4 Veiledning – Arbeid med tiltak og reformer som angår kommuner og fylkeskommuner

4.1 Innledning

I dette kapittelet gis en nærmere forklaring og veiledning om hvordan retningslinjene og prinsippene konkret skal benyttes i utredningsarbeidet. Dette er omtalt tematisk, og det gis også nærmere informasjon om statlig styring av kommunesektoren.

Viktig for vurderinger av tiltak rettet mot kommunesektoren er forholdet mellom stat og kommune. Nasjonale mål eller hensyn skal i mange sammenhenger veies opp mot hensynet til lokalt selvstyre og handlefrihet og vil være en sentral begrunnelse dersom det lokale selvstyret skal innskrenkes. Det gis derfor en generell beskrivelse av dette innledningsvis i punkt 4.2.

4.2 Forholdet mellom stat og kommune. Nasjonale mål

Lokalt selvstyre innenfor nasjonale rammer

Kommuner og fylkeskommuner er selvstendige forvaltningsnivåer med egen folkevalgt ledelse. De er formelt likestilte forvaltningsnivåer, og de er ikke en del av den hierarkiske oppbygde statsforvaltningen. Kommuner og fylkeskommuner er altså ikke direkte underlagt noen andre organer, og de har et lokalt selvstyre. Dette selvstyret fungerer innenfor nasjonale rammer. Norge er en enhetsstat, og Stortinget kan gjennom lovvedtak og budsjettvedtak sette rammer for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet. En stor del av den kommunale og fylkeskommunale virksomheten hviler på oppgaver som Stortinget gjennom lovgivning har lagt til kommunene og fylkeskommunene.

Kommunene og fylkeskommunene kan gjøre det som ikke er forbudt eller lagt til andre

Kommunenes og fylkeskommunenes kompetanse er negativt avgrenset. Det betyr at de kan gjøre det de selv ønsker, med mindre det er forbudt eller oppgaven eksplisitt er lagt til noen andre. Kommunens og fylkeskommunenes kompetanse til å råde over egne økonomiske ressurser og sette i gang, videreføre, endre eller legge ned ulike former for virksomhet, er bare begrenset av særlige regler. Når ansvaret for en oppgave ved lov er lagt til andre, for eksempel staten, vil kommuner og fylkeskommuner som utgangspunkt være avskåret fra å engasjere seg i den samme oppgaven.

Statens styring og tildeling av oppgaver til kommuner og fylkeskommuner

Statsforvaltningen har ikke noen generell styrings-, instruksjons- eller overprøvingsrett overfor kommuner og fylkeskommuner. Utgangspunktet og hovedregelen er at der kommuner eller fylkeskommuner forpliktes til å utføre en oppgave, er det Stortinget som skal tildele oppgaven gjennom lov. Tildeling av kompetanse til kommunene utelukker ikke at statsforvaltningen på ulike måter påvirker hvordan kommunene bruker kompetansen sin. Slik statlig styring må imidlertid ha hjemmel i lov, jf. legalitetsprinsippet i kommuneloven § 2-1 tredje ledd.

Som hovedregel bør tildeling av oppgaver og regulering av kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet framgå av en direkte regulering i lov. Stortinget kan likevel, som et alternativ til dette, vedta lovbestemmelser som gir Kongen eller et ansvarlig departement eller direktorat hjemmel til å fastsette den konkrete fordelingen av oppgaver til kommuner eller fylkeskommuner i forskrifter. Det kan gis slike forskriftshjemler som grunnlag for å definere kommunale oppgaver når det blir vurdert som nødvendig.

