1 Inntektssystemet 2008 og fordeling av selskapsskatt

1.1 Innledning

Inntektssystemet er et kriteriebasert system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommunene og fylkeskommunene. Det overordnede formålet er å oppnå en fordeling av tilskuddene som bidrar til at alle kommuner og fylkeskommuner skal kunne yte et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. For å oppnå dette tas det hensyn til strukturelle ulikheter i kommunenes og fylkeskommunenes forutsetninger for tjenesteproduksjon (utgiftsutjevning) og ulikheter i skatteinntektene (inntektsutjevning). Rammetilskuddet utgjør sammen med skatteinntektene kommunenes frie inntekter, som kommunene fritt disponerer innenfor gjeldende lover og forskrifter. For å korrigere for forhold som antas ikke å være godt nok ivaretatt i inntektssystemet for øvrig, fordeles en andel av rammetilskuddet som skjønnstilskudd.

Inntektssystemet skal også ivareta distriktspolitiske målsettinger. Det gis derfor tilskudd til kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge, såkalt Nord-Norge-tilskudd, og tilskudd til kommuner med skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet og mindre enn 3 200 innbyggere, såkalt regionaltilskudd.

I tillegg til å ivareta hensyn til rettferdig fordeling og distriktspolitiske målsettinger, skal inntektssystemet bidra til at kommunesektoren gis rammebetingelser som gjør at den kan ta ansvar for lokale oppgaver uten statlig detaljstyring. Fordeling av midler gjennom rammetilskudd gir (fylkes-) kommunene anledning til å tilpasse tjenestetilbudet til lokale forutsetninger, behov og prioriteringer. Rammefinansiering bidrar dessuten til kostnadseffektivitet ved at gevinsten av eventuell effektivisering tilfaller kommunesektoren selv.

Formålet med dette vedlegget er å gi en generell beskrivelse av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene. Det gis også en kort omtale av bruk av nyere befolkningstall, og i den sammenheng et revidert «Grønt hefte» som legges fram i juni i budsjettåret, samt fordelingen av selskapsskatt.

1.2 Inntektssystemets komponenter

Det samlede rammetilskuddet for kommunene og fylkeskommunene er i 2007 delt i fem tilskudd for kommunene og fire tilskudd for fylkeskommunene. Disse tilskuddene bevilges over egne poster på kapittel 571 og 572 på statsbudsjettet.

1.2.1 Innbyggertilskuddet

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunktet som et likt beløp per innbygger til alle kommuner og fylkeskommuner. Størrelsen på innbyggertilskuddet bestemmes ved at en trekker beløpene på de øvrige postene ut av det samlede rammetilskuddet. Det betyr at summen av innbyggertilskudd til kommunene framkommer som differansen mellom samlet rammetilskudd og summen av Nord-Norge-tilskudd, regionaltilskudd, skjønnstilskudd og selskapsskatt.

Innbyggertilskuddet blir omfordelt gjennom utgifts- og inntektsutjevningen, samt overgangsordningene i inntektssystemet.

1.2.2 Utgiftsutjevningen

Forskjellene mellom landets kommuner er til dels store når det gjelder kostnadsstruktur, demografisk sammensetning mv. Dette medfører store variasjoner mellom kommunene i hvilke behov innbyggerne har for kommunale tjenester, og store forskjeller i kommunenes kostnader ved å produsere en enhet av tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å fange opp slike variasjoner. En tar fra de relativt sett lettdrevne kommunene og gir til de relativt sett tungdrevne. Med lettdrevet/tungdrevet menes en kommune som vurdert etter objektive kriterier er rimeligere/dyrere i drift enn gjennomsnittskommunen. Objektive kriterier er forhold som kommunen ikke kan påvirke, for eksempel alderssammensetning og bosettingsmønster.

For nærmere omtale av kostnadsnøklene, se avsnitt 3 i dette vedlegget.

1.2.3 Inntektsutjevningen

Inntektsutjevningen skal delvis utjevne forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Fra og med 2005 blir kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet kompensert for 55 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Kompensasjonen finansieres ved at kommuner med skatteinngang over landsgjennomsnittet trekkes 55 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Dette er den symmetriske delen av inntektsutjevningen.

Kommuner med skatteinntekter på under 90 prosent av landsgjennomsnittet blir i tillegg kompensert for 35 prosent av differansen mellom egen skatteinntekt og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Tilleggskompensasjonen finansieres ved at alle kommuner trekkes et likt beløp per innbygger.

