3 Utforming av gebyrforskrift

3.1 Innledning

Dette kapittelet gir veiledning om utforming og vedtakelse av gebyrforskrift. Innholdet i og utformingen av gebyrforskriften har stor betydning for den som skal søke om tillatelse, og for kommunene ved håndheving av forskriften. Det er derfor viktig at kommunene gjør en grundig jobb når grunnlaget for gebyrene skal fastlegges. Videre er det viktig at kommunene påser at forskriften utformes slik at kommunenes mål med gebyrene nås, og at dette skjer innenfor lovens rammer.

Ved utforming av forskriften bør kommunene ta i betraktning de hensyn og prinsipper som er nevnt ovenfor i kapittel 1.4.4.

3.1.1 Plan- og bygningsloven som rettslig ramme for gebyrforskrift

Plan- og bygningsloven § 33-1 gir kommunen hjemmel til å vedta forskrift om gebyrer for forskjellige tjenester kommunen plikter å utføre innenfor plan- og byggesaksområdet. En forskrift er rettslig bindende på linje med alminnelig lovgivning, og skal utarbeides i tråd med de krav som følger av forvaltningsloven kapittel VII. Plan- og bygningslovens forarbeider omtaler gebyrforskrifter som «gebyrregulativ». Det anbefales imidlertid at kommunen bruker betegnelsen «gebyrforskrift», for å tydeliggjøre at det er tale om rettslig bindende bestemmelser.

Plan- og bygningsloven gir få føringer for hvilke bestemmelser en gebyrforskrift skal inneholde. Det eneste kravet loven setter er at gebyrene som fastsettes må ligge innenfor selvkost. Kommunene står derfor nokså fritt ved utformingen av gebyrforskriften. Dette er en av årsakene til at det er store forskjeller mellom innholdet i kommunenes gebyrforskrifter og størrelsen på kommunenes gebyrer. I dette kapittelet gis enkelte råd om hvilke bestemmelser en gebyrforskrift bør og skal inneholde.

Kommunene står ikke like fritt når det gjelder spørsmålet om hvordan gebyrforskrifter skal utarbeides. Veilederen viser hvilke krav forvaltningsloven setter til utarbeidelse av en gebyrforskrift.

3.1.2 Selvkost for sakstype og i den enkelte byggesak

Som nevnt i kapittel 1.4.3 setter plan- og bygningsloven selvkost som ramme for kommunes gebyrer ved utføring av lovpålagte tjenester. Loven sier imidlertid ikke noe om hvorvidt selvkost gjelder for tjenesteområdet som sådan, for den enkelte sakstype eller i den enkelte sak. I forarbeidene, Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 359, slås det fast:

Gebyret skal ikke overstige kommunens nødvendige kostnader på sektoren. Gebyrene skal fastsettes i forhold til arbeidsmengde, men det er ikke meningen at kommunen skal måtte beregne konkret hvor mange timers arbeid som medgår til å behandle den enkelte søknad. Det aksepteres en viss grad av standardisering av gebyrsatsene med utgangspunkt i de gjennomsnittlige utgiftene for vedkommende sakstype, jf. for eksempel Rt-2004-1603.

Dette viser at både lovgiver og Høyesterett har lagt til grunn at gebyrene kan standardiseres ved at kommunens gjennomsnittlige utgifter for den enkelte sakstype legges til grunn. Utgangspunktet er derfor at kommunen ikke har noen plikt til å foreta en konkret vurdering i hver enkelt sak – hensynet til effektiv saksbehandling tilsier at gjennomsnittsbetraktninger som utgangspunkt bør kunne legges til grunn.

Dette utgangspunktet er også lagt til grunn i flere uttalelser fra Sivilombudet. I SOM-2015-947 uttaler Sivilombudet seg om lineære2 beregningsbestemmelser, som er ganske vanlig i kommunenes gebyrforskrifter:

Hvis kommunen kan dokumentere at snittkostnadene som ligger til grunn for gebyrsatsene for disse sakstypene er i samsvar med selvkost, er ikke slike lineære beregningsbestemmelser nødvendigvis problematiske.

Samtidig kan standardisering gjennom bruk av lineære gebyrbestemmelser være problematisk i noen tilfeller. I nevnte sak fra Sivilombudet (SOM-2015-947) ble følgende uttalt:

Bestemmelsene kan imidlertid skape problemer i prosjekter med mange boenheter eller stort bruksareal. Selvkost skal også tilstrebes i den enkelte sak, slik at disse lineære gebyrbestemmelsene vil kunne generere gebyrer som overstiger selvkost i en slik grad at gebyret kan være ulovlig.

Slik standardisering kan altså medføre at noen saker kan betegnes som «atypiske», ved at beregningsmåten i gebyrforskriften gir et gebyr for tiltaket som åpenbart ikke gjenspeiler faktisk ressursbruk i kommunens saksbehandling. Atypiske saker vil dermed kunne medføre at gebyret for tiltaket klart overstiger selvkost, selv om gebyrforskriften i seg selv er lovlig.