Grunnlaget for det kommunale og fylkeskommunale selvstyret

Kommunenes og fylkeskommunenes myndighet er altså fastlagt av Stortinget gjennom lov, og det lokale selvstyret må fungere innenfor rammene av nasjonale mål. Samtidig er kommuner og fylkeskommuner selvstendige politisk valgte forvaltningsnivåer med mandat fra innbyggerne gjennom valg hvert fjerde år. Kommunestyret er det øverste direkte folkevalgte organet i kommunen, og kommunestyret er ansvarlig for hele kommunens virksomhet. Det samme gjelder i fylkeskommunene, der fylkestinget er øverste organ. Det kommunale selvstyret er et grunnleggende trekk for kommunal sektor. Dette er nå også i større grad enn tidligere beskyttet gjennom regulering i både Grunnloven og kommuneloven. Grunnloven § 49 sier at "[i]nnbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov." Kommuneloven § 2-1 slår fast det kommunale og fylkeskommunale selvstyret, og § 2-2 har bestemmelser om prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til det kommunale selvstyret.  Her sies det bl.a. at hver kommune og fylkeskommune er et eget rettssubjekt, og kan ta avgjørelser på eget initiativ og ansvar. Videre sies det at kommunene og fylkeskommunene utøver sitt selvstyre innenfor nasjonale rammer, og at dette selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål (forholdsmessighetsprinsippet). Det sies også at begrensninger i det kommunale og fylkeskommunale selvstyre må ha hjemmel i lov.

Prinsipp om avveining mellom nasjonale mål og kommunalt selvstyret

Forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2, altså at det kommunale selvstyret ikke bør begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål, innebærer at det må foretas en avveining der både hensynet til nasjonale mål og hensynet til det kommunale selvstyret vurderes. Lovfestingen av forholdsmessighetsprinsippet tydeliggjør at det i den enkelte sak vil være konkrete avveininger som må tas i saken, og at det vil være politiske spørsmål som Stortinget tar stilling til, jf. Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) punkt 5.4.2. Eventuelle begrensninger i det kommunale selvstyret bør forbeholdes de tilfeller hvor det er et klart behov for nasjonale føringer og hvor begrensninger er nødvendig, jf. Prop. 46 L (2017–2018) merknad til § 2-2. Prinsippet innebærer at et tiltak må være egnet til å oppnå målet med tiltaket, det må også være nødvendig for å nå målet, og fordelene med tiltaket må oppveie eventuelle ulemper med tiltaket.

Hvilke nasjonale mål er relevante?

Hvilke nasjonale mål som er relevante vil kunne variere og må vurderes konkret. De nasjonale målene har betydning for vurderinger knyttet til lokalt selvstyre og statlig styring av kommunesektoren, og særlig til interesseavveiningen etter forholdsmessighetsprinsippet og vurderinger etter retningslinje 4 om å avvike fra noen av retningslinjene om utforming av lover og forskrifter.

Det er hverken i lov eller retningslinjer fastsatt noen fast og uttømmende liste over de nasjonale målene. Hva som kan være relevante mål er omtalt i enkelte dokumenter behandlet i Stortinget.

Ved lovfesting av forholdsmessighetsprinsippet i kommuneloven § 2-2 er dette kort omtalt i forarbeidene. I Prop. 46 L (2017–2018) står det:

Den nærmere interesseavveiningen, og de ulike hensyn som er relevante, vil kunne variere og må vurderes konkret. Andre kilder, som regjeringens retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (jf. Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner med retningslinjer for utforming av lover og forskrifter rettet mot kommunesektoren (2016)), er også relevante og vil i praksis være utfyllende og dermed gi føringer for interesseavveiningene.

I disse dokumentene vises det til Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel som omtaler de nasjonale målene bredt. Dette er siste stortingsmelding om dette temaet, og omtalen av de nasjonale målene er fortsatt relevant. I resten av dette punktet kommer derfor en kort oppsummering av målene slik de er omtalt i stortingsmeldingens punkt 2.3:

Blant de nasjonale målene har målet om utjevning og likeverdige tjenester mellom innbyggere og geografiske områder stått sentralt gjennom hele oppbyggingen av velferdssamfunnet. Begrepet likeverd innebærer ikke nødvendigvis like tjenester med samme form, innhold og omfang i alle kommuner, men at kommunene og fylkeskommunene skal ha muligheter til å kunne gi helsetjenester, undervisningstjenester og annet som best mulig kan tilpasses den enkeltes behov. Kommunal- og forvaltningskomiteens flertall har i Innst. 270 S (2011–2012) uttalt at ulikheter mellom kommuner er positivt dersom de avspeiler forskjellige politiske prioriteringer og ulike lokale forhold.

Også rettssikkerhet er en viktig verdi i offentlig forvaltning. Dette for å sikre at den enkelte innbygger ikke blir behandlet vilkårlig av forvaltningen og at man får det man har krav på etter lovverket. Særlig på velferdsområdet vil det derfor være mange rettskrav.

