4 Nærmere om sentrale utfordringer og strategier

Reindriften er den sentrale samiske kulturbæreren - og er den viktigste årsaken til at samisk språk og kultur har overlevd. Dette gjelder i særlig grad den sør-samiske kulturen. For at reindriften også i framtiden skal forbli en sentral del av det materielle grunnlaget for samisk kultur, er det viktig at reindriften oppfattes og forvaltes som en næring. En reindrift som ikke kan vise til verdiskaping og produksjon, vil etter departementets mening ikke kunne ivareta rollen som en sentral kulturbærer. Dette er også et forhold som må vektlegges i forbindelse med forvaltningen av reindriftens beitearealer. En reindrift som fremstår som en sterk og livskraftig næring vil etter departementets mening være en forutsetning for at reindriften kan stå i mot det press som i dag utøves mot næringen og reindriftens arealer.

Dagens utfordringer kan ikke løses med gårdagens virkemidler. Det må hele tiden fortas justeringer, og man må møte framtiden med en framtidsrettet politikk. I dette arbeidet er felles virkelighetsforståelse og samhandling en avgjørende forutsetning. Dette krever et høyt kunnskapsnivå hos politikere og myndigheter når det gjelder de ulike sidene ved reindriften, og om endringsprosesser og årsaksforhold. Videre krever det aktiv deltagelse fra næringsorganisasjonen i forhold til å følge opp arbeidet med å gjennomføre reindriftsavtalens virkemiddelssystem, samt de vedtak som fattes av reindriftens styringsorganer. Det er kun gjennom felles anstrengelser og samarbeid man har mulighet til å nå de mål som er satt.

Regjeringens føringer for reindriftspolitikken finnes i Semerklæringen av 8. oktober 2001, St prp nr 63 (2002-2003) Om reindriftsavtalen 2003-2004, om dekning av kostnader vedrørende radioaktivitet i reinkjøtt, og om endringer i statsbudsjettet for 2003 og St meld nr 33 (2001-2002) Tilleggsmelding til St meld nr 55 (2000-2001) Om Samepolitikken.I disse dokumentene heter det at man i Regjeringens næringspolitikk generelt og reindriftspolitikken spesielt, legger opp til å utforme tiltak som vil gi gode og forutsigbare rammevilkår for alle næringsutøvere. Eksempel på tiltak er lavere skatter, forenkling av rapporteringsrutiner, fokusering på produktutvikling og kompetanseheving. Videre skal fokus være rettet mot markedet, dvs at man bør forvente en generell innstramming når det gjelder støtte til drift, og at det legges mer vekt på støtte til innovasjon, kompetanseheving, produktutvikling, investering og markedsføring. Selv om det er viktig med en framtidsrettet næringspolitikk, må det likevel ikke være tvil om at Regjeringens mål er å legge til rette for en livskraftig reindrift innenfor de rammer som ressursgrunnlaget setter. I den forbindelse vil myndighetenes rolle være å fastsette rammebetingelser slik at driften skjer på miljøets premisser, og løpende vurdere tiltak og virkemidler for å sikre dette.

Under Regjeringen Bondevik II er det gjennomført betydelige endringer i forhold til virkemiddelbruken overfor reindriftsnæringen. Her vises det til Reindriftsavtalen 2003/2004 hvor de økonomiske ordningene ble lagt vesentlig om - fra ordninger som i stor grad har vært faste beløp per driftsenhet til ordninger som premierer produksjon og verdiskaping. Disse endringene sammen med innføringen av skattefradraget, innebærer at det er lagt til rette for en økt produksjon og verdiskaping fra næringen, og dermed på sikt en større økonomisk bærekraft. Omleggingene har i tillegg medført betydelige forenklinger av regelverket.

Når det gjelder det videre arbeidet med utviklingen av reindriftspolitikken, vil Regjeringen videreføre og videreutvikle de omleggingene som er gjennomført og iverksatt. I dette arbeidet er det sentralt å fortsette arbeidet med å tilrettelegge, forenkle og effektivisere reindriftsavtalens virkemiddelsystem. Videre vil Regjeringen stimulere til reell markedsrettet produksjon og verdiskaping, stimulere til bruk av biprodukter fra reinslakting, samt sikre trygg mat og dyrevelferd. Disse tiltakene vil være sentrale bidrag til å regulere reintallet ved at reindriftsutøverne gis mulighet til å få større inntekter fra hver enkelt rein.

