2 Nasjonal strategi for norsk forsvars- og forsvarsrelatert industri

2.1 Bakgrunn

Forsvarsdepartementet la i St prp nr 48 (1994-95) fram en næringspolitisk strategi for Forsvarets anskaffelser. Bakgrunnen for den næringspolitiske strategien var først og fremst å finne i de store materiellinvesteringer Forsvaret står foran i årene som kommer. På tross av en kvantitativ reduksjon er det en overordnet målsetting å høyne Forsvarets kvalitative standard. Materiellinvesteringene vil utgjøre en stor andel av forsvarsbudsjettet. Dette betyr at fokus blir rettet mot hvordan disse betydelige midler blir forvaltet, og betydningen dette får for norsk næringsutvikling. Gjennom den næringspolitiske strategien tar Forsvarsdepartementet sikte på å legge forholdene til rette for at norsk industri skal kunne stå for en størst mulig andel av de kommende leveranser.

Den næringspolitiske strategien har langsiktighet som grunnelement. Med utgangspunkt i en tidshorisont på 10-15 år, legges det opp til en kategorisering av større prosjekter hvor det

1. tas sikte på å bistå norsk industri til konkurransedyktighet, eller

2. synes mest hensiktsmessig med samarbeid med annet/andre land om utvikling og produksjon, eller

3. mest formålstjenlige synes å være direktekjøp fra utlandet med krav om gjenkjøp.

Det er lagt til grunn i alt ni teknologiske kompetanse- og satsingsområder som i utgangspunktet er retningsgivende for hvor myndighetene ønsker å prioritere bruk av utviklingsmidler. Forsvarets forskningsinstitutt har etter oppdrag fra Forsvarsdepartementet etablert et prosjekt for oppfølging av strategien. Arbeidet er planlagt avsluttet innen utgangen av 1998, og forventes å resultere i konkrete forslag med hensyn til kategorisering av prosjektene. Hovedmålet er definert som følger: «Forholdene skal legges til rette for at industrien får en økende andel av materielleveransene og økt eksport samtidig som Forsvaret får prisriktige anskaffelser.»

Gjennomføringen av intensjonene i den næringspolitiske strategien forutsetter nær kontakt og omforente strategiske målsettinger mellom myndighetene og industrien. Etter initiativ fra Forsvarsdepartementet, og i forståelse og samarbeid med relevant industri, er det enighet om å etablere et grunnlag for et felles og omforent ambisjonsnivå for et koordinert samarbeid mellom norsk forsvarsindustri og norske myndigheter for å opprettholde og videreutvikle norsk forsvarsindustri. Til grunn for dette ligger ønsket og behovet for nasjonalt å arbeide sammen mot felles målsettinger. I tillegg til forhold som relaterer seg til den nasjonale konsolidering av industrien, er det et hovedsiktemål å «utvikle praktiske og gjennomførbare rutiner for - gjennom de kanaler myndighetene og industrien disponerer - å vinne innpass på det utenlandske marked gjennom for eksempel etablering av ulike former for industrisamarbeid og fellesprosjekter». I det følgende beskrives en «Nasjonal strategi for norsk forsvars- og forsvarsrelatert industri».

2.2 Norsk forsvarsindustri - perspektiver og strategier

De fleste norske selskaper er systemleverandører for enkelte produkter og hovedområdene innenfor disse er kommando-, kontroll- og kommunikasjonsutstyr, våpen og ammunisjon. Imidlertid fremholder selskapene at gjeldende eksportregler gjør det vanskelig å øke deres eksportandel. Samtlige større selskaper er avhengig av økt eksport innen sine produktområder, og dermed avhengig av den videre utvikling av de norske eksportregler. Når det gjelder synergieffekter til sivile produkter er dette potensialet størst innenfor IT/kommunikasjons- og materialteknologi. I tillegg kommer utvikling av systemkompetanse, som er en generell forutsetning for vekst i industrien.

De etablerte teknologiske kompetanse- og satsingsområder er relativt omfattende og vide. Dette vanskeliggjør en reell konsentrasjon innenfor teknologi i norsk forsvarsindustri. Konsolidering innenfor produktområder synes derfor mest hensiktsmessig, og er hva som her anbefales.

Gjenkjøp i forbindelse med norske materiellanskaffelser i utlandet er av varierende viktighet for selskapene. Imidlertid anser samtlige selskaper bruk av gjenkjøp som et helt nødvendig virkemiddel for innpass i og etablering av nye markeder og allianser. Gjenkjøpsregimet gir også mulighet for tilgang til og overføring av ny teknologi.

Forsvarsindustriens egne hovedstrategier for å møte framtidige utfordringer er sterkt varierende. Samtlige forutsetter allikevel følgende:

• Fortsatt leveranser til det norske Forsvaret innenfor de respektive satsingsområder, samtidig som myndighetene bidrar finansielt for eksempel gjennom utviklingskontrakter.

