1 Hovedinnholdet i proposisjonen

Regjeringen legger i denne proposisjonen fram et samlet opplegg for behandlingen av endringer på statsbudsjettet våren 2000. Ny informasjon tilsier at Regjeringen må foreslå økte bevilgninger for å dekke merutgifter både under folketrygden, i forbindelse med flyktningemottak og rentestøtte og tap på lån i Statens lånekasse for utdanning. I tillegg fremmer Regjeringen bl.a. forslag om økte bevilgninger i forbindelse med Rikshospitalet og om at den siste delen av restruktureringstilskuddet til Posten bevilges i 2000.

Regjeringen har tidligere i år fremmet egne proposisjoner med forslag om styrking av sykehusøkonomien og nødvendige bevilgninger for å følge opp Norges internasjonale forpliktelser i forbindelse med Forsvarets engasjement i Kosovo. Regjeringen har også i en egen proposisjon fremmet forslag om gjeldslette for NSB Gardermobanen AS. For nærmere omtale av forslag som er fremmet tidligere i år vises til de aktuelle proposisjonene.

For å gjennomføre en ansvarlig budsjettpolitikk i 2000, basert på et nøytralt finanspolitisk opplegg, er det nødvendig å redusere utgiftene og øke inntektene på andre kapitler på statsbudsjettet. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn bl.a. en reduksjon i forsvarsrammen, at flyktningeutgifter i større grad finansieres over bistandsbudsjettet og delvis inndekning av økte overføringer til sykehusene med reduserte bevilgninger på andre kapitler under Sosial- og helsedepartementet. I tillegg foreslås bl.a. bevilgningene til sykepenger og uføretrygd redusert på bakgrunn av henholdsvis økt arbeidsgiverperiode for sykepenger og opprustning av saksbehandlingen i trygdeetaten.

Gjeldsnedskrivingen på 6,7 mrd. kroner for NSB Gardermobanen AS er holdt utenfor når en vurderer etterspørselsimpulsene fra finanspolitikken mot norsk økonomi i år 2000. For en samlet oversikt over Regjeringens forslag til utgiftsreduksjoner og inntektsøkninger vises til tabell 1.4. Forslagene er nærmere omtalt i kapittel 3 i denne proposisjonen.

Regjeringen vil i løpet av våren fremme en proposisjon om børsintroduksjon av Telenor. Det er fortsatt usikkerhet om kostnadene knyttet til børsintroduksjonen, som bl.a. vil avhenge av omsetningsverdien på aksjene. Disse kostnadene er ikke tatt med i denne proposisjonen.

I dette kapitlet blir det gjort rede for hovedinnholdet i denne proposisjonen. Kapittel 2 gir en omtale av Regjeringens forslag til endrede skatte- og avgiftsregler i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2000. I kapittel 3 gjøres det rede for endringene under de enkelte departement.

1.1 Rammene for finanspolitikken

Anslag på regnskap for 2000 viser et oljekorrigert underskudd på 13,8 mrd. kroner. Dette er 1,7 mrd. kroner høyere enn i regnskapet for 1999.

På bakgrunn av høy kapasitetsutnytting i norsk økonomi, og klare tegn til sterkere vekst i etterspørselen i fastlandsøkonomien enn lagt til grunn høsten 1999, er det viktig at stramheten i budsjettopplegget opprettholdes i tråd med forutsetningen for Stortingets budsjettvedtak i desember 1999. Regjeringen legger derfor stor vekt på å unngå en svekkelse av det finanspolitiske opplegget, og at merutgifter må dekkes inn ved reduserte utgifter på andre områder og økninger i departementenes inntekter.

Det økonomiske opplegget for 2000 anslås å gi en nøytral finanspolitikk målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet. Regjeringens forslag i denne proposisjonen vil innebære at den reelle underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter blir 2 pst. fra 1999 til 2000.

Regjeringen har lagt til grunn at endringer i anslag for oljevirksomhet, skatte- og avgiftsinntekter, renteinntekter fra foliokontoen i Norges Bank, renteutgifter på statsgjelden og dagpenger til arbeidsledige skal slå ut i redusert oljekorrigert budsjettunderskudd. Disse anslagsendringene gir en samlet styrking av budsjettet på 6,2 mrd. kroner og må bl.a. sees på bakgrunn av at regnskapet for 1999 viste høyere skatte- og avgiftsinntekter enn lagt til grunn ved nysalderingen av budsjettet. Disse økte inntektene er videreført til 2000. I tillegg er det i denne proposisjonen teknisk lagt til grunn en vekst i lønninger mv. i inneværende år på 3 3/4 pst. ved beregning av skatte- og avgiftsanslagene. Dette er 1/2 prosentenhet høyere enn forutsatt i saldert budsjett og bidrar dermed til en noe høyere skatte- og avgiftsinngang.

Det er i budsjettet avsatt reserver for å dekke inntektsoppgjør for statsansatte og en G-regulering i forbindelse med trygdedrøftingene innenfor en ramme på 3 1/4 pst. inntektsvekst fra 1999 til 2000. Resultatet av disse oppgjørene kan gi en høyere ramme enn tidligere lagt til grunn. Det vil medføre at reserven for andre tilleggsbevilgninger i 2. halvår vil kunne bli svært begrenset.

