4 Myndighetenes vurdering av plan for utbygging og drift

4.1 Oljedirektoratets vurdering

I følge Oljedirektoratet er de geofaglige beskrivelsene og tolkningene i plan for utbygging og drift gode. Etter Oljedirektoratets vurdering er det imidlertid en noe større sannsynlighet for kanalsander i et av reservoarene enn det som fremkommer i planen, noe som kan gjøre det mindre egnet for gassinjeksjon. Direktoratet påpeker at muligheten for gasskapper i alle segmenter i realgrunnen ikke er omfattet av operatørens analyser. Dette kan innebære en økning av det totale gassvolumet på Goliat.

Oljedirektoratet vurderer valgt utbyggingsløsning som en robust og fleksibel løsning. Det er lagt til rette for å øke antall brønner og stigerør. Tilsvarende anses vekt- og plasskapasitet å ivareta tilleggsressurser på Goliat og ressurser fra tredjepartfunn på en tilstrekkelig måte. De fiskale målesystemene er vurdert, og beskrivelsen er funnet tilfredsstillende etter forskriftene.

Oljeproduksjonen fra Goliat har i følge Oljedirektoratet en økonomisk levetid på over 15 år. Direktoratet mener det er lagt fram dokumentasjon på at utbyggingen kan gjennomføres innenfor de kostnads- og tidsrammer som fremkommer i planene.

Oljedirektoratet mener at planen har tilfredsstillende miljøløsninger både med hensyn på utslipp til sjø og til luft. Løsningen kombinerer elektrisk kraft fra land med bruk av en gassturbin på feltet. Denne løsning innebærer en betydelig reduksjon i feltets utslipp til luft i forhold til en ren gassturbinløsning.

Operatørens kraftstudier viser usikkerhet i tilgjengelighet og regularitet på kraft fra land. Ved å benytte to uavhengige energikilder kan produksjonen opprettholdes ved kortvarig bortfall av en av kraftkildene. Med det varmebehovet som er på innretningen, mener Oljedirektoratet at det valgte konseptet med en gassturbin på innretningen med høy varmekapasitet i tillegg til kabel fra land er en god løsning.

Operatøren har lagt fram kostnadene knyttet til en og to kabler på 60 MW og en på 100 MW. Oljedirektoratet har bedt om at operatøren legger fram kostnadene knyttet til ulike kapasiteter i kabelen (mellom 60 og 100 MW) utover det som er lagt til grunn i planen, før det inngås kontrakt med leverandør av kabel. Rettighetshaverne skal ta avgjørelsen om kapasitet på kabelen i samråd med myndighetene.

Direktoratet mener at det er lagt fram dokumentasjon på at utbyggingen kan gjennomføres innenfor de kostnads - og tidsrammer som fremkommer i planene og at det med de gitte forutsetningene er en tilfredsstillende samfunnsøkonomi i prosjektet.

Planen omfatter ikke vurderinger knyttet til produksjon av gassen i funnet. Det er kun vist til at det er lagt til rette for en eventuell senere eksport av gassen ved at det er lagt inn fleksibilitet til å kunne installere gasseksportstigerør. Oljedirektoratet finner ikke dette tilfredsstillende.

Det er i planen presentert en mulig oppside med eksport av gassen i forlengelse av oljeproduksjonen. Operatøren har i plan for utbygging og drift vist at en mulig gassavsetningsløsning fra produksjonsstart via Melkøya med stor sannsynlighet vil gi positiv effekt på oljeproduksjonsprofilen. Hvor stor denne verdien er, avhenger av hvor mye gass som kan leveres og hvor tidlig i produksjonsforløpet gasseksporten kommer.

Oljedirektoratet vurderer det derfor som viktig at det er etablert alternative gassløsninger allerede fra produksjonsstart, for å unngå negative effekter ved gassinjeksjon. Operatørens reservoarsimulering viser at gasseksport fra produksjonsstart kan bidra til akselerert utvinning av olje og en økt utvinning av olje og gass. Det er direktoratets vurdering at rettighetshaverne til Snøhvit må spille en sentral rolle for å få en akseptabel eksportløsning på plass.