Eksempel:

Spørsmålet kom på spissen i Høyesterett i 2004 (Rt. 2004 s. 1603), der fradeling av et areal på ca 356 dekar medførte et behandlingsgebyr på over én million kroner. Gebyret var fastsatt etter kommunens gebyrregulativ gitt med hjemmel i den eldre delingsloven § 5-2. Med støtte i forarbeidene og plan- og bygningsloven kom Høyesteretts flertall til at gebyret skulle fastsettes på grunnlag av gjennomsnittlige utgifter ved tilsvarende delinger, slik at man kommer så nært kommunens faktiske utgifter som mulig. I det aktuelle tilfellet var grensen for hvor stort gebyr som kunne ilegges overskredet. Kommunens gebyrvedtak ble dermed kjent ugyldig.

Der oppbygging av gebyrforskriften fører til at gebyret blir svært høyt i en konkret sak, vil det være visse krav til dokumentasjon av de faktiske kostnadene, se kapittel 4.

3.2 Bestemmelser i en gebyrforskrift

3.2.1 Innledning

For at kommunene lovlig kan kreve gebyr, må kravet ha grunnlag i en gebyrforskrift, jf. plan- og bygningsloven § 33-1. Gebyrforskriften skal alltid inneholde en henvisning til dette hjemmelsgrunnlaget, jf. forvaltningsloven § 38 første ledd bokstav a. Dersom kommunene gir en felles forskrift for flere tjenesteområder, må samtlige hjemmelsgrunnlag oppgis. Forskrifter må utarbeides i tråd med de krav som følger av forvaltningsloven kapittel VIII, som omtalt kapittel 3.3.4.

Noen byggesaker er kompliserte. Sakene kan utløse flere ulike typer gebyrer, og summen av gebyrer kan fremstå som uoversiktlig og lite tilgjengelig. Enkelte kommuner tilbyr gebyrkalkulatorer som kan bidra til å skape oversikt. En god og gjennomarbeidet forskrift vil redusere behovet for veiledning om gebyrer, og kan i seg selv bidra til større aksept for gebyrene.

Loven stiller ingen krav til hvordan en gebyrforskrift skal bygges opp. Det er likevel rettslige begrensninger for hva kommunen kan kreve gebyr for. Disse begrensingene følger dels av lov og forarbeider og dels av domstolpraksis og Sivilombudets og departementets uttalelser. Denne veilederen gjør fortløpende rede for kommunens handlingsrom.

For å lage en så enkel forskrift som mulig innenfor lovens rammer, anbefales det at gebyrforskriften inneholder to hoveddeler. Dette er: 1) alminnelige bestemmelser og 2) selve beregningen og fastsettelse av gebyr (prisliste).

3.2.2 Alminnelige bestemmelser

De alminnelige bestemmelsene gjelder generelt og uavhengig av hva slags tjeneste kommunene yter innenfor byggesaksområdet. Bestemmelsene skal sikre forutsigbar og effektiv håndhevelse. De skal også klargjøre brukernes rettigheter og plikter.

Det anbefales ikke forord og generell omtale i forskriften. Dersom kommunene ønsker å forklare innholdet i og virkningen av forskriften, anbefales det at dette gjøres andre steder enn i selve forskriften, for eksempel på kommunens nettsider der forskriften legges ut. Faren ved bruk av generelle beskrivelser er at dette kan bidra til tolkningstvil og uklarhet ved håndhevelsen av bestemmelsene. Det anbefales en kortfattet og presis forskriftstekst.

Med dette som utgangspunkt skal det gjøres rede for hva som kan inngå i alminnelig bestemmelser.

3.2.2.1 Saklig virkeområde

Gebyrforskriften skal angi forskriftens saklige virkeområde. Det vil i denne sammenheng si hvilket tjenesteområde forskriften omfatter. Dersom kommunene gir en felles forskrift for flere tjenesteområder, må kommunene være klar over at loven ikke tillater kryssubsidiering, verken mellom sakstyper på byggesaksområdet eller mellom tjenesteområder, eksempelvis mellom byggesak og vann- og avløp.

3.2.2.2 Betalingsplikt og betalingstidspunkt

Kommunene bør gi en bestemmelse som fastslår hvem som er pliktig til å betale det gebyret som pålegges etter forskriften, og når gebyret forfaller til betaling. Bestemmelsen bør også inneholde et punkt om purregebyr og forsinkelsesrenter etter morarenteloven. En slik bestemmelse klargjør ansvaret og gir kommunene grunnlag for å innkreve gebyrer med eventuelle tillegg.

Kommunen kan etter plan- og bygningsloven § 21-4 femte ledd sette som vilkår for å gi tillatelse at gebyr etter plan- og bygningsloven § 33-1 er innbetalt. Et slik vilkår bør inntas i gebyrforskriften.

3.2.2.3 Tidspunkt for gebyrfastsettelse

Loven regulerer ikke tidspunkt for gebyrfastsettelse. Kommunene bør likevel gi en bestemmelse som fastslår at det er gebyrsatsen på tidspunktet for mottak av fullstendig søknad som gjelder. Dette skaper forutsigbarhet for den som søker og for kommunene selv. En slik løsning gir også god sammenheng i regelverket, jf. plan- og bygningsloven § 21-7, som fastslår at det er plangrunnlaget på søknadstidspunktet som gjelder, dersom kommunen oversitter fristene for saksbehandling. Dette gir også god sammenheng med prinsippet om lovpålagt gebyrreduksjon ved oversittelse av plan- og bygningslovens saksbehandlingsfrister jf. byggesaksforskriften § 7-6. Andre tidspunkter, som for eksempel vedtakstidspunktet, når gebyr faktureres og lignende, vil kunne gi tilfeldige utslag og vil ikke gjøre det mulig for kommunen å sette som vilkår for tillatelse at gebyr er innbetalt.

