2 Forslag om endrede avgiftsregler
2.1 Innledning
I forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 1999 er det foreslått noen mindre tekniske endringer i avgiftsreglene som reduserer statens inntekter med til sammen 11 mill kroner i 1999. Forslaget om å innføre fradrag for dokumentavgift i arveavgiften er nærmere omtalt i Ot prp nr 66 (1998-99). I det etterfølgende er det gitt en nærmere redegjørelse for de øvrige forslagene til konkrete avgiftsendringer.
2.2 Investeringsavgiften (kap 5521, post 70)
Ved behandlingen av statsbudsjettet for budsjetterminen 1999, ba Stortinget regjeringen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett å fremme forslag om fritak for investeringsavgift for nærmere angitte investeringer m v i solenergianlegg, jf Budsjett-innst S nr 1 Tillegg nr 1 (1998-99). Regjeringen vil også fremme forslag om å frita geovarmeanlegg for investeringsavgift. Forslagene er i tråd med regjeringens mål om å forsterke virkemiddelbruken overfor nye fornybare energikilder.
Et lignende fritak gjelder for vindkraftanlegg, bioenergianlegg, varmepumper, fjernvarmeanlegg, mikro- og minivannkraftverk, tidevannsanlegg og distribusjonsnett for naturgass. Disse er fritatt for investeringsavgift med virkning fra 1. januar 1999. Det gjøres imidlertid oppmerksom på at et investeringsavgiftsfritak kun vil gjelde investeringer foretatt av merverdiavgiftspliktige næringsdrivende. Fritak for investeringsavgift er derfor ikke noe entydig målrettet tiltak for å fremme anvendelsen av alternative energikilder.
Et fritak for solenergianlegg vil omfatte investeringer i aktive solvarmeanlegg og solceller som produserer elektrisitet. Aktive solvarmeanlegg nyttiggjør solvarmen indirekte ved at eksempelvis vann varmes opp og transporteres til forbruksstedet. Solceller derimot omformer solstråler direkte til nyttbar elektrisitet.
Geovarme utnytter varmen under jordens overflate og kan være en egnet varmekilde for varmepumper som allerede er fritatt for investeringsavgift. Geovarme kan imidlertid også benyttes direkte ved at varmen som hentes opp fra grunnen mates direkte inn på et varmeanlegg uten videre etteroppvarming. Slike anlegg omfattes ikke av gjeldende fritak.
Forslaget om fritak for geovarmeanlegg må også ses på bakgrunn av at denne typen anlegg i kombinasjon med varmepumper allerede er omfattet av det ovennevnte fritaket for varmepumper. Geovarme, som utnyttes direkte, vil ut fra lokale forhold kunne være en alternativ varmekilde uansett hvordan denne kilden utnyttes rent teknisk. Et generelt fritak for geovarmeanlegg kan derfor i noen grad bidra til å forhindre uheldig konkurransevridning mellom ulike tekniske løsninger.
Forslagene anslås å ha ubetydelig provenyvirkning. Fritakene for investeringsavgift foreslås tatt inn i eksisterende § 12 i Stortingets plenarvedtak om merverdiavgift og avgift på investeringer mv. for siste halvdel av budsjetterminen 1999. Nødvendige avgrensningsforskrifter vil bli fastsatt av Finansdepartementet i samarbeid med Olje- og energidepartementet.
2.3 Produktavgift på øl (kap 5526, post 72)
Regjeringen har lagt fram forslag om å oppheve ølloven, jf Ot prp nr 66 (1998-99) Om opphevelse av lov av 28. juni 1912 nr 4 om tilvirking, innførsel og beskatning av øl (ølloven) og endring i lov av 2. juni 1989 nr 27 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. (alkoholloven). Bakgrunnen er at ølloven i dag fremstår som en lite tidsriktig lov. De nødvendige bestemmelser om avgift på øl har i dag tilstrekkelig lovhjemmel i lov av 19. mai 1933 nr 11 om særavgifter. Det foreslås derfor at oppkrevingen av avgiften på øl i likhet med de fleste øvrige særavgiftene, skjer i henhold til lov av 19. mai 1933 nr 11 og at henvisningen til hjemmelslov endres i vedtakets § 1. Forslaget til oppheving av ølloven vil medføre at aktørene som driver innførsel, omsetning eller tilvirkning av øl får en lov mindre å forholde seg til.