4.2 Olje- og energidepartementets vurdering

Utbyggingsprosjekter må være lønnsomme for at rettighetshaverne skal velge å investere i dem. Utbyggingen av Goliat er lønnsom med de forutsetningene rettighetshaverne har lagt til grunn i planen. Rettighetshaverne vurderer utbyggingen som marginalt lønnsom med utgangspunkt i planens forventninger til kostnader, produksjon og oljepris. Prosjektet er ikke lønnsomt med forverrede forutsetninger. Rettighetshaverne har i utbyggingsplanen tatt forbehold om at de vil vurdere lønnsomheten i prosjektet før de tildeler kontrakter i 2009.

Operatørens oljeprisforutsetning for utbyggingen av Goliat er på 400 kroner fatet. Prosjektet har en balansepris på om lag 300 kroner fatet. Til sammenligning har oljeprisen i første kvartal 2009 ligget på om lag 300 kroner fatet. Oljeprisen medio april 2009 var på 344 kroner fatet.

Det er usikkert om oljeprisen vil øke til et tilfredsstillende nivå for prosjektet, slik rettighetshaverne har lagt til grunn og slik som myndighetenes prognoser for produksjonsperioden tilsier. En fortsatt lav oljepris, for eksempel på det nivået vi har sett i begynnelsen av 2009, vil true gjennomføringen av prosjektet. Med oljepris tilsvarende medio april 2009 på 344 kroner fatet har Goliat en nåverdi før skatt på 4,4 mrd. kroner. Goliat vil imidlertid ikke komme i produksjon før i 2013.

Departementet har gjennomført en sensitivitetsanalyse som gir uttrykk for konsekvenser av variasjonene av økonomiske parametre ved prosjektet. Figuren viser hva den økonomiske virkningen vil bli av endring av tre parametre; pris, produserte ressurser og investeringenes størrelse.

I prisvariasjonen i sensitivitetsdiagrammet er midtpunktet 344 kr fatet. Det gir en nåverdi på 4,4 mrd kroner hvis operatørens forutsetninger om produserte ressurser og utbyggingskostnadene ikke varieres. Hvis prisen er lavere, for eksempel 300 kroner fatet, er nåverdien omtrent null. Hvis prisen er 400 kroner fatet, blir nåverdien 10 mrd kroner. Variasjonen i nåverdi kan leses av på grunnlinjen (x-aksen).

I variasjonen over produserte ressurser tar man også utgangspunkt i 344 kroner fatet og 28 mrd kroner i investeringer, men her varieres produksjonen. Nåverdien vil påvirkes av om produksjonen over feltets levetid er høyere eller lavere enn forutsatt.

I investeringsvariasjonen er midtpunktet også 344 kroner fatet og ressurser produsert varierer heller ikke. Denne figuren viser på tilvarende måte økningen eller fallet i nåverdi avhengig av om investeringene blir lavere eller høyere enn 28 mrd kroner som er de antatte kostnader.

Naturligvis kan alle disse faktorene varieres samtidig, for eksempel ved at både prisen på olje blir betydelig lavere samtidig som utbyggingskostnadene blir høyere og reservene mindre. Hvis alt dette skulle skje samtidig, vil virkningen bli betydelig. Tilsvarende vil virkningene bli betydelig hvis alle faktorene beveger seg i positiv retning.

Det er altså knyttet usikkerhet til lønnsomheten i utbyggingen. Det er likevel ikke grunn til å ta utgangspunkt i at de valgte forutsetningene ikke vil være rimelige. Selv om prosjektet ikke er robust, mener departementet at utbygging og drift av Goliat med de gitte forutsetningene vil gi tilstrekkelig samfunnsøkonomisk lønnsomhet.

Investeringene i Goliat og inntektene til rettighetshaverne og staten vil ha positive virkninger for samfunnet .Som den første oljeutbyggingen i Barentshavet vil Goliat bidra til videreutvikling av petroleumsnæringen i regionen. Dette er en viktig del av regjeringens nordområdestrategi. Etter utbyggingen av Snøhvit vil utbyggingen av Goliat være det største industriprosjektet som noen gang er gjennomført i Nord-Norge.

Goliatutbyggingen vil gi lokale og regionale ringvirkninger. Flere hundre nye arbeidsplasser vil direkte eller indirekte følge av utbyggingen i regionen. Regionkontoret med driftsfunksjoner vil legges til Hammerfest, og helikopter- og forsyningsbase legges til Hammerfest-området. Operatøren vil tilpasse sin kontraktsstrategi for driftfasen slik at lokale leverandører blir mer konkurransedyktige, etterstrebe at leverandører innen vedlikehold og modifikasjon er tilstede i regionen og etablere hospitantordninger for å styrke den petroleumsrelaterte kompetansen hos lokale og regionale leverandører.