4.1 Utvikling av lavbeitene i Finnmark, reintallsutvikling og reintallstilpasning

4.1.1 Utvikling av lavbeitene

Lavbeitene i Finnmark er i mange områder sterkt nedbeitet. Satellittbilder bearbeidet av NORUT tyder på at beiteverdien av vinterbeiteområdene i Vest-Finnmark er blitt betydelig redusert i løpet av 1980- og 1990-årene. De regionale forskjellene i dagens beitebelastning, sett i forhold til tilgjengeligheten av gode sommerbeiter, er store i Finnmark. Situasjonen til lavbeitene forverret seg klart fra 1996 og fram til 2000.

Med den sterke reduksjonen som har vært i intakte lavbeiter gjennom de siste 30 årene, og med den betydelige delen utbeitede lavmatter i deler av Finnmark, står vi foran en meget langsiktig utfordring. Lavbestandene når en maksimal høyde og tetthet ved 1000-1200 g lav/m². En velutviklet 50-60 mm tykk matte av beitelav er resultatet av 15-25 års uforstyrret vekst. Gjenveksttiden etter total nedbeiting anslås av enkelte modeller helt opp mot 70-140 år. Således indikerer status på lavmattene og dagens høye reintall at en gjenoppbygging av lavmattene i enkelte områder i Finnmark synes å ligge langt frem i tiden.

For å bygge opp lavmatter som er nedbeitet, kreves det at reintallet holdes så lavt at beitingen er mindre enn tilveksten i lavmattene. I første omgang innebærer dette å nå målet om det høyeste fastsatte reintallet i Vest-Finnmark, seinere også for Øst-Finnmark. Reintallet i Vest-Finnmark er fastsatt på grunnlag av sommerbeitekapasiteten. Det haster således å bringe reintallet ned på et økologisk bærekraftig nivå, og fastsette et reintall på grunnlag av vinterbeitekapasiteten, som i dag er knapphetsfaktoren i Finnmark.

Det å sikre en næring i balanse med naturgrunnlaget er helt avgjørende for en framtidig bærekraftig og livskraftig reindriftsnæring. Således vil en gjenoppbygging av næringens økologiske bærekraft være av helt avgjørende betydning for næringens fremtidige eksistens. Reindriftsnæringen er et arktisk produksjonssystem, som er basert på å utnytte beiteressursene i marginale utmarksområder gjennom hele året. For å sikre at næringen også i fremtiden kan opprettholde sine tradisjonelle driftsmønster og metoder, er det avgjørende at lavressursene i Finnmark gjenoppbygges. Tilgjengelig beite gjennom alle årstider vil således være nødvendig for å ivareta næringens kultur og tradisjoner.

Enhver utsettelse av reintallsreduksjonen vil vanskeliggjøre prosessen med å nå målet om en næring i balanse med beiteressursene, og derav å nå målet om en bærekraftig reindrift. Samtidig vil en dyrevernmessig tragedie lettere kunne oppstå ved et reintall som ikke er i balanse med beiteressursen.

En ytterligere forringelse av beitene vil videre øke sårbarheten ved vanskelige vintre i mange år fremover, og gjøre næringen mindre motstandsdyktig i forhold til sultkatastrofer.