St.meld. nr. 2 (1999-2000) Revidert nasjonalbudsjett 2000 inneholder en nærmere drøfting av gjennomføringen av den økonomiske politikken i 2000.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden saldert budsjett

De største utgiftsøkningene som foreslås i denne proposisjonen gjelder økte anslag for regelbundne ordninger under folketrygden, utgifter til flyktninger og tap og rentestøtte i Statens lånekasse for utdanning. Regjeringen foreslår også å bevilge det siste tilskuddet i forbindelse med omstrukturering av posten. I tillegg foreslås økte bevilgninger for å dekke økte kostnader i forbindelse med nytt Rikshospital.

Tidligere i år er det fremmet proposisjoner med forslag om bevilgninger for å styrke sykehusenes økonomi og for å videreføre Forsvarets engasjement i Kosovo. Utenom proposisjonen med gjeldslette for Raufoss AS og gjeldsnedskriving for NSB Gardermobanen AS er det fremmet proposisjoner som netto innebærer utgiftsøkninger på 11 mill. kroner.

Regjeringen har tidligere i år foreslått en gjeldsnedskriving på 6,7 mrd. kroner for NSB Gardermobanen AS. Beløpet tilbakeføres til statskassen i forbindelse med sletting av gjelden i kapitalregnskapet. En har valgt å holde disse transaksjonene utenfor når en vurderer etterspørselsimpulsene fra finanspolitikken mot norsk økonomi.

Samlet sett er det fremmet forslag om økte utgifter på i alt 5,2 mrd. kroner som foreslås dekket enten ved utgiftsreduksjoner eller inntektsøkninger i denne proposisjonen. Bevilgningsendringer som følger av omdisponeringer innen det enkelte departements budsjett er da ikke inkludert. Enkelte av disse endrede utgiftene motsvares av tilsvarende endringer i statsbudsjettets inntekter. Økte renteinntekter gjelder i stor grad renter fra statsbankene, som motsvares dels av økte renteinntekter fra publikum og dels økt rentestøtte fra statskassen til Statens lånekasse for utdanning. I tillegg har en økt enkelte anslag på departementenes inntektskapitler bl.a. når det gjelder aksjeutbytte. Utgiftsøkninger på 3,5 mrd. kroner foreslås dekket gjennom budsjettiltak på andre områder, jf tabell 1.4.

Det er begrensede midler avsatt på reserven for tilleggsbevilgninger. Samtidig innebærer rammene for inntektsoppgjørene som følger av det anbefalte meklingsforslaget mellom LO og NHO, en sterkere lønnsvekst enn lagt til grunn i saldert budsjett 2000. Det må derfor forventes at inntektsoppgjørene der staten er part vil redusere reserven for andre tilleggsbevilgninger. Det vil dermed etter dekning av inntektsoppgjørene bare gjenstå begrensede reserver for tilleggsbevilgninger i 2. halvår. Det er derfor ikke rom for å dekke inn utgiftsøkningene som er foreslått tidligere i vår og i denne proposisjonen, gjennom nedsettelse av reserven for tilleggsbevilgninger.

Regjeringen foreslår at det gjennomføres utgiftsreduksjoner som utgjør 3,0 mrd. kroner og inntektsøkninger som utgjør 0,5 mrd kroner. De enkelte forslagene er omtalt i kapittel 3.

For å beholde stramheten i finanspolitikken fremmer Regjeringen i denne proposisjonen forslag som dekker inn tilleggsbevilgninger fremmet tidligere i år og i denne proposisjonen. Dette gjelder som omtalt ikke bevilgninger på 6,7 mrd. kroner til nedskriving av gjeld for NSB Gardermobanen AS til staten. Disse bevilgningene holdes også utenfor når en beregner virkningen av finanspolitikken målt ved endringen i det olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettunderskuddet.

Endrede anslag bidrar til en reduksjon i statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd med netto 6,2 mrd. kroner.

Samlet er anslagene for skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge økt med 5,6 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett. Inntektene fra direkte skatter og avgiftene til folketrygden anslås økt med 1,8 mrd. kroner mens anslagene for avgiftsinntektene er økt med 3,8 mrd. kroner.

De samlede budsjettendringene hittil i vår, medregnet forslag om tilleggsbevilgninger og anslagsendringer i denne proposisjonen, gjør at anslag på regnskap for 2000 viser et oljekorrigert underskudd på 13,8 mrd. kroner. Økningen i det oljekorrigerte underskuddet er på 0,5 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett (Blå bok).

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås nå til 138,1 mrd. kroner, som er 53,0 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. Hovedårsakene til oppjusteringen er at anslaget for skatte- og avgiftsinntekter fra petroleumsvirksomheten er økt og at nettoinntekten fra statens direkte økonomiske engasjement i oljevirksomheten (SDØE) går opp. Disse endringene har i stor grad sammenheng med at det nå legges til grunn en gjennomsnittlig oljepris for 2000 på 190 kroner per fat, som er 65 kroner høyere enn lagt til grunn i saldert budsjett. Aksjeutbyttet fra Statoil er foreslått redusert som følge av selskapets årsresultat og den fastlagte utbyttepolitikken.