Videre er nasjonaløkonomiske mål som høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og bærekraftige offentlige velferdsordninger et overordnet ansvar for staten. Kommuneøkonomien vil være viktig del av den statlige økonomiske politikken.

Det å ivareta liv og helse er et grunnleggende hensyn som kan gi grunn til statlig styring av kommunesektoren, både for å oppnå nasjonale mål og for å sikre den enkeltes rett til helse og beskyttelse knyttet til smittevern, epidemier og miljøforhold med helsekonsekvenser.

Kommunene har et grunnleggende ansvar for å ivareta samfunnssikkerhet og beredskap og er det lokale fundamentet i den nasjonale beredskapen. Å ta hensyn til miljøet og en bærekraftig utvikling, inkludert klima, er også overordnede nasjonale mål. Her kan kommuner og fylkeskommuner spille en sentral rolle for at målene kan realiseres.

Staten har et overordnet ansvar for at ressursene i samfunnet brukes på en mest mulig effektiv måte. Dette betyr å organisere offentlig forvaltning på en måte som fremmer helhetlige og effektive løsninger, herunder også at kommunesektoren har handlefrihet. Dette er en forutsetning for at desentraliseringsgevinsten kan realiseres.

Staten har også en rekke forpliktelser etter internasjonale konvensjoner mv. som også kan innebære ansvar og oppgaver for kommunene. Som eksempel nevnes her ansvaret for å sikre hensynet til samer som urfolk og nasjonale minoriteter. Mer generelt nevnes forpliktelser som følger av EØS-avtalen og menneskerettighetskonvensjoner.

4.3 Utredning av tiltak som har virkning for kommuner og fylkeskommuner

Retningslinje 1–3 omhandler utredninger som berører kommunesektoren. I dette punktet utdypes retningslinjene, og det gås nærmere inn på utredningsinstruksens krav til utredninger av tiltak med virkninger for kommunesektoren.

4.3.1 Utredningsinstruksens krav til prosesser rettet mot kommunesektoren

Utredningsinstruksen gjelder fullt ut for alt utredningsarbeid som dreier seg om oppgaver og plikter for kommuner og fylkeskommuner. Det framgår av minimumskravene til utredning under punkt 2-1 i instruksen at utredninger skal omfatte virkninger for bl.a. fylkeskommunal og kommunal forvaltning. Dermed skal instruksen med veileder følges ved utredning av både økonomiske og juridiske virkemidler som staten bruker overfor kommunal sektor. Instruksen gjelder også ved bruk av utredningsutvalg (NOU-utvalg). Videre gjelder instruksen for arbeid med EØS- og Schengen-regelverk, fra identifisering av nye initiativ i EU og formulering av norske posisjoner til innlemmelse i EØS-avtalen eller Schengen-avtalen og gjennomføring i norsk regelverk.

Utredningsinstruksen inneholder plikt til å utrede alternative tiltak. Dette er utdypet i instruksens veileder punkt 2-1 der det heter at relevante tiltak for å oppnå målet og løse problemene skal utredes. De positive og negative virkningene av relevante tiltak skal videre beskrives. Både tilsiktede og utilsiktede virkninger skal tas med. Kravet om utredning av virkninger for fylkeskommunal og kommunal forvaltning, jf. Utredningsinstruksen punkt 2-1, vil omfatte både konsekvenser for kommunal handlefrihet, politisk og administrativ organisering i kommunene, behov for styrket eller endret kompetanse mv.

I vurderingen av relevante tiltak bør man se på også andre virkemidler enn regulering gjennom lov og forskrift, dvs. økonomiske virkemidler, forsøk eller utviklingstiltak/pedagogiske virkemidler.

I Meld.St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel er det understreket at det er svært viktig at det foreligger grundige utredninger når kommuner eller fylkeskommuner skal pålegges nye oppgaver eller plikter, eller det skal innføres særlige økonomiske styringsvirkemidler som berører forutsetningene for lokalt selvstyre. I meldingen ble det lagt til grunn at det i lovgivningsprosesser som inneholder forslag om nye oppgaver/plikter for kommunesektoren skal gjøres en avveining mellom de nasjonale hensynene som ligger til grunn for forslaget og hensynet til kommunal handlefrihet. Dette er nå lovfestet i kommuneloven § 2-2, se omtale i pkt. 4.1 og kap. 2. Denne avveiningen skal framgå både av høringsdokumenter og lovproposisjoner.