For fylkeskommunene utjevnes inntektene ved at de som har en skatteinngang på under 120 prosent av landsgjennomsnittet blir kompensert for 90 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og 120 prosent av landsgjennomsnittet. Det er ingen trekkordning for fylkeskommuner med høy skatteinngang. Inntektsutjevningen for fylkeskommunene finansieres ved at hver fylkeskommune trekkes et likt beløp per innbygger.

Inntektsutjevningen for den enkelte kommune og fylkeskommune beregnes fortløpende syv ganger i året etter hvert som skatteinngangen foreligger. Den endelige fordelingen for 2007 vil ikke være klar før i februar 2008 når endelige skattetall for 2007 foreligger. Dokumentasjon av terminutbetalingene av rammetilskuddet og den løpende inntektsutjevningen legges fortløpende ut på Kommunal- og regionaldepartementets internettsider 1.

1.2.4 Bruk av nyere befolkningstall

Fram til 2003 ble innbyggertilskuddet basert på befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret. Fra og med 2003 er tilskuddet basert på befolkningstall per 1. januar i budsjettåret. Begrunnelsen for å endre telletidspunktet for innbyggertallene var at kommuner med befolkningsvekst raskt skal få kompensasjon for nye innbyggere, jf. St.prp. nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2003. Befolkningstall per 1. januar i budsjettåret foreligger ikke ved statsbudsjettets framleggelse i oktober. Endelig innbyggertilskudd beregnes derfor årlig etter at revidert nasjonalbudsjett legges fram. Årlig legges det derfor fram et revidert «Grønt hefte» (beregningsteknisk dokumentasjon) i juni måned i budsjettåret.

Kriteriedataene som brukes ved beregning av utgiftsbehov per kommune kan deles inn i to grupper. Dette er kriteriedata som angir:

1. innbyggertall fordelt på ulike aldersgrupper

2. antall innvandrere, psykisk utviklingshemmede, antall elever i private skoler, reiseavstand, antall skilte mv.

På tidspunktet for beregning av innbyggertilskuddet foreligger ikke ny informasjon om kriteriedata i gruppe 2. Ved beregning av det endelige innbyggertilskuddet for 2007 oppdateres derfor ikke utgiftsutjevningen etter disse kriteriene.

Det endelige innbyggertilskuddet til den enkelte kommune er basert på:

1. innbyggertall per 1. januar i budsjettåret

2. befolkningens alderssammensetning per 1. januar i budsjettåret

3. befolkningstall fra 1. januar året før budsjettåret for andre kriterier enn alderskriterier

I tillegg kommer overgangsordningen, der den langsiktige fordelingen er basert på befolkningstall per 1. januar i budsjettåret.

1.2.5 Overgangsordninger

Når kommunene overtar ansvaret for nye oppgaver, eller øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet, legges disse midlene oftest inn med en annen fordeling mellom kommunene enn fordelingen etter inntektssystemets kriterier. Tilsvarende gjelder ofte også når midler trekkes ut av rammetilskuddet. Det er ønskelig at disse midlene fordeles etter inntektssystemets kriterier gradvis. Derfor har inntektssystemet en overgangsordning som skal sørge for at endringene skjer over tid. Overgangsordningen går over en periode på fem år. Et eksempel kan være en kommune som gradvis over fem år får tilført mindre som rammetilskudd enn den fikk som øremerket tilskudd. Det første året får kommunen kompensert 80 prosent av differansen mellom opprinnelig fordeling og fordeling etter inntektssystemets kriterier. Andelen kompensasjon reduseres med 20 prosent av den opprinnelige differansen hvert år overgangsordningen gjelder. Det tar fem år fra første året tilskuddet innlemmes (eventuelt trekkes ut) til hele prosessen er ferdig. De 20 prosentene denne kommunen "mister" hvert år, blir ikke borte fra kommune-Norge. De blir omfordelt til de kommuner som fikk mindre andel av midlene da de ble fordelt som øremerket tilskudd enn når de fordeles etter inntektssystemet. På landsbasis påvirker derfor ikke overgangsordningen den samlede rammen.

