelingen tar definitivt stilling til hvilke og hvor sterke praktiske behov som gjør seg gjeldende. Det antas imidlertid at Stortingets vurdering av at slike behov er til stede, vil være avgjørende for at det foreligger en konstitusjonell adgang til å treffe bevilgningsvedtak med flerårig virkning.

På dette grunnlag antar Lovavdelingen at Stortinget innenfor Grunnlovens bestemmelser vil kunne vedta flerårige budsjetterammer for offentlige virksomheter eller prosjekter. Imidlertid er dette ikke like klart for et generelt flerårige bevilgningsvedtak for enkeltsektorer eller områder, eller flerårige budsjettvedtak generelt på kapittel-/postnivå. Om dette uttaler Lovavdelingen:

«Noe mer tvilsomt kan det stille seg med flerårige bevilgningsvedtak for enkeltsektorer eller områder, eller flerårige budsjettvedtak generelt på kapittel- og postnivå. Lovavdelingen antar at det her vil være vanskeligere å peke på konkrete praktiske behov for vedtak med flerårige virkninger, men ser iallfall ikke bort fra at mer generelle praktiske behov kan gjøre seg gjeldende. Også her gjelder det at Stortingets egen vurdering må bli avgjørende. Det er likevel spørsmål om dette vil være tilstrekkelig til å slå igjennom den langvarige praksis for ettårige budsjettvedtak, særlig i lys av de hensyn som ligger bak tidsbegrensningen. For vår del mener vi at det må sterke holdepunkter til for å anse Stortingets frihet, slik den naturlig følger av ordlyden i Grunnloven § 75 bokstav d, begrenset av en slik praksis med utgangspunkt i en usikker slutning fra en annen av bestemmelsene i § 75. Vi er derfor tilbøyelige til å anta at Stortinget ikke vil være avskåret av Grunnloven fra å vedta flerårige budsjettvedtak.»

Lovavdelingen antar at tidsbegrensningen i Grunnloven § 75 bokstav a, så langt den gjelder er til hinder for å treffe flerårige vedtak om skatte- og avgiftssatser mv., og derfor heller ikke gir mulighet for å treffe flerårige vedtak av bindende karakter for inntektssiden generelt. Grunnlovsbestemmelsen anses imidlertid neppe å være til hinder for å treffe flerårige vedtak (tak/rammer) om statsinntekter på annet grunnlag, for eksempel om inntekter fra utnytting av statseiendom eller utbytte, men disse anses neppe å være bindende for senere storting. Utover slike tilfelle vil flerårige vedtak om inntektssiden i det vesentlige måtte betraktes som anslag (prognoser) av faktisk og mer eller mindre usikker karakter.

Utvalget legger til grunn at de fire hovedmodellene det har beskrevet, kan utformes slik at de ikke vil være i strid med Grunnloven § 75.

11.3.6 Utvalgets samlede vurdering av spørsmålet om flerårige budsjetter og økt fleksibilitet mellom budsjettår

Utvalgets tilråding om flerårige budsjetter

Etter en samlet vurdering tilrår utvalget følgende form for flerårsbudsjettering:

• Flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennom flerårige, helhetlige budsjettframskrivinger på detaljert nivå (modell 3).

• Det åpnes for å fatte flerårige budsjettsvedtak for enkelte, nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder (modell 4).

Utvalget sier også at flerårige budsjetter basert på synliggjøring eventuelt kan suppleres med en ordning der Stortinget vedtar flerårige rammer/tak (modell 2), men utvalget gir ingen tilråding på dette punktet.

Utvalgets tilrådninger har ulik prioritet. Tilrådningen om synliggjøring av flerårige konsekvenser gjennom budsjettframskrivinger gjelder uavhengig av om det åpnes for å fatte bindende flerårige vedtak for enkeltaktiviteter eller ikke. Imidlertid vil utvalget ikke tilrå at bindende flerårige vedtak for enkeltaktiviteter innføres med mindre dette knyttes til helhetlig synliggjøring.