4.3.2 Samarbeidspartnere i utredningsarbeidet

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har ansvaret for samordning av statlige tiltak overfor kommunal sektor. Etter utredningsinstruksen skal tiltak som får vesentlige virkninger for kommunene eller fylkeskommunene forelegges Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Dette innebærer en konkret forpliktelse for utredningsinstansen til å forelegge utkast og saker for departementet på ulike stadier i en utredningsprosess. Kommunal- og moderniseringsdepartementet skal involveres så tidlig som mulig i utredningsprosessen, og departementets rolle og bidrag i arbeidet vil variere avhengig av innholdet i den konkrete saken.

Det bør tas kontakt med Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet om egnet arbeidsform når utredningsarbeidet starter opp.

Arbeidsgrupper som skal vurdere økonomiske og administrative forhold mellom staten og kommunesektoren bør ha representasjon både fra Finansdepartementet og Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Utredningsansvarlig instans må også ta stilling til om det er andre departementer og statlige instanser som blir berørt og som bør involveres. Det må videre vurderes hvordan KS eventuelt skal trekkes inn i arbeidet, jf. omtale av konsultasjonsordningen i punkt 4.8.

Ved omfattende og kompliserte saker kan det være hensiktsmessig at et regjeringsoppnevnt utvalg (NOU-utvalg) gjennomfører utredningsarbeidet. Når utredningsarbeidet berører kommuner eller fylkeskommuner, bør kommunesektoren være representert i utvalget. Henvendelse om utpeking av representanter fra kommunesektoren bør rettes til KS som interesseorganisasjon for kommunal sektor. Mandatet må inneholde en formulering om at utvalget skal analysere og omtale økonomiske og administrative konsekvenser for kommuner og/eller fylkeskommuner ved forslag om nye oppgaver, plikter eller rettighetsregler for kommunesektoren. I lovutredninger må utvalget synliggjøre den avveiningen som er foretatt mellom nasjonale hensyn som tilsier ny lovregulering og hensynet til lokaldemokratiet og lokal handlefrihet.

4.3.3 Utredning av vesentlige virkninger for kommunene

Utredningsinstruksens kapittel 2 omhandler krav til innhold i beslutningsgrunnlaget. Her framgår også minimumskravene til en utredning, noe som innebærer at punktene 1 til 6 nedenfor skal besvares. Kravene er nærmere omtalt i kapittel 2 i veilederen til utredningsinstruksen. Det framgår av utredningsinstruksen at utredningen bl.a. skal omfatte eventuelle virkninger for kommunal og fylkeskommunal forvaltning. Punktene nedenfor er eksempler på forhold som bør vektlegges ved utredninger av tiltak med konsekvenser for kommunesektoren.