1.2.6 Korreksjon for elever i statlige og frittstående skoler

Antall innbyggere i skolepliktig alder påvirker størrelsen på innbyggertilskuddet gjennom utgiftsutjevningen. For å ta hensyn til at noen av disse innbyggerne benytter et annet skoletilbud enn det som tilbys av kommunene og fylkeskommunene, er det en korreksjonsordning for elever i statlige og frittstående skoler i inntektssystemet. Korreksjonen av rammetilskuddet har to elementer; trekkordningen og korreksjonsordningen.

Gjennom trekkordningen justeres det samlede rammetilskuddet for årlige endringer i antall elever i frittstående og statlige skoler. Den totale inntektsrammen til kommunene blir justert med 80 prosent av gjennomsnittskostnadene per ny elev i henholdsvis grunnskole og videregående opplæring. Gjennom trekkordningen får alle kommuner redusert sitt rammetilskudd ved en økning i antall elever i frittstående og statlige skoler på landsbasis.

Gjennom korreksjonsordningen i utgiftsutjevningen foretas en omfordeling mellom kommunene i forhold til faktisk antall elever i frittstående og statlige skoler. I korreksjonsordningen beregnes trekket til den enkelte (fylkes-)kommune ut fra antall elever i statlige eller frittstående skoler etter årlige fastsatte satser, jf. tabell 1.2. Kommuner og fylkeskommuner som har elever i statlige eller frittstående skoler får et trekk i samsvar med antall elever i disse skolene. Det samlede trekkbeløpet fordeles tilbake til (fylkes-)kommunene etter andel beregnet utgiftsbehov. Korreksjonen innebærer en omfordeling av innbyggertilskuddet fra kommuner og fylkeskommuner med en høy andel elever som benytter statlige eller frittstående skoler, til kommuner og fylkeskommuner med en lav andel elever i frittstående eller statlige skoler.

Tabell 1.2 viser trekksatsene som benyttes i korreksjonsordningen i 2007. Satsene for 2008 fastsettes i St.prp. nr. 1 for 2008.

1.2.7 Inndelingstilskudd

Inndelingstilskuddet er en kompensasjonsordning for kommuner som slutter seg sammen. Ordningen skal sikre at kommuner ikke får reduksjon i rammeoverføringen som følge av kommunesammenslutning. Inndelingstilskuddet består av kompensasjon for tap av basistillegg i utgiftsutjevningen og kompensasjon for tap av regionaltilskudd dersom en eller flere av kommunene mottok dette før sammenslutningen.

Basistillegg og regionaltilskudd inngår i inndelingstilskuddet på følgende måte: Kommuner som slutter seg sammen vil motta ett basistillegg slik alle kommuner gjør gjennom utgiftutjevningen. I tillegg vil den nye «storkommunen», som en del av inndelingstilskuddet, motta de øvrige basistillegg som tilfalt kommunene før sammenslutningen. Når det gjelder regionaltilskudd som tilfalt en eller flere av kommunene før sammenslutningen, vil dette tilfalle den nye kommunen som en del av inndelingstilskuddet. Dersom den nye kommunen er berettiget til å motta regionaltilskudd, vil differansen mellom det samlede regionaltilskudd kommunene mottok før sammenslåingen og den nye kommunens regionaltilskudd bli fullt kompensert i inndelingstilskuddet. Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slår seg sammen, og gis en varighet på 10 år. Tilskuddet trappes deretter gradvis ned over fem år.

I 2005 ble inndelingstilskudd gitt til kommunene Re og Bodø etter sammenslutninger i henholdsvis 2002 og 2005. I 2006 mottok i tillegg kommunene Vindafjord og Aure inndelingstilskudd etter sammenslutninger per 1. januar 2006. Fra 1. januar 2008 slår kommunene Kristiansund og Frei seg sammen til Kristiansund kommune, og vil motta inndelingstilskudd.

1.2.8 Nord-Norgetilskudd

Nord-Norge-tilskuddet er et regionalpolitisk tilskudd som skal gi kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge mulighet til å gi et bedre tjenestetilbud enn kommuner og fylkeskommuner ellers i landet. Tilskuddet skal også bidra til å muliggjøre en høy kommunal og fylkeskommunal sysselsetting i områder med et konjunkturavhengig næringsliv.

Tilskuddet beregnes på grunnlag av en fast sats per innbygger. Det er fastsatt en felles sats for alle kommunene innenfor et fylke, og en sats for hver av fylkeskommunene. Til grunn for beregningen av Nord-Norge-tilskuddet ligger befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret.

