2 Konvensjonens bakgrunn og hovedinnhold

2.1 Minoritetsvernet: fra avtaler på 1500-tallet til moderne konvensjoner

Konvensjonen er det første selvstendige multilaterale instrumentet med juridisk vern av nasjonale minoriteter og anses som et viktig supplement til andre eksisterende overenskomster. Spørsmålet om beskyttelse av minoriteter er imidlertid langt fra et nytt fenomen. De europeiske makters koloniseringer på 1500-tallet og fremveksten av nasjonalstater resulterte i historiske kolonitraktater og fredsavtaler som kunne inneholde klausuler om vern av minoriteter.

Etter første verdenskrig var Folkeforbundet aktiv på dette området, og det ble inngått en rekke traktater som garanterte beskyttelse av nasjonale minoriteter. Fokuset på grupperettigheter påvirket til en viss grad også utarbeidelsen av FN-konvensjonen mot folkemord av 9. desember 1948, som ble fremforhandlet med bakgrunn i overgrepene som fant sted mot jødene før og under den annen verdenskrig.

I etterkrigstiden har imidlertid utviklingen av menneskerettighetsinstrumenter vært preget av en vektlegging av individets rettigheter. Innenfor FN-systemet er Verdenserklæringen om menneskerettighetene av 10. desember 1948 et talende eksempel på dette. Erklæringen har ingen referanser til nasjonale minoriteter selv om en på forhandlingstidspunktet forsøkte å få dette inkludert.

Sentralt i det internasjonale minoritetsvernet er artikkel 27 i FN-konvensjonen av 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter, heretter kalt SP, som Norge ratifiserte 13. september 1972. Artikkelen har følgende ordlyd: «I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.» Bestemmelsen fastslår at minoriteter, herunder urfolk, er vernet mot negativ forskjellsbehandling, men FNs menneskerettighetskomité har også tolket den slik at statene om nødvendig må treffe positive tiltak for å beskytte minoriteters identitet og minoritetspersoners rett til å dyrke og utvikle sine særtrekk.

I tillegg finnes det henvisninger til minoriteter i flere andre rettslige instrumenter. FN-konvensjonen av 21. desember 1965 om eliminering av alle former for rasediskriminering, som Norge ratifiserte 6. august 1970, inneholder et generelt diskrimineringsforbud på grunn av tilhørighet til rase. I tillegg åpnes det i artikkel 1 nr. 4 for positiv særbehandling av minoritetsgrupper når det anses nødvendig for å oppnå likestilling med majoritetsgruppen i statene. Videre har FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter av 1966, som ble ratifisert av Norge 13. september 1972, en referanse til minoriteter i artikkel 13 som berører retten til utdannelse, herunder foreldres rett til å sende barna til andre skoler enn de offentlige i samsvar med foreldrenes overbevisning eller religion.

FNs barnekonvensjon av 20. november 1989 inneholder flere bestemmelser som viser til viktigheten av å beskytte barn som tilhører ulike minoritetsgrupper. Barnekonvensjonen ble ratifisert av Norge 8. januar 1991. Artikkel 30 slår fast at «(i)land hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter eller urbefolkning, skal et barn som tilhører en slik minoritet eller urbefolkning, ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å nyte godt av sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion eller til å bruke eget språk.» Dette er også berørt i UNESCO-konvensjonen av 14. desember 1960 mot diskriminering på utdanningssektoren.

I erklæringen fra FNs 4. verdenskonferanse om kvinner i Beijing 1995, blir det vist til at det er nødvendig med særlig innsats for å beskytte kvinner som tilhører minoritetsgrupper. I handlingsplanen som ble vedtatt på konferansen heter det bl.a. at en er fast bestemt på økt innsats for å sikre menneskerettigheter og grunnleggende friheter for jenter og kvinner som utsettes for ytterligere diskriminering og hinder for egen utvikling grunnet språk, etnisk bakgrunn, kultur, religion eller fordi de tilhører en urbefolkning.

Et annet dokument som ikke er folkerettslig bindende, er FN-erklæringen av 18. desember 1992 om rettighetene til personer som tilhører nasjonale eller etniske, religiøse og språklige minoriteter.

