1 Hovedinnholdet i proposisjonen

1.1 Rammene for finanspolitikken

Bruken av oljeinntekter i statsbudsjettet for 2002, som ble saldert av Stortinget høsten 2001, er i samsvar med handlingsregelen for finanspolitikken. Handlingsregelen innebærer at det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet om lag skal tilsvare forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret. Dette medfører en gradvis økt bruk av oljeinntektene i årene fremover uten at det økonomiske grunnlaget for fremtidige generasjoner undergraves. Regjeringen legger vekt på at statsbudsjettet for 2002 gjennomføres innenfor de rammer som følger av handlingsregelen. I samsvar med dette legges i denne proposisjonen fram et samlet opplegg for endringer på statsbudsjettet våren 2002.

Tidligere i år er det fremmet forslag som øker statsbudsjettets utgifter med 3,6 mrd. kroner. Dette gjelder blant annet bevilgninger til helsesektoren, omstrukturering av Forsvaret, Forsvarets operasjoner i Afghanistan og tiltak knyttet til sivil beredskap.

Blant forslagene til økte utgiftsbevilgninger i denne proposisjonen utgjør økte rammetilskudd til kommunesektoren om lag 0,9 mrd. kroner. Videre er det nødvendig å øke bevilgningene til de regelstyrte ordningene under folketrygden, særlig til sykepenger, med i alt 1,3 mrd. kroner. Økt tilstrømming av flyktninger og asylsøkere gjør det nødvendig å øke bevilgningene til dette formålet med 0,4 mrd. kroner.

Det foreslås 2,4 mrd. kroner i økte betalinger til fylkeskommunene i tilknytning til statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten, samt 0,2 mrd. kroner i avsetninger til arbeidsgiveravgift og feriepenger i forbindelse med overgang til nettobudsjettering av høyskoler og Forbrukerrådet. Disse utgiftene holdes utenfor ved beregning av det strukturelle underskuddet på statsbudsjettet og den reelle, underliggende utgiftsveksten.

Til sammen foreslår Regjeringen i denne proposisjonen økte utgiftsbevilgninger på netto 6,0 mrd. kroner. Budsjettets inntektsside foreslås styrket med 1,6 mrd. kroner, hvorav forslag om økt utbytte fra Statkraft utgjør knapt 1,0 mrd. kroner. De enkelte forslagene omtales nærmere i kapittel 3.

Forslagene i denne proposisjonen innebærer en reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 2 ½ pst. fra 2001 til 2002.

I dette kapitlet blir det gjort rede for hovedinnholdet i proposisjonen. Kapittel 2 gir en omtale av Regjeringens forslag til endrede skatte- og avgiftsregler i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002. I kapittel 3 gjøres det rede for endringene under de enkelte departement.

1.2 Endringer på statsbudsjettet siden saldert budsjett

I tilleggsproposisjonen baserte Regjeringen seg på det samme nivået på bruk av oljeinntekter, målt ved det strukturelle underskuddet i statsbudsjettet, som det ble lagt opp til i Nasjonalbudsjettet 2002. Dette innebar et strukturelt budsjettunderskudd på 26,0 mrd. kroner i 2002, tilsvarende forventet avkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond ved inngangen til budsjettåret.

Nye regnskapstall for Petroleumsfondet viser at kapitalen i fondet ved inngangen til 2002 ble 619,3 mrd. kroner, og ikke 650 mrd. kroner som lagt til grunn ved budsjettvedtakene i fjor høst. Forventet realavkastning - beregnet som 4 pst. av kapitalen i Petroleumsfondet - anslås dermed til 24,8 mrd. kroner i 2002. Dette er 1,2 mrd. kroner mindre enn lagt til grunn ved salderingen av 2002-budsjettet, noe som isolert sett reduserer rommet for bruk av oljeinntekter i år.