Operatøren har utredet alternative utbyggingsløsninger med ulik grad av ilandføring. Disse løsningene gir vesentlig lavere lønnsomhet. De vil også medføre vesentlige forsinkelser i prosjektet, blant annet på grunn av behov for å kvalifisere teknologi. Operatøren har valgt den planlagte utbyggingsløsningen på bakgrunn av vurderinger av økonomi, miljø, sikkerhet og teknisk modenhet. Utbygging til havs er den eneste realistiske utbyggingsløsningen. Ut fra de gitte forutsetningene er flyteren det eneste konseptet med tilstrekkelig lønnsomhet. Den er også det beste med hensyn til miljø og ressursforvaltning. Utbyggingsløsningen på Goliat skaper ikke presedens for senere utbygginger. Hver enkelt plan for utbygging og drift vurderes for seg.

Det er ikke avdekket forhold gjennom konsekvensutredningen som tilsier at prosjektet ikke bør gjennomføres, eller at avbøtende tiltak utover de som er planlagt bør iverksettes.

Utbyggingen vil ikke gi særlige negative effekter på muligheten for å opprettholde samisk kultur og språk. Konsekvensutredningen peker imidlertid på at ulempene for reindrift vil være middels store og vil kunne påvirke trekkleier, kalvingsområder og vårbeiter. I tillegg vil helikoptertrafikk over Kvaløya kunne forstyrre rein, særlig i kalvingstiden. Negative konsekvenser på tradisjonelle samiske næringsveier vil søkes avbøtet gjennom tiltak utviklet i samarbeid og dialog med reindriften og samene.

Det er avholdt konsultasjoner mellom Sametinget og departementet om Goliat. I konsultasjonene var det enighet om at operatøren har utført en omfattende konsekvensutredning for Goliat. Det ble ikke oppnådd enighet mellom partene om et urfolksfond i forbindelse med petroleumsvirksomheten eller hvorvidt samene har særlige rettigheter til petroleumsressursene. Sametinget står fast på prinsippet om at det samiske folk etter folkeretten har rettigheter til petroleumsressursene i Barentshavet. Sametinget mener at urfolksperspektivet må gjenspeile hvordan avkastningen fra petroleumsvirksomhet i Barentshavet fordeles, og foreslår at en del av nytteverdien avsettes i et urfolksfond som virkemiddel for ringvirkninger i nord til samfunns- og næringsutvikling. På bakgrunn av uenigheten er det Sametingets samlede vurdering at det ikke foreligger et tilstrekkelig grunnlag i utkastet til proposisjon for å gi tilslutning til utbygging og drift av Goliatfeltet. Når det gjelder disse spørsmålene viste departementet i konsultasjonen til Stortingsmelding nr. 7 (2006-2007) Om Sametingets virksomhet i 2005 som redegjør for at regjeringen ikke kan se at det foreligger folkerettslige forpliktelser i forhold til samene når det gjelder avkastningen fra petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen. Dette gjelder også spørsmålet om opprettelsen av et eventuelt urfolksfond. Det vises for øvrig til vedlegget med høringsuttalelser til konsekvensutredningen for Sametingets vedtak og Sametingsrådets forslag til vedtak og besvarelsene av disse. Det var enighet om at det var viktig at tiltak for å øke generelle lokale ringvirkninger og kompetanse også må komme samene til gode. Det var også enighet om at oljevernberedskapen på Goliat må holde en meget høy standard. Videre var det enighet om at både Sametingets vedtak og Sametingsrådets forslag til vedtak vedrørende høringsuttalelser skulle besvares.

Goliat medfører begrensede ulemper for fiskerier, men er ikke antatt å påføre negative konsekvenser for landbruk eller utmarksnæringer. Utbyggingen vil ikke medføre betydelige ulemper for annen næringsvirksomhet i området.

Det er ikke ventet at Goliat vil ha vesentlige negative konsekvenser for naturressurser og miljø. Utbygging og drift av Goliat skal følge rammene som trekkes opp for petroleumsvirksomheten i forvaltningsplanen for Barentshavet. Den valgte løsningen har gode miljøløsninger både med hensyn til utslipp til sjø og til luft.

