2 Statens lånebehov og behovet for lånefullmakter

2.1 Statens lånebehov

I tråd med dei budsjettpolitiske retningslinjene blir det oljekorrigerte underskotet på statsbudsjettet finansiert ved ei overføring frå Statens pensjonsfond – Utland. Avdrag på statsgjelda, netto utlån og kapitalinnskot til statsbankane o.a. blir dekte ved nye låneopptak og/eller ved trekk på statens kontantbehaldning jf. mellom anna drøftinga i St.meld. nr. 2 (1996 – 1997) Revidert nasjonalbudsjett 1997.

I forslaget til statsbudsjett for 2008, jf. St.prp. nr. 1 (2007 – 2008), har staten eit brutto finansieringsbehov på 14,9 mrd. kroner i 2008. Dette omfattar netto utlån til statsbankane, kjøp/sal av aksjar og utlån til andre og liknande. Av dette er 6 mrd. kroner knytt til eit nytt innskot i Fondet for forsking og nyskaping. Avdrag på langsiktig gjeld er berekna til 100 000 kroner.

Hovudårsaka til at staten låner samstundes som staten sparer i Statens pensjonsfond – Utland er at det ville bryte med retningslinjene for budsjettpolitikken om overskotet på statsbudsjettet blir brukt til å dekkje avdrag på gjeld eller andre kapitaltransaksjonar. Retningslinjene for budsjettpolitikken seier at overskotet på statsbudsjettet skal plasserast i Statens pensjonsfond – Utland som fordringar på utlandet. Dette er mellom anna grunngjeve med at ein skal unngå ei unødig styrking av den norske krona. Omsynet til kronekursen tilseier såleis at ein ikkje bør nytte kapitalen som er plassert i utlandet til å dekkje innanlandsk finansieringsbehov.

Staten må ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekkje daglege betalingar. Den kortsiktige opplåninga i marknaden sikrar at staten har tilstrekkelige midlar til å møte betalingsskyldnadene sine til ei kvar tid. Det er vanskeleg å berekne omfanget av desse på enkeltdagar på førehand, og ein tek derfor sikte på at kontantbehaldninga normalt ikkje skal falle under 25 mrd. kroner. Så langt i år har kontantbehaldninga ikkje falle under 80 mrd. kroner. Det høge nivået på statens kontantbehaldning inneber at det ikkje er omsynet til statens likviditetsreservar som for tida er førande for statens kortsiktige opplåning.

Kjelde: Noregs Bank.

Staten mottek rente på sine innskot i Noregs Bank. Denne renta er ein intern avrekning i statssystemet. Vil ein finne ut kva det kostar å ha ein stor likviditetsreserve, må ein samanlikne den avkastninga Noregs Bank får på plasseringar av denne likviditeten med statens sine lånekostnader. Berekningar indikerer at det ikkje medfører noko nettoutgift for staten å ha ein slik overskotslikviditet.

2.2 Behovet for lånefullmakter

Når ein vurderer kor mykje staten skal låne i marknaden, tek ein utgangspunkt i statens finansieringsbehov slik det er berekna i statsbudsjettet, jf. tabell 2.1. Vidare tek ein omsyn til den verknaden statens transaksjonar har på likviditeten i pengemarknaden. Når staten betaler avdrag på gjelda eller aukar netto utlån til statsbankane, blir pengemarknaden tilført likviditet. Over tid bør transaksjonane til staten verke nøytralt på likviditeten i pengemarknaden. I dag blir dette ivareteke ved at avdrag på statens lån og netto utlån til statsbankane og liknande blir finansierte ved opptak av nye lån. Likviditetstilførselen frå staten si side blir på denne måten nøytralisert.

Samla overskot på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond – Utland vil isolert sett redusere likviditeten i pengemarknaden. Likviditeten blir i sin tur tilført marknaden gjennom kjøp av valuta (og sal av kroner) for pensjonsfondet – Utland. Til saman er verknaden av budsjettet såleis lik null.