Utvalget peker på at vedtak om flerårige budsjettrammer/tak på en langt sterkere måte enn synliggjøring vil sikre en enhetlig politisk behandling av langsiktighet både i regjeringen og i Stortinget, men dette vil også stille strenge krav til de politiske og praktiske forutsetningene som må være til stede for en troverdig gjennomføring av slike vedtak. Utvalget har på denne bakgrunn ikke fremmet forslag om et slikt system, men pekt på at dette er en mulighet.

Nærmere om utvalgets forslag til synliggjøring av flerårige konsekvenser

Denne formen for flerårsbudsjettering krever at det må det tas standpunkt til følgende:

• Detaljeringsgrad.

• Antall år.

• Metode for vurderinger av budsjettvirkninger av videreføring av eksisterende politikk og av nye tiltak.

Utvalget tilrår at framskrivingene skjer på et detaljert nivå, og tilrår av praktiske grunner at de følger oppstillingen i Gul bok, dvs. kapittel- og postinndelingen.

Utvalget mener at flerårige budsjettframskrivinger bør ha en tidshorisont som strekker seg inntil tre år ut over budsjettåret. Dette bygger på en samlet vurdering av den langsiktige karakteren av mange planer og vedtak. Isolert sett kan det tilsi en noe lenger horisont, men samtidig øker usikkerheten i framskrivingene betydelig når horisonten utvides. Budsjettmessige konsekvenser knyttet til svært langsiktige utviklingstrekk, for eksempel aldringen av befolkningen fram mot midten av dette århundret, vil uansett måtte belyses på annen måte.

Budsjettene bør etter utvalgets vurdering være rullerende. Dette vil sikre at det årlig vil foreligge mest mulig oppdatert informasjon om flerårige konsekvenser, og vil trolig være en forutsetning for at langsiktighet skal kunne bli en del av den løpende budsjettbehandlingen.

Utvalget mener at budsjettframskrivingene bør inkludere allerede vedtatte planer og tiltak, anslått utvikling i regelstyrte ordninger, og flerårige konsekvenser av forslag fremmet i det ettårige budsjettforslaget. På denne måten vil framskrivingene vise konsekvensene av tidligere vedtak og foreslått politikk, og dermed synliggjøre et positivt eller negativt framtidig budsjettpolitisk handlingsrom.

Regjeringen kan nøye seg med å vise dette innstrammingsbehovet/handlingsrommet eller supplere med politiske signaler om hvordan det skal håndteres. Dersom beregningen inneholder en tallfesting av hvordan det framtidige handlingsrommet (evt. innstrammingsbehov) skal fordeles, framkommer også regjeringens framtidige prioriteringer på en mer fullstendig måte.

Utvalget mener at flerårige budsjettframskrivinger bør presenteres for Stortinget i forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen, slik at budsjettvedtaket kan baseres på best mulig informasjon om flerårige konsekvenser. Dersom synliggjøring kombineres med bindende vedtak for enkeltaktiviteter, anfører utvalget at de formelle vedtakene for disse også bør fattes i forbindelse med budsjettbehandlingen om høsten. Utvalget advarer mot at vedtak for enkeltsektorer tas løpende gjennom året. Det anses som en forutsetning for bindinger for enkeltaktiviteter at disse inngår i informasjonen om konsekvenser for handlingsrommet for øvrig. Utvalget anfører at dersom ikke dette ses i sammenheng, vil den helhetlige budsjettbehandlingen (om høsten) kunne bli redusert til en oppsamling av tidligere vedtak gjennom året, med fare for at kontrollen med handlingsrommet og muligheten for å foreta helhetlige prioriteringer blir svekket. Dette vil kunne medføre at hele hensikten med flerårighet vil bli borte.