4.1.2 Reintallsutvikling

Reintallet i Finnmark er i mange områder i en alvorlig ubalanse med beitegrunnlaget. På grunn av svært gunstige klimatiske forhold de siste vintrene har vi unngått de store dyrevernmessige tragediene. Vanskelige beiteforhold og ugunstige beiteforhold, med for eksempel låsing av beiter, vil kunne få svært alvorlige konsekvenser om de skulle oppstå påfølgende vinter. Man vil da kunne stå over for en større dyrevernmessig katastrofe med utsultede og underernærte rein i store deler av Finnmark. Det er i den sammenheng nærliggende å peke tilbake på vinteren 1997 da nærmere 20 000 rein gikk tapt, indirekte eller direkte, på grunn av sult. Reintallet i Finnmark har variert sterkt gjennom historien, blant annet grunnet klimatiske forhold og varierende beitetilgang. Mellom 1835 og 1950 varierte reintallet i Finnmark fra i overkant av 50 000 rein opp til 100 000 rein. Etter krigen har reintallet i Finnmark blitt mer enn tredoblet. Den sterkeste veksten skjedde i 15-årsperioden 1974-89, da reintallet økte fra drøyt 80 000 rein til nærmere 200 000 rein i vårflokk. I årene etter, fram til 2001, ble reintallet redusert til 109 000 rein, for så å øke sterkt fram til i dag. De siste årenes sterke vekst har trolig sammenheng med svært gunstige klimatiske forhold beitesesongene 2001/2002, 2002/2003 og 2003/2004. Gunstige klimatiske forhold på vinterbeitet, med blant annet små snømengder og tidlig vår, har gjort tilgjengeligheten til beitene større. Beiting på rike lavbeiter, som i normale vintre har vært tilnærmet utilgjengelig, har resultert i at reinen har opprettholdt en god kondisjon gjennom vinteren. Videre har dette medvirket til at både tilgangen og overlevelsen av kalv har økt. Kondisjonen på reinen og kvaliteten på slaktet har dessuten vist markert forbedring på tross av det økte reintallet. Dette har gitt reindriftsutøvere mulighet til å øke størrelsen på reinflokkene sine på tross av at de også de siste to årene har økt slakteuttaket.

I Vest-Finnmark reinbeiteområde har det registrerte reintallet i vårflokk økt fra ca 62 000 i 2001 til nærmere 100 000 i 2004 (per 31. mars). Dette gir en veksthastighet som er større enn i vekstperioden på 1980-tallet. Reintallsøkningen kan, som nevnt over, i hovedsak tilskrives svært god produksjon som følge av særdeles gunstige klimatiske forhold de siste årene. Men veksten har blitt forsterket ved at produksjonsøkningen i sesongen 2001/2002 ikke ble tatt ut som følge av reduserte krav til slakting etter flere år med dårlig produksjon. I tillegg har den vanskelige markedssituasjonen for reinkjøtt høsten/våren 2003/2004 bidratt ytterligere til reintallsveksten. Her vises det til at slaktingen høsten 2003 ved flere anledninger stoppet opp grunnet den vanskelige markedssituasjonen.

4.1.3 Reintallstilpasningen i Vest-Finnmark

For Vest-Finnmark reinbeiteområde fastsatte Reindriftsstyret 30. januar 2002 høyeste reintall for sommerbeitedistriktene til 63 700 rein 1. Høyeste reintall for distriktene i Vest-Finnmark reinbeiteområde ble fastsatt på bakgrunn av føringene Stortinget ga i Innst S nr 216 (1999-2000) der: «Stortinget ber Regjeringen i samarbeid med reindriftsutøverne å fastsette øvre reintall for hvert distrikt». Næringskomitéen presiserer, jfr. Budsjettinnst S nr 8 (2001-2002), at det er svært viktig å få tilpasset antall rein i forhold til beitegrunnlaget.

For å følge opp Stortingets føring om at prosessen skal skje i samarbeid med reindriftsutøverne, har man etablert en dialog med de ulike reinbeitedistriktene omkring ønskelige og aktuelle tiltak for å nå målet om det fastsatte høyeste reintallet. Der hvor man kommer fram til et omforent opplegg, forutsettes dette nedfelt i en driftsavtale mellom distriktet og forvaltningen. I driftsavtalen skisseres det hvordan man skal nå målet om det fastsatte høyeste reintallet. Prosessen styres av prosjektkontoret tilknyttet Reindriftsforvaltningen Vest-Finnmark. Distriktene har ytret ønske om tiltak i form av en bonusordning med økonomisk kompensasjon per rein ved reduksjon av reintallet, og ved en eventuell avvikling av driftsenheten. En slik bonusavtale er utarbeidet.

Stortinget bevilget 6 millioner kroner i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2004 til en ordning for reduksjon av reintallet i Vest-Finnmark reinbeiteområde. Midlene skal nyttes til utbetaling av bonus til de som med basis i en driftsavtale frivillig reduserer reintallet eller avvikler sin reindrift.

