4 Sluttresultatet av forhandlingane

Forhandlingane gav som resultat eit samla kapitalgrunnlag på om lag SDR 22,3 milliardar (NOK 220 milliardar). Av dette utgjorde påfylling frå gjevarlanda rundt SDR 12,3 milliardar (NOK 120 milliardar), medan det overskytande vert dekt gjennom tilbakebetalingar av gamle lån og overføringar frå overskotet til Verdsbanken. Ein mindre del av påfyllinga skal kompensere for delar av IDAs gåvehjelp under IDA 13 og dekkje IDAs gjeldslettekostnader i IDA 14-perioden. Samla sett inneber dette at IDAs hjelpekapasitet vert auka med om lag 25 pst. Sjølv om det kan ventast nokre ekstraordinære tilskot frå somme av dei landa som reduserte tilskota sine i forhandlingane, er det lita utsikt til at målet om ein påfyllingsauke på 30 pst. vil verte nådd.

Sjølv om ein auke i påfyllinga på 25 pst. i seg sjølv er monaleg, var det såleis skuffande at somme store gjevarland (USA frå 20 pst. til under 13 pst., Japan frå 16 pst. til under 12 pst. og Tyskland frå over 10 pst. til under 8 pst.) ikkje var villige til å medverke til eit påfyllingsnivå som gjer det mogleg for IDA å halde ved lag delen sin av den samla hjelpa, gjeve at denne aukar som føresett fram mot 2015. Den omfattande omfordelinga i delar mellom dei ulike gjevarlanda som fann stad i samband med IDA 14-påfyllinga, inneber at ein kan sjå for seg konturane av ein ny dynamikk i framtidige forhandlingar. Medan det tidlegare var ein dominerande gjevar (USA), ser det no ut til at ein vil kunne få tre nesten jamstore gjevarar (USA, Japan og Storbritannia).

På den andre sida auka ei rekkje land, mellom dei Noreg, delane sine. Den norske delen vert auka frå 1,52 pst. til 1,68 pst. (tilsvarande 144 mill. kroner per år i perioden 2005–2007). Dette inneber eit regulært tilskot på NOK 2 184 070 fordelt over tre år. I tillegg aukar Storbritannia, Sverige, Frankrike, Nederland, Spania, Irland, Austerrike, Russland og Luxembourg delane sine. Tilskota frå dei einskilde landa går fram av den vedlagde tabellen (vedlegg 1). Den norske auken må seiast å vere liten samanlikna med auken til fleire av dei nemnde landa.

Samanlikna med ei rekkje andre land er den norske delen givartilskot til IDA relativt lav i høve til andre bistandskanalar. Den auka ein her leggjer opp til inneber ei viss justering av biletet, men det norske gjevartilskotet ligg med denne oppjusteringa framleis etter mange andre land.

Slik som ved dei siste påfyllingane skal IDA-hjelpa grunnast på overordna prioriteringar som fattigdomsreduksjon, god økonomisk politikk og berekraftig utvikling. Det var brei semje om at den overordna gjeldande ramma for IDA-hjelp, som har vorte utvikla gradvis gjennom ei rekkje påfyllingsforhandlingar og jamlege drøftingar i styret i Verdsbanken, framleis skal utgjere grunnlaget for verksemda til IDA. Denne ramma er kjenneteikna av ei heilskapleg tilnærming til fattigdomsreduksjon med to hovudsøyler. Den eine fokuserer på utvikling av menneskelege ressursar innanfor sektorar som helse og utdanning, medan den andre legg vekt på å fremje berekraftig økonomisk vekst. I tillegg skal IDA arbeide med sentrale tverrgåande tema som godt styresett, likestilling mellom kjønn og miljøomsyn, hjelpa skal grunnast på mottakarlanda sine eigne fattigdomsstrategiar ( Poverty Reduction Strategy Papers – PRSP), og at det skal samarbeidast nært med andre gjevarar.