1.2.9 Regionaltilskudd

Regionaltilskuddet er på samme måte som Nord-Norge-tilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn.

Regionaltilskuddet blir gitt til kommuner som har færre enn 3 200 innbyggere, og som har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet. Kommuner med færre enn 3 000 innbyggere mottar fullt tilskudd, mens kommuner med mellom 3 000 og 3 200 innbyggere mottar et redusert tilskudd.

Kommuner i Finnmark og enkelte kommuner i Nord-Troms får tilskudd etter forhøyet sats.

Kommuner som mister regionaltilskuddet som følge av at skatteinntektene overstiger 110 prosent av landsgjennomsnittet vurderes i tråd med retningslinjene i forbindelse med skjønnstildelingen.

1.2.10 Skjønnstilskudd

Skjønnsmidlene er en del av rammeoverføringene til kommunene og fylkeskommunene. Hensikten med skjønnstilskuddet er å kompensere (fylkes-)kommuner for lokale forhold som ikke fanges opp av den faste delen av inntektssystemet.

Departementet fordeler skjønnsrammen mellom fylkesmennene, som igjen fordeler skjønnstilskuddet mellom kommunene etter retningslinjer utarbeidet av departementet. Fylkesmannen har størst kunnskap og innsikt om kommunene og lokale forhold i sitt distrikt og står derfor best rustet til å foreta en rettferdig fordeling av skjønnsmidlene.

Da ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift ble lagt om i 2004 ble (fylkes-)kommunene kompensert gjennom en økning i rammetilskuddet. I 2007 fikk mange kommuner gjeninnført lav sats på arbeidsgiveravgiften, og kompensasjonen bortfaller for disse kommunene. Kommuner som ikke, eller kun delvis, får gjeninnført lav sats beholder en forholdsmessig andel av sin kompensasjon.

For en nærmere gjennomgang av skjønnstilskuddet for 2008 vises det til kapittel 6, mens skjønnstilskudd for 2006 og 2007 er nærmere omtalt i vedlegg 3.

1.2.11 Tilskudd til barnevern/hovedstads­tilskuddet

I 1999 ble det innført et eget hovedstadstilskudd til Oslo kommune som var begrunnet med at Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad. Fra og med 2004 overtok staten ansvaret som fylkeskommunene hadde for barnevernet. Oslo sitt ansvar for barnevernet ble likevel videreført, jf. omtale i kapittel 12 i kommuneproposisjonen for 2004 (St.prp. nr. 66 (2002-2003)). Den delen av de frie inntektene som kan tilskrives barnevern ble lagt inn i hovedstadstilskuddet til Oslo kommune. Om lag 80 prosent av midlene er knyttet til Oslo sitt ansvar for barnevern, mens om lag 20 prosent er knyttet til at Oslo har spesielle oppgaver som hovedstad.

1.2.12 Kostnadsnøklene for 2008

Det foreslås ingen endringer i kostnadsnøkkelen for kommunene eller fylkeskommunene fra 2007 til 2008. Kostnadsnøklene er vist i tabell 1.6 for kommunene og 1.7 for fylkeskommunene.

1.2.13 Kommunal selskapsskatt

I forbindelse med behandling av St.meld. nr. 5 (2004-2005) Tilbakeføring av selskapsskatt til kommunene og omlegging av inntektsutjevningen, besluttet Stortinget å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene. Som i 2005, 2006 og 2007, vil selskapsskatten også i 2008 utbetales som en del av rammetilskuddet. Selskapsskatten inngår sammen med kommunenes skatteinntekter i systemet for inntektsutjevning, jf. avsnitt 2.3.

Selskapsskatten som blir tilbakeført til kommunene i 2007 er basert på selskapsskatten for skatteåret 2004. I 2007 overføres 5 160 millioner kroner i selskapsskatt.

I 2008 vil satsen for selskapsskatten videreføres på 3,5 prosent, det er samme sats som i 2007. I 2008 vil 5 375 millioner kroner overføres i selskapsskatt. Dette er en nominell økning på 215 millioner kroner fra 2007, det vil si at nivået reelt sett er om lag uendret. Tilbakeføringen er basert på selskapsskatten for skatteåret 2005. Fordelingen av selskapsskatten mellom kommunene er vist i tabell 1.8.