Utvalget peker på faren for at budsjettframskrivinger kun blir et «regjeringsdokument» og at det ikke blir gjenstand for reell politisk behandling og debatt i Stortinget. Utvalget ser det som en stor fordel dersom også partiene på Stortinget legger fram flerårige budsjettframskrivinger basert på samme oppsett som regjeringens forslag.

Nærmere om utvalgets forslag om bindende vedtak for enkeltaktiviteter/flerårige avtaler

Utvalget foreslår at det åpnes for å fatte flerårige budsjettsvedtak for enkelte, nærmere utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder. Formålet med dette er å øke forutsigbarheten. De underliggende forutsetningene for vedtaket kan konkretiseres gjennom avtaler mellom departement og underliggende virksomhet.

Utvalget legger til grunn at vedtakene bare vil være politisk bindende, med mindre Stortinget eksplisitt fastsetter fullmakter som gir rettslige virkninger for den enkelte virksomhet. Et stortingsvedtak som fastsetter flerårige bevilgningsnivåer for en virksomhet eller et prosjekt vil derfor ikke ha rettslige konsekvenser utover at det forplikter regjeringen til å legge fram årlige budsjetter i tråd med de flerårige budsjettvedtakene. Eventuelt kan regjeringen invitere Stortinget til å fravike tidligere vedtak.

Når det gjelder i hvilken utstrekning vedtakene også skal ha rettslige virkninger, kommer ikke utvalget med generelle anbefalinger, men peker på at dette bør vurderes i forhold til de konkrete omstendigheter og behov som gjør seg gjeldende for den berørte virksomheten.

Så lenge det ikke er skapt en rettslig forpliktelse overfor privatpersoner/juridiske subjekter om utbetalinger i framtidige budsjetterminer, er det etter statsrettslige prinsipper ikke noe til hinder for at Stortinget omgjør et tidligere budsjettvedtak. Vedtak om framtidig bevilgningsnivå for virksomheter som er organisert som en del av statsforvaltningen, vil derfor alltid kunne bli omgjort som følge av endrede politiske prioriteringer. Det er derfor den politiske gjennomføringsevnen som vil være avgjørende.

Utvalget foreslår at utvelgelsen av enkeltaktiviteter for flerårige budsjettering bør baseres på vurderinger av det enkelte prosjekt/aktivitet, og at det ikke etableres faste kriterier for utvelgelsen. Utvalget peker likevel på at det er visse områder og virksomheter som peker seg ut som aktuelle for slike vedtak ut fra formålet om å oppnå effektivitetsgevinster. Det gjelder bl.a.:

• Investeringsprosjekter som strekker seg over flere år (bygg, anlegg).

• Hele eller delelementer i dagens flerårige sektorplaner.

• Store omstillingsprosesser, virksomheter som legger om arbeidsprosessene for eksempel som følge av innføring av ny teknologi, omfattende spareprogrammer, beslutninger om å flytte virksomheter etc.

For investeringsprosjekter er det allerede i dag betydelige elementer av flerårighet ved at det innhentes fullmakter fra Stortinget til å inngå kontrakter som forplikter staten i framtidige budsjetterminer. Utvalget anfører at en ytterligere formalisering på dette området vil kunne gi innsparings-effekter i form av mer forutsigbarhet i planlegging og gjennomføring, og dermed mulighet for mer kostnadseffektiv bruk av ressurser.

Utvalget peker på at sektorplanene kan komme inn under et system med flerårige bindinger, f.eks. ved at det fattes vedtak for hele eller deler av slike planer for de nærmeste årene, mens planforutsetninger gjelder for resten av perioden. Dette kan forbedre selve utarbeidelsen og behandlingen av planene, og gi økt forutsigbarhet for de berørte sektorer. Slike langsiktige sektorplaner vil fortsatt kunne legges frem uavhengig av budsjettbehandlingen, men forutsetningen må være at den påfølgende budsjettbehandlingen inkluderer de budsjettmessige konsekvensene for hele eller deler av sektoren for de årene som flerårigheten omfatter.