3.2.2.4 Grunnlag for redusert gebyr og rabatter

Det er generelt viktig å skille mellom tilfeller der kommunen har en plikt til å redusere gebyret, fordi det er ulovlig høyt eller saksbehandlingsfristen er overskredet, og der kommunen kan redusere gebyret

Dette betyr at en reduksjon kan skje på flere måter.

For det første finnes det bestemmelser om redusert gebyr ved kommunens fristoverskridelse. Plikten til å redusere gebyr følger av plan- og bygningsloven § 21-7 første ledd og SAK § 7-6, og trenger derfor ikke tas inn i forskriften.

For det andre mener departementet at svært sterke grunner taler for at forskriften bør inneholde en bestemmelse om gebyrreduksjon der gebyret blir for høyt. En slik bestemmelse vil særlig ha to formål: reduksjon av gebyret der det er ulovlig høyt i den enkelte sak, og reduksjon der kommunen finner at gebyret er urimelig. Departementet påpeker at en tiltakshaver som er uenig i gebyrets størrelse ellers må søke om dispensasjon fra gebyrforskriften etter plan- og bygningsloven § 19-2 . Dette gir en tungvint prosess, både for kommunen og søker.

Avgjørelse av søknad om redusert gebyr vil være et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og forskriften bør derfor opplyse om klagerett ved avslag.

Departementet mener en bestemmelse om gebyrer som klart overstiger selvkost i den enkelte sak (atypiske saker) skal baseres på at kommunen på eget initiativ skal redusere gebyret. Gebyret vil ellers være ulovlig, og kommunen vil uansett ha en plikt til å redusere gebyret. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i uttalelse av 14.11.2019 (sak 19/4726) skissert når reduksjon må gjøres. Her sier departementet at dersom kommunen ikke kan dokumentere at gebyret i atypiske saker ligger innenfor selvkost i den enkelte saken, vil det etter forholdene være nødvendig å sette ned gebyret for å sikre at det ikke overskrider selvkost. Se nærmere kapittel 4 om synliggjøring av kommunens gebyrkrav i atypiske saker.

En bestemmelse om at kommunen kan redusere gebyret på eget initiativ skal først og fremst sikre at kommunen, der den ser at gebyret blir klart urimelig, kan sette ned gebyret uten krav fra søker. Videre bør søker ha en eksplisitt anledning til å søke om redusert gebyr.

Forskriften bør også inneholde en bestemmelse om redusert gebyr ved bruk digital søknadsløsning, noe flere kommuner har i dag. Ved hjelp av Fellestjenester BYGG vil alle digitale byggesøknader komme til kommunene i et felles format og utseende. Fellestjenester BYGG tilbyr automatisk kontroll av en byggesøknad før innsending til kommunen. Dette skal gi flere korrekte og fullstendige søknader, og bidra til mer effektiv, forutsigbar og standardisert saksbehandling av byggesøknader. Kommunen bør derfor i gebyrforskriften innta en bestemmelse om at digitale søknader bør ha et redusert gebyr. Dette er også i tråd med selvkost, fordi søknader som leveres digitalt normalt medfører mindre arbeid for kommunen.

Kommunen kan også innta andre bestemmelser som gir mulighet for reduksjon av gebyret. En mulighet er å innta en bestemmelse om redusert gebyr ved avslag på søknad. Det er ikke noe rettslig i veien for at en kommune pålegger fullt gebyr også ved avslag. Tidsbruken vil kunne være like omfattende som for søknader som innvilges. Samtidig har kommunene mulighet til å fastsette en bestemmelse om redusert gebyr ved avslått søknad, dersom de mener dette er rimelig. Hvis forskriften gir en slik bestemmelse, bør kommunen bruke en fast reduksjonssats ved avslag. Dette kan for eksempel være et fast kronebeløp eller en prosentsats. Kommunen bør også innta en bestemmelse om redusert gebyr der en byggesøknad i tråd med rettslig bindende arealplan, blir avslått ved at kommunen nedlegger et midlertidig forbud mot tiltak, jf. plan- og bygningsloven § 13-1.

Kommunen kan også innta en bestemmelse om redusert gebyr ved trukket søknad. Når en søknad trekkes før vedtak er truffet, vil nok enkelte reagere på at de samtidig blir pålagt fullt gebyr. Selvkostprinsippet er ikke til hinder for at kommunen krever fullt gebyr for en trukket søknad, dersom arbeidet kommunen konkret har hatt med saken tilsier selvkost. Som nevnt i kapittel 3.1.2 er det godtatt en viss standardisering med utgangspunkt i gjennomsnittsbetraktninger i tilsvarende saker. I enkelte tilfeller vil likevel innkreving av fullt gebyr kunne være urimelig og i strid med god forvaltningsskikk. Dette vil for eksempel være tilfelle dersom søknaden trekkes etter kort tid, og det er åpenbart at kommunen ikke har brukt noe tid på saken. Relevante momenter for om det bør gis redusert gebyr vil være tidsbruken, arkiveringsarbeid o.l.