• Gjenkjøp må utnyttes for å skape nye markeder, danne varige allianser og gi tilgang på teknologi.

2.3 Tilnærming/metodikk

Forsvarsdepartementet har det overordnede ansvar for anskaffelser av materiell til Forsvaret, forhandling og gjennomføring av gjenkjøpsavtaler og å ivareta norsk deltakelse i internasjonalt forsvarsmateriell- og teknologisamarbeid. Utenriksdepartementet har ansvaret for utarbeiding og forvaltningskontroll av eksportregelverket, mens Nærings- og handelsdepartementet ivaretar de overordnede næringspolitiske hensyn og betingelser. Som det fremgår er Forsvarsdepartementet hovedansvarlig for gjennomføring av næringspolitisk strategi - følgelig også den nasjonale strategi.

Gjennomføring av en omforent nasjonal strategi mellom myndighetene og industrien forutsetter et aktivt engasjement fra myndighetenes side når det gjelder tilrettelegging av rammebetingelser. På basis av gjeldende overordnede næringspolitikk fra myndighetenes side, har Forsvarsdepartementet en rekke virkemidler som både hver for seg - men ikke minst samlet - i stor grad kan virke styrende og avgjørende på den framtidige innretning og omfang av norsk forsvarsindustri. En nasjonal strategi er bruken av disse virkemidler i sum, sammen med en nær dialog og samarbeid med industrien selv. En avgjørende forutsetning for å lykkes er imidlertid at industrien er innforstått med de overordnede nasjonale målsettinger, og er villig til å spille på lag i en slik utstrekning at norsk politikk på dette området både nasjonalt og internasjonalt blir oppfattet som omforent, troverdig, målrettet og gjennomtenkt.

De viktigste virkemidler Forsvarsdepartementet har til rådighet er:

Forsvarets materiellanskaffelser

Som kunde definerer Forsvaret de operative og tekniske krav til materiellet og beslutter valg av leverandør og inngåelse av kontrakter. Dette gjelder også tildeling og bevilging av midler til ulike former for forsknings- og utviklingskontrakter. Det er Forsvarets materiellanskaffelser som virkemiddel som er fokusert i Næringspolitisk strategi, og som utredes nærmere av Forsvarets forskningsinstitutt som nevnt over.

Krav om gjenkjøp

Gjenkjøp er et viktig næringspolitisk virkemiddel. Krav til utenlandske leverandører om gjenkjøp er ett av flere virkemidler for å opprettholde og styrke norsk forsvarsindustris kompetanse, kapasitet og markedsmuligheter samt å videreutvikle det nære samarbeidet mellom forsvarsindustrien og Forsvaret. Den framtidige innretning og gjennomføring av gjenkjøpsregimet vil være et sentralt element i de strategiske valg vi står foran med hensyn til å tilpasse oss de strukturendringer vi ser i forsvarsindustrien internasjonalt.

Statens eierskap i forsvarsindustrien

Staten er tungt inne i sentrale deler av norsk forsvarsindustri. Denne posisjon på eiersiden vil kunne brukes - gitt at den vedvarer - til å påvirke samarbeidskonstellasjoner og strategiske valg.

Internasjonalt forsvarsmateriell- og teknologisamarbeid

Reduserte budsjetter til forsvarsformål, reduserte markeder for materiell og teknologisk fordyrelse har medført at bestrebelsene for å få til samarbeid på tvers av landegrensene både på myndighets- og industrinivå er intensivert. Forsvarsdepartementet deltar aktivt i de fora hvor disse problemstillinger reises, og hvor konkrete samarbeidsprosjekter søkes realisert. Dette gjelder innenfor NATO i Conference of National Armaments Directors (CNAD) og innenfor Vestunionen (VEU) i Western European Armaments Group (WEAG). Industrisiden er tilsvarende organisert i NATO Industry Advisory Group (NIAG) og European Defence Industry Group (EDIG). I tillegg har Forsvarsdepartementet inngått bilaterale samarbeidsavtaler med utvalgte land.

Forsvarets overkommando og Forsvarets forskningsinstitutt bistår departementet i utøvelsen av næringspolitikken. Forsyningskommandoene forestår gjennomføringen av det enkelte materiellprosjekt og den konkrete anskaffelse. Forsvarets forskningsinstitutt bistår Forsvaret blant annet i utviklingen av de operative konsepter, og samarbeider tett med aktuell norsk industri i utviklingen av tekniske løsninger.