1. Hva er problemet, og hva vil vi oppnå?
• Hva er utfordringene for kommunesektoren?
• Gjelder problemstillingene alle landets kommuner, eller bare enkeltkommuner og/eller grupper av kommuner med særskilte karakteristika?
2. Hvilke tiltak er relevante?
• Hvilke virkemidler er det hensiktsmessig å bruke (juridiske, økonomiske eller andre virkemidler)?
• Dersom kommuner gis pålegg om nye/endrede oppgaver/plikter, må dette skje gjennom juridiske virkemidler.
3. Hvilke prinsipielle spørsmål reiser tiltakene?
• Vil noen av tiltakene reise prinsipielle spørsmål knyttet til innbyggerne i kommunen, som for eksempel menneskerettslige forpliktelser, rettssikkerhet eller lignende?
• Reiser tiltakene noen prinsipielle spørsmål knyttet til lokaldemokrati, kommunalt selvstyre eller prinsipper for statlig styring av kommunesektoren?
4. Hva er de positive og negative virkningene av tiltakene, hvor varige er de, og hvem blir berørt?
• Virkninger for fylkeskommunal og kommunal forvaltning skal her beskrives, både tilsiktede og utilsiktede virkninger.
• Er tiltakene i tråd med retningslinjene for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner?
• Dersom tiltakene bryter med noen av retningslinjene, skal dette drøftes særskilt.
• Strider tiltakene mot kommunenes mulighet til å foreta lokale prioriteringer og det lokale selvstyret?
• Hva er de administrative og økonomiske konsekvenser av tiltakene? I beskrivelsen av økonomiske konsekvenser skal både driftsutgifter, kapitalkostnader og eventuell endring i mulighet for inndekning via brukerbetaling/gebyrer tas med i beregningene. Både engangskostnader, kortsiktige og langsiktige kostnader skal tas med. Tilsvarende skal ev. økte inntekter eller mindreutgifter beskrives.
• Gir planlagt iverksettingstidspunkt særskilte administrative og/eller lovmessige utfordringer? Skal reformen tre i kraft fra årsskiftet eller i løpet av året? Hvis en reform eller oppgaveendring iverksettes på et annet tidspunkt enn fra årsskiftet, skal helårseffekten for det etterfølgende budsjettåret synliggjøres.
• Hvilke fordelingsvirkninger har tiltakene? Vil virkninger bli ulike for ulike kommuner?
• Beskriv usikkerhet knyttet til beregninger og fordelingsvirkninger mellom kommuner knyttet til det enkelte tiltak.
• Ved vurderinger av tiltak skal det legges vekt på:
• Detaljerte statlige styringsvirkemidler gir kommunene lite handlingsrom. Reelle alternativer som innebærer juridisk og økonomisk rammestyring, utviklingstiltak, veiledning og dialog bør vurderes.
• Lovfesting, øremerkede tilskudd, særskilte plankrav, tilsyn og rapportering må være begrunnet i overordnede nasjonale hensyn. Det er et forvaltningspolitisk mål at regelverk og rapportering skal være minst mulig ressurskrevende å etterleve. Retningslinjer for utforming av lovgivning rettet mot kommuner og fylkeskommuner er omtalt i kapittel 3. Det er blant annet tatt inn særskilte kriterier for innføring av individuelle rettigheter. Kriterier for bruk av øremerkede tilskudd er omtalt i kapittel 3.
5. Hvilket tiltak anbefales og hvorfor?
• Begrunnelsen for anbefalt tiltak skal inkludere kvalitative og kvantitative virkninger for kommunesektoren. Tiltak med økonomiske konsekvenser for kommunesektoren medfører at kommunesektorens inntekter skal korrigeres. Hvordan kommunesektoren skal kompenseres som følge av endringer i oppgaver og regelverk, står nærmere beskrevet i punkt 4.5.
6. Hva er forutsetningene for en vellykket gjennomføring?
• Informasjon til og dialog med kommunesektoren kan være en sentral forutsetning for at tiltaket lykkes. Innenfor konsultasjonsordningen mellom regjeringen og KS er det etablert rutiner for involvering av KS i kostnadsberegninger og for lovmedvirkning. Det bør vurderes om involvering av KS gjennom kostnadsberegning eller lovmedvirkning er relevant i utredningsarbeidet. Konsultasjonsordningen er nærmere beskrevet i punkt 4.8. Det er utarbeidet en veileder til konsultasjonsordningen: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/rettleiar-for-konsultasjonsordninga/id2439875/
• Det er et mål å samordne og begrense omfanget av rapportering som kommunesektoren pålegges av staten, jf. nærmere omtale i punkt 4.7.
• Nærmere informasjon om gjennomføring av utredning og analyser framgår av Utredningsinstruksen med veileder i utredningsarbeid og Veileder isamfunnsøkonomisk analyse. Lenker til disse dokumentene ligger på Finansdepartementets nettsider på https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/instruks-om-utredning-av-statlige-tiltak-utredningsinstruksen/id2476518/

4.3.4 Statsbudsjettsprosessen

Arbeidet med reformer og tiltak rettet mot kommunesektoren er tett koplet til regjeringens løpende budsjettarbeid gjennom året. I kommuneproposisjonen og gjennom konsultasjonsordningen orienterer regjeringen om aktuelle saker for kommende budsjettår. Det gis derfor her en kort omtale av Finansdepartementets budsjettrundskriv, økonomireglementet og kommuneproposisjonen. Konsultasjonsordningen er generelt omtalt i punkt 4.8.

Finansdepartementets budsjettrundskriv

Regjeringen vedtar prosedyre og framdriftsplan for departementenes arbeid med budsjettene. Finansdepartementet samordner departementenes budsjettarbeid og gir i budsjettrundskriv retningslinjer for utarbeiding av bevilgningsforslag. Statlige bevilgninger til kommunene skal føres på 60-poster i statsbudsjettet. Budsjettrundskrivene gir blant annet nærmere retningslinjer for hvordan 60-postene skal behandles innenfor budsjettopplegget. Rammeoverføringene til kommuner og fylkeskommuner bevilges over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett, henholdsvis kap. 571 og 572.