En annen mulighet er å gi en bestemmelse som innebærer reduksjon for å fremme visse typer tiltak. Dette kan for eksempel være en bestemmelse om reduksjon ved prosjekter som innebærer null-utslipp, universell utforming og andre former for «grønt gebyr».

Ved bruk av bestemmelser om redusert gebyr, er det kommunen som subsidierer sakene over sine frie inntekter dersom utgiftene overstiger selvkost. Kommunen må også sørge for at reduksjonen ikke fører til usaklig forskjellsbehandling.

3.2.2.5 Overgangsregler og ikrafttredelse

Det er i utgangspunktet ikke behov for en særskilt overgangsbestemmelse i forskriften. Så lenge forskriften slår fast at gebyret fastsettes etter de satser som gjelder på tidspunktet for mottak av fullstendig søknad, vil det ikke oppstå utfordringer dersom nytt gebyr vedtas og trer i kraft siden. Dersom søknaden endres eller utvides, eller det senere søkes om reduksjon, vil den nye forskriften være gjeldende.

Forskriften skal angir dato for ikrafttredelse.

3.2.2.6 Andel av gebyret som avsettes til kommunens tilsyn i byggesaker

Utgiftene til tilsyn kan inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost. Gebyr for tilsyn bør bare i rene unntakstilfeller kreves i den enkelte sak, der tilsyn foranlediges av kjente ulovlige forhold. I de aller fleste tilfeller vil tilsyn være en del av kommunens generelle virksomhet og utgiftene kan inngå i beregningsgrunnlaget for selvkost og dermed fordeles på alle brukere. For å bidra til at denne andelen av gebyrene benyttes til tilsyn, forutsetter plan- og bygningsloven § 33-1 at andelen av gebyr som innkreves for tilsyn, skal fremgå av forskriften.

3.2.3 Gebyrer i byggesak

Plan- og bygningsloven § 33-1 slår som nevnt fast de rettslige rammene for innkreving av gebyrer i byggesaker. Bestemmelsen sier at kommunen kan ta gebyr for behandling av søknad om tillatelse, utferdigelse av kart og attester og for andre arbeid som det etter denne lov eller forskrift påhviler kommunen å utføre.

Gebyrforskriften må angi prisene for de forskjellige tjenestene innenfor ­byggesaksområdet. Prisene må være forankret i grundige og dokumenterbare utredninger, som skal gjøres tilgjengelig ved forespørsel (se kapittel 4).

Det er fire forskjellige måter gebyrene kan beregnes. Kommunen kan angi prisene i form av konkrete beløp, beregning med utgangspunkt i en grunnsats, timepris, tiltakets størrelse, arealbeslag antall leiligheter eller lignende, eller en kombinasjon av disse:

1. For det første kan det listes opp priser i konkrete beløp, for eksempel faste priser for oppstartsmøte, en dispensasjonssøknad eller lignende.
2. For det andre kan det fastsettes en grunnsats som grunnlag for beregning av gebyr, hvor forskriften angir hvor mange grunnsatsbeløp de forskjellige tjenestene koster.
3. For det tredje kan det settes en fast timepris for bestemte tjenester. Bruk av timepris bør av hensyn til forutberegnelighet og likebehandling forbeholdes spesielle saker, for eksempel større eller kompliserte utbyggingsprosjekter.
4. For det fjerde kan det fastsettes gebyr ut fra det omsøkte tiltakets størrelse eller arealbeslag, det vil si lineære gebyrsatser. Ved bruk av slikt beregningsgrunnlag må kommunene være oppmerksomme på to forhold. For det første må det være en bevissthet når det gjelder hvor intervallene i de lineære satsene settes. Dette må knyttes til kostnadsforskjeller. For det andre må kommunene være oppmerksomme på at bruk av lineære bestemmelser kan gi utilsiktede utslag i form av høye gebyrer. Dette kan skjerpe kravet til dokumentasjonsplikten, se nedenfor i kapittel 4. Gebyrene kan også bli ulovlig høye.

Tips:

Dersom kommunen bruker BRA som beregningsgrunnlag, bør de i forskriften vise til NS 3940, ettersom TEK 17 også har en henvisning til denne standarden jf. § 5-4. Kommunen må likevel være oppmerksom på de nyanseforskjellene som ligger i definisjonene i NS 3940 og TEK 17. Etter TEK 17 inngår også parkeringsarealet i BRA, noe som kan gi utslag på gebyrets størrelse. Begrepene BRA, TEK 17 og NS 3940 vil ikke være begreper som er alminnelig kjent og brukt. Det er derfor viktig at kommunen gir den veiledningen som er nødvendig for at brukerne forstår betydningen og virkningen av disse begrepene. Plan- og bygningsloven gir ingen føringer med hensyn til hvilken beregningsmetode kommunene skal bruke. Den eneste begrensningen loven setter er prinsippet om selvkost. Kommunen må med utgangspunkt i sine kostnadsberegninger gjøre en vurdering av hvilken metode som er mest hensiktsmessig fra tjeneste til tjeneste. Her vil hensynet til brukervennlighet, forutsigbarhet og kontroll være viktige momenter.

