3 Islands avtale om stabiliseringsprogram med IMF

Styret i Det internasjonale valutafondet (IMF) godkjente 19. november 2008 en avtale om stabiliseringsprogram med Island. Avtalen innbærer at Island får låne USD 2,1 mrd. kroner fra IMF, samtidig som landet forplikter seg til å gjennomføre en rekke tiltak for å gjenreise økonomien. Stabiliseringsprogrammet identifiserer tre hovedutfordringer og et sett med virkemidler for å svare på disse utfordringene.

Gjenopprette tillit til økonomi og kronekurs

For det første skal programmet på kort sikt gjenopprette tilliten til islandsk økonomi og stabilisere den islandske kronens verdi. I løpet av det siste året fram til de tre store islandske bankene ble satt under administrasjon ble verdien av den islandske kronen om lag halvert målt mot euro og USD. Dette skapte særlig problemer for bedrifter og husholdninger på Island som hadde tatt opp lån i utenlandsk valuta, og derfor opplevde kraftige gjeldsøkninger målt i forhold til sine inntekter. Om lag 75 pst. av næringslivets lån, samt 20 pst. av lån til islandske husholdninger, var enten denominert eller på annen måte knyttet til utenlandsk valuta. Videre er boliglån i islandske kroner normalt indeksert, slik at lånet øker i takt med inflasjonen.

Fallet i den islandske kronens verdi gjør også import dyrere og trekker opp prisveksten. For islandsk økonomi er det derfor viktig at verdien av den islandske kronen stabiliseres. I stabiliseringsprogrammet med IMF har Island forpliktet seg til å føre en stram pengepolitikk med sikte på å stabilisere den islandske kronens verdi. Som et ledd i dette økte den islandske sentralbanken styringsrenten til 18 pst. den 28. oktober 2008, dvs. om lag på linje med konsumprisveksten på det tidspunktet. Som følge av det store innslaget av valuta- og realrentelån, har endringer i det kortsiktige rentenivået uansett begrenset betydning for bedrifter og husholdninger.

I månedsskiftet november/desember ble restriksjonene på valutahandel erstattet av restriksjoner på rene kapitalbevegelser overfor utlandet. 5. desember ble valutamarkedet i Island gjenåpnet, og det ble igjen fri tilgang på valuta for handelsformål. Kronen styrket seg noe etter at den ble konvertibel, og har siden holdt seg relativt stabil, men omsettes til en klart lavere kurs enn før krisen. Volumene som handles i markedet er små. Det er inntil videre restriksjoner på kapitalbevegelser, og tilgangen på reisevaluta er begrenset. IMF er opptatt av faren for kapitalflukt fra Island når kapitalrestriksjonene blir avviklet. Utenlandske investorer har plassert store beløp i islandske obligasjoner og kan ønske å trekke seg ut av disse plasseringene dersom de får muligheten. En slik kapitalutgang vil svekke mulighetene å holde en stabil kronekurs. Stabiliseringsprogrammet med IMF legger derfor opp til at Island kan opprettholde noen restriksjoner på kapitalbevegelser mot utlandet fram til november 2009.

Bankrestrukturering

Det andre hovedformålet med stabiliseringsprogrammet er å restrukturere bankene som er satt under administrasjon. Innenlandske utlån og innskudd i disse tre bankene er overført til tre nye banker som myndighetene har opprettet for å drive den innenlandske virksomheten videre. Disse er heleid av staten og skal drive konservativ bankdrift. Resterende forpliktelser og fordringer ligger igjen i de tre ”gamle” bankene. Det er uvanlig å opprette nye enheter på basis av deler av porteføljen før booppgjøret er gjennomført. Bakgrunnen for at islandske myndigheter har valgt denne modellen er betydningen for den islandske økonomien av at det finnes et velfungerende bankvesen. De nye innenlandske bankene er opprettet for å sikre at disse oppgavene ivaretas. Den valgte modellen har imidlertid ikke gjort booppgjøret og de krevende forhandlingene med kreditorene lettere.

Administrasjonsstyret arbeider med å skaffe seg oversikt over fordringer og gjeld, herunder hvilken prioritet som er gitt til ulike kreditorer. I stabiliseringsprogrammet med IMF har Island forpliktet seg til å gjennomføre denne prosessen på en åpen, rettferdig, inkluderende og best mulig måte. Et viktig delmål er å gjenvinne mest mulig av bankenes verdier i utlandet.

Det har blitt stilt spørsmålstegn ved om den valgte modellen er i tråd med prinsippet om likebehandling av kreditorene. I stabiliseringsprogrammet med IMF forplikter Island seg til å få gjennomført en uavhengig verdsetting av verdiene i de gamle og nye bankene i tråd med beste internasjonale praksis på området, slik at dette prinsippet blir ivaretatt.