Kommuneproposisjonen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet legger i mai hvert år fram kommuneproposisjonen for å varsle om planlagte endringer i statlige rammebetingelser i kommende års statsbudsjett. Dette gjelder blant annet signaler om inntektsvekst for kommuner og fylkeskommuner det kommende året samt eventuelle endringer i inntekts- og finansieringssystemet. Videre blir det orientert om endringer i oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner, endringer i tilskuddsordninger og regelendringer med økonomiske eller administrative konsekvenser for kommunesektoren. De økonomiske og administrative konsekvensene av et forslag skal redegjøres for og omtales i kommuneproposisjonen så langt det er mulig.

4.4 Juridiske styringsvirkemidler

I dette punktet utdypes de prinsipper og retningslinjer (retningslinje nummer 4 – 18 i pkt. 3.3) som omhandler juridiske styringsvirkemidler (lover og forskrifter). I tillegg gis en kort oversikt over enkelte sentrale regler om styring av kommunesektoren som er viktig å være oppmerksom på når man vurderer nye regler for kommuner og fylkeskommuner.

4.4.1 Noen grunnleggende punkter

Juridiske styringsvirkemidler (lover og forskrifter) er sentralt i styring av kommuner og fylkeskommuner. Dersom det vurderes å bruke slike virkemidler, er det noen grunnleggende punkter som må tas i betraktning.

Er juridiske styringsvirkemidler rette virkemiddel?

Før juridiske styringsvirkemidler (lover og forskrifter) tas i bruk, må det alltid gjøres en grundig vurdering av om dette er det rette og en egnet måte å styre på eller om det er andre måter som er bedre egnet, som for eksempel pedagogiske styringsvirkemidler jf. punkt 4.6.

Ikke begrense det kommunale selvstyre mer enn nødvendig

Dersom det er aktuelt å bruke juridiske styringsvirkemidler rettet mot kommuner og fylkeskommuner, må det alltid gjøres en vurdering knyttet til kommunenes rolle som selvstendige, folkevalgte organer med selvstyre. Dette selvstyret skal ikke begrenses mer enn det som er nødvendig for å ivareta nasjonale mål. Se kommuneloven kapittel 2 og særlig § 2-2 første ledd og nærmere omtale av dette foran i kapittel 2 og punkt 4.2.

Oppgaver skal gis gjennom lov eller forskrift

Utgangspunktet og hovedregelen er at der kommuner eller fylkeskommuner forpliktes til å utføre en oppgave, er det Stortinget som skal tildele oppgaven gjennom lov, se kommuneloven § 2-1 og nærmere omtale foran under kapittel 2. Lovkravprinsippet innebærer at dersom kommuner og fylkeskommuner skal pålegges en oppgave må dette gjøres i lov, ikke ved at statlige myndigheter uttrykker forventninger eller gir tildelingsbrev, rundskriv e.l. om hva kommuner og fylkeskommuner skal gjøre uten at de er pålagt oppgaven i lov.

Lovkravprinsippet innebærer også at det kan være utfordringer knyttet til bruk av avtaler mellom stat og kommune om gjennomføring av oppgaver. Slike avtaler må ikke innebære en oppgaveoverføring som skulle ha vært regulert i lov eller forskrift. Dersom staten ønsker å inngå avtaler med én eller flere kommuner, bør det tydelig framgå at det er frivillig for kommunen å inngå avtalen.

Oppgaver skal ikke reguleres for detaljert

Kommunene har en særstilling som selvstendig folkevalgt organ og hensynet til det kommunale selvstyre innebærer at når kommunene gis oppgaver, skal det ikke reguleres for mye og for detaljert. Kommunene bør sikres handlefrihet slik at kommunene kan utforme oppgaveløsning og tjenestetilbud etter lokale forutsetninger og behov. Prinsippet om rammestyring er også lovfestet i kommuneloven kapittel 2, se også nærmere omtale foran i kapittel 2.