3.2.3.1 Forhåndskonferanse

Kommunene kan ta særskilt betalt for forhåndskonferanser når dette er hjemlet i forskriften. Kommunene må likevel være oppmerksomme på det rettslige skillet mellom det å drive alminnelig veiledning og det å gjennomføre en forhåndskonferanse som tjeneste­yting. Kommunene har en plikt til å yte veiledning innenfor sitt saksområde jf. forvaltningsloven § 11. (se kapittel 2.2.1 for nærmere forklaring).

Dersom forhåndskonferanser er gebyrbelagt, og særlig der kommunen krever forhåndskonferanse, bør kommunene være tydelige overfor søker på skillet mellom alminnelig veiledning og forhåndskonferanse. Byggesaksforskriften § 6-1 oppstiller en rekke krav til form og innhold i en forhåndskonferanse. Det skal blant annet føres referat jf. SAK § 6-1 sjette ledd.

3.2.3.2 Sakstype

I det følgende drøftes ulike sakstyper innenfor området byggesak, hvor søknader om byggetillatelse utgjør den største og viktigste kategorien.

Tjenester som gjelder endring av arealbruk, kan differensieres med utgangspunkt i tiltaket eller arealets art og størrelse. Kommunene bør utforme prisdifferensieringen på en slik måte at tiltakshaver enkelt forstår prinsippene og logikken som ligger bak differensieringen. Differensiering må også gjøres med tanke på å ivareta selvkostprinsippet på sakstypenivå (se kapittel 3.2.4). Dette bidrar til forutsigbarhet, transparens og effektivitet.

Kommunene bør tilstrebe å gjøre forskriften så enkel og oversiktlig som mulig. Grovt sett kan det innenfor tjenesteområdet byggesak skilles mellom gebyr for behandling av; søknader om byggetillatelse, søknad om dispensasjon, behandling av ikke-søknadspliktige tiltak og andre typer tjenester. Kommunene står svært fritt, innenfor rammene av selvkost, å fastsette gebyrene innenfor de ulike søknadstypene og tjenestene.

I det følgende beskrives hva som kjennetegner de ulike søknads- og tjenestetypene.

3.2.3.2.1 Byggetillatelse

Søknadstypen byggetillatelse rommer alle typer søknader som knytter seg til det som etter plan- og bygningsloven §§ 20-2, jf. 20-1 er søknadspliktige tiltak. Opplistingen i plan- og bygningsloven § 20-1 kan deles inn i tre hovedkategorier. Dette er søknad om:

1. Oppføring eller rivning av bygg, anlegg og andre innretninger,
2. Endringer i eksisterende bygg og anlegg, i bruken av disse, eller i terrenget og
3. Opprettelse og endring av eiendom.

Prinsippet om selvkost er ytterrammen for kommunens handlingsrom. I praksis handler dette om at kommunene må ha gjort forsvarlige og dokumenterbare vurderinger av hva de ulike søknadstypene «koster» kommunen i tid og ressurser. Særlig utfordrende blir dette der kommunene opererer med ulike intervaller ved fastsettelse av gebyrer. Intervaller som f.eks. 0-50 M² BRA kr. 5000, 51-100 M² BRA kr. 10000, 101-150 M² BRA kr. 15000,- vil kunne være problematisk.3 Dersom et gebyr ved behandling av søknad om oppføring av et nybygg øker med 50 prosent idet man går fra 100 m² til 101 m², vil det rettslig sett kunne være problematisk. Kommunen må derfor gjøre et grundig arbeid med vurderingen av kombinasjonen pris og intervall. Kommunen må kunne redegjøre for at «kostnaden» for kommunen øker noenlunde proporsjonalt med funksjonen pris/størrelse i gebyrforskriften.

3.2.3.2.2 Erklæring om ansvarsrett

Plan- og bygningsloven gir kun hjemmel til å gebyrlegge tjenester det påligger kommunen å utføre. Tidligere måtte tiltakshaver, ansvarlig søker med videre søke kommunen om ansvarsrett, og kommunene kunne dermed ta gebyr for behandling av slike søknader. Plan- og bygningsloven bygger i dag på et system om erklæring om ansvar i den enkelte sak. Systemet bygger på tillit, og kommunen skal ikke behandle erklæringene. Å behandle slike erklæringer er ingen tjeneste som påligger kommunen, og kommunene kan derfor ikke kreve gebyr for dette.

3.2.3.2.3 Dispensasjon

Dispensasjonssøknader omfatter en rekke ulike tiltak. Tiltakene vil variere mye i omfang og arbeid for kommunene. Avklaringer mot andre myndigheter, plangrunnlag, naboer og andre vil ofte gi kommunene mye ekstraarbeid. Det er igjen viktig at kommunene gjør grundige vurderinger av hva en gjennomsnittlig dispensasjonssak «koster» kommunen i tid og ressurser.