Det er et krav fra myndighetene at oljevernberedskapen for Goliat blir minst like god som for øvrige deler av norsk sokkel. Operatøren planlegger en oljevernberedskap som skal være robust, effektiv og godt tilpasset de lokale forholdene. Beredskapen vil beskrives i større detalj i søknad om tillatelse til virksomhet etter forurensingsloven for produksjonsboring og drift som vil sendes SFT for behandling i henholdsvis 2011 og 2013.

Goliatfeltet blir den første oljeutbyggingen i Barentshavet. Feltet ligger nær kysten og inntil et område som i forvaltningsplanen for Barentshavet er identifisert som særlig verdifullt og sårbart. Det er derfor viktig med strenge miljøkrav til prosjektet, og det er høye forventninger til oppfyllelsen av målsetningen om nullutslipp og valg av energiløsninger for å oppfylle nasjonale mål og forpliktelser. Det vil også være særlig viktig å redusere sannsynligheten for og konsekvensene av akutt forurensning. Dette er forhold som vil bli sentrale i SFTs behandling av operatørens søknad om tillatelse til virksomhet etter forurensningsloven, og SFT vil da vurdere hvilke konkrete miljøkrav som skal stilles for virksomhet på Goliat.

Goliatfeltet vil være omfattet av kvotesystemet for klimagasser og betale CO₂-avgift. Energibehovet på Goliatfeltet vil bli dekket av kraft fra land kombinert med en gassturbin på flyteren. Den valgte løsningen gir redusert utslipp til luft fra flyteren i forhold til kun å bruke gassturbiner, den gir høy driftsregularitet og den gir en akseptabel økning i sårbarheten til kraftforsyningen i Finnmark. Operatøren planlegger å oversende konsesjonssøknad etter energiloven for kabel mellom Goliat og Hammerfest til NVE i løpet av mai 2009. Denne prosessen er uavhengig av behandlingen av stortingsproposisjonen om utbygging av Goliat. NVE vil i forbindelse med behandlingen av konsesjonssøknaden vurdere behovet for eventuelle utredninger knyttet til behandlingen av en slik søknad etter energiloven.

Kraftnettet i Troms og Finnmark har begrenset kapasitet både innen og ut av regionen. Kraftnettet er sårbart ved større driftforstyrrelser i kraftsystemet, mens evnen til å håndtere tørrår vurderes som akseptabel. Departementet legger til grunn at med en tilknytning av Goliat til nettet vil sårbarheten til en viss grad øke både i forhold til å håndtere perioder med svikt i nedbøren og akutte driftsforstyrrelser. Det planlegges for at sentralnettet i Hammerfest-området vil bli styrket i 2017 med forbehold om konsesjonsbehandling. Statnett arbeider med flere prosjekter som over tid vil kunne styrke overføringsnettet inn til og innen regionen, deriblant ny 420 kV ledning fra Ofoten via Balsfjord til Hammerfest. Statnett vil oversende NVE konsesjonssøknad for Balsfjord-Hammerfest i løpet av mai 2009 og planlegger oversendelse av konsesjonssøknad for Ofoten-Balsfjord vinteren/våren 2010.

I Ot.prp. nr. 62 (2008-2009) har departementet foreslått å lovfeste tilknytningsplikt også for forbruk på sentral- og regionalnett. Tilknytningsplikten innebærer at forbrukeren har rett til å bli tilknyttet nettet. Dersom det ikke er driftsmessig forsvarlig å tilknytte forbruket med en gang og innenfor rammene av eksisterende nettkapasitet, har nettselskapet rett til å kreve at forbruksenheten må vente med å tilknytte seg nettet eller foreta forbruksøkninger til det er driftsmessig forsvarlig. Nettselskapet plikter da å utrede, omsøke og bygge nett uten ugrunnet opphold, slik at en tilknytning kan skje så snart som mulig. Etter forslaget kan det kun i ekstraordinære tilfeller gis unntak fra tilknytnings- og investeringsplikten for forbruk. Unntaksbestemmelsen kan komme til anvendelse i helt spesielle tilfeller, for eksempel i situasjoner der tilknytning av forbruk vil være ekstremt krevende for kraftsystemet med hensyn til kostnader og tid eller kraftbalansen regionalt eller nasjonalt

Ved tilknytning til kraftsystemet på land vil prosjektet måtte forholde seg til de vilkårene som gjelder for kraftmarkedet og tilknytning til overføringsnettet. Dette innebærer blant annet ordinære vilkår hva gjelder avtaler om kraftkjøp, leveringspålitelighet og tilkobling til overføringsnettet, inkludert eventuelle anleggsbidrag.

