9 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside, 1994-2003

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer, og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. Tabell 9.1 viser hvordan statens utgifter i perioden 1994-2003 fordeles på politikkområder. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og er korrigert for endringer i statsbudsjettets oppstilling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2003. Boks 9.1 omtaler datagrunnlaget og beregningsmetoden nærmere. Formålet med framstillingen er å belyse utviklingen i ressursbruken i løpet av perioden.

I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Ettersom tabell 9.1 kun viser utviklingen i statens utgifter, kan den gi et misvisende bilde på utviklingen og prioriteringen av enkelte områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner er holdt utenfor fordelingen på politikkområder. Ettersom velferdsordninger som grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et komplett bilde av ressursbruken.

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter må også sees i sammenheng med den generelle makroøkonomiske situasjonen og budsjettets totale ramme. Over tid vil rommet for vekst i offentlige utgifter avhenge av veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP) for Fastlands-Norge. Økonomisk stabiliseringspolitikk vil også påvirke rammen for utgiftsveksten i de enkelte budsjettår. Figur 9.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 1994-2003. Som det går fram av figuren har BNP for Fastlands-Norge vokst sterkt i perioden, og utgiftene på statsbudsjettet har vært tiltakende. I første del av perioden vokste BNP for Fastlands-Norge sterkere enn utgiftene på statsbudsjettet, og finanspolitikken har hatt en dempende effekt på økonomien. I de senere år har den økonomiske veksten vært noe svakere, mens den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter frem til 2002 ikke avtok i samme grad.

Tabell 9.1 og figur 9.2 viser årlig realvekst oppgitt i hele prosentrater fordelt på politikkområder. Figur 9.3 viser utgiftenes størrelse i 2003.

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Storting, Kongehus, og departement og underliggende etater som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempel på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte-, avgifts- og tolladministrasjon. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet variere, og dette forklarer i stor grad den gjennomsnittlige årlige økningen på fire prosent fra 1994 til 1998, og fallet på tre prosent fra 1998 til 2003. Sett over hele perioden har utgiftene til fellesadministrasjon ligget stabilt.

Internasjonal bistand øker med om lag tre prosent i gjennomsnitt per år i hele perioden. Deler av tiltakene for flyktninger i Norge (kapittel 167) er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftføres over Utenriksdepartementets budsjett. Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departement (Kommunal- og regionaldepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet og Barne- og familiedepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres derfor også hos disse departementene og inntektsføres som en intern overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningeutgiftene er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand, selv om de inkluderes i ODA-godkjent bistand. Ettersom dette er utgifter som har økt kraftig, vokser ODA-godkjent bistand mer enn området internasjonal bistand.

Bevilgningene til militært forsvar og sivilt beredskap har falt med om lag én prosent årlig over perioden.

Justissektoren vokser jevnt med om lag to prosent per år i gjennomsitt over hele perioden.

Bevilgningene til forskning og utdanning har økt i hele perioden, men særlig sterkt i perioden 1998-2003. Dette kan forklares med økt satsing på bl.a. høyere utdanning og forskning.

Kirke og kultur har hatt en gjennomsnittlig vekst på ca. fem prosent per år dersom man ser bort fra utgiftene til De olympiske vinterleker på Lillehammer i 1994. Utgiftene til kirken har økt noe sterkere enn utgiftene til kultur.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Pensjoner og trygder omfatter utgifter til Statens Pensjonskasse, Trygdeetaten, alderdomspensjon, ytelser til uførhet og attføring, sykepenger og enkelte andre pensjoner. Området er det største utgiftsområdet med over 185 mrd. kroner i budsjetterte utgifter i 2003. Utgiftsveksten har i gjennomsnitt ligget på om lag tre prosent per år i perioden 1994-2003. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har veksten bidratt vesentlig til statens totale, underliggende utgiftsvekst. Utgiftene til sykepenger har vist sterk prosentvis vekst over hele perioden. I siste del av perioden vokser imidlertid også utgifter til uførhet og attføring sterkt. Utbetalinger til alderspensjoner under folketrygden stiger jevnt med om lag 1-2 prosent i året over hele perioden.

