3 Statsgjelda og statens kontantbehaldning

3.1 Utvikling i og samansetning av statsgjelda

Nivået på statskassen si bruttogjeld har sidan 1993 vore om lag uendra i nominelle storleikar, jf. figur 3.1.

¹⁾Ved utgangen av året.

²⁾Ved utgangen av 3. kvartal

Kjelde: Kjelde: Finansdepartementet.

Ved utgangen av 2000 utgjorde den samla statsgjelda om lag 286 mrd. kroner, medan fordringane utanom kapitalinnskot i forretningsdrifta, forskot og mellomrekneskap med ordinære rekneskapsførarar og andre utgjorde vel 761 mrd. kroner. Målt på denne måten hadde statskassen netto fordringar på 475 mrd. kroner ved utgangen av 2000. Når ein reknar med kapitalinnskot i forretningsdrifta mv. og gjeld og avsetningar i statskassen utanom statsgjelda, utgjorde netto finansielle fordringar ved utgangen av 2000 om lag 616 mrd. kroner.

Tabell 3.1 gjev ei oversikt over utviklinga i statens gjeld saman med ei oversikt over utviklinga i statens kontantbehaldning og utlån til statsbankane. Lån som i utgangspunktet bind staten for ein periode på meir enn eitt år, blir rekna som langsiktige lån, medan lån med løpetid på inntil eitt år blir rekna som kortsiktige lån.

Når ein ser statens innanlands- og utanlandsgjeld samla, er vel to tredelar av gjelda blitt tatt opp med langsiktig rentebinding. Resten er kortsiktige lån eller flyterentelån der renta blir justert i takt med utviklinga i rentenivået i marknaden. Staten har flyterentelån berre i utanlandsk valuta.

Ved utgangen av tredje kvartal 2001 var gjennomsnittleg effektiv rente på statens samla lån i den innanlandske marknaden, medrekna Folketrygdfondets kontolånsplasseringar, om lag 6,7 pst. Gjennomsnittleg effektiv rente i andrehandsmarknaden for statspapir med om lag like lang durasjon låg på same tidspunkt på 6,3 pst. For statens obligasjonslån i den innanlandske marknaden låg gjennomsnittsrenta på om lag 6,7 pst. ved utgangen av tredje kvartal, medan den tilsvarande renta i andrehandsmarknaden for statsobligasjonar låg på om lag 6,2 pst. Dette reflekterer m.a. at ein del av dei langsiktige innanlandslåna blei tatt opp på tidspunkt med gjennomgåande høgare rentenivå enn dagens nivå. I avsnitt 4.2.1 og 4.3.2 gjer ein nærare greie for resultata av auksjonane i statspapir det siste året.

3.2 Statens kontantbehaldning

Staten må ha ein viss likviditetsreserve slik at ein alltid kan dekke daglege betalingar. Det er store daglege svingingar i ut- og innbetalingane på statlege konti, og det er vanskeleg å berekne på førehand omfanget av inn- og utbetalingane. Særleg gjeld dette innbetalingar av skattar. Svingingane kan berre delvis jamnast ut ved tilpassingar i statens låneprogram. Ein styrer derfor kontantbehaldninga slik at den normalt ikkje skal falle under 20-25 mrd. kroner.

Som det framgår av figur 3.2, har kontantbehaldninga ikkje falle under dette nivået hittil i år. Ein siktar mot at kontantbehaldninga ved utgangen av året skal liggje på rundt 50 mrd. kroner.

¹Historiske tal tom 9. november, overslag frå 10.november og ut året.

Kjelde: Kjelde: Noregs Bank og Finansdepartementet.

3.3 Målsetting for statens gjeldsforvaltning

Statens gjeldsforvaltning er å sikre staten tilstrekkeleg likviditet til så låge kostnader som mogeleg. Når ein vurderer lånekostnadene, må ein samstundes ta omsyn til statens renteinntekter og den samla eksponeringa som følgjer av endringar i det alminnelege rentenivået.