Som ledd i forslaget om opphevelse av ølloven følger det også en opphevelse av forbudet mot å tilvirke og innføre øl til Norge som inneholder mer enn 7 volumprosent alkohol. Dagens avgiftsvedtak inneholder ikke satser for øl som er sterkere enn 7 volumprosent alkohol. Det foreslås å utvide dagens klasse g) som omfatter øl som inneholder 6,75-7,00 volumprosent alkohol, til å gjelde alt øl med alkoholstyrke over 6,75 volumprosent. Det foreslås samtidig at avgiftssatsen for klasse g) blir hevet fra 30,98 til 36,42 kroner pr. liter.
Allerede i dag avgiftslegges øl med alkoholstyrke over 4,75 volumprosent sterkere enn vin. Et resultat av den foreslåtte endringen vil dermed være at øl med samme alkoholstyrke som vin avgiftslegges vesentlig sterkere enn vin. Et annet resultat vil være at øl med alkoholstyrke på f eks 10 volumprosent vil avgiftslegges noe svakere pr. volumprosent enn øl med alkoholstyrke på f eks 7 volumprosent. Det er i dag liten omsetning i Norge av øl med alkoholstyrke mellom 4,75 og 7 volumprosent. Dette henger bl a sammen med at dette ølet distribueres av Vinmonopolet. Det er liten grunn til å tro at øl med over 7 volumprosent alkohol vil få noen stor utbredelse.
Blant annet på bakgrunn av ulikhetene i avgiftsleggingen av vin og øl er det behov for en nærmere gjennomgang av alkoholavgiftene for ulike produkter. Den foreslåtte endringen må derfor ses som en minimumsløsning for å sikre at øl som etter 1. juli 1999 blir lovlig å omsette også kan avgiftslegges.
De øvrige endringene er av mer teknisk karakter og det henvises til ovennevnte odelstingsproposisjon.
2.4 Engangsavgift på motorvogner (kap 5536, post 70)
I St prp nr 1 (1998-1999) Skatte-, avgifts- og tollvedtak ble det varslet at regjeringen vil legge fram forslag til avgiftsregler for hybridbiler i Revidert nasjonalbudsjett 1999. Bakgrunnen for dette var at Stortinget ved behandlingen av St prp nr 54 (1997-1998) Grønne skatter ba om at det snarest bør utarbeides egne avgiftsregler for hybridbiler.
Hybridbiler defineres generelt som biler som benytter en kombinasjon av elektromotor og konvensjonell brenselmotor (diesel eller bensin) til fremdrift. Det finnes ulike hybridsystemer, dvs. teknologiske prinsipper for hvordan elektromotor og konvensjonell motor kombineres til fremdrift av kjøretøyet.
Den eneste hybridbilen som foreløpig serieproduseres er ennå ikke introdusert på det europeiske markedet. Dette vil trolig ikke skje før neste år. Denne hybridbilen er bensindrevet og elektrisk drevet. Ved bensindrift virker el-motoren som en generator som lader batteriene. Bilen drives av den elektriske motoren ved lave hastigheter (oppstart, bykjøring), mens bensinmotoren kobles inn ved hastigheter over 25-30 km pr. time og driver bilen ved landevegskjøring. I tillegg kobles el-motoren inn ved akselerasjoner (f eks ved forbikjøringer).
Kjøretøyavgiftene kan deles i to hovedgrupper; bruksavhengige og ikke-bruksavhengige avgifter. De bruksavhengige avgiftene består av drivstoffavgiftene, som hovedsakelig er innført for å stille brukerne overfor eksterne kostnader ved vegbruk, ulykker, miljøskadelige utslipp og støy. For hybridbiler vil drivstoffavgiftene i dag bli ilagt på ordinær måte, men på grunn av lavere forbruk antas avgiftsbelastningen per kjørt km å kunne bli om lag halvparten av avgiftsbelastningen for vanlige bensinmotorer. Nivået på drivstoffavgiftene skal i stor grad avspeile kostnadene ved vegbruk, ulykker, miljøskadelige utslipp og støy. Nivået på bensinavgiften er således vurdert i forhold til et gjennomsnittlig bensinforbruk pr. kjørte km. Hybridbiler, som har like store vegbrukskostnader, vil således belastes langt lavere avgifter pr. km. Dette burde isolert sett tilsi høyere bruksavhengige avgifter for hybridbiler enn biler som kun drives med konvensjonell motor.
