2 Prinsipper for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner

Styringen av kommuner og fylkeskommuner må skje i samsvar med prinsippene for statlig styring. Prinsippene gir uttrykk for etablerte rammer for forholdet mellom staten og kommunene og fylkeskommunene, og er lagt til grunn av skiftende regjeringer og Storting. Noen av prinsippene er nå lovfestet i kommuneloven av 2018. Stortinget har ment at noen prinsipper er så grunnleggende og sentrale at de skal være lovfestet. Stortinget har tidligere sluttet seg til prinsippene gjennom behandlingen av de årlige kommuneproposisjonene og av andre stortingsdokumenter, som Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel, jf. Innst. 270 S (2011-2012).

1 Lovkrav (kommuneloven § 2-1)

Begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret må ha hjemmel i lov.

Kommentar:

Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige, folkevalgte og selvstyrte organer. Skal de pålegges oppgaver eller plikter må dette gjøres gjennom lov eller forskrift. Dette lovkravet, også kalt legalitetsprinsippet, følger av kommuneloven § 2-1 tredje ledd andre punktum, som sier at begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyret skal ha hjemmel i lov. Dette er nærmere omtalt i forarbeidene til lovbestemmelsen, se Prop. 46 L (2017-2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Hvis nasjonale myndigheter vil styre, instruere eller overprøve kommunene eller fylkeskommunene, kreves det hjemmel i lov eller forskrift. Tildeling eller overføring av oppgaver til kommuner eller fylkeskommuner skal ha hjemmel i lov eller forskrift.

2 Forholdsmessighetsprinsippet (kommuneloven § 2-2)

Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret bør ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål.

Kommentar:

Det følger av kommuneloven § 2-2 første ledd at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret ikke bør begrenses med mindre det er en grunn for å gjøre det av hensyn til nasjonale mål. Dette prinsippet innebærer at det må foretas en avveining mellom hensynet til nasjonale mål og hensynet til det kommunale og fylkeskommunale selvstyret. Forslag som innebærer en begrensning i selvstyret skal begrunnes, og avveiningen som er gjort bør framgå. Selvstyret bør kun begrenses hvis det er et klart behov for nasjonale føringer, og hvis begrensninger er nødvendig. Dette innebærer bl.a. at et tiltak må være egnet til å oppnå målet med tiltaket, og det må være nødvendig for å nå målet. Fordelene med et tiltak må altså være større enn eventuelle ulemper. Sentralt i vurderingen er hvilke nasjonale mål som kan tenkes å begrunne et inngrep i det kommunale selvstyret. Se nærmere omtale av nasjonale mål i punkt 4.2. Se også forarbeidene til lovbestemmelsen: Prop. 46 L (2017-2018), NOU 2016:4 Ny kommunelov og Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel.

3 Nærhetsprinsippet (kommuneloven § 2-2)

Offentlige oppgaver bør fortrinnsvis legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne.

Kommentar:

Nærhetsprinsippet innebærer at oppgaver fortrinnsvis bør legges til det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Med forvaltningsnivå menes stat, fylkeskommune og kommune. Kommunen er det forvaltningsnivået som er nærmest innbyggerne. Dette prinsippet innebærer at offentlige oppgaver i stor grad bør desentraliseres og legges til kommunene eller fylkeskommunene. At det står "fortrinnsvis" innebærer begrensinger i dette. Mål som er satt for nasjonal politikk og avveining av andre hensyn og prinsipper for oppgavefordeling, vil her være viktige vurderinger. Det skal gjøres en helhetsvurdering av relevante hensyn og generelle prinsipper for oppgavefordeling, men det må være gode grunner for ikke å legge en oppgave nær innbyggerne. Dette følger av forarbeidene til kommuneloven § 2-2 andre ledd, se Prop. 46 L (2017-2018).

4 Finansieringsprinsippet (kommuneloven § 2-2)

Innenfor rammene av nasjonal økonomisk politikk bør kommuner og fylkeskommuner ha frie inntekter som gir økonomisk handlingsrom.

Kommentar:

Finansieringen av kommunesektoren skal vurderes opp mot en rekke prinsipper. Av kommuneloven § 2-2 tredje ledd framkommer et finansieringsprinsipp som fastsetter det sentrale premisset for reell lokal handlefrihet, nemlig at staten bør bidra til at kommunene og fylkeskommunene har et økonomisk handlingsrom. Kommunene og fylkeskommunene bør i hovedsak ha inntekter som kan disponeres fritt. Bestemmelsen fastsetter samtidig at statens finansiering av kommunene og fylkeskommunene må skje innenfor rammene av den nasjonale økonomiske politikken.

Kommunene har relativt lite rom for å påvirke størrelsen på inntektene sine. Det er derfor svært viktig at det er samsvar mellom de oppgavene kommunene har ansvaret for, og de ressursene som blir stilt til disposisjon. Når staten pålegger kommunesektoren nye oppgaver, må økonomiske og administrative konsekvenser utredes på en god måte. Det er et viktig prinsipp at kommunene samlet skal kompenseres fullt ut for anslåtte merutgifter som følge av nye oppgaver og endringer i regelverk. Tilsvarende skal inntektsrammene til kommunene reduseres hvis de avlastes for oppgaver eller nytt regelverk medfører innsparinger for kommunene. Nye reformer skal finansieres fullt ut, slik at kommunene settes økonomisk i stand til å gjennomføre nye oppgaver. Finansieringen av kommunesektoren skal utvikles på en slik måte at det kommunale selvstyret ivaretas.

5 Rammestyring

Økonomisk og juridisk rammestyring er et hovedprinsipp for den statlige styringen. Detaljert statlig styring skal være særskilt begrunnet i nasjonale mål.