Ein legg opp til at statens opplåning så langt det er mogeleg skal verke til å oppretthalde og utvikle fungerande og effektive finansmarknader i Noreg. Ved å tilby statsobligasjonar og statskassevekslar, sørgjer staten for ei kredittrisikofri avkastningskurve for plasseringar med frå om lag ein månad til om lag 10 års løpetid. Eit anna viktig moment med statspapir er at dei bidrar til likviditet i den norske kapitalmarknaden. Utan tilførsel av statspapir vil marknaden bli mindre effektiv. Andre lån og låneinstrument blir ofte prisa i høve til dei statlege, og på den måten medverkar dei statlege låna til ein oversiktleg norsk verdipapirmarknad.

Statens opplåning påverkar banksystemets samla innskot/lån i Noregs Bank. Gjennomføringa av statsopplåninga kan i noko grad tilpassast Noregs Bank sine operasjonar for å styre likviditeten i banksystemet.

3.4 Styring av risiko på statsgjelda

I vurderinga av risikoen knytt til statleg opplåning er det vanleg å skilje mellom rente-, refinansierings-, valuta- og kredittrisiko.

3.4.1 Renterisiko

Renterisikoen er den risikoen som følgjer av at rentene endrar seg. Det er naturleg å sjå renteutgiftene i samanheng med renteinntektene til staten. Dersom renteutgiftene utviklar seg i takt med renteinntektene, kan ein seie at staten ikkje har nokon renterisiko i opplåninga. Statens renteberande gjeld er mindre enn statens renteberande plasseringar. Dette gjeld også om ein ser bort frå dei renteberande plasseringane i Petroleumsfondet.

Durasjon blir nytta som eit kvantitativt mål på renterisiko, og uttrykker den gjennomsnittlege tida til betaling på gjelda, omsyn tatt mellom anna til løpetid, betalingar av renter og avdrag fram til forfall. Departementet meiner at dagens strategi der ein spreier opplåninga jamt over rentekurva opp til og med 10-11 års løpetid, samstundes som opplåninga blir konsentrert om eit fåtal større, likvide referanselån verkar til å halde lånekostnadene nede. Strategien medfører at den gjennomsnittlege durasjonen på marknadslåna ligg i området 3-31/2 år. Den gjennomsnittlege durasjonen på statens renteberande fordringar er noko kortare. Omsynet til balanse i statens samla renteeksponering tilseier såleis isolert sett ein noko kortare durasjon på statens gjeld. Ved utgangen av tredje kvartal 2001 var durasjonen på statens innanlandske langsiktige lån og kortsiktige marknadslån under eitt på 3,2 år jf. figur 3.3.

¹Ordinær durasjon, ikkje modifisert.

Kjelde: Kjelde: Noregs Bank.

Den gjennomsnittlege durasjonen vil naturleg variere ein del over tid, m.a. som følgje av at gamle lån forfell og nye, lengre lån blir bygde opp. Eventuelle tiltak for å motverke slike naturlege svingingar kan gje vesentlege meirkostnader.

Renterisiko på statens utanlandsgjeld er sidan 1995 styrt saman med Noregs Banks valutareservar, jf. omtale av immuniserings- og gjeldsporteføljen i kapittel 5.3, og risikoen er dermed så godt som eliminert.

3.4.2 Refinansieringsrisiko

Refinansieringsrisikoen er risikoen for at ein ikkje lenger får tatt opp nye lån når dei gamle forfell. Denne risikoen reknar ein som svært liten for staten.

3.4.3 Valutarisiko

Valutakursrisiko er risikoen for at gjeld som er tatt opp i utanlandsk valuta stig som følgje av utviklinga i valutakursane. Valutarisikoen på statens utanlandsgjeld er sidan 1995 styrt saman med Noregs Bank sine valutareservar, jf. omtale i kapittel 5.3, og risikoen er dermed så godt som eliminert.