Store flytte- og omstillingsprosesser kan innebære utgiftsøkninger på kort sikt, noe som kan gjøre det nødvendig å vurdere prosessene over et lengre tidsperspektiv. Spesielt vil det kunne være aktuelt å la virksomheter som står overfor krav om innsparinger, komme inn under et system med flerårige budsjettvedtak, ettersom det normalt tar noe tid før innsparingstiltak gir merkbar effekt. Det vil kunne gi incitament til virksomheter til å tenke effektivitet i et mer langsiktig perspektiv.

Økt fleksibilitet mellom budsjettår

Utvalget har valgt å ikke foreslå endringer eller nye ordninger for å gi økt fleksibilitet mellom budsjettår. Det er allerede innenfor dagens system flere ordninger som gir virksomhetene en viss fleksibilitet i sin tilpasning. Det er også nylig gjennomført endringer i disse ordningene med sikte på å øke graden av fleksibilitet. Utvalget mener at behovet for slike endringer bør vurderes parallelt med en eventuell implementering av utvalgets tilrådinger.

Utvalget peker likevel på at økt fleksibilitet kan være hensiktsmessig i kombinasjon med bindende flerårige vedtak for enkeltaktiviteter. Begrunnelsen for slike bindinger er knyttet til de effektivitetsgevinster dette kan gi i gjennomføringen. Effektivitetsgevinster kan i noen sammenhenger også være avhengig av at det gis økt fleksibilitet med bruken av budsjettmidler mellom år, utover det som følger av dagens regler på dette området. Dette tilsier ikke at det åpnes generelt for økt fleksibilitet for enkeltaktiviteter som er underlagt flerårige vedtak, men at avvik fra de generelle reglene for eksempel kan vedtas i tilknytning til den enkelte aktivitet. Utvalget mener dette bør vurderes nærmere.

11.3.7 Høringsuttalelser

De fleste høringsinstansene slutter seg til utvalgets forslag om flerårsbudsjett i form av helhetlige framskrivinger av utgiftene og inntektene, og dette begrunnes i hovedsak ut fra de samme hensyn som utvalget bygger sine tilrådinger på. Enkelte høringsinstanser gir imidlertid uttrykk for usikkerhet i forhold til om fordelene oppveier kostnadene, særlig så lenge framskrivingene ikke følges opp av bindende bevilgningsvedtak.

De fleste høringsinstansene slutter seg til utvalgets forslag om å åpne for flerårige budsjettvedtak for enkelte områder, prosjekter eller aktiviteter for å øke forutsigbarheten. Flere peker på at slike avtaler vil være aktuelt for deres områder. En høringsinstans mener at en slik ordning vil åpne for en usymmetrisk politisk beslutningsprosess og går derfor imot utvalgets tilråding. Et fåtall av høringsinstansene kommenterer behovet for å begrense omfanget av ordningen. Høringsinstansene synes gjennomgående å legge til grunn utvalgets forutsetning om at de flerårige budsjettvedtakene bare skal være politisk bindende. Kun en høringsinstans mener vedtakene bør være rettslig bindende, dvs. at de gir forvaltningen fullmakt til å pådra staten forpliktelser for hele flerårsperioden.

Enkelte høringsinstanser legger vekt på at flerårig budsjettering særlig er positivt for investeringsaktivitet. Det hevdes at flerårighet kan bidra til økt realisme i statlige investeringsprosjekter. Det gis også uttrykk for at manglende samsvar mellom årlige bevilgninger og planrammer er fordyrende og kan gi en ikke optimal investeringsframdrift, samt kan føre til merkostnader ved at entreprenører sikrer seg i anbudene.

Høringsinstansene har i liten grad gitt uttrykk for ønsker om flerårige budsjettrammer.