Når det åpnes for bruk av økonomiske midler, er dette kun for å stimulere til en rask og frivillig prosess. Reintallstilpassninger som sådan baseres på reindriftslovens bestemmelser.

Reintallstilpasningen i Vest-Finnmark har blitt vanskeligere enn man forutså, dette skyldes blant annet svært gunstige klimatiske forhold som har gitt mulighet for oppbygging av reinflokkene. Videre har den vanskelige markedssituasjonen for reinkjøtt virket uheldig inn på reintallstilpasningen, og resultert i mindre slaktet rein enn ønskelig.

Både staten og næringen har en gjensidig forpliktelse for å sørge for at de tiltakene man blir enige om gjennomføres. Reintallsreduksjonen kan i begrenset grad skje ved en reduksjon i antall rein per driftsenhet, men må først og fremst skje ved en reduksjon i antall driftsenheter.

Den første fase man nå er inne i vil bestå av å tilpasse reintallet til det som er fastsatt på bakgrunn av beitekapasiteten til sommerbeitedistriktene. Tilpasningen av reintallet til det fastsatte høyeste reintallet skal være gjennomført innen 1.april 2005. Videre vil fase 2 bestå i å få på plass siidagrensene (beitefellesskapsgrenser) for vår/høst/vinterbeitene (fellesbeitene). Når rammebetingelsene er på plass, vil man i fase 3, på bakgrunn av vurderinger av siidaenes økologiske bærekraft, kunne gjøre et endelig vedtak om et høyeste reintall på bakgrunn av vår/høst/vinterbeitene. Man vil da kunne stå over for ytterligere reduksjoner av reintallet.

Gjennom prosessen som nå er i gang legges det til rette for å tilpasse reintallet til beitegrunnlaget. Dette for å styrke den økonomiske, kulturelle og økologiske bærekraften i reindriftsnæringen i Vest-Finnmark. Det dreier seg om å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur gjennom å beskytte sårbar natur og ivareta artsmangfoldet. Videre blir det viktig å stabilisere reintallet på fastsatt nivå og samtidig sørge for stabile rammebetingelser for de som skal ha reindrift som næring i fremtiden.

4.1.4 Reintallstilpasningen i Øst-Finnmark

Prosessen med å tilpasse reintallet til beitegrunnlaget er i gang også i Øst-Finnmark reinbeiteområde, men vil av forskjellige årsaker sluttføres seinere enn prosessen i Vest-Finnmark. Utfordringen her er å få på plass inndelingene mellom de ulike vinterbeitesonene i Karasjok og Polmak. Forslag til nye distriktsgrenser i Karasjok og Polmak har vært ute på høring, og er nå under forberedelse for vedtak i Reindriftsstyret i juni 2004. De nye grensene vil sammen med nye beitetider legges til grunn for den videre prosessen med å få fastsatt høyeste reintall på distriktsnivå. Fremdriften i prosessen er i første omgang avhengig av at man får på plass sentrale rammebetingelser når det gjelder soneinndeling, distriktsgrenser og beitetider.

I likhet med Vest-Finnmark har det også vært en betydelig økning i reintallet i Øst-Finnmark de siste sesongene. Flere distrikter i Øst-Finnmark forventes å måtte redusere reintallet gjennom den prosess som nå er i gang, selv om situasjonen her trolig ikke er like alvorlig som i Vest-Finnmark.

Når det gjelder distriktene i Varanger, vil det bli igangsatt arbeid med grenser, beitetider og reintall i løpet av det kommende året.

4.2 Markedsforhold

I løpet av siste år har det skjedd betydelige endringer i markedet for omsetning av reinkjøtt. Mens det tidligere år har vært avsetning på alt kjøtt fra rein som ble levert til slakting, inkludert importert reinkjøtt, opplevde man fra og med høsten 2003 en markant endring. Slakteriene fikk problemer med å få omsatt sine produkter. Dette førte igjen til at reineierne fikk problemer med å levere rein til slakt.