3.4.4 Kredittrisiko

I rente- og valutabytteavtalar («swaps») avtaler to partar å bytte betalingar over ein nærare fastlagd periode. Når ein swap blir avtalt, har den normalt ein marknadsverdi på null. Etter dette tidspunktet vil normalt rente- eller valutakursendringar føre til at swappen får ein positiv verdi for ein av avtalepartane og negativ verdi for den andre. Den avtaleparten som har eit tilgodehavande (positiv marknadsverdi) på den andre, er i prinsippet eksponert for kredittrisiko som følgje av faren for at motparten mislegheld avtalen. Denne kredittrisikoen vil vere avgrensa til den marknadsverdien avtalen vil ha på ulike tidspunkt. Dersom motpartar mislegheld avtalen, vil ikkje sjølve hovudstolen gå tapt.

Hittil har staten berre gjort rente- og valutabyteavtalar i utanlandsk valuta, og berre med motpartar som har hatt høg kredittvurdering («AA» eller betre hos dei største kredittvurderingsselskapa). Dersom staten skal gjere avtalar i marknaden for rentebytteavtalar i norske kroner, jf. omtale i avsnitt 3.5, kan det bli aktuelt å akseptere dårlegare kredittvurdering enn «AA». Viktige aktørar i kronemarknaden, som dei store norske bankane, tilfredsstiller ikkje kravet om «AA» vurdering frå kredittvurderingsselskapa. Finansdepartementet er likevel innstilt på å inngå avtalar med slike bankar, men for å minske statens kredittrisiko i rente- og valutabytteavtalar, vil ein gjere bruk av ei eller anna form for tilleggstrygd for den eksponeringa ein til ei kvar tid har.

3.5 Om instrumentbruk og eventuelle nye instrument

Saman med Noregs Bank vurderer Finansdepartementet løpande instrumentbruken i forvaltninga av den innanlandske statsgjelda. Ei eventuell endring i fordelinga mellom ulike instrument eller ein introduksjon av nye instrument blir vurdert i høve til lånekostnader, risiko og variasjonane i statens kontantbehaldning. Dessutan tar ein eit visst omsyn til behovet for referanselån i den norske marknaden.

Som omtalt i lånefullmaktsproposisjonen for 2001, vurderer departementet å ta i bruk rentebytteavtalar i den innanlandske gjeldsforvaltninga. Ein rentebytteavtale (renteswap) er ein avtale mellom to partar om å bytte renteeksponering. Eit hovudargument for å inngå rentebytteavtalar er å redusere statens lånekostnader. I høve til andre aktørar låner staten normalt relativt billig i den innanlandske marknaden for lån med lang løpetid. Dette skuldast i hovudsak at statspapir har neglisjerbar kredittrisiko og at statspapirmarknaden er den mest likvide obligasjonsmarknaden i norske kroner. For å utnytte statens komparative fortrinn i langsiktig opplåning og redusere dei samla lånekostnadene, kan bruk av rentebytteavtalar vere gunstig. Det er ikkje aktuelt å inngå rentebytteavtalar for å ta posisjon på framtidig renteutvikling.

Innanfor dagens strategi for opplåning er det lite rom for å styre staten sin renterisiko, noko som i større grad blir mogeleg om ein tar i bruk rentebytteavtalar.

Ein har også vurdert andre forhold knytt til rentebytteavtalar, til dømes om denne marknaden er tilstrekkeleg stor til at staten kan inngå avtalar utan å påverke prisane på avtalene. Ein har konkludert med at marknaden er stor nok til at staten kan inngå avtalar av avgrensa storleik utan å påverke marknaden for mykje. Om staten vel å inngå rentebytteavtalar, vil det i seg sjølve hjelpe denne marknaden til å vekse, noko som kan vere formålstenleg.

Finansdepartementet legg til grunn at rentebytteavtalar kan avtalast på grunnlag av fullmakta for opptak av langsiktige innanlandske lån.