Del 1
Norges deltagelse i den 13. kapitalpåfylling i Det internasjonale utviklingsfondet (IDA)

2 Bakgrunn

Stortinget sluttet seg i mai 1960 til at Norge ble medlem i IDA. Sammen med Verdensbanken (International Bank for Reconstruction and Development - IBRD), Det internasjonale finansieringsinstituttet (International Finance Corporation - IFC) og Det multilaterale garanti-instituttet (Multilateral Investment Guarantee Agency - MIGA) utgjør IDA det som omtales som Verdensbankgruppen.

Den opprinnelige kapitalen i IDA utgjorde om lag USD 1 milliard. Fondet er tilført ytterligere omlag USD 110 milliarder gjennom 12 kapitalpåfyllinger før denne. Hovedoppgaven til IDA er å gi lån til utviklingsformål i de fattigste landene på svært gunstige vilkår. Lån i IDA er rentefrie, har avdragsfritak de 10 første årene og har opp til 40 års tilbakebetalingstid. Lån fra IDA utbetales vanligvis over flere år, avhengig av hvilken type prosjekt eller program det lånes til. Det regnes et administrasjonsgebyr på 0,75 pst. per år av den delen av lånet som er utbetalt. De gunstige utlånsvilkårene gjør at gaveandelen på utlån under den 12. kapitalpåfyllingen (IDA 12) er beregnet til om lag 63 pst. I og med at rundt 20 pst. av midlene vil bli gitt på gavevilkår under IDA 13 vil den totale beregnede gaveandelen for IDAs finansielle bistand øke til om lag 70 pst.

Grunnlaget for IDAs bistand er de finansielle bidragene som en rekke giverland stiller til disposisjon gjennom jevnlige påfyllinger til fondet. Samtlige bidrag er ubundne gavemidler. I tillegg kommer tilbakebetalinger fra låntakerne i IDA og overføringer fra Verdensbankens overskudd, som til sammen utgjør en betydelig andel av kapitalpåfyllingene. Bistand fra IDA går til de fattigste utviklingslandene med hovedvekt på Afrika sør for Sahara. For tiden kan land med et bruttonasjonalprodukt per innbygger på USD 875 eller mindre få midler fra IDA. Dessuten kan enkelte mindre øystater på grunn av sin sårbare økonomi få midler fra IDA selv om bruttonasjonalprodukt per innbygger er over denne grensen.

IDA er den største enkeltyter av finansiell bistand til de fattigste utviklingslandene. Av IDAs finansielle bistand under IDA 12 gikk 48 pst. til Afrika. Bidrag til IDA er i de fleste OECD-landene den største multilaterale tilskuddsposten. IDA og FNs utviklingsprogram (UNDP) har vært de største mottakerne av norsk bistand til multilaterale bistandsorganisasjoner i de senere år.

Verdensbanken har lenge hatt fattigdomsreduksjon som sin overordnede målsetting og har nå vedtatt å legge Tusenårsmålene til grunn for sin virksomhet. Det legges i dag enda sterkere vekt på at bistanden skal ytes i tråd med mottakerlandenes egne utviklingsstrategier (f.eks. såkalte Poverty Reduction Strategy Papers) og i forsterket partnerskap med andre institusjoner og bilaterale givere.

Reform av offentlig administrasjon (godt styresett), infrastruktur, utdanning og helse er de formål som mottar mest bistand fra IDA. Lån til sosiale sektorer utgjorde totalt 37 pst. av IDAs samlede utlån under IDA 12. Verdensbankgruppen er i dag den største bidragsyteren til grunnutdanning og primærhelse i utviklingslandene. Det er de senere år lagt stor vekt på å integrere miljø- og likestillingsspørsmål i IDAs virksomhet. IDA er en sentral aktør i gjeldsletteinitiativet for de fattigste landene (Heavily Indebted Poor Countries Initiative - HIPC) som over tid er forventet å gi en total gjeldslette på omlag USD 50 milliarder til rundt 40 land.