Flere faktorer kan forklare denne utviklingen. Blant annet er samarbeidet og dialogen mellom de ulike aktørene i verdikjeden ikke god nok. Et godt samarbeid har vært spesielt viktig etter at markedet ble deregulert. Et lite effektivt samarbeid har igjen fått konsekvenser for markedsutviklingen og arbeidet med utvikling og salg. Her kan for eksempel nevnes at generisk markedsføring for reinkjøtt har vært fraværende de siste to årene. Erfaring viser at det er viktig å opprettholde en viss markedsføringsaktivitet for å vedlikeholde produktets posisjon over tid. Høsten 2003 tok Landbruksdepartementet og NRL i samarbeid initiativ til en kampanje for reinkjøtt. Denne ble gjentatt våren 2004.

I utgangspunktet er dette et ansvar for næringen og øvrige aktører i verdikjeden. Det offentliges oppgave er å sørge for at rammebetingelsene støtter opp om og stimulerer til et slikt samarbeid. Når det gjelder reindriftsnæringen, har det imidlertid vist seg at det for tiden er behov for mer selektive tiltak og direkte engasjement fra det offentlige enn overfor andre næringer. Det er to hovedgrunner til dette. For det første er det i dag manglende incentiver blant aktørene til dialog og samarbeid. Dette er det viktig å få styrket. Imidlertid er den viktigste grunnen for en mer aktiv offentlig innsats på dette området knyttet til arbeidet med reintallstilpasningen i Finnmark. En nødvendig forutsetning for å få ned reintallet, er at reineierne har vilje og muligheter til å få levert rein til slakt. Dersom markedssystemet ikke fungerer tilfredsstillende, vil det få direkte konsekvenser for dette arbeidet.

Det er derfor særdeles viktig at arbeidet med å forbedre markedssituasjonen gis høy prioritet i tiden fremover. Denne problemstillingen stod også sentralt i årets reindriftsforhandlinger. Under disse forhandlingene ble partene enige om å legge opp til en prosess der det skal arbeides med både kortsiktige og langsiktige tiltak. På kort sikt inngår markedsarbeid og tiltak for å styrke den uformelle dialogen mellom sentrale aktører innenfor produksjon, slakting og omsetning av reinkjøtt. Gjennom langsiktige tiltak vil det bli satt fokus på problemstillinger og løsninger som kan gi muligheter for at det også innenfor reindriftsnæringen kan bli etablert et effektivt system for omsetning av reinkjøtt på en mer permanent basis. For å få dette til, er det imidlertid nødvendig at alle ledd i verdikjeden deltar i arbeidet.

4.3 Verdiskapingsprogrammet for rein

Verdiskapingsprogrammet for reindrift (VSP-rein) ble iverksatt i 2001, og skal bidra til å øke verdiskapingen i reindriften slik at det kommer reineier til gode. VSP-rein gir støtte til prosjekter som omfatter videreforedling, distribusjon og salg av reinprodukter. Dette gjelder både kjøttprodukter og biprodukter av rein. Til sammen er det bevilget 22,4 mill kroner til programmet de tre første driftsårene. Over reindriftsavtalen 2004/2005 er programmet foreslått videreført med en bevilgning på 7,7 mill kroner.

VSP-rein har definert fem satsningsområder: Nyskaping og bedriftsutvikling, kompetanse, nettverk og mobilisering, markedskanaler, samt andre tiltak. Gjennom programmets delmål ønsker man å oppnå økt verdiskaping i reindriften ved at reineierne i økende grad skal integrere fremover i verdikjeden, revitalisering av tradisjonelle produkter og bearbeidingsformer, og bidra til at økt volum av produkter med høy kvalitet når frem til et betalingsvillig marked.

VSP-Rein har en styringsgruppe bestående av fem medlemmer med representanter fra Landbruksdepartementet, Norske Reindriftsamers Landsforbund (NRL) og Sametinget. Innovasjon Norge ved avdelingen i Tromsø, har det administrative ansvaret for programmet.

Nordlandsforskning har i samarbeid med Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning (NILF) og Norut-NIBR Finnmark foretatt en evaluering av første fase av VSP-Rein, som omfatter de to første driftsårene fra 2001 til høsten 2003. Evalueringen ble fremlagt april 2004. Landbruksdepartementet vil på bakgrunn av den foreliggende evalueringen vurdere behovet for eventuelle endringer og justeringer av programmet. Videre vil evalueringen bli lagt til grunn ved ny oppnevning av medlemmer til styringsgruppen sommeren 2004.