2 Gjennomføring av folkeavstemning

2.1 Tidspunkt for gjennomføring av folkeavstemning

En lokal folkeavstemning kan gjennomføres på et hvilket som helst tidspunkt som kommunestyret bestemmer. Tidspunktet man velger bør likevel settes med tanke om at flest mulig av de stemmeberettigede bør ha mulighet til å avgi stemme. Det anbefales ikke å legge en lokal folkeavstemning til et tidspunkt man for eksempel kan forvente at mange er bortreist, eller av annen grunn ikke vil ha mulighet til å delta. Eksempelvis vil fellesferien og andre uker skolene har ferie, eller "inneklemte dager" i forbindelse med offentlige høytidsdager, være lite gunstige tidspunkt.

2.1.1 Folkeavstemning samtidig med valg

En lokal folkeavstemning kan avholdes samtidig som ordinært valg til kommunestyre eller til Stortinget. Stemmegivning til folkeavstemning kan da også skje i tilknytning til stemmegivningen til ordinært valg. Om det gjøres slik, er det viktig at stemmegivningen i valglokalet organiseres slik at det ikke er fare for at velgere blir usikre på om det avgir stemme til valget eller folkeavstemningen. En måte å sikre dette vil være å benytte egne stemmeavlukker og valgurner til folkeavstemningen, i tillegg til klar og tydelig informasjon og instruksjon av velgerne på stedet. Det kan legges opp til at folkeavstemningen gjennomføres i et tilstøtende lokale til valglokalet, slik det også ofte gjøres for kirkevalget.

Dersom kommunestyret har gitt stemmerett til grupper som ikke har stemmerett i det ordinære valget (f.eks. mindreårige eller innvandrere som ikke har stemmerett), er det særlig viktig at disse er informert om deres rett til å delta, og at de vet hvordan de går frem for å avgi stemme.

Ved folkeavstemning samtidig som valg er innbyggerne forberedt på valg, og hvis stemmegivning til ordinært valg og folkeavstemning skjer i tilknytning til hverandre, kan dette øke deltagelsen. Samtidig er det en fare for at informasjon om folkeavstemningen drukner i den ordinære valgkampen, hvis ikke folkeavstemningens tema også er et sentralt tema i den lokale valgkampen. Ved folkeavstemning samtidig som ordinært valg, anbefaler departementet at det også åpnes for forhåndsstemmegivning til folkeavstemningen i samme periode og på de samme steder som til det ordinære valget.

Kommunen bestemmer hvordan man ønsker at den praktiske gjennomføringen av folkeavstemningen skal organiseres. Det kan bestemmes at det ordinære valgstyret har ansvaret for både det ordinære valget og folkeavstemningen, at det velges et eget valgstyre kun for folkeavstemningen eller å organisere gjennomføringen av folkeavstemningen på en annen måte. For folkeavstemningen kan valgstyret gi administrasjonen fullmakter til å gjennomføre oppgaver.

2.1.2 Folkeavstemning mellom valg

God informasjon til velgerne kan bidra til å gjøre dem forberedt på en folkeavstemning. Når en lokal folkeavstemning skjer uavhengig av et valg, kan det gi ekstra oppmerksomhet om saken som skal stemmes over. Det er imidlertid også en fare for at deltagelsen kan bli lavere enn om folkeavstemningen hadde blitt gjennomført i tilknytning til valg.

Kommunen bør sørge for egnede lokaler som folkeavstemningen kan gjennomføres i. Når man ikke kan legge opp til å gjennomføre folkeavstemning i tilknytning til ordinært valg, krever det en særskilt innsats. Det anbefales at valglovens og valgforskriftens krav til tilgjengelighet mv. i valglokalene oppfylles også ved folkeavstemning. Departementet anbefaler at det gis mulighet til å avgi forhåndsstemme, samt at det åpnes for å stemme på institusjoner og ambulerende stemmegivning.

Ved gjennomføring av ordinære valg skal det i hver kommune være et valgstyre som velges av kommunestyret selv. Det kan velges et særskilt valgstyre som har ansvar for den praktiske gjennomføringen av folkeavstemningen. Et slikt valgstyre vil da være et folkevalgt organ etter kommuneloven § 5-7, og kommunen må følge regelverket for valg av utvalg. Et valgstyre for folkeavstemningen kan gi administrasjonen fullmakter til å gjennomføre oppgaver.

2.2 Stemmerett og manntall

Kommunen kan selv avgjøre hvilke stemmerettsvilkår som skal gjelde for folkeavstemningen, altså hvem som har stemmerett. Det kan være naturlig å ta utgangspunkt i stemmerettsreglene for lokalvalg. Utover dette kan kommunen for eksempel velge å sette en lavere stemmerettsalder for å engasjere unge innbyggere. I enkelte saker kan det være aktuelt å begrense stemmeretten til visse deler av kommunen, slik det gjøres i avstemninger om målform i skolen.

Kommuner som skal avholde lokal folkeavstemning må rette søknad om manntall for folkeavstemningen til Skattedirektoratet i god tid før folkeavstemningen. Søknadene som fremsettes må angi hva det etterspurte materialet skal inneholde. Søknaden må blant annet informere om ønsket dato for når velgeren må være bosatt i kommunen for å ha stemmerett (skjæringsdato) og stemmerettsvilkår, altså hvilken stemmerettsalder som er satt for folkeavstemningen, eventuelle bostedskrav eller andre vilkår som kommunen har bestemt skal gjelde for å kunne stemme ved folkeavstemningen. Henvendelsen blir behandlet etter reglene om standardoppdrag for utlevering av opplysninger fra folkeregisteret. Det vil i de fleste tilfeller være noe saksbehandlingstid for å få utlevert manntall, og det er derfor viktig å ta hensyn til dette når tidsplanen for folkeavstemningen legges.