Stortinget har bedt om særskilte avgiftsregler for hybridbiler. Det er lagt til grunn at målet er lettelser i de ikke-bruksavhengige avgiftene, dvs. engangsavgiften eller årsavgiften. Spesielle regler for årsavgiften er ikke vurdert. Engangsavgiften, som fastsettes på grunnlag av bilens vekt, slagvolum og effekt, bør være mest mulig nøytral og enkel å administrere. En rekke fritak for nye teknologier vil komplisere avgiftssystemet og kunne føre til en uthuling av avgiftsgrunnlaget på lengre sikt. På den måten kan statens inntekter bli svekket. Omleggingen av beregningsgrunnlaget for engangsavgiften fra 1.1.1996 ble gjort bl a på bakgrunn av dette.
I St prp nr 54 (1997-98) ble det bl a pekt på at det er den ekstra vekten som vil utløse en ekstra avgiftsbelastning for hybridbilen. Hybridbilens batterier inklusive utstyr til fremdrift av kjøretøyet, heretter omtalt som «batteripakken», har etter dagens teknologi en betydelig vekt. Hybridbilen vil derfor være tyngre enn en tilsvarende bensindrevet personbil. Dette innebærer at hybridbilen vil bli belastet en relativt høy engangsavgift. På grunn av flere mulige hybridsystemer vil det imidlertid kunne være vanskelig å definere hva som naturlig hører inn under batteripakken for ulike modeller. Det må i tillegg kreves en spesifisering av vekten av batteripakken fra produsentene/importørene. For å kunne gi et korrekt fradrag vil fradraget måtte justeres hyppig i takt med utvikling av batteripakkens vekt. En mulighet som løser disse problemene er et sjablongmessig fradrag ved fastleggelse av bilens egenvekt. Erfaring med sjablongfradrag i engangsavgiften før 1.1.1996 viser imidlertid at den type fradrag kan medvirke til uheldige avgiftstilpasninger som bl a svekker statens inntekter. Et fradrag for batteripakken i hybridbiler er derfor ansett å være en administrativt og avgiftsteknisk dårlig løsning.
Hybridbilens el-motor har spesifisert motoreffekt, men ikke slagvolum. Etter dagens regelverk vil hybridbilen måtte svare avgift både av bensin- og el-motorens effekt. Dersom man for el-motoren ikke belastes avgift for motoreffekten, vil dette være enkelt å administrere. Det vil derfor være mer hensiktsmessig med denne ordningen enn et sjablonmessig fradrag for batteripakkens vekt i avgiftsgrunnlaget for engangsavgiften.
For den foreløpig eneste serieproduserte modellen vil avgiftsfritak for el-motorens motoreffekt gi en avgiftslettelse i størrelsesorden 5000 kroner eksklusive merverdiavgift med de spesifikasjonene som bilen har på det japanske markedet. Hybridbilen vil trolig bli tilpasset europeiske forhold med bl a økt motoreffekt før den introduseres på det europeiske markedet. Fordi avgiftssystemet er progressivt vil derfor fradraget for effekten av el-motoren kunne bli større enn det som er antydet ovenfor.
Det vil høyst sannsynlig ikke bli importert hybridbiler i 1999, og forslaget vil derfor ikke ha provenykonsekvenser i år. Det ventes også lav import av hybridbiler de nærmeste årene. Provenyvirkningene på mellomlang sikt antas derfor å være ubetydelige.
Hjemmelen for fritaket foreslås innarbeidet i Stortingets vedtak om engangsavgift på motorvogner mm § 3 fjerde ledd ny bokstav d.