Ny informasjon om skatteinngangen mv. i 2001 og økningen i anslaget på årslønnsveksten for 2002 tilsier på den annen side at skatteanslaget for 2002 justeres opp i forhold til saldert budsjett. Endringer i skatteinngangen som har sitt motstykke i endret aktivitet i økonomien, slår ikke ut i endret handlingsrom i budsjettpolitikken. Anslaget for skatte- og avgiftsinntektene mv. fra Fastlands-Norge er økt med om lag 6,9 mrd. kroner i forhold til anslaget i saldert budsjett utenom det som har sammenheng med endrede anslag for aktiviteten i økonomien. Endringene i skatteanslaget mv. og i anslaget for forventet avkastning av Statens petroleumsfond gir samlet sett rom for økte utgifter eller reduserte inntekter på 5,7 mrd. kroner i 2002 sammenliknet med saldert budsjett.

Det er tidligere i år fremmet forslag om tilleggsbevilgninger på i alt 3 570 mill. kroner, i hovedsak til økte bevilgninger til helseforetakene, økte forsvarsutgifter og økte bevilgninger til sivil beredskap.

Samlet sett utgjør utgiftsforslagene i denne proposisjonen 6 009 mill. kroner.

Den største utgiftsøkningen gjelder økt bevilgning til kommunesektoren og økning i overslagsbevilgningene til folketrygden. En gjennomgang av sluttoppgjøret ved statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten ut fra ny informasjon innebærer 2 388 mill. kroner i økt bevilgning til fylkeskommunene. Forslag om økte utgifter til kommunesektoren utenom statens overtakelse av ansvaret for sykehusene, er hovedsakelig knyttet til økning av de frie inntektene i kommunene. Nye opplysninger gjør det nødvendig å øke bevilgningene under regelstyrte ordninger vesentlig. Overslagsbevilgningene under folketrygden foreslås økt med til sammen 1 325 mill. kroner, hvorav 1 100 mill. kroner gjelder sykepenger, mens tilskudd til flyktninger og asylsøkere foreslås økt med 363 mill. kroner fra saldert budsjett. Dette motvirkes noe av at anslått bevilgning til Statens pensjonskasse kan settes ned med 657 mill. kroner. I denne proposisjonen fremmes det også forslag om økte bevilgninger blant annet til samferdselssektoren, politireformen, flyktningeboliger, ny opera, toll- og avgiftsetaten, vern av skog og tilskudd til lærebedrifter.

Det fremmes forslag som styrker budsjettets inntektsside med netto 1 616 mill. kroner, hvorav forslag om økt utbytte fra Statkraft utgjør 950 mill. kroner.

Det fremmes forslag om å redusere tollsatsene på industrivarer, noe som gir et redusert proveny på 100 mill. kroner i 2002. I tillegg foreslås enkelte andre tiltak, blant annet redusert arveavgift for samboere, som til sammen reduserer provenyet med knapt 10 mill. kroner.

Reserven for tilleggsbevilgninger på kap. 2309 Tilfeldige utgifter skal dekke utgiftene til gjennomføringen av inntektsoppgjør og til uforutsette utgifter. I Revidert nasjonalbudsjett 2002 er anslaget for årslønnsveksten fra 2001 til 2002 oppjustert med ¾ prosentenhet fra 4 ¼ pst. i tilleggsproposisjonen til 5 pst. eksklusive de særskilte tilleggene til lærerne. Det må derfor påregnes vesentlige høyere utgifter til lønnsutgifter og trygdeytelser mv. enn lagt til grunn da Stortinget behandlet statsbudsjettet i fjor. En økning i lønnsveksten for statsansatte med ¾ prosentenhet, og en tilsvarende økning i ytelser som er relatert til folketrygdens grunnbeløp, medfører økte utgifter til lønn og trygder på til sammen om lag 1,3 mrd. kroner. Regjeringen finner det på denne bakgrunn nødvendig isolert sett å foreslå en økning av reserven for tilleggsbevilgninger på om lag 1,0 mrd. kroner som en delvis dekning av denne beregnede utgiftsøkningen.