IDA og Verdensbanken har felles administrasjon og stab. Institusjonene har i praksis felles styre, selv om IDA formelt har eget styre siden medlemsskapet i de to institusjonene er noe forskjellig. Fordelingen av stemmer i de to institusjonenes styrer er ulik, ettersom medlemslandene har ulik andel av kapitalgrunnlaget i institusjonene. Dette har imidlertid liten praktisk betydning siden alle beslutninger søkes fattet ved konsensus etter forhandlinger. De nordiske og baltiske land har en felles styrerepresentasjon i IDA og Verdensbanken. I forhandlingene om kapitalpåfyllingene i IDA deltar imidlertid de nordiske land hver for seg. De nordiske land deltar aktivt i utformingen av retningslinjene for IDAs virksomhet. Gjennomføringen følges så opp i det løpende styrearbeidet gjennom den felles nordiske-baltiske styrerepresentanten.

3 Forhandlingene om IDA 13

Forhandlingene om den 13. kapitalpåfyllingen av IDA for perioden fra 1. juli 2002 til 30. juni 2005 ble innledet i februar 2000. Forhandlingene ble etter seks forhandlingsmøter avsluttet i London 1. juli 2002. Hovedtemaer i forhandlingene var de utviklingspolitiske prioriteringene og retningslinjene for IDAs virksomhet, spørsmålet om i hvilken grad og til hvilke formål IDA skulle gi finansiering på gavevilkår, størrelsen på kapitalpåfyllingen og byrdefordelingen for IDA 13.

I forhandlingene deltok representanter fra 41 giverland. For første gang i IDAs historie deltok også et utvalg representanter for mottakerlandene i forhandlingene. Dette bidro positivt til diskusjonene ved at forhandlingstemaene også ble belyst direkte fra mottakerlandenes perspektiv. Under IDA 13-forhandlingene var det sammenlignet med tidligere en større åpenhet rundt forhandlingsprosessen, med mulighet til innspill fra det sivile samfunn. Utkast til det endelige forhandlingsresultatet ble lagt ut på Internett, med adgang for alle interesserte til å komme med innspill og kommentarer.

3.1 Sentrale forhandlingsspørsmål

Det var bred enighet om at de politiske retningslinjene for den 12. kapitalpåfyllingen av IDA skulle videreføres og forsterkes, med fattigdomsreduksjon som overordnet målsetting. Viktige aspekter i så måte var utvikling av menneskelige ressurser (med vekt på helse og utdanning), godt styresett (herunder kamp mot korrupsjon), økonomiske reformer og bærekraftig utvikling. Videre ble det lagt stor vekt på at IDAs operative virke skal baseres på mottakerlandenes egne strategier for fattigdomsreduksjon og at befolkningen i det enkelte land skal involveres i utformingen og iverksettelsen av strategiene for å sikre genuint eierskap. Det var også enighet om å styrke systemet som ble vedtatt i IDA 12-forhandlingene som legger til grunn at låntakerlandenes reforminnsats og resultatoppnåelse i stor grad vil være bestemmende for fordelingen av IDA-finansieringen mellom land. Dette skal bidra til å sikre at knappe IDA-ressurser blir brukt på en måte som har størst mulig utviklingseffekt. Kriteriene reflekterer bl.a. låntakerlandenes økonomiske og sosiale politikk og styresett. Låntakerlandenes grad av oppfyllelse av kriteriene vil være avgjørende for utlånets størrelse og art.

IDA 13-forhandlingene foregikk i et klima preget av en generell knapphet på bistandsmidler (ODA). Det ble understreket av mange at IDA fortsatt står meget sentralt i bistanden til de fattigste landene. Det ble særlig pekt på at utviklingen i Afrika fortsatt er en tung utfordring i lys av at mange land i regionen fortsatt har store problemer knyttet til dårlig styresett, væpnede konflikter, HIV/Aids-epidemien og synkende råvarepriser. Målsettingen fra IDA 12 om at 50 pst. av IDAs finansielle bistand skal gå til Afrika ble videreført. Forutsetningen er imidlertid fortsatt at de afrikanske låntakerlandene i tilstrekkelig grad oppfyller kriteriene for tildeling av midler.