Det var semje om at utviklinga i Afrika framleis er ei tung utfordring i lys av at mange land i regionen framleis har store problem knytte til dårleg styresett, væpna konfliktar, hiv- og aidsepidemien og fallande råvareprisar. Målet frå tidlegare påfyllingar om at rundt halvparten av den finansielle hjelpa frå IDA skal gå til Afrika, vart på dette grunnlaget vidareført. I lys av at utviklinga i folkerike asiatiske land som India, Pakistan, Indonesia og Bangladesh har mykje å seie for oppnåinga av FNs tusenårsmål sett i eit globalt perspektiv, er den føreslegne auken i IDA-hjelp til desse også naturleg.

Det vart vedteke under IDA 12-forhandlingane at reforminnsatsen og resultatoppnåinga til låntakarlanda i stor grad vil vere avgjerande for fordelinga av IDAs finansiering mellom land. Det var semje om å ytterlegare styrkje dette systemet under IDA 14-forhandlingane. Dette skal medverke til å sikre at knappe IDA-ressursar vert brukte på ein måte som har størst mogleg utviklingseffekt.

Fordelinga av IDA-hjelp på lån og gåvemidlar til det einskilde landet vil i all hovudsak verte fastsett på grunnlag av gjeldssituasjonen til landet. Utgangspunktet vil vere Verdsbankens og IMFs nye tilnærming til korleis ein skal hjelpe land med vedvarande gjeldsproblem (Debt Sustainability Framework), som vart forhandla fram under IDA 14-forhandlingane. To hovudpunkt i denne tilnærminga er at ein i større grad må skreddarsy hjelpa til situasjonen i dei einskilde landa, og at hjelpa må gjevast på vilkår som ikkje fører til ei for stor gjeldsbyrde. Dei landa som har dei største gjeldsproblema – dei fleste i Afrika – vil få all støtte frå IDA i form av gåvemidlar, medan dei landa som har ein mindre kritisk gjeldssituasjon, vil framleis kunne få lån på mjuke vilkår. Ei slik tilnærming er i tråd med norsk utviklings- og gjeldsslettespolitikk. Kriteria for tildeling av gåvehjelp vil i utgangspunktet berre gjelde for IDA 14-perioden.

For å grunne tildelinga av gåvemidlar på mest mogleg relevant informasjon er forslaget om regelmessige oppdateringar av gjeldsindikatorane til eit land svært viktig. Dette vil verte eit hovudtema ved midtvegsgjennomgangen av IDA 14. I den samanhengen vert det venta at ein ser nærare på eit fransk-norsk initiativ om handtering av land som trass i omlegging av IDAs utlånspolitikk endar opp med ein særleg vanskeleg gjeldssituasjon.

Samla sett vil rundt 30 pst. av hjelpa i IDA 14-perioden kome i form av gåvemidlar, medan delen under IDA 13 ligg på om lag 20 pst. Dette skaper nokre nye utfordringar. Dersom IDAs hjelpeevne skal haldast ved lag på lengre sikt, vil det krevje at gjevarlanda kompenserer IDA for tapte tilbakebetalingar av lån som følgje av auka gåvehjelp etter kvart som desse låna forfell til betaling 10–40 år fram i tid. Sjølv om ei slik politisk forplikting er nedfelt i sluttrapporten, er det usikkert om alle gjevarlanda vil kjenne seg bundne av dette når kompenseringa faktisk skal byrje. Det vert understreka at ein frå norsk side ikkje har forplikta seg når det gjeld framtidige kapitalpåfyllingar i denne omgangen. Mye tyder på at det vil vere trong for monaleg hjelp, frå mellom andre IDA, også etter 2015. Det ville vere uheldig om IDA på dette tidspunktet får monaleg redusert hjelpekapasitet på grunn av omfattande gåvehjelp dei næraste åra. Vidare kan redusert långjeving frå IDA som følgje av auka gåvedel opne for auka utlåning frå andre aktørar på hardare vilkår. Ein auke av til dømes eksportkredittgjeving til fattige land kan i og for seg synast ønskjeleg, også frå ein utviklingspolitisk ståstad. Men det ligg i sakas natur at slike kredittar, som normalt er føremål for statsgarantiar, inneber risiko for ny gjeldsakkumulering. Det må difor leggjast stor vekt på nøye samordning og god informasjonsutveksling på långjevarsida, slik at ein unngår overutlåning og nye gjeldskriser. For fattige land som har fått gjelda si ned på eit handterleg nivå, bør det – i alle fall i ein overgangsperiode – visast stor varsemd med lån på marknadsvilkår. Dette gjer det desto viktigare å sikre tilstrekkeleg finansiering på gåvevilkår eller mjuke lånevilkår.