Flere høringsinstanser anfører at politisk involvering og engasjement er viktig, og at nytteverdien vil avhenge av den politiske styringsevnen. Enkelte peker på betydningen av at bruken av budsjettframskrivingene blir mer enn teknisk framskriving.

11.3.8 Finansdepartementets vurderinger

Innledning

Oversikt over Finansdepartementets syn på spørsmålet om flerårig budsjettering

Finansdepartementet har etter en samlet vurdering kommet fram til følgende syn på spørsmålet om flerårig budsjettering:

• Det bør innføres en ordning der flerårige budsjettkonsekvenser synliggjøres gjennom helhetlige framskrivinger av budsjettets utgifter og inntekter for 3 år utover budsjettåret. Framskrivingene presenteres første gang for Stortinget i Nasjonalbudsjettet og i Gul bok for 2005.

• Det innføres ikke en ordning der det åpnes for å fatte flerårige budsjettvedtak for utvalgte prosjekter m.v., eller flerårige utgiftsrammer på departementsnivå.

Nedenfor gjøres det nærmere rede for departementets vurderinger, samt hvordan en tenker seg at budsjettframskrivingene i hovedtrekk bør utformes.

Synliggjøring av flerårige budsjettkonsekvenser - budsjettframskrivinger

Generelt

Budsjettpolitikken innrettes på grunnlag av følgende retningslinjer:

• Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet (Handlingsregelen).

• Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

I tillegg er det en målsetting å holde den underliggende, reelle veksten i statsbudsjettets utgifter lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge, jf. Regjeringens Sem-erklæring. Det opereres også med målsettinger for skatte- og avgifts-politikken. Det er viktig for den økonomiske utviklingen at de finans- og skattepolitiske målene er stabile og forutsigbare.

Det er en krevende oppgave for både regjering og Storting å utarbeide budsjettopplegg for de enkelte budsjettår som ligger innenfor rammene av gjeldende budsjettpolitiske retningslinjer og ulike finanspolitiske og skattepolitiske mål. Videre er det en utfordring å utforme de årlige budsjettoppleggene på en slik måte at de overordnede målene kan opprettholdes over tid. Flere faktorer setter målene under press. Budsjettet inneholder en rekke regelstyrte ordninger, bl.a. våre mest sentrale velferdsordninger, som ofte innebærer betydelig reell utgiftsvekst fra år til år. I en slik situasjon er det viktig å begrense disposisjoner som svekker det gjenværende handlingsrommet. Eksempler på slike disposisjoner er iverksettelse av reformer som forutsetter sterk utgiftsvekst i de kommende år, iverksettelse av utgiftskrevende reformer eller skattelettelser sent i en budsjettermin slik at de etterfølgende terminene blir belastet med helårsvirkninger, og finansiering av et varig aktivitetsnivå med engangsinntekter. Når det overveies å sette i verk tiltak av denne karakter, vil det være nyttig for beslutningstakerne å ha best mulig oversikt over de framtidige budsjettpolitiske konsekvenser. Det vil kunne bidra til å motvirke at det treffes beslutninger som i neste omgang setter de overordnede retningslinjene for budsjettpolitikken under press, eller krever at tidligere vedtak reverseres, noe som kan bidra til å undergrave behovet for forutsigbarhet.

Finansdepartementet vil peke på at det ved utarbeidingen og behandlingen av statsbudsjettet i stor utstrekning legges frem informasjon om de langsiktige budsjettkonsekvensene av regelverksendringer, reformer og enkelttiltak m.v. Det foreligger derfor allerede betydelig informasjon om langsiktige budsjettkonsekvenser ved behandlingen av budsjettsaker for det enkelte år. En systematisk og helhetlig budsjettfremskrivning vil imidlertid gi et bedre grunnlag for den årlige budsjettbehandlingen.