Det vanskeligste forhandlingsspørsmålet var i hvilken grad og til hvilke formål IDA, som i utgangspunktet er en långiver, skal gi finansiell bistand på rene gavevilkår. USA ønsket at en betydelig del av IDAs finansiering, spesielt av sosiale sektorer, skulle gis på gavevilkår under henvisning til at nye lån ville øke de fattige landenes gjeld. De fleste andre, inkludert Norge, tok til orde for en mer beskjeden gaveandel da USAs forslag ble ansett å ha flere uheldige konsekvenser. Særlig viktig er at IDA over tid ville lide et meget betydelig ressurstap i form av sterkt redusert tilbakebetaling av lån. Dermed ville en stor økning av gaveandelen på sikt kunne føre til redusert ressurstilgang for de fattigste landene. USAs forslag ville heller ikke hatt noen likviditetseffekt for de aktuelle landene i de første 10 årene under den avdragsfrie periode for IDA-lån.

Videre ville en stor gaveandel komplisere forholdet til FN og andre som gir bistand på gavevilkår og dermed svekke samarbeidet mellom institusjonene, som i dag er basert på komplementaritet. Det hører også med til bildet at det vil være formålstjenlig å ha et låneinstrument også for de fattigste landene i tillegg til gavebistand. Betjening av billige lån vil kunne styrke kredittverdigheten til de fattige landene og dermed øke den framtidige tilgangen til ressurser på mer regulære vilkår og fremme private investeringer. USAs forslag kunne også gi et inntrykk av at satsing på helse og utdanning ikke er verdt å ta opp lån til. Dette ville være et uheldig signal til utviklingslandene siden bl. a. Verdensbanken stadig klarere har påvist at investeringer i helse og utdanning gir stor utviklingseffekt.

Norge spilte en sentral rolle i arbeidet for å komme fram til et kompromiss, og fremmet en løsningsformel som tar utgangspunkt i hva IDA mest hensiktsmessig kan bruke gavemidler til. Det norske forslaget om at IDA skal kunne yte gavebistand til bekjempelse av HIV/Aids og gjenreisning etter væpnet konflikt og naturkatastrofer er et sentralt element i sluttresultatet. I tillegg presenterte henholdsvis Canada og Storbritannia forslag om at de fattigste og de mest gjeldstyngede mottakerlandene skal tilgodeses ved fordelingen av gavebistand fra IDA. Disse tre forslagene utgjør bærebjelkene i det kompromiss man til slutt nådde enighet om hva gjelder gavebistand fra IDA. Det ble fra alle hold uttrykt politisk vilje til å kompensere IDA for bortfall av tilbakebetalinger som følge av gaveelementet. Norge understreket nødvendigheten av en full kompensasjon av IDA slik at ressurstilgangen til de fattigste landene ikke begrenses. Bidragene til dette må komme fra alle giverland og baseres på byrdefordelingsnøkkelen for de ordinære bidragene. En mekanisme for kompensasjon vil bli forsøkt fremforhandlet i forbindelse med midtveisgjennomgangen av IDA 13 i 2003.

4 Sluttresultatet av forhandlingene

Forhandlingene ga som resultat et samlet kapitalgrunnlag på om lag SDR (Special Drawing Rights) 18,1 milliarder eller USD 22,9 milliarder. Av dette utgjorde giverlandenes påfylling om lag USD 12,7 milliarder, mens det overskytende dekkes gjennom tilbakebetalinger av gamle lån og overføringer fra Verdensbankens nettoinntekt. Dette innebærer at IDAs bistandsnivå fra IDA 12 vil kunne opprettholdes. Det ble oppnådd enighet om at rundt 18-21 pst. av bistanden skal gis på gavevilkår. Gavebistanden skal særlig gå til land som er rammet av HIV/Aids, væpnet konflikt, naturkatastrofer og en særlig vanskelig gjeldssituasjon. Siden sluttresultatet innebærer en betydelig økning av IDAs gavebistand, er det knyttet en viss usikkerhet til de langsiktige konsekvensene av dette. Retningslinjene for gavebistanden vil derfor i utgangspunktet kun gjelde IDA 13, og bli revurdert og eventuelt endret under IDA 14-forhandlingene.