Individuell rett eller kommunal plikt

Kommunene har ansvaret for å levere svært mange velferdstjenester til innbyggerne. Dette kommer til uttrykk ved at særlovene enten gir en individuell rett for enkeltpersoner sammen med en plikt for kommunen til å tilby en tjeneste, eller at de kun pålegger kommunen en plikt til å tilby tjenesten. Særlovbestemmelser som kun pålegger kommunene en plikt til å tilby en tjeneste, vil i utgangspunktet gi den enkelte kommunen større frihet til å vurdere hvordan tjenesten skal prioriteres og organiseres enn om særloven i tillegg gir regler om individuell rett til tjenesten. Med mindre det er noen særlige grunner som tilsier at det bør være en individuell rett, er det derfor mer i tråd med prinsippene for statlig styring å kun lovfeste en kommunal plikt til å tilby tjenesten.

Statlig styring i tråd med kommunelov, prinsipper og retningslinjer

Statlig styring av kommuner og fylkeskommuner må være i tråd med kommuneloven og prinsippene og retningslinjene omtalt foran, se kapittel 2 og 3. Kommuneloven gir regler om styring og organisering av kommunal virksomhet. Denne vil danne en ramme for annen regulering av kommunene. Der det utformes lover og forskrifter om oppgaver til kommunene må det tas utgangspunkt i kommuneloven og andre generelle lover som forvaltningsloven og plan- og bygningsloven.

4.4.2 Kommuneloven setter rammer

Kommuneloven (lov om kommuner og fylkeskommuner av 22. juni 2018 nr. 83) er den sentrale loven for regulering av kommuner og fylkeskommuner. Kommuneloven gjelder for all virksomhet i både kommuner og fylkeskommuner og gir regler om politisk og administrativ organisering i kommuner, fylkeskommuner og i interkommunale samarbeidsordninger.

Kommuneloven setter en ramme for hva det er behov for eller ønskelig å regulere i andre lover. Det som er regulert i kommuneloven trenger ikke reguleres en gang til i særlover. Det blir unødvendig dobbeltregulering og skal unngås. Det er heller ikke ønskelig med særregulering eller tilleggsregulering av spørsmål som allerede er regulert i kommuneloven. Avvikende regler på ulike sektorer gjør regelverket unødvendig komplisert og skal som hovedregel unngås.

I de neste punktene gis en kort oversikt over sentrale regler i kommuneloven som det er viktig å kjenne til og ta hensyn til ved utforming av andre regler rettet mot kommuner og fylkeskommuner. Det oppfordres til å sjekke kommuneloven ytterligere og ved behov ta kontakt med Kommunalavdelingen i Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

4.4.3 Kommunal organisering - folkevalgte og administrasjonen

Frihet til selv å organisere virksomheten

Kommunelovens regler avspeiler prinsippet om at den enkelte kommunen i størst mulig grad skal ha frihet til selv å organisere egen virksomhet. Kommunestyret og fylkestinget er de øverste organene i kommuner og fylkeskommuner og treffer vedtak på vegne av kommunen eller fylkeskommunen hvis ikke annet følger av lov jf. kommuneloven § 5-3. Se retningslinje 5 og 7 hvor det omtales at det i særlovgivning ikke bør lages egne regler som innskrenker kommunenes og fylkeskommunenes frihet til selv å bestemme hvordan virksomheten skal organiseres (kommunal organisasjonsfrihet), eller egne regler om delegering. Kommuneloven har tilstrekkelige regler om dette.

Delegering

Kommunestyret og fylkestinget kan delegere myndighet til å treffe vedtak i tråd med bestemmelsene i kommuneloven § 5-3 tredje ledd og § 5-4. Internt i kommunen kan kommunestyret og fylkestinget delegere myndighet til å treffe vedtak til andre folkevalgte organer, ordføreren eller kommunedirektøren innenfor rammene av kommuneloven eller annen lov. Delegering til andre rettssubjekter kan også gjøres innen visse rammer. Dersom det dreier seg om saker som gjelder lovpålagte oppgaver, kan kommunestyret eller fylkestinget delegere myndighet til å treffe vedtak til andre rettssubjekter så langt lovgivningen åpner for det. For andre saker kan kommunestyret og fylkestinget delegere myndighet til å treffe vedtak til andre rettssubjekter hvis saken ikke har prinsipiell betydning.

Kommunestyret og fylkestinget har stor frihet til å bestemme den organisatoriske og administrative oppbygningen i sin kommune gjennom å delegere egen kompetanse nedover i virksomheten, enten til underordnete folkevalgte organer eller til kommunedirektøren (som igjen delegerer videre nedover i administrasjonen).