ILO-konvensjon nr. 169 av 27. juni 1989 «om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater» er i tillegg til SP artikkel 27 det internasjonale instrumentet som klarest etablerer minimumsstandarder for rettslig beskyttelse av urfolk. Den kommer i tillegg til ILO-konvensjon nr. 107 av 1957. Norge ratifiserte ILO-konvensjon nr. 169 den 20. juni 1990 med virkning for samene som urfolk, og konvensjonen trådte i kraft 5. september 1991. Hovedprinsippene er uttrykt i konvensjonens artikkel 2, hvor det heter at «regjeringene skal ha ansvaret for - med deltaking av vedkommende folk - å sette i gang samordnet og systematisk virksomhet for å verne disse folkenes rettigheter og å garantere at deres integritet blir respektert». Etter artikkel 4 nr. 1 skal det på hensiktsmessig måte «treffes særlige tiltak» for å sikre enkeltpersoner og urfolksinstitusjoner «eiendom, arbeid, kultur og miljø».

FN-konvensjonen om biologisk mangfold av 5. juni 1992 trådte i kraft 29. desember 1993 og er pr. 1. mars 1998 ratifisert av over 170 stater, herunder Norge. Konvensjonen inneholder bestemmelser om urfolks rettigheter i forhold til vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold og har derfor betydning for samene i Norge.

I tillegg har OSSE, Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa, vært en pådriver i forhold til beskyttelsen av minoriteter. Dette har kommet til uttrykk i flere politiske erklæringer, særlig del IV av København-dokumentet av 29. juni 1990 som ble vedtatt innenfor KSSEs (nå OSSEs) menneskelige dimensjon. OSSE har også opprettet en egen høykommisær for nasjonale minoriteter.

2.2 Spesielt om Europarådets rolle

Europarådet har vært en pådriver på menneskerettighetsfeltet siden organisasjonen ble stiftet i 1949, og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 4. november 1950 med protokoller (heretter kalt EMK) anses som organisasjonens viktigste resultat på dette feltet. Rettighetene nedfelt i EMK gjelder for enhver innen statenes myndighetsområde, herunder personer som tilhører nasjonale minoriteter, og artikkel 14 slår fast at statene ikke kan diskriminere på konvensjonens område på bakgrunn av tilhørighet til en «nasjonal minoritet». Utover dette er det ingen andre referanser til nasjonale minoriteter i EMK eller dens elleve protokoller.

Det har imidlertid vært flere forsøk på å utvide nasjonale minoriteters rettslige vern i regi av Europarådet. Spørsmålet om økt beskyttelse av minoriteter gjennom en tilleggsprotokoll til EMK har jevnlig vært på Europarådets dagsorden uten at det har blitt en realitet, blant annet på grunn av vanskelighetene med å definere hvem som skal anses som nasjonale minoriteter.

Siden 1990 har Europarådets parlamentarikerforsamling gjentatte ganger fattet vedtak som anbefaler en rask iverksettelse av ulike politiske og rettslige tiltak for å bedre beskyttelsen av nasjonale minoriteter. Denne fornyede fokuseringen på emnet kan først og fremst forklares med bakgrunn i de politiske omveltningene som fant sted i Øst- og Sentral-Europa mot slutten av 1980-tallet og begynnelsen på 1990-tallet. Første skritt ble tatt gjennom Den europeiske pakt om regions- eller minoritetsspråk av 5. november 1992 (European Charter for Regional or Minority Languages). De stater som har ratifisert pakten har påtatt seg en forpliktelse til å iverksette spesielle tiltak i forhold til minoritetsspråk. Regions- eller minoritetsspråk defineres i paktens art 1 bokstav a som språk som tradisjonelt er benyttet innen et gitt territorium i en stat, av statsborgere som utgjør en gruppe tallmessig mindre enn statens øvrige befolkning, og som er forskjellig fra statens offisielle språk. Dialekter og migranters språk er uttrykkelig unntatt. Norge har ratifisert pakten, og dens kap. III er gitt virkning for det samiske språk. Språkbestemmelsene i sameloven av 12. juni 1987 nr. 56 regnes for å dekke Norges forpliktelser her. Pakten trådte i kraft 1. mars 1998.