Helse og sosialomsorg består i hovedsak av utgifter til sykehusdrift, tiltak for eldre og funksjonshemmede, tiltak innen psykiatrien, statlig helseadministrasjon og utgifter til medisiner o.l. Tallene viser en kraftig vekst. Imidlertid skyldes dette delvis at staten finansierer en større del av utgiftene til sykehusdrift over statsbudsjettet gjennom innsatsstyrt finansiering av sykehusdrift og overtagelsen av fylkeskommunale sykehus i 2002. Denne utgiftsveksten motsvares av reduserte fylkeskommunale utgifter, og det er ikke korrigert for dette i beregningen. Som mål på ressursbruk i helsesektoren totalt gir derfor disse tallene kun begrenset informasjon. Andre kilder, bl.a SAMDATA og Helsedepartementets budsjettproposisjon, gir et bedre bilde på ressursbruken i helsevesenet. Også utgifter til helse og sosialomsorg utenom sykehusdrift viser sterk vekst. Dette har sammenheng med bl.a. satsing innenfor eldreomsorg og psykiatri. Utgifter til dekning av medisiner på blå resept er også en viktig kilde til utgiftsvekst.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, fødsels- og adopsjonsstøtte, pensjoner og stønader til familier, statlig barnehagestøtte og støtte til boligformål. Området viser en gjennomsnittlig årlig vekst på om lag én prosent. Beregningene er ikke korrigert for endringer på skatte- og avgiftsiden. Innføring av kontantstøtte og økt driftstilskudd til barnehager trekker veksten opp. Reduserte utgifter til pristilskudd og avvikling av merverdiavgiftskompensasjon for matvarer bidrar til å redusere utgiftene på området. Dette må imidlertid ses i lys av innføringen av redusert momssats på matvarer. Etterlattepensjoner og stønader til enslig mor eller far faller jevnt over hele perioden.

Miljøvern er et lite utgiftsområde med en samlet utgift på under 3 mrd. kroner i 2003. Utgiftene faller med om lag fem prosent i gjennomsnitt i perioden 1994-1998, men ligger tilnærmet stabilt etter 1998. Reduksjonen i første del av periodien skyldes dels reduserte tilskudd til kommunale tiltak, bl.a. til avløp. Miljøpolitikken føres i stor grad ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et fullgodt bilde på de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Utgiftene på området innvandring vil variere med antall flyktninger som søker oppholdstillatelse. Bevilgningen til innvandring falt kraftig fra 1994 til 1998 som følge av redusert antall asylsøkere og flyktninger. Fra 1998 øker imidlertid antallet nyankomne flyktninger sterkt, og utgiftene på dette området stiger raskt. Totalt viser området en reell gjennomsnittlig årlig vekst på tre prosent over hele perioden.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, SND, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging, støtte til næringsbasert forskning mv. Området viser en gjennomsnittlig prosentvis nedgang på om lag fem prosent fra 1994 til 2003. Store deler av nedgangen forklares av reduserte direkte utgifter knyttet til jordbruksavtalen. Jordbrukspolitikken føres imidlertid med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Også lavere tapsavsetninger i SND og reduserte tilskudd til skipsbygging trekker utgiftene ned. Tallene er korrigert for endret budsjettering av næringsstøtte/tap på utlån.

Olje og energi utgjøres av bevilgninger til Olje- og energidepartementet, samt energi og vassdragforvaltning. Ettersom utgiftsområdet er lite, gir relativt små endringer i utgiftene store prosentvise utslag. I første del av perioden bidrar bl.a. overføringer til kommunale næringsfond for hjemfalte anlegg til å trekke opp veksten, mens det i den siste perioden særlig er økte bevilgninger til Energifondet, energiomlegging og energisparing som trekker opp.

Utgifter til arbeidsmarkedstiltak, dagpenger og arbeidsmiljø faller sterkt, med gjennomsnittlig om lag 17 prosent årlig fra 1994 til 1998. Årsaken til dette er redusert arbeidsledighet. Fra 2002 øker imidlertid utgiftene knyttet til arbeidsledighet igjen, noe som bidrar til at de årlige utgiftene i perioden 1998 til 2003 vokser med fire prosent i gjennomsnitt.

Samferdselsutgiftene falt reelt med om lag to prosent per år fra 1994 til 2003. Utgiftene til kollektivformål faller gjennom hele perioden, mens utgiftene til vegformål øker i siste del av perioden. De reduserte utgiftene til kollektivformål kan dels forklares med en større bevilgning på 3,1 mrd. 2003-kroner til gjeldsanering i NSB i 1994. Investeringene i ny hovedflyplass på Gardermoen og ny jernbaneforbindelse til flyplassen skjedde i regi av egne aksjeselskaper og er derfor ikke inkludert i denne oversikten.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er en av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Kommune-økonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og i teknisk beregningsutvalg.