Nokre postar på statsbudsjettet påverkar ikkje likviditeten i pengemarknaden direkte, sjølv om dei påverkar balansen på statsbudsjettet og dermed overføringane til Statens pensjonsfond – Utland. Dette gjeld mellom anna renter og overføringar frå Noregs Bank og overføring til Statens petroleumsforsikringsfond. I eit likviditetsnøytralt låneopplegg må ein korrigere for desse postane. I tillegg må ein korrigere for enkelte lånetransaksjonar som inngår i finansieringsbehovet, men som ikkje har likviditetseffekt, som til dømes innskot i Fondet for forsking og nyskaping. Dette innskotet blir plassert som kontolån til staten og trekkjer ikkje på lånefullmaktene. For 2008 er det berekna at slike postar påverkar behovet for inndraging i liten grad.

Tabell 2.2 gir ei samla oversikt over lånefullmaktene i 2006 og 2007, saman med forslag til fullmakter for 2008. I tillegg ber departementet om at fullmakta til å inngå rentebyteavtalar og tilsvarande derivatavtalar blir vidareførd.

2.2.1 Fullmakt til å ta opp langsiktige lån i 2008

Fullmakta under langsiktige lån omfattar statsobligasjonar. Ein legg opp til å jamne ut opptaka av langsiktige lån slik at store svingingar i finansieringsbehovet frå eitt år til eit anna ikkje fullt ut påverkar opplåningstakta. Ein ber derfor om fullmakt til å ta opp langsiktige innanlandske lån som er større enn finansieringsbehovet i 2008. Finansdepartementet ber om at fullmakta til å ta opp nye langsiktige lån innanlands i 2008 blir sett til 40 mrd. kroner.

Tabell 2.3 viser maksimalt uteståande beløp dersom fullmakta for nye langsiktige lån i 2007 og 2008 blir nytta fullt ut.

2.2.2 Fullmakt til å ta opp kortsiktige marknadslån i 2008

Fullmakta under kortsiktige marknadspapir omfattar statskassevekslar. Fullmakta under kortsiktige marknadslån er utforma som ei ramme for maksimalt uteståande beløp, og ikkje som ei ramme for nye låneopptak. Uteståande volum i statskassevekslar varierer gjennom året, jf. figur 2.2. Dette skuldast dels naturlege svingingar, t.d. som følgje av at vekslar forfell, men også at det i visse periodar kan vere behov for å leggje ut vekslar ekstraordinært, t.d. i samband med tilbakekjøp av obligasjonar. Ein ber derfor om at fullmakta til å ha uteståande kortsiktige marknadslån blir sett til 80 mrd. kroner i 2008, det same som fullmakta for 2007.

Kjelde: Finansdepartementet.

2.2.3 Fullmakt til å ta opp andre kortsiktige lån i 2008

Fullmakta for andre kortsiktige lån omfattar alminnelege kontolån frå statsinstitusjonar og statlege fond, og eventuelle kontolån frå institusjonar som ved særlege høve kan bli pålagde å plassere overskotslikviditet som kontolån til staten. Fullmakta omfattar også eventuelle plasseringar gitt som trygd frå motpartar i rentebytteavtalar, jf. avsnitt 4.4.2. Størstedelen av andre kortsiktige lån er innskot frå operatørbanken for skattebetalingsordninga.

Låna under fullmakta til å ta opp andre kortsiktige lån er skyldnader av ein særskilt karakter som det syner seg uhensiktsmessig å ha ei låneramme for. Dei er plasseringar frå institusjonar i statssystemet, og må sjåast på som ein del av den statlege og kommunale likviditetshandteringa. Staten verken kan eller bør nekte å ta imot innskot under tilvising til at fullmakta ikkje er stor nok. Rundt skatteterminen i mai blei det såleis plassert noko meir midlar enn det fullmakta føreset. Frå 15. mai til 21. mai 2007 stod det 1,6 mrd. meir på slike konti enn den fullmakta som Finansdepartementet har for inneverande år. Ein foreslår at Finansdepartementet for 2008 får fullmakt til å ta imot slike plasseringar som kontolån utan at det blir sett ei særskild beløpsgrense.