På slutten av fjoråret ble det klart at overføringen til 2002 av ubrukte bevilgninger til pasientbehandling i utlandet ville bli vesentlig høyere enn forutsatt da Regjeringen la fram tilleggsproposisjonen. Regnskapet for 2001 viste at den økte overføringen ble på 350 mill. kroner. Som et ledd i tiltakene for å styrke helseforetakenes økonomi, foreslås det en reduksjon i overførte bevilgninger til pasientbroen med 125 mill. kroner. Overført bevilgning blir dermed 225 mill. kroner høyere enn lagt til grunn ved salderingen.

Ved beregningen av det strukturelle underskuddet korrigeres det for enkelte utgifter. Det gjelder sluttoppgjør til fylkeskommunene i forbindelse med statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten og engangsutgifter i forbindelse med overgang til nettobudsjettering av høyskoler og Forbrukerrådet. Samlet sett utgjør disse forslagene 2,6 mrd. kroner.

1.3 Statsbudsjettets stilling

Statsbudsjettets stilling etter forslagene i denne proposisjonen fremgår av tabell 1.3 og 1.4.

I det salderte budsjettet for 2002 var det et oljekorrigert underskudd på 36,7 mrd. kroner. Medregnet Stortingets forutsetning om merutgifter i forbindelse med kjøp av helsetjenester i utlandet viste anslag på regnskap et oljekorrigert underskudd på 36,9 mrd. kroner.

Endrede anslag for skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge og netto renteinntekter reduserer det oljekorrigerte underskuddet med 6,6 mrd. kroner. Samlet er anslagene for skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge økt med 7,0 mrd. kroner sammenlignet med saldert budsjett. Inntektene fra direkte skatter og avgiftene til folketrygden anslås økt med 4,1 mrd. kroner, mens anslagene for avgiftsinntektene er økt med 2,9 mrd. kroner. Forslag til endrede skatte- og avgiftsregler omtalt i kapittel 2 er innarbeidet i de nye skatte- og avgiftsanslagene. Anslaget for statsbudsjettets netto renteinntekter er redusert med 0,4 mill. kroner.

De samlede budsjettendringene hittil i vår, medregnet forslag om tilleggsbevilgninger og anslagsendringer i denne proposisjonen, gjør at anslag på regnskap for 2001 viser et oljekorrigert underskudd på 38,6 mrd. kroner.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er i denne proposisjonen beregnet til 182,5 mrd. kroner, som er 4,3 mrd. kroner lavere enn i saldert budsjett. En har da innarbeidet anslag på inntekter fra salg av andeler av statens direkte engasjement i petroleumsvirksomheten. Regjeringen vil komme tilbake med endelig forslag til bevilgning av salgsinntektene senere i år. Nedjusteringen av netto kontantstrømmen skyldes i hovedsak at anslaget for skatte- og avgiftsinntektene er redusert med 10,7 mrd. kroner. Nedjusteringen av anslåtte skatte- og avgiftsinntekter skyldes at faktisk innbetalt terminskatt for 2001 som er innbetalt i år, er lavere enn tidligere lagt til grunn. Videre tilsier nye anslag at produksjonen blir lavere og investeringene høyere i 2002 enn lagt til grunn da Stortinget salderte budsjettet for inneværende år. Salget av 6,5 pst. av SDØE bidrar til en reduksjon i de ordinære inntektene fra SDØE. Økt gjennomsnittlig oljepris til 200 kroner per fat har imidlertid isolert sett bidratt til økte inntekter. Samlet netto kontantstrøm fra SDØE er dermed bare nedjustert med 650 mill. kroner. Styret i Statoil ASA har foreslått et utbytte per aksje på 2,85 kroner. Aksjeutbyttet fra Statoil ASA som inntektsføres i statsbudsjettet er på denne bakgrunn foreslått økt med 445 mill. kroner.