I prosessen med restrukturering av bankene har det vært særlig oppmerksomhet om den islandske bankinnskuddsgarantien. I tråd med EØS-regelverket har denne ordningen garantert for innskudd i islandske banker opp til et beløp på 20 887 euro per innskyter per bank. Filialbanker i utlandet er omfattet av hjemlandets innskuddsgarantiordning. I forbindelse med at de tre store bankene er satt under administrasjon, har det oppstått krav, i hovedsak fra utenlandske innskytere, som langt overstiger kapitalen i innskuddsgarantifondet som islandske myndigheter hadde opprettet for å dekke slike tap. I stabiliseringsprogrammet med IMF har Island erklært at myndighetene vil overholde sine EØS-forpliktelser i innskuddsgarantiordningen overfor utenlandske innskytere. Myndighetene er i dialog med Storbritannia, Tyskland og Nederland om finansiering for å kunne dekke den islandske bankinnskuddsgarantiordningens forpliktelser overfor bankkunder i disse landene.

Konsolidering av offentlige finanser

Det tredje hovedformålet med stabiliseringsprogrammet er å konsolidere Islands statsfinanser på mellomlang sikt. Etter flere år med betydelige overskudd var den islandske statens netto gjeld nær null ved inngangen til krisen. Finanskrisen og svak økonomisk utvikling endrer nå dette bildet. Det tas sikte på å la automatiske stabilisatorer virke fullt ut gjennom den økonomiske nedgangen i 2009. Basert på dette er det i stabiliseringsprogrammet anslått at fall i skatteinntektene og økte utgifter til bl.a. arbeidsledighetstrygd vil gi et primærunderskudd på statsbudsjettet på 8,5 pst. av BNP i 2009. I tillegg vil den islandske stat bli påført betydelige utgifter knyttet til rekapitalisering av de innenlandske delene av de tre største bankene, rekapitalisering av sentralbanken for å styrke valutareservene, samt til garantiforpliktelser overfor innskyterne i de tre gamle bankenes utenlandske virksomhet. IMF anslår at dette samlet sett kan øke statens brutto gjeld til om lag 100 pst. av BNP. Det er betydelig usikkerhet knyttet til dette anslaget, bl.a. fordi uavklarte og kompliserte rettslige spørsmål gjør det vanskelig å anslå hvor store deler av bankens aktiva i utlandet som vil kunne gjenvinnes.

Stabiliseringsprogrammet legger opp til en ambisiøs konsolidering av offentlige finanser. Fra 2010 skal det primære budsjettunderskuddet reduseres med 3-4 prosentpoeng per år fram til og med 2013, da det anslås å nå et overskudd på 6,2 pst. av BNP. Alltinget har vedtatt justeringer av statsbudsjettet for 2009 i tråd med stabiliseringsprogrammet. Islandske myndigheter har varslet at en i løpet av første halvår av 2009, som et ledd i et bredt politisk kompromiss, vil utvikle en plan for hvordan konsolideringen skal gjennomføres. Framdriften i denne finanspolitiske konsolideringsplanen vil være viktig for IMFs oppfølging av stabiliseringsprogrammet. En nærmere angivelse av tiltakene i konsolideringsplanen er ventet før utbetaling av det nordiske lånet.

Finansieringsbehovet

Stabiliseringsprogrammet har identifisert at islandske myndigheter har behov for å skaffe finansiering til tre ulike formål:

• Dekning av innskuddsgarantiforpliktelsene. Innskytere i Storbritannia og Nederland er de største utenlandske fordringshaverne. Innskytere i Tyskland har også fordringer. Samlede innskudd i disse landene under garantiordningens grense på 20 887 euro er anslått til om lag 5½ mrd. USD, tilsvarende omkring 30 pst. av Islands BNP. Til fradrag kommer det som gjenvinning av aktiva i boene etter de tre fallerte bankene vil kunne dekke. Verdien av disse aktivaene er usikker. Vedrørende dekning av islandske innskuddsgarantiforpliktelser i Norge, er det antatt at aktiva i boet vil kunne brukes til å gi full dekning. Etter Stortingets samtykke har den norske stat garantert for utbetaling til innskyterne i den norske filialen av Kaupthing, jf. St.prp. nr. 6 (2008-2009).

• Å skyte inn ny kapital i de nye, innenlandske bankene slik at disse kan drive normal bankvirksomhet med tilfredsstillende egenkapital. I stabiliseringsprogrammet med IMF har myndighetene forpliktet seg til å skyte inn midler slik at selskapene får en egenkapitaldekning på minst 10 pst. Kapitalbehovet er anslått til 385 mrd. ISK, tilsvarende 26 pst. av BNP, og vil bli finansiert ved utstedelse av statsobligasjoner.

• Styrking av valutareservene og rekapitalisering av sentralbanken. Sentralbanken har tapt om lag 150 mrd. ISK i forbindelse med at det tre bankene ble satt under administrasjon. Samtidig er det behov for å styrke valutareservene for å kunne gjenreise tillitten til valutaen og stabilisere valutakursen.

Storbritannia, Nederland og Tyskland er innstilt på å innvilge et lån til Island for å dekke den delen av det islandske innskuddsgarantifondets forpliktelser til innskyterne i disse landene som ikke kan dekkes gjennom salg av fordringer, og forhandler nå med Island om vilkårene for dette. IMF har anslått finansieringsbehovet i utenlandsk valuta ut over dette til USD 5 mrd. Her vil Norge og andre nordiske land bidra, jf. avsnittet nedenfor. Disse midlene vil i all hovedsak bli brukt til å styrke sentralbankens valutareserver. Kapitalinnskuddene i de nye bankene forutsettes dekket via innenlandske lån.