Igjen vil det være vid anledning for den enkelte kommune til å differensiere innenfor ulike typer dispensasjonssøknader så lenge vurderingene er forsvarlig (knyttet til reelle kostnadsforskjeller) og lar seg dokumentere. Eksempelvis kan det skilles mellom dispensasjoner i byggeområder, utenfor byggeområder, i strandsonen jf. plan- og bygningsloven § 1-8 osv.

Siden dispensasjonssaker varierer mye i behandlingstid, kan kommunen også vurdere om det er hensiktsmessig å benytte seg av muligheten til å gi gebyr etter medgått tid for behandling av disse sakene.

3.2.3.2.4 Tiltak som ikke trenger tillatelse (unntak fra søknadsplikt)

Noen tiltak krever ikke kommunens tillatelse. Dersom en kommune mottar en søknad om et tiltak som oppfyller vilkårene for å være unntatt søknadsplikt, skal den ikke behandle søknaden selv om tiltakshaver ønsker det. I slike saker kan kommunen påpeke at tiltaket er unntatt fra søknadsbehandling, og trenger ikke å fatte et avvisningsvedtak. Likevel kan dette arbeidet gebyrlegges da arbeidet går lenger enn den alminnelige veiledningsplikten etter forvaltningsloven. Kommunene bør likevel i arbeidet med gebyrforskriften gjøre en vurdering av om de ønsker å ta gebyr for slikt arbeid. Hvis kommunen vurderer å ikke ta særskilt gebyr for denne type tjeneste, kan kostnadene inngå i selvkostberegningen.

3.2.3.3 Andre tjenester

Plan- og bygningsloven § 33-1 har en kategori av tjenester som etter ordlyden er å anse som en «oppsamlingskategori». Bestemmelsen slår fast at det også kan kreves gebyr for «utferdigelse av kart og attester og for andre arbeid». Forutsetningen for å kreve gebyr er at kommunen er pålagt å utføre tjenestene. Et eksempel på tjenester som kan gebyrlegges med denne ordlyden som utgangspunkt er kommunens arbeid med refusjonssaker.

3.2.4 Gebyrsatser

Forskriften må inkludere gebyrsatser for de ulike sakstypene. Kommunen kan selv velge hvordan de beregner gebyrsatser, så lenge beregningen sikrer at selvkostprinsippet er ivaretatt. Dette kapittelet viser en mulig overordnet fremgangsmåte kommunen kan bruke for å beregne gebyrsatser for de ulike sakstypene i gebyrforskriften. Fremgangsmåten er i prinsippet lik for alle sakstyper. Utgangspunktet for dette er en hensiktsmessig differensiering av sakstyper/søknadstyper.

Beregning av gebyrsatser bygger på et fåtall faktorer: selvkost på tjenesteområdet, medgått tid på selvkostområdet og per sakstype. Førstnevnte er dekket grundig i kapittel 2. Dette kapittelet viser beregning av medgått tid og timepris, samt hvordan disse kan brukes for å beregne gebyrsatser for de enkelte sakstypene.

3.2.4.1 Differensiering av sakstyper

Prisene for de forskjellige sakstypene vil normalt ta utgangspunkt i de ulike type tjenester kommunen yter (beskrevet i kapittel 3.2.3), altså gjennomføring av forhåndskonferanse, behandling av søknad for byggetillatelse (ulike typer) osv. En hensiktsmessig videre differensiering må sikre at kommunen ivaretar selvkostprinsippet på sakstypenivå. Dette kan gjøres ved å dele inn sakstyper etter systematiske kostnadsdrivere. Oppdelingen bør ikke være for detaljert, men ha som formål å bidra til transparens, enkelthet og effektivitet.

En hensiktsmessig inndeling er viktig for å ivareta selvkostprinsippet, anvendt som en gjennomsnittsbetraktning. Kommunen må også unngå kryssubsidiering (se kapittel 1.4.3).

Eksempel:

Behandling av søknad om oppføring av en bolig med to boenheter tar i snitt omtrent like mye tid som behandling av en bolig med seks boenheter. En hensiktsmessig differensiering av sakstype vil ikke skille mellom disse to.

Eksempel:

Behandling av en søknad om oppføring av fritidsbolig tar i snitt mer tid en behandling av søknad om oppføring av en garasje. En hensiktsmessig inndeling av sakstyper vil skille mellom disse.

Samtidig står kommunen i utgangspunktet fritt til å velge en differensiering som ikke er begrunnet i kostnadsforskjeller, så lenge gebyrsatsene gjenspeiler reelle gjennomsnitts­kostnader for sakstypen. Her bør kommunen vurdere om det er hensiktsmessig å differensiere av hensyn til brukerne og/eller av effektivitetshensyn. Dette kan være tilfelle når sakene er differensiert etter ytre karakteristika.

Eksempel:

Søknad om oppføring av enebolig og oppføring av garasje er differensiert som sakstype ettersom de fremstår som ulike etter ytre karakteristika (enebolig er et annet type bygg enn garasje). Behandling av de to sakstypene tar i snitt like mye tid og gebyrsatsene er derfor like.