Kommentar:

Kommunene har som selvstendige forvaltningsorganer organisasjonsfrihet. Dette følger av kommuneloven §§ 2-1 og 5-3. Rammestyring er en forutsetning for at kommunene skal ha et handlingsrom, slik at de kan fungere som lokale demokratier som kan gjøre lokale og individuelle tilpasninger av tjenestene. Rammestyring gir dermed velferdsgevinster. Et slikt handlingsrom er også nødvendig for at kommunene kontinuerlig kan tenke nytt, være innovative og utvikle tjenestene og organisasjonen for å møte utfordringer og behov i årene framover.

Rammefinansiering innebærer at kommunenes inntekter fra staten, sammen med skatteinntektene, i hovedsak er frie midler som kommunene selv kan disponere fritt innenfor rammene av lov og forskrift. Nærheten politikerne har til lokalsamfunnets behov og utfordringer gjør at de ved rammefinansiering kan bruke ressursene der de gjør mest nytte. Finansieringsprinsippet, som fastslås i kommuneloven § 2-2 og er omtalt foran, inkluderer også prinsippet om økonomisk rammestyring.

Juridisk rammestyring betyr at kommunene får reell handlefrihet ved gjennomføring av lovpålagte oppgaver, blant annet slik at de beholder en fleksibilitet til å se behov på tvers og samordne tjenester til brukerne.

Stram statlig styring, i form av utstrakt bruk av detaljert lovregulering eller øremerkede tilskudd, vil samlet sett kunne føre til et velferdstap, enten fordi tjenestene er dårlig tilpasset enkeltkommuners behov, enkelte gruppers behov eller befolkningen som helhet, eller fordi summen av styringen gir for store kostnader. At regelverk som retter seg mot kommunesektoren skal være rammepreget, innebærer at det skal være rom for lokale og regionale tilpasninger og prioriteringer. Reguleringen skal legge til rette for kommunal organisasjonsfrihet. Lovgivningen skal derfor legge ansvar for oppgaver og plikter til "kommunen" eller "fylkeskommunen”, slik at kommunestyret eller fylkestinget kan ta stilling til hvordan oppgaven skal løses i den enkelte kommunen eller fylkeskommunen. Lovverket skal kun regulere fordelingen av myndighet og oppgaver mellom forvaltningsnivåene. 

Utviklingstiltak, dialog og veiledning kan gi bedre resultat og være mer målrettet enn bruk av styringsvirkemidler som øremerking eller detaljert regelstyring.

Dersom prinsippet om rammestyring skal fravikes, må dette være begrunnet i nasjonale mål. Se nærmere om nasjonale mål i punkt 4.2.

6 Det finansielle ansvarsprinsippet

Forvaltningsnivået som er tillagt ansvar og beslutningsmyndighet for en oppgave, har også ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Kommentar:

Det finansielle ansvarsprinsipp betyr at det faglige og det økonomiske ansvaret legges til samme forvaltningsnivå. Dette fremmer kostnadseffektive løsninger ved at den som har beslutningsmyndighet også bærer kostnadene ved beslutningen. Dette gir oversiktlige ansvarsforhold og reduserer rommet for strategiske tilpasninger. Når det finansielle ansvarsprinsippet kombineres med økonomisk rammestyring, forsterkes insentivene til effektiv ressursbruk siden kommunen beholder eventuelle produktivitets- og effektiviseringsgevinster.

7 Generalistkommuner

Alle kommuner skal være pålagt de samme oppgavene gjennom lov, og det samme finansieringssystemet gjelder for alle kommuner. Lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring av kommunene.

Kommentar:

Generalistkommuneprinsippet skal legges til grunn for organiseringen av kommunesektoren. Dette innebærer at det skal være de samme rammer, oppgaver, ansvar og finansieringsordning for alle kommuner. Alle kommuner skal ivareta demokratiske funksjoner, yte de samme lovpålagte tjenester til innbyggerne, være myndighetsutøvere og ta hånd om planleggings- og utviklingsoppgaver i lokalsamfunnet. Dette gjelder uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn. Prinsippet innebærer at alle innbyggere skal ha tilgang til de samme offentlige tjenestene uansett hvilken kommune de bor i.

Generalistkommuneprinsippet gir mulighet for en enhetlig statlig styring, både økonomisk og juridisk.

8 Sektoransvar

Fagdepartementene er ansvarlige for faglige og politiske mål og virkemidler innen sine sektorer. Det departementet som har ansvaret for en reform eller et tiltak som berører kommunene eller fylkeskommunene, har også ansvaret for å sikre at tiltaket har hjemmel i lov og/eller forskrift og blir finansiert.

Kommentar:

Sektoransvarsprinsippet innebærer at fagdepartementene er ansvarlige for sine sektorspesifikke faglige og politiske mål og virkemidler også når det gjelder saker som kommunene har ansvaret for. Dette gjelder generelt og inkluderer for eksempel også digitaliseringstiltak og saker som hører inn under sektorer som blir finansiert av kommunenes frie inntekter. Det betyr at det enkelte departement har ansvaret for å skaffe inndekning til tiltak innenfor eget fagområde, også når disse skal finansieres gjennom rammetilskuddet til kommunene eller fylkeskommunene over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett.

Dersom et tiltak ikke innføres fra 1. januar, er fagdepartementet ansvarlig for å sikre finansiering av helårseffekter som påløper i neste budsjettår.

Det enkelte departement har også ansvar for å sikre at de konkrete tiltakene i form av oppgaver eller krav til kommunene, har hjemmel i lov eller forskrift.