Det er stilt vilkår om at operatøren skal vurdere om man kan øke kapasiteten på kabelen for overføring av kraft fra land. Departementet kan pålegge operatøren å øke kapasiteten på kabelen. Det stilles videre krav til at det skal legges til rette for innkopling av en ekstra kabel for overføring av kraft fra land på innretningen.

Departementet vil også stille krav til at operatøren skal melde strømforbruket knyttet til at innretningen kun benytter kraft fra land fra 2017 til Statnett SF innen 31.12.09.

Rettighetshaverne skal fremlegge en plan om økt bruk av kraft fra land til Goliat for departementet så snart kraftsituasjonen i området er styrket, men uansett senest 01.01. 2019. Planen skal omfatte videre fremdrift, tiltakskostnader og tekniske utfordringer av å øke bruken av kraft fra land. Dersom tiltakskostnadene er på et nivå som gjør at tiltaket er hensiktsmessig å iverksett under den gjeldende klimapolitikk, og de tekniske utfordringer etter departementets oppfatning er akseptable vil departementet, i dialog med rettighetshaverne, vurdere om og hvordan det skal gjennomføres ytterligere tiltak for å øke bruken av kraft fra land på Goliat.

I følge planen vil gassen på Goliat først bli reinjisert for trykkstøtte, men det planlegges at gassen skal produseres og selges på et senere tidspunkt. Operatøren skal senest to år før oppstart av driften på feltet, forelegge en plan for avtak av gass fra Goliat for departementet. Planen skal omfatte en mulighet for avtak av gass fra Goliat fra oppstart av drift fra feltet. Operatøren skal sørge for at løsningen med avtak av gass fra oppstart av drift fra feltet modnes tilstrekkelig til at den kan gjennomføres dersom departementet bestemmer dette av hensyn til god ressursforvaltning.

I forbindelse med Nasjonal transportplan er det avsatt 430 millioner kroner til oppgradering av Riksveg 94 Skaidi-Hammerfest. Det er naturlig at effekter av Goliat-utbyggingen blir vurdert i den videre planleggingen av prosjektet og at eventuelle ytterligere behov for opprusting av infrastrukturen vurderes ved revisjon av Nasjonal transportplan.

4.3 Arbeids- og inkluderingsdepartementets vurdering

Arbeids- og inkluderingsdepartementet har forelagt saken for Petroleumstilsynet for vurdering. Petroleumstilsynet anbefaler at plan for utbygging og drift for Goliat godkjennes. Arbeids- og inkluderingsdepartementet støtter Petroleumstilsynets konklusjon.

Det forebyggende sikkerhetsarbeidet vil redusere sannsynligheten for akutte utslipp til ytre miljø i petroleumsvirksomheten. HMS-forskriftene er risikobaserte, det vil si at sikkerhets- og beredskapstiltak skal stå i forhold til risikoen i hver enkelt virksomhet. Dette sikrer blant annet at løsninger for å forebygge akutt forurensning og dimensjonering av oljevernberedskap er tilpasset virksomhetens særtrekk og lokasjon. Forskriftene krever blant annet at regionspesifikke forhold vil bli ivaretatt ved styring av risiko i havområdet.

Dette innebærer eksempelvis at det i sårbare områder vil stilles strengere krav til virksomheten enn i andre mindre sårbare områder. Dette har som konsekvens at aktivitet i sårbare områder kan medføre betydelige merkostnader for næringen i form av teknologiutvikling, kunnskaps- og kompetanseoppbygging og drift, selv om regleverket er uforandret. Streng regulering og tilsyn innen petroleumsvirksomheten utgjør viktige bidrag for å forebygge og bekjempe akutte oljeutslipp. Tiltakene er derfor kombinert med en økt satsing på tilsyn med petroleumsaktivitet i sårbare og verdifulle områder.

Det etablerte regelverks- og tilsynsregimet for petroleumsvirksomheten vil således bidra til å ivareta HMS også ved eventuell ny virksomhet og i sårbare og verdifulle områder. Operatøren må i tillegg innhente Petroleumstilsynets samtykke til oppstart av boreaktivitet. Operatøren må i søknaden dokumentere overfor myndighetene at de er i stand til å gjennomføre den planlagte aktiviteten i overensstemmelse med regelverket.