2 Forsvarsindustriens plass i forsvars- og sikkerhetspolitikken

2.1 Produksjonskapasitet i forsvarsindustrien

De siste tretti årene har de fleste europeiske land nedskalert egen forsvarsindustriell produksjonskapasitet. Nivåene på beredskapslagrene har også blitt redusert som følge av det lave sikkerhetspolitiske spenningsnivået i Europa.

Russlands krig mot Ukraina øker etterspørselen etter forsvarsmateriell både direkte og indirekte. Den direkte etterspørselen dekker hele spekteret av forsvarsmateriell. Særlig luftvernsystemer med tilhørende missiler og artilleriammunisjon er høyt etterspurt. Overordnet er det behov for et enormt volum for å understøtte Ukrainas forsvarskamp. I tillegg er det også stort behov for banebrytende teknologi. Den indirekte etterspørselen kommer av at allierte og partnerland må fylle opp lagrene av blant annet donert materiell, men også øke beholdningene for å styrke de generelle forsvarsstrukturene i møtet med en varig endret sikkerhetspolitisk situasjon.

Det endrede sikkerhetspolitiske landskapet gjør det nødvendig for Norge og andre europeiske land å sette nye og høyere måltall for egen produksjon og beredskapsbeholdninger. Økt produksjonskapasitet av forsvarsmateriell er helt sentralt for å bygge opp nye beredskapsbeholdninger.

På markedsmessige grunnlag har norsk forsvarsindustri allerede investert i å utvide egen produksjonskapasitet, og i et vanlig marked vil økt etterspørsel føre til økt tilbud. Forsvarsmarkedet skiller seg fra et vanlig kommersielt marked, ettersom leverandørene av forsvarsmateriell er avhengige av statlige kunder. Til tross for at de fleste NATO-landene øker forsvarsbudsjettene sine, opplever markedet usikkerhet om hvor lenge den økte etterspørselen vil vedvare. Selv om det vil være et behov for å etterfylle lagre uavhengig av Russlands krig mot Ukraina, vurderer markedet at et sannsynlig fall i etterspørsel på lang sikt kan utgjøre en risiko for overkapasitet før investeringene er nedbetalt.

Beredskapsproduksjon er nødvendig, og skiller seg fra ren kommersiell produksjon. Kostnaden for beredskap er det naturlig at myndighetene bærer, men samtidig må investorer være villige til å stille risikokapital. Derfor løses denne utfordringen best i fellesskap mellom markedet og myndighetene.

Vanligvis følger investeringer i økt produksjon kontraktsinngåelser. Tiden mellom kontraktsinngåelse og utvidet kapasitet er i en normalsituasjon en mindre utfordring. Dagens sikkerhetspolitiske situasjon, med knapphet på tid, tilsier at økt produksjonskapasitet må etableres snarest mulig. Tidsknappheten skyldes det omfattende behovet for å understøtte ukrainske, norske og allierte behov som følge av en varig endret sikkerhetspolitisk situasjon.

Anskaffelser av forsvarsmateriell gjøres normalt gjennom store og langsiktige kontrakter som kan være tidkrevende å fremforhandle. Anskaffelse av avansert forsvarsmateriell er kostbart, og leveringstiden er lang. Med unntak av flerbruksvarer er det normalt heller ikke mulig for leverandørene enkelt å omstille produksjonen for å rette den mot det sivile markedet, dersom etterspørselen etter forsvarsmateriell skulle avta.

Meld. St. 17 (2020–2021) «Samarbeid for Sikkerhet – Nasjonal forsvarsindustriell strategi for et høyteknologisk og fremtidsrettet forsvar» ligger til grunn for regjeringens satsing på forsvarsindustrien. Den skal bidra til å videreføre og styrke en internasjonalt konkurransedyktig norsk forsvarsindustri, med evne til å utvikle, produsere og understøtte forsvarsmateriell, systemer og tjenester innenfor prioriterte områder. Meldingen tar imidlertid ikke inn over seg erfaringene fra krigen i Ukraina, der forsvarsindustriell produksjonskapasitet har blitt en avgjørende faktor. Omfattende donasjoner fra Norge og allierte til Ukraina må gjenanskaffes. Samtidig har den forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen ført til at Norge og allierte land må øke materiellbeholdningene. Derfor ser regjeringen behov for et veikart som knytter sammen og identifiserer eksisterende og nye tiltak som samlet styrker produksjonskapasiteten i norsk forsvarsindustri.