4.1 Retningslinjer for IDA 13

I likhet med de siste påfyllingene skal IDAs bistand baseres på overordnede prioriteringer som fattigdomsreduksjon, god økonomisk politikk og bærekraftig utvikling. Innsats på områder som utdanning, integrering av likestillingsspørsmål, kamp mot HIV/Aids og andre smittsomme sykdommer, utvikling av privat sektor, landsbygdutvikling, integrering av miljøaspekter og godt styresett prioriteres. Godt styresett i mottakerlandene blir vurdert som helt sentralt for å sikre at bistanden gir resultater. Utlånskriteriene som ble etablert i IDA 12 for å sikre at knappe ressurser blir brukt på en måte som har størst mulig utviklingseffekt, skal forsterkes. Låntakerlandenes oppfyllelse av kriteriene vil være avgjørende for utlånenes størrelse og art.

Et svært viktig nytt element i forhold til tidligere påfyllinger er den vekt som legges på at bistanden fra IDA, og andre, skal forankres sterkere i de prioriteringene som settes i de fattige landenes egne utviklingsstrategier. Det legges stor vekt på at strategiene skal være utformet nasjonalt og med bred folkelig deltakelse. Dette er i samsvar med Verdensbankens helhetlige tilnærming til utviklingsarbeidet, hvor en viktig intensjon er å koordinere bistandsinnsatsen til hvert enkelt land på en langt bedre måte, gjennom et tettere samarbeid mellom alle relevante aktører og med landets egne myndigheter i førersetet.

4.2 Byrdefordeling

IDA utgjør en stor del av bistandsbudsjettet i de fleste giverlandene og er en bærebjelke i internasjonal bistand til de fattigste landene. Det er likevel stor variasjon i viljen og evnen de ulike giverlandene har til å støtte opp om IDA. Foruten Norge, øket også Storbritannia og Spania sine andeler i påfyllingen. Frankrike, Japan, Saudi-Arabia og Tyskland reduserte sine andeler. De øvrige giverland opprettholdt sine andeler fra IDA 12. Som følge av valutakursutviklingen vil imidlertid de fleste europeiske lands bidrag, også Norges, øke vesentlig målt i nasjonal valuta. USA har gjort utbetalingen av en del av sitt bidrag betinget av en vurdering av hvorvidt forhandlingsresultatet anses å bli tilfredsstillende gjennomført. Dersom denne delen blir utbetalt vil også USA ha økt sin andel sammenlignet med IDA 12.

Bidragene fra de enkelte land går frem av den vedlagte tabellen (Vedlegg 1).

4.3 Vurdering

Sluttresultatet av forhandlingene må, særlig gitt en presset budsjettsituasjon i mange giverland og de vanskelige diskusjonene vedrørende gavebistand fra IDA, sies å være tilfredsstillende med hensyn til nivået på påfyllingen. Det samme kan sies om de politiske retningslinjene og kriteriene for IDAs virksomhet og det fortsatte fokus på Afrika sør for Sahara. Utvikling på det afrikanske kontinent er i stor grad avhengig av godt styresett. Gjennom retningslinjene for sitt operative virke vil IDA fortsatt kunne være en betydelig bidragsyter til å fremme godt styresett i Afrika. Særlig positivt er den sterkere vektleggingen på de fattige landenes egne utviklingsstrategier. Dette må antas å bidra til styrket nasjonalt eierskap til utviklingsprosessen. Videre er det grunn til å fremheve den betydelige andel av IDAs bistand som går til helse og utdanning. Prioriteringene og kriteriene for IDAs bistand er i dag i all hovedsak i overensstemmelse med norsk utviklingspolitikk.

Det er positivt at man greide å oppnå et kompromiss i spørsmålet om gavemidler gitt at det i utgangspunktet var betydelig avstand mellom partene. Utfordringen i tiden fremover blir å sikre at IDAs bruk av gavemidler bidrar til en bedre arbeidsdeling mellom aktørene i det multilaterale systemet og å øke den samlede effektivitet i den multilaterale bistanden. Samarbeids- og koordineringsrutiner, ikke minst med aktuelle FN-organisasjoner, blir særlig viktige. Retningslinjene for disponering av gavemidler vil bli diskutert under midtveisgjennomgangen av IDA 13 i 2003 og revurdert under IDA 14-forhandlingene, som vil starte tidlig i 2004. Det vil derfor i relativt nær fremtid være mulig å foreta eventuelle justeringer dersom dette anses som nødvendig.