2.5 Avgift på mineralolje til framdrift av motorvogn (autodieselavgift) (kap 5536, post 76)
Bruk av biomasse til drivstoff gir ikke netto utslipp av CO2. Fra 1. januar 1999 fikk biodrivstoff som er blandet i autodiesel derfor fritak for CO2-avgiften for andelen biodrivstoff. I budsjettinnstillingen for 1999 og gjennom kommunikasjon med departementet ber finanskomiteen om at det legges fram forslag i Revidert nasjonalbudsjett 1999 om at biodrivstoff også får lavere autodieselavgift og SO2-avgift.
Autodieselavgiften har til hensikt å prise de samfunnsøkonomiske kostnadene ved vegbruk, ulykker, lokal luftforurensning og støy. Kjøretøy som bruker biodiesel bidrar i like stor grad som andre kjøretøy til vegslitasje, ulykker og lokale miljøproblemer. De fordelene som biodiesel gir gjennom at bruken ikke gir netto utslipp av CO2 er i dag ivaretatt fullt ut gjennom en reduksjon i CO2-avgiften. Oljeprodukter pålegges svovelavgift etter svovelinnholdet i produktene. Dersom biodiesel blandes med autodiesel medfører dette at svovelinnholdet og dermed svovelavgiften på mineraloljen som helhet blir lavere. Svovelinnholdet i autodiesel er imidlertid så lavt at autodiesel i praksis ikke belastes svovelavgift i dag.
På bakgrunn av finanskomiteens innstilling fremmer regjeringen forslag om fritak for autodieselavgift og svovelavgift for biodrivstoff.
Provenyvirkningen av et fritak for autodieselavgiften for biodrivstoff vil være liten. Dersom omsatt volum biodrivstoff er på nivå med salget i 1998, vil redusert proveny på årsbasis bli om lag 0,3 mill kroner. For budsjettåret 1999 vil reduksjonen bli så liten at det ikke foranlediger endring i bevilgningsvedtaket for autodieselavgiften. Et fritak for svovelavgiften for biodrivstoff vil ikke medføre provenytap med gjeldende avgiftsgrenser for svovelinnhold i mineralolje.
Effekten på lengre sikt kan være større. Teknologisk institutt anslår i rapporten «Biodiesel, en livsløpsanalyse» fra 1995 at biodiesel teoretisk kan erstatte 2-3 pst. av autodieselforbruket. Dette er beregnet på bakgrunn av anslått maksimal innenlandsk produksjon av raps og rybs som er viktige råstoff i fremstillingen av biodiesel. Dersom biodiesel på sikt skulle utgjøre 2 pst. av dieselforbruket, vil fritak for autodieselavgiften gi et betydelig større provenytap. Etter 1999-satser for autodieselavgiften og gjeldende dieselforbruk, vil dette provenytapet utgjøre om lag 85 mill kroner.
Fritakene foreslås innarbeidet i Stortingets vedtak om svovelavgift § 4 annet ledd og Stortingets vedtak om avgift på mineralolje til framdrift av motorvogn § 4 annet ledd. De nærmere bestemmelser om gjennomføring av fritakene vil bli fastsatt i forskrift. Som nevnt ovenfor inneholder ren biodiesel lite eller ingen svovel. Videre vil innblanding av biodiesel i mineralolje redusere grunnlaget for svovelavgiften på mineraloljen som helhet. Et fritak for svovelavgift for andelen biodiesel som innblandes i autodiesel vil ikke være noen aktuell problemstilling nå. Det legges derfor foreløpig ikke opp til å fastsette nærmere regler for et slikt fritak.
2.6 Avgift på mineralske produkter (kap 5543, post 70 og 71)
Regjeringen foreslo i St prp nr 54 (1997-98) Grønne skatter, å utvide CO2- og SO2-avgiften til anvendelser som tidligere ikke var omfattet av avgiftene. Forslaget ville bl a innebære at forbrenning av spillolje ble avgiftsbelagt med 100 kr pr. tonn CO2- og 3 kr pr. kg SO2. Innføring av CO2- og SO2-avgift på forbrenning av spillolje vil isolert sett øke prisen på oljen og gjøre den dyrere å brenne. Regjeringen mener det prinsipielt sett er riktig at de miljøskadelige utslippene fra forbrenning av spillolje avgiftsbelegges i likhet med andre miljøskadelige utslipp. På den måten oppnås en korrekt prising av de samfunnsmessige miljøkostnadene ved de ulike fossile brenselskildene.