2.2 Hva trengs for å øke produksjonskapasiteten?

Regjeringen ser tungtveiende sikkerhets- og forsvarspolitiske grunner til å øke produksjonskapasiteten i forsvarsindustrien i Norge. Fra 2022 til 2024 har både myndighetene og industrien fattet vedtak og igangsatt tiltak som fører til at norske selskapers produksjon av eksplosiver, missilmotorer og langtrekkende missiler mer enn dobles i løpet av de neste to til tre årene. Selskapene rapporterer at dagens etterspørsel etter disse produktene er flere ganger høyere enn det de planlagt økte produksjonsnivåene kan møte. Satsinger på Forsvaret i ny langtidsplan er med på å akselerere den nasjonale etterspørselen ytterligere. Økt internasjonal etterspørsel etter forsvarsmateriell styrker også norsk forsvarsindustri.

Regjeringen har løpende dialog med norsk forsvarsindustri. Ifølge leverandørene av forsvarsmateriell er manglende kapitaltilgang, regulatoriske utfordringer, flaskehalser i verdikjeder og mangel på kompetent arbeidskraft de største utfordringene for å oppskalere produksjonskapasiteten. Industrien er imidlertid sammensatt, og det skaper behov for skreddersydde løsninger som passer de ulike bedriftene. Samtidig gjør økt etterspørsel etter innsatsfaktorer det nødvendig å starte oppskalering av produksjonskapasitet så raskt som mulig. For å få god effekt, er det nødvendig at statens samlede virkemiddelapparat er koordinert på tvers av sektorer. At verdikjedene er flernasjonale gjør det krevende å styrke produksjon bare gjennom nasjonale tiltak, og veikartet tar derfor opp både internasjonale og nasjonale virkemidler for å oppskalere produksjonskapasitet.

Norge har gode forutsetninger for å fortsette den allerede igangsatte oppskaleringen av produksjon av eksplosiver, missiler og luftvernsystemer, men også av potensielt banebrytende teknologi, samt artilleriammunisjon og andre produkter. Samtidig er det norske forsvarsindustribedrifter som leverer komponenter som det er svært begrenset tilgang til i markedet. På grunn av den avgjørende betydningen både spesifikk kompetanse på produksjonsprosessene til disse produktene og spesialiserte produksjonsanlegg og lisenser, har norsk forsvarsindustri både konkurransefortrinn og er også delvis eneleverandører. I denne sammenheng er det viktig at norsk industris produksjonskapasitet i minst mulig grad utgjør en flaskehals. For å oppnå denne ambisjonen vil regjeringen samkjøre en rekke virkemidler for å støtte økt produksjonskapasitet og opprettholdelse av denne over tid. Det er behov for både å etablere nye og forsterke eksisterende virkemidler.

Manglende kapitaltilgang er en utfordring flere av bedriftene i forsvarsindustrien peker på, men behovene de skisserer varierer. For noen er utfordringen manglende kommersielt grunnlag til å investere. For andre er det behov for tidligfasekapital gjennom midler til forskning og utvikling (FoU), ansvarlige lån eller forskuddsutbetalinger i forbindelse med anskaffelser fra Forsvaret. For enkelte teknologitunge små og mellomstore bedriftene er det krevende å skaffe kapital både til FoU og til industrialisering av produktene eller komponentene de har utviklet.

Enkelte bedrifter peker også på regulatoriske utfordringer som hindrer rask oppskalering av produksjonskapasiteten. Hvilke reguleringshensyn som er mest utfordrende varierer fra bedrift til bedrift og fra produkt til produkt. Noen beskriver manglende fleksibilitet i myndighetenes tolkning av gjeldende regelverk, mens andre peker på utfordringen med å forholde seg til flere regulatoriske myndigheter. Sistnevnte er kanskje spesielt en utfordring for små og mellomstore bedrifter.

I likhet med andre næringer er forsvarsindustriens tilgang til råvarer og komponenter fra internasjonale verdikjeder en begrensende faktor for produksjonskapasitetsøkning. Knapphet på innsatsfaktorer fra internasjonale verdikjeder er en problemstilling som bedriftene i mindre grad rår over selv. Det kan handle om begrenset tilgang på komponenter og råstoff til våpensystemer og ammunisjon. Eksempler er eksplosiver, tilgang på teknologiske komponenter som halvledere, spesielle overflatebehandlinger og elektronikk. I tillegg rapporterer flere bedrifter om knapphet og lange leveringstider på produksjonsutstyr. Dagens avanserte forsvarsmateriell produseres med innsatsfaktorer fra flere land. Norsk forsvarsindustris verdikjeder er for eksempel tett sammenvevd med leverandører og kunder i Europa og USA. Produksjonen i norsk forsvarsindustri inngår i sårbare verdikjeder, og er i noen tilfeller helt avgjørende for alliert produksjon av viktig forsvarsmateriell.

Felles for de fleste av bedriftene er også et langsiktig behov for økt tilgang på kompetanse og kvalifisert arbeidskraft. Deler av industrien peker i dialog med Forsvarsdepartementet spesielt på behovet for høyt kvalifisert personell innen matematikk, naturvitenskapelige og teknologiske fag som kan sikkerhetsklareres. Behovene er ikke unike for leverandører av forsvarsmateriell, men vil kunne representere en begrensning for langsiktig produksjonsutvidelse. Det skal rekrutteres mange på kort tid i enkelte bolig- og arbeidsmarkedsregioner.