Norsk forsvarsindustri er relativt uensartet og nisjepreget, med høy teknologisk kompetanse også i internasjonal målestokk innen visse områder. En nasjonal strategi må legge til grunn en størst mulig konsolidering innenfor de mest fremtredende kompetanse-/produktområder og forutsetter konkurransedyktighet i markedet nasjonalt og internasjonalt. Uten at former for og grader av samarbeidsrelasjoner blir etablert nasjonalt, vil dette vanskelig kunne oppnås. Som det fremgår, synes det hensiktsmessig å foreta en gruppering i produktområder som følger:

• mekanisk verkstedindustri

• kommunikasjon-, kontroll- og informasjonssystemer

• våpen/ammunisjon.

I tillegg kommer en rekke små og mellomstore nisjepregede bedrifter som står for betydelige underleveranser, og som også må trekkes med i implementeringen av en nasjonal overordnet strategi.

2.4 Nasjonal strategi - elementer

Den nasjonale strategi for et koordinert samarbeid mellom myndigheter, forsvarsindustri og annen relevant industri for å opprettholde og videreutvikle denne industrien tar utgangspunkt i Forsvarets kommende materiellanskaffelser i et 10-15 års perspektiv.

Kategoriseringen av de større kommende prosjekter som er lagt til grunn i den næringspolitiske strategien utgjør et naturlig utgangspunkt. Henholdsvis utenlandske systemleveranser (kjøp utenfor Norge), internasjonale systemleveranser (norsk deltakelse i prosjekter bi- eller multilateralt) og norsk systemleveranse (kjøp i Norge) er en egnet tilnærming for å se hvilke strategiske koplinger det er mulig å gjennomføre for å videreutvikle norsk forsvarsindustri. Det må understrekes at dette forutsetter konkurransedyktighet fra norsk industris side, og at myndighetene krever at norsk industri samarbeider og organiserer seg på en slik måte at dette kan imøtekommes.

Utenlandske systemleveranser

Dette er anskaffelser som skjer gjennom direktekjøp fra utenlandsk leverandør. Avgjørende for industripolitiske koplinger i denne kategori er myndighetenes bruk og innretning av gjenkjøpsregimet. Også eksportreglene og eksportkontroll setter her betingelser for hvem man anskaffer fra, hva man anskaffer og hva gjenkjøpet kan/skal inneholde.

Hva som næringspolitisk er av størst betydning er hva som teknologisk og industrielt kan komme ut av denne anskaffelseskategori. Dette skjer i hovedsak innenfor tre områder;

• spesielle gjenkjøp, både sivilt og militært

• tilgang til nye markeder for industriens eksisterende produkter

• tilgang til ny teknologi og produkter for industrien.

Internasjonale systemleveranser

Denne anskaffelseskategori innebærer norsk industriell deltakelse i prosjektene, bi- eller multilateralt, her referert til som «akseptert internasjonalt samarbeid» det vil si innenfor fora eller med enkeltnasjoner Norge eksportpolitisk eller på annen måte kan godta. De industri- og næringspolitiske elementer som kan knyttes til denne kategori er:

• del- og systemleveranser innenfor eksisterende norsk teknologi og

• del- og systemleveranser der ny teknologi kan utvikles og utnyttes av industrien.

Norske systemleveranser

Det avgjørende element innenfor denne anskaffelseskategori er forutsetningen om konkurransedyktighet. Det er Forsvaret som kunde som setter premissene, og myndighetene vil stille krav til industrien om at en nasjonalt innretter og etablerer samarbeidskonstellasjoner som imøtekommer dette. Industrien må i denne forbindelse også styres i forhold til arv og bindinger i forhold til tidligere produkter utviklet og levert til Forsvaret. De industri- og næringspolitiske elementer som vil kunne knyttes til denne kategori er tilsvarende punktene i avsnittet om internasjonale systemleveranser ovenfor.

Strategiske koplinger

Avgjørende for en vellykket gjennomføring av den nasjonale strategi er de koplinger som vil kunne gjøres mellom de ulike elementer nevnt ovenfor. Mest iøynefallende er:

• Systemleverandør i Norge gir muligheter som systemleverandør i aksepterte markeder, samt som delsystemleverandør i andre markeder.

• Tilgang på ny teknologi og nye produkter er nødvendig for utvikling. Dette krever konsentrert og koordinert norsk utvikling (Forsvarets forskningsinstitutt/institutter/industri).

Som vi skal komme tilbake til nedenfor, vil det forutsette tiltak både fra myndigheter og industri for å få til adekvate strategiske koplinger med de effekter og det utfall som nevnt ovenfor.

2.5 Nasjonal strategi - gjennomføring

I det følgende er det satt opp enkelte momenter for gjennomføring av den nasjonale strategi:

Norske leveranser

1. Forsvarsdepartementet må via Forsvarets overkommando utøve den nødvendige styring av forsyningskommandoene slik at forholdene legges til rette for bruk av norsk industri. Der hvor norsk industri er konkurransedyktig, skal man anskaffe norsk.