Med omsyn til utvikling av privat sektor fell Verdsbankens tilnærming i fleire viktige samanhengar saman med norske posisjonar. Forhandlingsresultatet speglar ei auka vekt på økonomisk vekst, ikkje som eit mål i seg sjølv, men som eit middel til å oppnå effektiv og omfattande fattigdomsreduksjon. Likeins vert det erkjent at fattigdomsreduksjon i seg sjølv medverkar til økonomisk vekst. I den samanhengen vert IDAs fornya fokus på hjelp til å styrkje infrastrukturen i mottakarlanda framheva. Andre sentrale element vil vere sterkare fokus på vurdering av investeringsklima, støtte til utvikling av privat sektor, ikkje minst lokale små og mellomstore føretak, og formalisering av eigedomsrettar. Vidare vil Verdsbanken styrkje samarbeidet sitt med andre aktørar på desse felta.

Som det går fram av del II i St.prp. nr. 33 (2002–2003) har Verdsbanken endra seg monaleg det siste tiåret, bort frå einsidig fokus på økonomisk vekst og større vekt på menneskelege ressursar og berekraftig utvikling. At ein under IDA 14-forhandlingane på nytt har gjeve aspekt som vekst og næringslivsutvikling meir merksemd endrar ikkje denne allmenne vurderinga, men må sjåast på som ei naturleg utvikling i og med at Verdsbanken i den første fasen i støtta til utarbeiding av nasjonale utviklingsstrategiar har konsentrert seg monaleg om spørsmål knytte til sosial utvikling, helse og utdanning. Resultatet av IDA 14-forhandlingane kan sjåast på som ei naudsynt justering i retning av ei meir balansert tilnærming til tilhøvet mellom vekst og sosial utvikling. Utgangspunktet er at begge dimensjonane representerer heilt sentrale og gjensidig styrkjande element i kvar strategi for fattigdomsreduksjon som grunnar seg på landspesifikke vurderingar og nasjonale prioriteringar. Det vil vere viktig å kontrollere at IDA også i praksis varetek denne balansen og held fram med den monalege støtta til helse og utdanning.

Fleire land, mellom dei Noreg, gav under forhandlingane uttrykk for at det ikkje hadde vorte lagt tilstrekkeleg vekt på fordelingsaspektet i Verdsbankens tilnærming til vekst. Det vart frå norsk side framheva at ikkje berre er vekst naudsynt for fattigdomsreduksjon, men fattigdomsreduksjon er også naudsynt for å halde ved lag og forsterke veksten. Det kan i den samanhengen nemnast at Verdsbankens årlege publikasjon World Development Reportfor 2006 skal sjå nærare på mellom anna fordelingsaspektet. Dette vil vere ei problemstilling som ein vil følgje nøye frå norsk side i tida framover.

Det er positivt at Verdsbanken klarare enn tidlegare knyter eit samband mellom politisk stabilitet, demokratisering og fattigdomsreduserande vekst. Dette kan sjåast på som nok eit steg i prosessen med å gradvis integrere demokrati- og menneskerettsaspekt i verksemda til Verdsbanken, noko ein frå norsk side har sett høgt på dagsordenen. Ettersom det framleis er monaleg motstand mot dette, særleg hjå utviklingslanda sjølve, synest det føremålstenleg at desse aspekta vert handsama på ein måte som knyter dei til økonomisk og sosial utvikling og såleis direkte til mandatet til Verdsbanken.