I følge Forsvars- og sikkerhetsindustriens forenings (FSi) anslag går om lag 80 % av norsk forsvarsindustris produkter og tjenester til kunder utenfor Norge. Det resterende går til Forsvaret, eller er transaksjoner mellom norske produsenter. Norske forsvarsbedrifter er derfor avhengige av langsiktige og forutsigbare kontrakter, både fra Norge og andre allierte land.

For Norges egne materiellbehov er det viktig at produksjonskapasiteten utvides hos produsenter Forsvaret anskaffer mye materiell fra, uavhengig av om leverandøren befinner seg i Norge eller i et annet land. Forsvaret skal aktivt bruke innkjøpsmakten som kunde for å utløse økt produksjonskapasitet. I NATO og blant allierte er det imidlertid også en klar forventning om at hvert land tar ansvar for at deres nasjonale industribase skaleres for å møte Ukrainas og alliansens behov. Dette var et hovedpunkt i konklusjonene fra NATOs toppmøte 10. juli 2024.

2.3 Prioriterte tiltak

Noen av produktene til norsk forsvarsindustri er enten viktige våpensystemer i seg selv eller sentrale komponenter til andre viktige vestlige våpensystemer. De fremste eksemplene på førstnevnte er Kongsberg Defence & Aerospace (KDA) sin produksjon av NASAMS luftvernsystem, KDA sin produksjon av missilene Naval Strike Missile/Joint Strike missile (NSM/JSM), og sistnevnte er Nammo sin produksjon av rakettmotorer og Chemring Nobel sin produksjon av militære høyeksplosiver. Disse norske nøkkelproduksjonslinjene inngår i sentrale internasjonale verdikjeder for forsvarsmateriell.

NASAMS luftvern er det mest avanserte komplette våpensystemet som produseres av norsk forsvarsindustri. Det amerikanske selskapet Raytheon produserer missiler og radarer til systemet, mens KDA produserer ildledningssentraler og utskytingsenheter. KDA er en systemintegrator og setter i stor grad sammen komponenter produsert av underleverandører. KDA produserer også NOMADS (National Manoeuvre Air Defence System), en sentral del av Hærens kampluftvern. Forsvaret benytter allerede systemene, og i ny langtidsplan skal beholdningen av begge systemene økes betydelig. Det gir stor samfunnsnytte å styrke norsk luftvern. Det konseptuelle valget for luftvern er tatt med hensyn til både NASAMS og NOMADS systemer og nå skal beholdningene økes. Det vil vurderes hvordan handlingsrommet i statens og forsvarssektorens prosjektmodeller kan utnyttes for å gjennomføre et raskest mulig anskaffelsesløp for leveranse av disse luftvernsystemene.

Høyeksplosiver er sentralt i produksjonen av de aller fleste moderne våpen og ammunisjonstyper. Det tradisjonelle høyeksplosivet TNT benyttes fremdeles. I tillegg brukes blant annet de moderne eksplosivene HMX, RDX og NTO, som har høyere sprengkraft og en rekke andre fordeler. Chemring Nobel er en av to europeiske storprodusenter av HMX, RDX og NTO. Produksjonen av høyeksplosiver i Europa er betydelig lavere enn behovet, særlig for HMX. Ved hjelp av støtte fra EU, norske myndigheter og egenfinansiering skal produksjonskapasiteten til Chemring Nobel mer enn dobles i løpet av de neste to-tre årene. Likevel vil det fremdeles være et langt større udekket behov som det er krevende å dekke da det både krever svært spesialisert kompetanse og spesialiserte produksjonsanlegg, særlig for HMX.

Rakettmotorer er en avgjørende komponent både i luftvernmissiler og i missiler til bruk mot land- og sjømål. I Russlands krig mot Ukraina har bruken av droner ført til en dramatisk økning av alt som kan angripe militære styrker, sivil infrastruktur og befolkning fra lufta. Dette vil alle land måtte forsvare seg mot i fremtidens konflikter. Nammo er leverandør av rakettmotorer til svært mange av de viktigste luftvernmissilene som produseres i Europa og USA. Støtte fra EU, Norge og egenfinansiering gjør at Nammo sin produksjonskapasitet for rakettmotorer vil øke med om lag 150 prosent fra dagens nivå frem til 2027. Likevel tilsier etterspørselen at denne økningen ikke er tilstrekkelig for å møte behovet, og det er behov for at produksjonen skaleres opp mer. Regjeringen vil derfor vurdere ytterligere tiltak for å støtte videre utvidelse av Nammo sin produksjonskapasitet av rakettmotorer.