2. Forsvarsdepartementet må kreve at ved større prosjekter skal norsk industri samarbeide og forutsettes å presentere allianser som viser konkurransedyktighet, nødvendig teknologikompetanse og framtidige eksportmuligheter, eventuelt i allianse med internasjonale selskaper.

3. Typiske/aktuelle allianseformer er (etter økende strategisk betydning):

   • generelle samarbeidsavtaler

   • prosjektsamarbeid (produksjonsdeling)

   • utviklingssamarbeid (felles utvikling)

   • felleseide selskap

   • gjensidig eierskap i morselskapet

   • sammenslåing og fusjoner.

4. Forsvarsdepartementet har ansvar for koordinering av myndighetenes (Forsvarsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond, Norges forskningsråd) og Forsvarets forskningsinstitutts utviklingsinvesteringer i prosjektene.

Internasjonale prosjekter og utenlandske kjøp

1. Forsvarsdepartementet må ha styring og kontroll med de samlede prosjekter og gjenkjøp, både sivilt og militært, der prosjekter innenfor forsvarsindustrien prioriteres. Det må opprettes en systematikk for dette.

2. Forsvarsdepartementet må også opprette en systematikk for hvordan gjenkjøp skal prioriteres og gjennomføres. Følgende «gjenkjøpsvarianter» er identifisert og bør vektlegges:

   • leveranser av eksisterende produkter fra norsk industri

   • etablering av allianser for markedsføring av norske produkter

   • leveranser av deler og delsystemer til systemleverandøren

   • overføring av leverandørens produkter til norsk industri

   • felles utviklingsprosjekter for eksisterende og nye produkter

   • teknologioverføring eller lisens for nye produkter til norsk industri

   • betalt utvikling til norsk industri.

3. Forsvarsdepartementet vil kreve at industrien selv koordinerer sine gjenkjøpsprosjekter. Dette kan skje gjennom etablering av tre gjenkjøpsgrupper, en for hvert hovedproduktområde;

   • Gjenkjøpsgruppe våpen, ammunisjon og sprengstoffer

   • Gjenkjøpsgruppe kommunikasjon og søkersystemer

   • Gjenkjøpsgruppe mekanisk industri, kjøretøyer og fartøyer.

Forsvarsdepartementet forutsetter at disse konsortier også inkluderer norske underleveranser fra SMB-foretak (små og mellomstore bedrifter) hvor dette er praktisk og konkurransemessig mulig. Selv om det er vanskelig å finne allmenngyldige kriterier for distriktspolitiske hensyn i forbindelse med inngåelse av gjenkjøpsavtaler, vil departementet vektlegge disse hensyn ved godkjennelse av gjenkjøpsavtaler.

2.6 Tiltak

Gjennomføring av den nasjonale strategi forutsetter at Forsvarsdepartementet er den koordinerende instans med full styringsrett ved valg av myndighetenes bidrag til utviklingsprosjekter, valg av leverandør i større prosjekter og gjenkjøp. I de tilfeller hvor myndighetene bidrar med støtte gjennom utviklingskontrakter, forutsettes at royalties ved salg til tredjepart føres tilbake til myndighetene slik at disse midler kan nyttes til ytterligere operativ, industriell og teknologisk kompetanseheving.

På myndighetssiden må det etableres samarbeidsrutiner som sikrer ivaretakelse av hele bredden av norsk forsvars- og forsvarsrettet industri - også SMB-foretakene. Det er derfor viktig med en helhetlig tilnærming slik at både Forsvarsdepartementet, Statens nærings- og distriktsutviklingsfond og Norges forskningsråd opererer med felles og omforente målsettinger.

Forsvarsdepartementet forutsettes internt å organisere arbeidet med oppfølging og gjennomføring av den nasjonale strategi på en slik måte at en sikrer at de strategiske bindinger mellom norsk produksjon og gjenkjøp blir gjennomført slik at dette samlet gir de ønskede effekter for norsk forsvarsindustri og annen relevant industri:

• egnet forsvarsmateriell til en gunstig pris

• nye markeder for industriens eksisterende produkter

• økt teknologisk kompetanse innen de utvalgte satsingsområder som basis for nye produkter og sivile synergieffekter

• muligheter for varige norske og utenlandske allianser.

2.7 Sammenfatning

Forsvarsdepartementet har konkludert med følgende:

1. Norsk industri organiserer samarbeidsrelasjoner/konsortier innenfor de tre hovedproduktområder strategien har identifisert både for gjennomføring av prosjekter og gjenkjøp.

2. Forsvarsdepartementet starter et nærmere samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet med sikte på å utvikle rutiner for en helhetlig tilnærming for myndighetsstøtte i forbindelse med utviklingskontrakter og teknologiutvikling/teknologioverføring.

3. Det etableres en «Nasjonal kontaktgruppe for norsk forsvarsindustri» som koordinerende organ for gjennomføringen av den nasjonale strategi.