Departementet anbefaler kommuner å legge ut manntallet for folkeavstemningen til offentlig ettersyn, slik som ved valg.

2.3 Informasjon i forkant av folkeavstemningen

I forkant av folkeavstemningen er det viktig at velgerne har mulighet til å sette seg godt inn i saken det skal stemmes over. Velgerne bør gis god nok informasjon til å vurdere konsekvensene av forslaget, slik at de kan gjøre seg opp en selvstendig mening om hva de skal stemme på. Av samme grunn bør kommunen informere om at det skal avholdes folkeavstemning i god tid før den gjennomføres, slik at innbyggerne har tid til å forberede seg.

Velgerne bør informeres om hvordan resultatet av stemmegivningen skal brukes, selv om resultatet er rådgivende. Dette kan for eksempel være om folkeavstemningen er knyttet til en konkret sak som skal avgjøres av kommunestyret kort tid etter avstemningen, eller om folkeavstemningen gir innspill til og er et ledd i en lengre prosess.

Veneziakommisjonen anbefaler at kommuner som skal avholde en folkeavstemning lager en informasjonspakke, som sendes til alle stemmeberettigede minst to uker før folkeavstemningen. Informasjonen bør være konkret og forståelig, og gi godt nok grunnlag for å danne en opplyst oppfatning. Anbefalingen er altså at kommunen bør ta et selvstendig ansvar for å informere velgerne, ut over den informasjonen de selv kan fange opp fra media og gjennom andre kanaler. Det er uansett en god rettesnor å tenke at de stemmeberettigede skal gis et «saksunderlag» – på samme måte som med saker som fremmes for politiske organer. Her bør alle sider av saken belyses, slik at ikke all informasjon om ett av alternativene gis fra aksjonsgrupper e.l. Også formuleringene av spørsmål og svaralternativer som det skal stemmes over, bør være kjent for de stemmeberettigede på forhånd.

Velgernes behov for informasjon vil kunne variere ut ifra temaet for folkeavstemningen. Hvis forslaget kan ha store konsekvenser for mange forhold, blir velgernes behov for informasjon større enn dersom forslaget er mer avgrenset og konkret. Informasjonen bør bidra til å avklare hvilke forventninger innbyggerne kan ha til folkeavstemningen, og tydeliggjøre at utfallet av avstemningen ikke nødvendigvis vil være det endelige utfallet av saken, men er et råd til kommunestyret som sier noe om innbyggernes holdning.

Det anbefales at informasjonen i kommunens utsendelse er balansert og objektiv. Selv om kommunen går inn for et forslag, og avvikler en folkeavstemning for å få velgernes oppslutning, er det viktig at informasjonsmaterialet ikke underslår mulige uønskede konsekvenser. Veneziakommisjonen anbefaler at kommunen – og ikke minst administrasjonen – inntar en balansert holdning overfor tilhengere og motstandere av saken det skal stemmes over.

Kommunen kan benytte valgkort dersom den ønsker det. Kommunen må i så fall produsere og bestille disse selv i god nok tid til at de når ut til velgerne før folkeavstemningen. I tillegg til å informere velgerne om stemmerett, kan et valgkort også benyttes til å gi informasjon om tid og sted for stemmegivning, muligheter til forhåndsstemmegivning, stemmeprosedyren og objektiv informasjon om saken som skal opp til avstemning.

2.4 Utstyr til folkeavstemning

For å bidra til folkeavstemningens legitimitet bør gjennomføringen ha et visst offisielt preg og ivareta hensynet til hemmelig valg. Departementet oppfordrer til at valgloven følges så langt det lar seg gjøre når det gjelder hvilket utstyr som brukes. Dette innebærer blant annet bruk av urne, stempel, omslagskonvolutter, stemmeavlukker, mv. For å sikre at alle har like muligheter til å delta i folkeavstemningen, bør utstyr og lokaler til folkeavstemningen være universelt utformet.

2.5 Klage

Departementet anbefaler kommuner å fastsette egne retningslinjer for klage på gjennomføringen av folkeavstemningen. Retningslinjene kan ta utgangspunkt i bestemmelsene i valglovens kapittel 13. Det vil innebære at alle som har stemmerett kan klage over forhold i forbindelse med forberedelsen og gjennomføringen av den rådgivende folkeavstemningen i kommunen vedkommende er manntallsført i. Gjelder klagen spørsmål om stemmerett til folkeavstemningen, har også personer som ikke er manntallsført klagerett. Ved ordinære valg må klagen være skriftlig og fremmes innen syv dager etter valgdagen. Klager som gjelder valgoppgjør må etter valgloven fremmes innen syv dager etter at valgoppgjøret er godkjent.

Ved lokal folkeavstemning må eventuelle klager behandles internt i kommunen. Kommunen må selv avgjøre hvem som skal behandle klager, og det bør fremgå av retningslinjene. Dette kan for eksempel være en særskilt oppnevnt klagenemnd, som opprettes som utvalg etter kommunelovens bestemmelser, eller det kan være kommunestyret selv. Dersom det faste valgstyret eller et særskilt valgstyre for folkeavstemningen brukes, vil det være naturlig at dette behandler klager. En ting kommunen bør vurdere er forholdet mellom de som treffer avgjørelsene det klages på og hvem som skal behandle klagen. Siden kommunestyret er øverste organ i kommunen, vil en eventuell klage på deres valgoppgjør måtte behandles av et organ som er underordnet.