Finansdepartementet slutter seg på denne bakgrunn til utvalgets tilråding om å innføre en ordning som kan synliggjøre flerårige budsjettkonsekvenser. Nedenfor gis en oversikt over hvordan en tenker seg at en slik modell for flerårsbudsjettering bør utformes. Utformingen tar utgangspunkt i utvalgets forslag.

Nærmere om utformingen av et flerårig budsjett basert på framskrivinger av utgifter og inntekter

Det legges til grunn at Regjeringen i tilknytning til forslaget til statsbudsjett for kommende budsjettermin, presenterer en oversikt basert på framskrivinger av budsjettets utgifter og inntekter. Det forusettes at Stortinget ikke fatter vedtak i tilknytning til denne oversikten. Stortinget vil imidlertid på samme måte som Regjeringen kunne bruke oversikten som grunnlag for sine vurderinger i tilknytning til forberedelsen av budsjettet for kommende budsjettermin.

For å kunne synliggjøre konsekvensene for budsjettbalansen, må både statsbudsjettets utgifter og inntekter framskrives. Framskrivingene må vise konsekvensene både av å videreføre de ordninger budsjettforslaget for neste år er basert på, samt konsekvensene av politiske vedtak som først får virkning etter kommende budsjettår. Prinsippene for framskriving kan etter dette skisseres slik:

• Budsjettforslaget forutsetter at eksisterende ordninger videreføres: Her vil utgangspunktet være videreføring på uendret nivå dersom ikke særlige forhold tilsier noe annet. Framskriving av utgifter og inntekter knyttet til regelstyrte ordninger, inklusive skatte- og avgiftssatser vil måtte basere seg på beste anslag av konsekvensene av gjeldende regler og framsatte forslag. Videre vil det for igangsatte bygge - og anleggsprosjekter måtte føres opp beløp i samsvar med forutsatt framdrift.

• Det foreslås nye tiltak eller ordninger i budsjettforslaget for kommende budsjettermin: Framskrivingene vil måtte baseres på samme prinsipper som nevnt ovenfor. I tillegg vil en måtte føre inn helårskonsekvenser av tiltak som settes i verk et stykke ut i budsjettåret.

• Det foreligger planer der den politiske behandlingen tilsier at konsekvensene må innarbeides i budsjettframskrivingene for at de skal gi et realistisk bilde av det budsjettmessige handlingsrommet: Typisk vil det dreie seg om større planer som er lagt fram for Stortinget i egne meldinger, som for eksempel Nasjonal transportplan. I en del tilfelle vil det kunne oppstå spørsmål om og hvordan konsekvensene bør tas inn i framskrivingene. Slike spørsmål vil måtte avgjøres etter en konkret vurdering.

Med utgangspunkt i budsjettframskrivingene bør det utarbeides korresponderende framskrivinger av statsbudsjettets strukturelle, oljekorrigerte underskudd, da dette er en sentral størrelse i forhold til handlingsregelen.

Utvalget tilrår at framskrivingen skjer på kapittel- og postnivå, jf. punkt 11.3.6 foran. Finansdepartementet legger til grunn at formålet med budsjettframskrivingene er å synliggjøre de samlede budsjettmessige konsekvensene av politiske vedtak. Etter Finansdepartementets syn vil det være mulig å realisere dette uten så detaljerte framskrivinger. Det legges derfor opp til følgende praktiske tilnærming til budsjettframskrivingene:

• Utgifter til store regelstyrte ordninger framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Skatte- og avgiftsinntekter framskrives basert på gjeldende eller foreslåtte satser.

• Utgifter til store enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringene inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen flatt eller i takt med eksplisitte politiske forutsetninger.

• Ved framskrivingen korrigeres det for store engangsutgifter eller store engangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Store tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning.

• For øvrig videreføres utgifter og inntekter med uendret nivå.