Sluttresultatet speglar kor viktig det er at gjevarsamfunnet gjennom IDA tilpassar seg – og medverkar til å styrkje – mottakarlanda sine eigne utviklingsstrategiar, og at gjevarane legg vekt på harmonisering og samordning. Seint i forhandlingane tok USA til orde for å setje ei indikativ høgstegrense på 30 pst. når det gjeld delen budsjettstøttelån (såkalla « utviklingspolitisk utlåning») i IDAs samla utlån på grunn av uro for at det ville vere vanskelegare å kontrollere bruken av denne typen lån samanlikna med tradisjonelle investeringslån. Noreg og andre peika på at det ville vere uheldig å setje tak på ei hjelpeform som er utforma for å fremje harmonisering og samordning og for å støtte opp under landa sine eigne strategiar. Utfallet vart eit kompromiss der spørsmålet skal bringast inn for styret i Verdsbanken dersom delen budsjettstøttelån nærmar seg 30 pst. Verdsbankens auka vektlegging av utviklingspolitisk utlåning speglar at institusjonen er mykje opnare i dag enn tidlegare i høve til alternative politikkval, og at ein innser at naudsynte reformer må tilpassast tilhøva i kvart einskild land. Den pågåande gjennomgangen av Verdsbankens lånevilkår (kondisjonalitet) – der Noreg deltek aktivt – vil medverke til å setje endå sterkare fokus på spørsmål knytte til nasjonalt eigarskap og gjevarharmonisering.

Sjølv om utviklinga går i rett retning, synest framleis ikkje Verdsbanken å leggje nok vekt på rolla til folkevalde organ i utviklinga av nasjonale utviklingsstrategiar. Når det rundt fem år etter at PRSP-prosessen kom i gang med ei viss tyngd, framleis berre er halvparten av strategiane som er lagde fram for lovgjevande forsamlingar i dei aktuelle landa, er det grunn til uro. Ein kan spørje seg om kor langt Verdsbanken skal kunne gå i å påleggje regjeringane i låntakarland å underleggje PRSPane ei bestemt forhandlingsform. Men handsamingsformene har òg noko å seie for IDA direkte, sidan manglande handsaming i folkevalde organ gjev mindre legitimitet til grunnlaget for IDA-hjelp til eit land. Frå norsk side vil dette spørsmålet framleis verte teke opp i relevante samanhengar.

Ei ramme for måling av resultat av hjelp vart introdusert i IDA 13. Dette var eit nokså enkelt konsept med få indikatorar, som særleg gjeld utdanning, helse og utvikling av privat sektor. Det var brei semje om å styrkje systemet for resultatmåling på grunnlag av eit sett med 14 indikatorar og at systemet må justerast undervegs når det trengst. Det vil verte gjort ei evaluering i samband med midtvegsgjennomgangen av IDA 14. Mange la vekt på at IDA må intensivere støtta til nasjonal kapasitetsbygging på dette feltet, særleg med omsyn til statistikk, for å gjere mottakarlanda sjølve betre i stand til å måle resultat. Indikatorane må vere sentrale i høve til FNs tusenårsmål.

I tida framover vil det vere viktig å setje fokus på nært samarbeid, grunna på kompetansen og mandatet til den einskilde institusjonen, snarare enn oppdeling og monopolisering av ansvar når det gjeld tilhøvet mellom Verdsbanken og FN. Ikkje minst i land som er påverka av konfliktar, vil slikt samarbeid vere påkravd. Vidare må ein arbeide for ytterlegare betring i samarbeidet og arbeidsdelingen mellom Verdsbanken og Det internasjonale valutafondet (IMF).