Spillolje brukes som brensel i industrien hvor den konkurrerer med andre brensler som bl a kull og koks. Ved behandlingen av proposisjonen om Grønn skatt sluttet ikke Stortinget seg til regjeringens forslag om generelt å avgiftsbelegge kull og koks, som er alternative brensler til spillolje i sementindustrien. Dette innebærer at spillolje blir relativt dyrere enn andre konkurrerende brensler, og har ført til at spillolje har blitt mindre attraktivt som brensel i industrien. Den reduserte markedsverdien på spillolje har lagt et press på det eksisterende oppsamlingssystemet for spillolje. Det kan bl a være fare for at innsamlingen av små kvanta spillolje, som har høyest innsamlingskostnad, kan svekkes. Det antas at det er disse små kvanta som lettest kan komme på avveie og dermed har det største forurensningspotensialet.
En avgift på forbrenning av spillolje kan på den annen side føre til at det blir mer lønnsomt å reraffinere spillolje til ny smøreolje. Reraffinering bidrar til at miljøproblemene ved annen utnyttelse av spillolje begrenses. Det finnes imidlertid ingen reraffineringsanlegg i Norge i dag.
Finanskomiteen viste i Budsjett-innst S nr 1 (1998-99) til bestemmelsene i Stortingets avgiftsvedtak som gir departementet adgang til i særlige tilfeller å gi dispensasjon for avgiften. På bakgrunn av dette, og av hensyn til avgiftens uheldige konsekvenser for innsamling av spillolje, har departementet gitt generelt fritak for avgift ved forbrenning av spillolje fra 1. januar 1999 og fram til 1. juli 1999.
Regjeringen foreslår at det fra 1. juli 1999 gis fritak for CO2- og SO2-avgift på forbrenning av spillolje. Det vil kunne være ønskelig å gjeninnføre avgiften hvis det viser seg å være mulig å innrette refusjonsordningen på en slik måte at innsamlingssystemet ikke svekkes. Regjeringens forslag om fritak for CO2- og SO2-avgift gir et provenytap på om lag 12 mill kroner på årsbasis og om lag 11 mill kroner i budsjettvirkning for 1999. Den høye budsjettvirkningen for 1999 skyldes at departementet har gitt dispensasjon for avgift ved forbrenning av spillolje fra 1. januar 1999 og fram til 1. juli 1999.
Avgiften på spillolje følger i utgangspunktet de generelle regler om avgift på mineralolje, jf Stortingets vedtak om CO2- og SO2-avgift. Avgiften er oppkrevet med den reduserte mineraloljesatsen som følger av avgiftsvedtakene § 1 nr. 2. Med hjemmel i avgiftsvedtakene, har departementet fastsatt særlige regler som gjelder for oppkreving av avgift på spillolje, jf Finansdepartementets forskrift av 18. desember 1998 nr 1252 om CO2- og SO2-avgift på spillolje som forbrennes. En fjerning av avgiften på spillolje kan gjennomføres ved at denne forskriften oppheves og forutsetter således ikke endringer i Stortingets avgiftsvedtak.
Myndighetene kan styrke innsamlingsordningen ved å øke refusjonssatsene for spillolje. Det er et problem at nesten halvparten av all spillolje ikke er refusjonsberettiget. Kontrollmyndighetene har store problemer med å sikre at ikke refusjonsberettiget olje blandes med refusjonsberettiget olje. I St prp nr 1 (1998-99) Skatte-, avgifts- og tollvedtak, ble det varslet at en tok sikte på komme med en bred gjennomgang av refusjonsordningen og forslag til tiltak for å styrke innsamlingsordningen i forbindelse med statsbudsjettet for 2000. I den sammenheng vil det bli foretatt en nærmere vurdering av om en utvidelse av grunnlaget for smøreoljeavgiften, gjennom opphevelse av fritak og/eller utvidelse av refusjonsordningen, kan være hensiktsmessig.