Utvalget gir uttrykk for at Regjeringen gjennom framskrivingene kan begrense seg til å vise det budsjettmessige handlingsrommet eller eventuelt supplere med politiske signaler om hvordan dette skal følges opp. Alternativt kan Regjeringen konkret og tallmessig presentere hvordan et framtidig handlingsrom eller innstrammingsbehov vil bli fulgt opp, og dermed på en mer fullstendig måte vise sine framtidige prioriteringer. Finansdepartementet vil peke på at det sistnevnte alternativet vil kreve meget omfattende forberedelser av Regjeringen samtidig med forberedelsen av kommende års budsjett. Departementet finner det derfor mest hensiktsmessig å begrense seg til å gi en ren framskrivning av budsjettets utgifter og inntekter, samt korresponderende framskrivinger av budsjettets strukturelle, oljekorrigerte underskudd. I tilknytning til framskrivingene vil det bli gitt en redegjørelse for forholdet til gjeldende finanspolitiske retningslinjer. Dette vil i tilstrekkelig grad synliggjøre de samlede budsjettmessige konsekvensene av vedtak og illustrere hvilke utfordringer en står overfor når det gjelder tilpasninger til de finanspolitiske retningslinjene.

Tidshorisont - rullering

Utvalget mener at framskrivingene bør ha en tidshorisont som strekker seg inntil tre år utover det nærmeste budsjettåret. Det pekes på at mange planer og vedtak har en mer langsiktig tidshorisont, men dette må avveies mot hensynet til at usikkerheten i framskrivingene øker betydelig når tidshorisonten utvides. Finansdepartementet er enig i utvalgets vurderinger, og går inn for tre års framskrivinger.

Utvalget forutsetter at framskrivningene rulleres årlig i forbindelse med at forslag til statsbudsjett for neste budsjettår blir lagt fram. Finansdepartementet er enig med utvalget i at framskrivingene bør rulleres samtidig med framleggelsen av forslag til statsbudsjett for neste år. Departementet vil imidlertid peke på at det også i forbindelse med framleggelsen av revidert nasjonalbudsjett om våren kan skje omfattede budsjettendringer. Videre vil det da foreligge nye anslag for utgiftene under de regelstyrte ordningene og nye inntektsanslag for skatter og avgifter. Dette taler for at budsjettframskrivningene oppdateres i forbindelse med framleggelsen av revidert nasjonalbudsjett. Finansdepartementet vil vurdere nærmere om det bør legges opp til en slik oppdatering.

Presentasjon av framskrivingene for Stortinget og Stortingets behandling

Finansdepartementet tar som nevnt sikte på å presentere tre-årige budsjettframskrivinger for Stortinget i forbindelse med at forslag til statsbudsjett legges fram om høsten og eventuelt i forbindelse med at revidert nasjonalbudsjett som legges fram om våren. Framskrivingene vil bli tatt inn i St.prp. nr. 1 Gul bok og eventuelt bevilgningsproposisjonen som fremmes samtidig med revidert nasjonalbudsjett. Framskrivingene vil også bli benyttet i vurderingen av utviklingen i statsfinansene på mellomlang sikt i St.meld. nr. 1 Nasjonalbudsjettet.

Utvalget har ikke drøftet Stortingets behandling av budsjettframskrivingene. Det gis imidlertid uttrykk for at det vil være en fordel dersom også partiene på Stortinget legger fram flerårige budsjettframskrivinger basert på samme oppsett som Regjeringens framskrivinger. Finansdepartementet legger til grunn at Stortinget selv finner fram til den behandlingsmåten som er mest hensiktmessig for Stortingets egen budsjettbehandling.

Det tas sikte på å legge fram tre-årige budsjettframskrivinger i St.prp. nr. 1 Gul bok for 2005.

Ordninger med flerårige bindende vedtak for deler av statsbudsjettet eller flerårige utgiftsrammer

Flerårige budsjettvedtak for utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder

Utvalget foreslår som nevnt at det åpnes for å fatte flerårige budsjettvedtak for utvalgte prosjekter, virksomheter eller områder. Det forusettes at en slik ordning kombineres med en ordning med fullstendige budsjettframskrivinger. Formålet er i første rekke å øke forutsigbarheten.