Det er positivt at IDAs finansielle støtte til de fattigste landene opprettholdes de kommende år. Imidlertid vil knappheten på IDA-ressurser forsterkes som følge av at behovet for IDA-midler har økt de siste årene, både på grunn av den finansielle krisen i Asia, den fortsatt bekymringsfulle situasjonen i Afrika, reduserte råvarepriser, økonomiske nedgangstider, særlig etter 11. september 2001, og utilstrekkelig bilateral bistand.

5 Norges bidrag til påfyllingen

Norge har tatt aktivt del i IDAs styringsorganer og gitt finansielle bidrag til alle tidligere kapitalpåfyllinger, senest i 1999 da Stortinget ga samtykke til Norges deltakelse i IDA 12 med kr 1.241.890.000 for perioden fra 1. juli 1999 til 30. juni 2002, jfr. St.prp. nr. 91 (1998-99) og Innst. S. nr. 34 (1999-2000).

Siden 1960 har det funnet sted en gradvis økning i Norges andel i kapitalpåfyllingene til IDA, fra 0,89 pst. i den første påfyllingen til 1,42 pst. i IDA 8. Denne andelen besto uforandret frem til og med IDA 12, med henvisning til en rimelig byrdefordeling mellom giverlandene. Norges utenriksøkonomiske stilling ble imidlertid forbedret i løpet av 1990-tallet. Videre har IDAs utlånspolitikk de siste ti år utviklet seg raskt og er i dag i betydelig grad i overensstemmelse med norsk utviklingspolitikk. På ovenstående bakgrunn aksepterte Norge å øke sin andel av den 13. påfyllingen til 1,52 pst. Som en del av forhandlingsresultatet aksepterte man også at de årlige gjeldsbrevene som utgjør det norske IDA 13-bidraget, kan trekkes ned (innkasseres) av IDA umiddelbart etter utstedelse. Den merverdi dette innebærer for IDA er beregnet til om lag USD 27 mill. (rundt NOK 243 mill.). Hensikten er å gi et ekstraordinært bidrag til IDAs innsats for å møte konsekvensene for de fattigste landene av den internasjonale økonomiske nedgangen etter 11. september 2001. Dette har ingen budsjettimplikasjoner.

Siden IDA 9 har det vært praksis å fastsette bidragene til kapitalpåfyllingen i «Special Drawing Rights» (SDR). Omregningskursen til nasjonal valuta fastsettes under forhandlingene. For IDA 13 er omregningskursen til nasjonal valuta fastsatt til å være den gjennomsnittlige vekslingskursen for perioden fra 1. april til 30. september 2001. For Norges del innebærer dette en kurs hvor 1 SDR tilsvarer NOK 11,49853. Siden vekslingskursen for norske kroner og andre europeiske valutaer for IDA 13 er betydelig lavere enn for IDA 12, innebærer videreføringen av påfyllingsbidragene målt i SDR en vesentlig økning i disse landenes bidrag målt i nasjonal valuta.

Resultatet av forhandlingene innebærer for Norges del et totalt bidrag på NOK 1.751.270.000. Det totale beløpet vil utbetales over tre år (NOK 583.756.667 per år). Mens IDA 13-forhandlingene pågikk, ble det i St.prp. nr. 1 (2001-2002) foreslått at det bevilges 500 millioner kroner under kap. 0171, post 70 - Verdensbanken, til deltakelse i fondspåfyllingen. I proposisjonen er det tatt høyde for at sluttresultatet ville bli påvirket av faktorer det ikke var mulig å forutsi. Dette gjorde en forhåndsberegning av det norske bidraget tilsvarende vanskelig.

På denne bakgrunn vil Regjeringen i forbindelse med omfordelingsproposisjonen høsten 2002 foreslå at NOK 84 mill. omdisponeres til kap. 171, post 70 fra andre bevilgninger på bistandsbudsjettet. De budsjettmessige konsekvensene for senere år vil bli foreslått dekket innenfor den til enhver tid gjeldende bistandsramme det enkelte år.