3.2.4.2 Medgått tid på selvkostområdet

Ved beregning av selvkost må kommunen ta stilling til, og kunne dokumentere, tidsbruk på selvkostområdet som helhet. Tidsbruk på og utenfor selvkostområdet er viktig ved fordeling av direkte kostnader, i tillegg til at det er viktig for korrekt beregning av gebyrsatser.

I stillinger som utelukkende har oppgaver innenfor selvkostområdet, vil all tidsbruk i stillingen regnes som medgått tid. En del stillinger vil imidlertid innebære at den ansatte også utfører oppgaver utenfor selvkostområdet, for eksempel klagebehandling og generell veiledning. Da må tidsbruken differensieres.

Tidsbruk på selvkostområdet kan identifiseres på ulike måter. En mulighet er å ta i bruk et timeføringssystem der de ansatte som et minimum kan føre timer på og utenfor selvkostområdet. Alternativt kan kommunen gjennomføre avgrensede, men representative studier av de ansattes tidsbruk. Slike tidsstudier behøver ikke å gjennomføres årlig, men det bør likevel ikke gå for lang tid mellom hver gang kommunen gjennomfører slike studier.

De to metodene kan også med fordel kombineres. Et enkelt timeføringssystem kan gi løpende informasjon om tidsbruk innenfor og utenfor selvkostområdet. En avgrenset studie kan gi mer detaljert informasjon. Dette er særlig av relevans for å kunne skille hvor mye tid medgår for behandling av ulike sakstyper.

3.2.4.3 Medgått tid brukt på gebyrbelagte tjenester på selvkostområdet

Medgått tid brukt på gebyrbelagte tjenester på selvkostområdet er en viktig størrelse for beregning av timepriser og gebyrer. Til forskjell for medgått tid på selvkostområdet, er dette kun timer som gjelder behandling av saker som kan gebyrlegges.

Som vi vil se under er denne tiden avgjørende for beregning av timepriser.

3.2.4.4 Medgått tid til behandling av ulike sakstyper

Den enkelte gebyrsats skal reflektere kommunens gjennomsnittlige kostnader ved behandling av saker innenfor den aktuelle sakstypen. Ettersom tid er den sentrale kostnads­driveren ved behandling av ulike saker, forutsettes det at kommunen har kunnskap om hvor mye tid som i gjennomsnitt medgår ved behandling av ulike type saker.

Dersom kommunen fører detaljerte timelister på byggesaksområdet, kan det være enkelt å identifisere medgått tid til behandling av ulike typer saker og deretter beregne gjennomsnittlig tidsbruk for ulike sakstyper. De færreste kommuner benytter imidlertid et slikt detaljert timeføringssystem. En alternativ fremgangsmåte er, som nevnt over, å ­gjennomføre avgrensede, men representative tidsstudier for å kartlegge hvor mye tid som i gjennomsnitt medgår til behandling av ulike typer saker.

3.2.4.5 Timepris for gebyrbelagte tjenester

Selvkostberegningen, i kombinasjon med kunnskap om tidsbruk på selvkostområdet, kan brukes for å beregne en gjennomsnittlig timepris som danner utgangspunktet for gebyrsatsene. Selvkost fordelt på antall timer brukt på selvkostområdet utgjør kommunens gjennomsnittlige kostnader per timeverk for å produsere byggesakstjenesten. Timeprisen som skal legges til grunn ved beregning av gebyrer må imidlertid ofte settes noe høyere, for å ta høyde for kostnader knyttet til ikke-gebyrbelagte tjenester innenfor selvkostområdet. Slike kostnader kan, som omtalt i kapittel 2.1.1, eksempelvis omfatte kostnader knyttet til tilsynsaktivitet og enkelte former for veiledningsarbeid. En korrekt timepris for gebyrbelagte tjenester skal reflektere alle kostnader på selvkostområdet som til sammen skal finansieres av gebyrer. En gjennomsnittlig timepris kan uttrykkes som:

Denne beregningsmetoden fordeler samlede kostnader på de timene som er brukt på gebyrbelagte tjenester. Ved å basere gebyrsatsene på denne timeprisen vil kommunen være i stand til å dekke selvkost gjennom gebyrinntektene. Kommuner som har vedtatt en dekningsgrad som ligger lavere enn selvkost kan bruke samme formel, men bytte ut selvkost i teller med gebyrgrunnlaget, altså andelen av selvkost som skal dekkes (x prosent av selvkost).

Overnevnte fremgangsmåte for å beregne timepris bygger på en forutsetning om at indirekte kostnader ikke varierer mellom ulike sakstyper. Dersom det er tilfelle at enkelte sakstyper medfører større belastning på støttefunksjonene enn andre, bør timeprisen som legges til grunn ved fastsettelse av gebyr ta hensyn til dette. Dette kan gjøres ved å beregne en timepris for direkte kostnader, og deretter fordele indirekte kostnader på sakstyper etter en forventet belastning av støttefunksjonen per sakstype. To betingelser må gjelde samtidig for at denne fremgangsmåten skal være effektiv: (i) det er en åpenbar skjevfordeling av indirekte kostnader for ulike sakstyper, og (ii) kostnadene er av en slik størrelse (relativ sett) at de medfører en betydelig endring av gebyrnivået hvis skjevfordelingen anvendes. Hvis ikke begge betingelsene er oppfylt kan en slik detaljert beregningsmetode være for ressurskrevende og derfor ikke hensiktsmessig.