På Europarådets toppmøte i Wien 8.- 9. oktober 1993, ble Ministerkomitéen bedt om å utarbeide en konvensjon med angivelse av de prinsipper som de kontraherende stater forpliktet seg til å respektere for å sikre beskyttelsen av nasjonale minoriteter. I november 1993 ble en ad hoc komité (CAHMIN) nedsatt med mandat til å utarbeide utkast til en rammekonvensjon om beskyttelse av nasjonale minoriteter, samt utkast til en tilleggsprotokoll til EMK på det kulturelle området med særlig vekt på nasjonale minoriteters behov. Komitéen var åpen for deltakelse fra alle Europarådets medlemsstater, og fra norsk side deltok representanter fra Utenriksdepartementet.

Arbeidet med en tilleggsprotokoll til EMK strandet, men utkast til konvensjon ble fremlagt for Europarådets ministerkomité, som vedtok teksten 10. desember 1994. Konvensjonen ble åpnet for undertegning 1. februar 1995, og 21 stater, herunder Norge, undertegnet denne dagen. Konvensjonen er også åpen for undertegning av stater som ikke er medlemmer av Europarådet etter invitasjon fra Europarådets ministerkomité. Pr. 7. mai 1998 har 37 stater undertegnet konvensjonen, herunder én ikke-medlemsstat. Konvensjonen trådte i kraft 1. februar 1998, tre måneder etter at den var ratifisert av tolv av Europarådets medlemsstater. Pr. 7. mai 1998 har 20 stater ratifisert konvensjonen.

2.3 Konvensjonens hovedinnhold

Konvensjonen består av en fortale og fem hoveddeler:

Del I (artikkel 1 - 3) i konvensjonen inneholder flere generelle prinsipper som kan belyse de materielle bestemmelsene i konvensjonen og som kan ses som tillegg til fortolkningsprinsippene nevnt i konvensjonens Del III.

Del II (artikkel 4 - 19) inneholder de materielle rettigheter i konvensjonen.

Del III (artikkel 20 - 23) har flere bestemmelser vedrørende fortolkning og anvendelse av konvensjonen.

Del IV (artikkel 24 - 26) har flere avsluttende bestemmelser om overvåkning av implementeringen av konvensjonen.

Del V (artikkel 27 - 32) inneholder bl.a. regler om ratifikasjon og ikrafttredelse, og består dessuten av de tradisjonelle sluttbestemmelsene som inkluderes i Europarådskonvensjoner og avtaler.

Konvensjonen inneholder for en stor del programmessige bestemmelser, som fastsetter mål som de kontraherende stater forplikter seg til å arbeide for. Bestemmelsene er til dels svært fleksibelt utformet, og statene gis betydelig rom for skjønnsutøvelse der særegne forhold vil kunne tas i betraktning. Noen av forpliktelsene skal sikre likestilling mellom majoritet og minoritet(er) på den felles samfunnsarena, mens andre skal beskytte minoritetenes mulighet for å bevare og utvikle sin egenart. Dette kan medføre at statene aktivt må legge forholdene til rette slik at målene skal kunne nås. De kontraherende staters oppfyllelse av forpliktelsene er gjenstand for politisk overvåkning i Europarådets ministerkomité.

2.4 Forholdet til eksisterende folkerettslige forpliktelser på området

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen av 1950, FN-konvensjonene av 1966 om sivile og politiske rettigheter og om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter, samt en rekke andre menneskerettighetskonvensjoner, gir bestemmelser som gjelder for enhver, herunder personer som tilhører nasjonale minoriteter. Utarbeidelse av nye folkerettslige menneskerettighetsinstrumenter de siste par tiårene har imidlertid også vært konsentrert om å gi spesielle, antatt sårbare grupper et ytterligere vern. FNs barnekonvensjon og FNs kvinnekonvensjon kan tjene som eksempler på særkonvensjoner som skal bedre spesielle gruppers stilling. På samme måte kan denne konvensjonen bidra til å sette fokus på og bedre minoriteters livssituasjon i Europa generelt, men også i Norge.

Konvensjonen er viktig siden den setter fokus på nasjonale minoriteters stilling og samler en rekke relevante regler i ett folkerettslig instrument. Dette sikrer en bedre oversikt over det regionale minoritetsvernet i Europa og gjør det enklere å ta stilling til spørsmål om nasjonale minoriteters folkerettslige posisjon. Konvensjonen gir dessuten en rekke detaljert utformede bestemmelser som supplerer mer generelt utformede bestemmelser i andre konvensjoner.

Det vises for øvrig til kapittel 3 og 4 og til merknadene til de enkelte artiklene i konvensjonen, der forholdet til andre aktuelle instrumenter vil bli berørt mer i detalj.