Finansdepartementet ser fordeler ved at statlige virksomheter og aktiviteter gis forutsigbare budsjettmessige rammebetingelser, noe som kan gi bedre grunnlag for planlegging og dermed mer effektiv ressursbruk. Dette er et behov som gjør seg gjeldende for store deler av budsjettet. Det vil derfor være vanskelig å skille ut enkeltområder som har større behov enn de fleste andre for særskilt vern. Beskyttelse av enkeltområder vil skape desto større press og krav til å håndtere bevilgningsendringer for de sektorer som ikke er vernet.

Finansdepartementet anser det viktigere å legge til rette for en finanspolitikk som generelt er robust og opprettholdbar. Dette vil i sin tur skape større forutsigbarhet om de framtidige budsjettmessige rammebetingelsene. Innføring av en ordning med synliggjøring av framtidige budsjettkonsekvenser, vil kunne bidra til at det blir mindre behov for etterfølgende justeringer av rammebetingelsene. Finansdepartementet finner på denne bakgrunn ikke å kunne slutte seg til utvalgets forslag på dette punkt.

Flerårige utgiftsrammer

Utvalget gir som nevnt også uttrykk for at ordningen med fullstendige budsjettframskrivinger eventuelt kan kombineres med en ordning der Stortinget vedtar flerårige utgiftsrammer, men gir ikke noen tilråding om dette.

Mange land har utvilsomt høstet gode erfaringer med å fastsette flerårige (vekst)tak for statens samlede utgifter for å bidra til større grad av langsiktighet i finanspolitikken. Dette gjelder bl.a. Sverige og Finland, som etter perioder med store budsjettunderskudd og sterk vekst i offentlig gjeld var nødt til å stramme kraftig inn i finanspolitikken.

Finansdepartementet mener at gjeldende finanspolitiske retningslinjer gir et godt grunnlag for en balansert økonomisk utvikling. Hovedutfordringen i dag er å sørge for at veksten i regelstyrte ordninger og enkelte andre budsjettområder ikke blir så sterk at den gjør det nødvendig med store og raske omprioriteringer for å skaffe rom for nye satsinger. Denne utfordringen lar seg ikke primært løse gjennom et system med flerårige utgiftsrammer. For tiden synes det mer hensiktsmessig å gå gjennom disse ordningene med sikte på å lette presset på de finanspolitiske målene. På denne bakgrunn finner departementet det ikke aktuelt å innføre en ordning med flerårige utgiftstak for statsbudsjettet på det nåværende tidspunkt.

Spørsmål om økt fleksibilitet mellom budsjettår

Utvalget peker på en del ordninger som kan gi økt fleksibilitet mellom budsjettår for bruk av gitte bevilgninger, slik som utvidet adgang til å overføre ubrukte bevilgninger til senere budsjetterminer, låneordninger og utvidet adgang til å overskride driftsbevilgninger til investeringsformål mot tilsvarende innsparing i senere budsjetterminer. Utvalget fremmer ikke noen konkrete tilrådinger, men anbefaler at behovet for slike endringer bør vurderes parallelt med en eventuell implementering av utvalgets tilrådinger om flerårsbudsjett.

Finansdepartementet viser til at det i perioden etter 1985 er gjennomført endringer av budsjettsystemet som har gitt økt fleksibilitet både innenfor det enkelte budsjettår og mellom budsjettår. Siste endring skjedde ved Stortingets vedtak av 2. desember 2002 da bevilgningsreglementet § 11, femte ledd, ble endret slik at overskridelser til investeringsformål i en budsjettermin kan spares inn i løpet av de tre neste budsjetterminene. Tidligere måtte innsparingen skje i den første påfølgende budsjetterminen. Behovet for eventuelle nye endringer vil bli løpende vurdert.