Eksempel:

Kommunens servicetorg behandler langt flere henvendelser om oppføring av garasje enn om andre sakstyper. Kommunen bør vurdere om forskjeller i ressursbruk er av en slik størrelse at det gir betydelig utslag på gebyrnivået.

3.2.4.6 Beregne gebyrsatser

Med utgangspunkt i gjennomsnittlig timepris, og gjennomsnittlig tidsbruk per sakstype, kan kommunene beregne gebyrsatser for de enkelte sakstypene. Dette gjøres ved å multiplisere gjennomsnittlig tidsbruk per sakstype med timeprisen.

Som vist over vil gebyrsatser basert på gjennomsnitt vanligvis være i tråd med selvkostprinsippet. Likevel kan det være hensiktsmessig med bruk av timesatser og gebyr etter medgått tid i spesielle saker – for eksempel atypiske saker eller for «andre tjenester». I disse tilfellene er det timesatser, beregnet over, som bør legges til grunn.

3.3 Hvordan skal en gebyrforskrift utarbeides?

3.3.1 Klart språk i gebyrforskrifter

En gebyrforskrift skal kunne leses og forstås av folk flest. Gebyrforskriften bør ha et allment forståelig språk i både overskrifter og i selve bestemmelsene. En god og oversiktlig struktur er også viktig. I motsetning til lovbestemmelser, vil ikke alltid en forskrift utarbeides med grunnlag i forarbeider. Forskriftens ordlyd er ofte eneste grunnlag for tolkning dersom det oppstår tvil om en bestemmelses innhold. Det er viktig at forskriften er så presis som mulig. Her er noen generelle tips til utarbeidelse av bestemmelser i en gebyrforskrift:

• Vær oppmerksom på formuleringer som «bør», «kan», «må», «skal» o.l. Slike ord har stor betydning for rettsvirkningene av bestemmelsene.
• Unngå lange setninger.
• Bruk et klart språk, og unngå unødvendig bruk av fremmedord.
• Les korrektur før forskriften legges frem for votering.

3.3.2 Hvem kan vedta en gebyrforskrift?

Det er kommunestyret som skal vedta gebyrforskriften. Plan- og bygningsloven § 33-1 bruker formuleringen «kommunestyret selv». I dette ligger at det ikke er adgang til å delegere denne kompetansen til formannskapet, andre utvalg eller administrasjonen. Dette må også gjelde endringer av forskriftens bestemmelser. Et unntak her er der forskriften selv åpner for små justeringer.

3.3.3 Hvor ofte må kommunene vedta ny gebyrforskrift?

Plan- og bygningslovens krav om at gebyrene ikke må overstige selvkost innebærer at gebyrforskriften må bygge på korrekt informasjon om de reelle kostnadene ved kommunens tjenesteyting. Dette nødvendiggjør at grunnlaget for gebyrfastsettelsen må kontrolleres jevnlig. Dette skjer gjennom kommunenes utarbeidelse av årsregnskap, budsjettering og selvkostbudsjett, se kommuneloven kapittel 14.

I forlengelsen av dette oppstår spørsmålet om hvor ofte kommunene må vedta ny gebyrforskrift. Gebyrforskriften bør i utgangspunktet evalueres jevnlig for å oppfylle lovgivers krav om at gebyrene gjennomsnittlig over en viss periode skal dekke kommunens utgifter ved å utføre de lovpålagte tjenestene.

Det er ikke noe rettslig krav om at kommunene skal vedta en ny gebyrforskrift hvert eneste år. For enkelte kommuner kan det være mer praktisk med større tidsintervall mellom forskriftsrevisjonene. Loven godtar at gebyrene gjenspeiler selvkost innenfor saksområdene over enn viss tidsperiode. I praksis er forskriftene som vedtas hvert år uansett ofte videreføringer av den tidligere forskriften med kun mindre endringer.

3.3.4 Forvaltningslovens krav til utarbeidelse av forskrift

Forvaltningsloven kapittel VII inneholder bestemmelser om hvordan forvaltningen skal gå frem ved utarbeidelse av forskrifter. Saksbehandlingskravene er mindre omfattende enn hva som er tilfelle ved enkeltvedtak. Blant annet kan ingen påklage vedtak om gebyrforskrift. Utstedelse av gebyr med hjemmel i forskriften vil heller ikke være et enkeltvedtak som kan påklages. Som nevnt i kapittel 3.2.2, vil kun kommunens vedtak etter søknad om redusert gebyr være gjenstand for klage i forvaltningslovens forstand. Derimot setter forvaltningsloven ikke krav om at et forskriftsvedtak må begrunnes. Kommunene trenger for eksempel ikke å begrunne hvorfor de velger å ikke gebyrlegge en konkret sakstype.

Forvaltningsloven kapittel VII setter krav til utredning, varsling, høring og kunngjøring, se lovens §§ 37-40.

Justisdepartementets veileder - Forskriftsarbeid for kommuner - gir nyttig informasjon om hvordan kommunene skal gå frem i arbeidet med forskrifter.