Netto kontantstrømmen overføres til Statens petroleumsfond. Det tilbakeføres så midler fra fondet til statsbudsjettet som dekker det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og dermed bringer statsbudsjettet i balanse. Netto avsetning i Statens petroleumsfond for 2002 anslås nå til 143,8 mrd. kroner. Medregnet renter og utbytte på fondets kapital forventes et overskudd i Statens petroleumsfond på 164,6 mrd. kroner. Fondets kapital anslås til om lag 776 mrd. kroner ved utgangen av 2002. Salgsinntekter for andeler i statens direkte engasjement i petroleumsvirksomheten er da medregnet. En endelig fastsettelse av tilbakeføringen til statsbudsjettet fra Statens petroleumsfond vil bli foretatt i forbindelse med ny saldering av statsbudsjettet for 2002.

Statsbudsjettet gjøres opp i balanse etter overføring fra Statens petroleumsfond. Statskassens finansieringsbehov bestemmes dermed av statsbudsjettets lånetransaksjoner. Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov anslås til 64,8 mrd. kroner, som er 5,7 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. I proposisjoner som er fremmet tidligere i år, er det foreslått utlån på 1,0 mrd. kroner til helseforetakene, 0,5 mrd. kroner i kapitaltilførsel til NSB BA og 0,6 mrd. kroner i kapitaltilførsel til Posten Norge BA. Videre er finansieringsbehovet isolert sett økt med 2,8 mrd. kroner som følge av økt utlån til boliglån til statsansatte og med 0,7 mrd. kroner som følge av økt utlån til Statens lånekasse for utdanning. I tillegg foreslås det en bevilgning på 0,2 mrd. kroner til Norsk kulturminnefond.

1.4 Fordeling av innsparingsfullmakt gitt av Stortinget

I forbindelse med salderingen av budsjettet for 2002 fattet Stortinget følgende vedtak:

«Stortinget samtykker i at det spares inn 65 mill. kroner på departementenes drifts- og investeringsutgifter. Regjeringen gis fullmakt til å foreta den endelige fordelingen av beløpet. Innsparingen spesifiseres på kapitler og poster, og Stortinget orienteres om fordelingen i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2002. Innsparingen tas foreløpig ved å redusere kap. 2309 Tilfeldige utgifter med 65 mill. kroner. Når beløpet er fordelt på kapitler og poster, tilbakeføres 65 mill. kroner til kap. 2309.»

Det er lagt vekt på å fordele innsparingen på samtlige virksomheter. I Finansdepartementets beregningsgrunnlag for fordeling på departement ble det tatt utgangspunkt i saldert budsjett for 2002, postene 01 til og med 49. Det er foretatt enkelte tekniske justeringer som innebærer at enkelte kapitler og poster er holdt utenfor beregningsgrunnlaget. Det gjelder i hovedsak enkelte overslagsbevilgninger der utgiftene følger gjeldende regelverk, blant annet refusjoner av domsutgifter, spesielle driftsutgifter til statlige flyktningemottak og pensjonsutgifter i Statens pensjonskasse. Virksomheter som er 100 pst. selvfinansierte er også holdt utenfor beregningsgrunnlaget. I tillegg er utgifter til petroleumsvirksomheten ikke inkludert.

Departementene har fordelt innsparingen på kapittel og post, og kapittel 2309 er oppjustert med 65 mill. kroner.

Innsparingen i statsforvaltningen fordelt på kapittel og post, fremgår av vedlegg 1. Endringen som følge av fullmakten er allerede innarbeidet i «fra-beløpet» som inngår i forslag til vedtak som fremmes i denne proposisjonen. På denne bakgrunn vil forslag til vedtak også gjenspeile disponibel bevilgning på posten hvis forslaget blir vedtatt.