Netto kontantstrømmen overføres til Statens petroleumsfond. Det tilbakeføres så tilstrekkelige midler fra fondet til statsbudsjettet til at det oljekorrigerte underskuddet dekkes og budsjettet dermed gjøres opp i balanse. Netto avsetningen i Statens petroleumsfond for 2000 anslås nå til 124,3 mrd. kroner. Medregnet renter og utbytte på fondets kapital forventes Statens petroleumsfond å få et overskudd på 133,1 mrd. kroner. Fondets kapital anslås til om lag 369 mrd. kroner ved utgangen av 2000.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov anslås til 2,1 mrd. kroner, som er 7,9 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett. Endringene er i stor grad et resultat av gjeldsnedskrivingen for NSB Gardermobanen AS og økte tilbakebetalinger av lån fra Husbanken. Økt fondskapital i forskningsfondet øker isolert sett finansieringsbehovet med 1,0 mrd. kroner.

1.3 Statlig økonomistyring

Finansdepartementet varslet i Gul bok for 2000 at det skal hentes inn erfaringer fra departementer og underliggende virksomheter fra deres arbeid med tilpasning til økonomiregelverket for staten (jf. pkt. 7.1.1). En slik erfaringsinnhenting skjer på bakgrunn av at det nå er vel tre år siden et nytt økonomiregelverk trådte i kraft (ved kgl. res. 10.1.1997).

Et viktig siktemål med erfaringsinnhentingen er å styrke informasjonsgrunnlaget om statlige virksomheters arbeid innen økonomistyring. Informasjonen som hentes inn skal konkret tjene som grunnlag for å vurdere eventuelle justeringer av selve økonomiregelverket, endringer i det statlige tjenestetilbudet og av organiseringen av felles tilretteleggingstiltak på konsernnivå i staten.

Arbeidet med å forberede erfaringsinnhentingen er organisert som et eget prosjekt i Finansdepartementet, der det også deltar medarbeidere fra Statskonsult. Det er lagt vekt på medvirkning fra andre statlige virksomheter med et delansvar innen statlig økonomistyring. De mest sentrale samarbeidspartnerne er ut fra dette Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Statskonsult, Statens forvaltningstjeneste og Skattedirektoratet. Det er etablert henholdsvis en styringsgruppe og en referansegruppe for blant annet dette prosjektet, der representanter fra de nevnte departementene og virksomhetene inngår, sammen med representanter fra andre departementer.

Arbeidet og tilrådinger fra prosjektet vil bli presentert i flere delrapporter i løpet av 2000.

Blant områder som vil være sentrale i erfaringsgjennomgangen er henholdsvis etatsstyring mellom departementene og statlige virksomheter, intern styring i virksomhetene, de to regnskapssentralenes tjenestetilbud (henholdsvis Skattedirektoratet/skattefogdkontorene og Statens forvaltningstjeneste), organiseringen av det statlige tjenestetilbudet, tilrettelegging av systemtjenester og kompetansebehov.

Den konkrete datainnhentingen vil skje først og fremst i form av en bred spørreskjemaundersøkelse. Undersøkelsen vil primært gi grunnlag for en beskrivelse av status for statsforvaltningen i arbeidet med økonomistyring og tilpasningen til kravene i økonomiregelverket. Temaene vil således være konsentrert om faktainformasjon og i noen grad vurderinger av situasjonen i egen virksomhet.

Undersøkelsen vil rette seg mot departementer, de aller fleste virksomheter direkte underlagt departementene og et utvalg av driftsenheter innen enkelte virksomheter. Det er lagt vekt på at det konkrete utvalget av enheter skal bli balansert bl.a. ut fra departementsområde og virksomhetsstørrelse. Undersøkelsen vil bli sendt ut medio mai, og datainnhentingen skal være sluttført i løpet av første halvår 2000. Statistisk sentralbyrå vil stå for gjennomføringen av selve spørreundersøkelsen.

Informasjonen fra denne brede spørreundersøkelsen vil bli supplert med informasjon fra brukerundersøkelser som henholdsvis Skattedirektoratet og Statens forvaltningstjeneste gjennomfører blant sine økonomitjenestekunder. Videre vil det bli vurdert å supplere disse med enkelte kvalitative undersøkelser i form av f.eks. intervjuundersøkelser. Tema for disse vil bli fastlagt når resultatene av spørreundersøkelsen foreligger.

Finansdepartementet vil i Gul bok 2001 komme tilbake til arbeidet med erfaringsinnhentingen, herunder foreliggende resultater fra den omtalte spørreundersøkelsen rettet mot departementene og underliggende virksomheter. En vil samtidig komme tilbake til oppfølgingen av Riksrevisjonens brev av 3.9.1999 og Finansdepartementets svarbrev av 3.12.1999 på bakgrunn av antegnelser til statsregnskapet for 1998, jf. omtale i Gul bok 2000 (pkt. 7.1.1).