Når kommuneloven sier at ”kommunestyret selv” skal gjøre noe, innebærer dette et internt delegeringsforbud. Dersom begrepet "selv" ikke er tatt med, betyr det at henholdsvis kommunestyret eller fylkestinget i utgangspunktet kan delegere myndighet til det organet det måtte ønske. For delegering til administrasjonen, kommune-/fylkesrådet, til interkommunale styrer og institusjonsstyrer er det særskilte delegeringsregler.

Kommunestyret og fylkestinget kan selv opprette underordnete folkevalgte organer som utvalg, kommunedelsutvalg m.m., for å ta seg av kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Kommunestyret og fylkestinget fastsetter området for organenes virksomhet og kan delegere avgjørelsesmyndighet til disse. De folkevalgte organene kan delegere myndighet videre til administrasjonen ved kommunedirektøren, med mindre kommunestyret eller fylkestinget har vedtatt det motsatte. Kommuneloven oppstiller likevel en generell sperre mot å delegere saker av prinsipiell betydning til administrasjonen ved kommunedirektøren, jf. kommuneloven § 13-1 sjette ledd.

Kommunedirektøren

Kommunedirektør er kommunelovens nye navn på kommunens øverste administrative leder, tidligere kalt administrasjonssjef i loven og i mange kommuner rådmann. I kommuneloven § 13-1 omtales kommunedirektørens ledelsesansvar og hovedoppgaver med å utrede saker for kommunestyret og iverksette vedtak truffet av folkevalgte organer. Disse oppgavene blir delegert nedover i administrasjonen og til de ulike sektorene, men kommunedirektøren har uansett det overordnede ansvaret.

Skillet mellom administrasjon og folkevalgte

Kommuneloven av 2018, og forarbeidene til denne, er tydelig på skillet mellom administrasjon og folkevalgte. Dette skillet bør følges opp i sektorlovgivningen.

4.4.4 Internkontroll og annen egenkontroll

Internkontroll reguleres i kommuneloven og ikke i sektorlover

Det følger av retningslinje nr. 16 at det ikke skal tas inn bestemmelser om internkontroll i særlovgivningen.

Kommuneloven av 2018 har egne og utfyllende regler om internkontroll i kapittel 25. Det er ikke behov for særregler om internkontroll i andre lover som regulerer oppgaver og ansvar for kommuner. Ved innføringen av reglene om internkontroll i kommuneloven kapittel 25 ble det forutsatt at eksisterende internkontrollkrav i sektorlovgivningen skulle oppheves slik at det er kommunelovens bestemmelser som regulerer krav om internkontroll med kommuneplikter. Unntatt fra dette var forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten og de tilhørende lovhjemler som fortsatt skulle gjelde. Det ble understreket at det også framover skal være kommuneloven som regulerer dette og at nye internkontrollkrav ikke skal innføres, se forarbeidene til kommuneloven av 2018 (Prop. 46 L (2018–2019)) samt til egen lovproposisjon om særlovgjennomgangen (Prop. 81 L (2019–2020)).

Internkontrollkravet i kommuneloven § 25-1

Internkontroll etter kommuneloven § 25-1 er kommunedirektørens ansvar. Det stilles her visse minstekrav til internkontrollen. Kommuner og fylkeskommuner skal ha internkontroll for å sikre at lover og forskrifter følges. Den skal være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Internkontrollen skal også inneholde visse elementer som beskrivelse av virksomheten, nødvendige rutiner, avviksoppfølging, dokumentasjon og evaluering.

Veiledninger om internkontroll

Ved utarbeidelse av veiledningsmateriell og liknende om krav til internkontroll i kommunen, bør Kommunal- og moderniseringsdepartementet delta i arbeidet for å sikre at veilederen er i tråd med kommuneloven og at tolkninger av kommuneloven gjøres likt i ulike veiledere for ulike sektorer. Videre bør kommunene trekkes inn som dialogpartnere slik at veiledningen blir praktisk. Veiledningen kan med fordel bygge på erfaringer fra utviklingsprosjekter med lokal forankring.

Annen egenkontroll – den folkevalgte kontrollen

I tillegg til regler om internkontroll har kommuneloven en rekke regler som skal ivareta andre former for egenkontroll hos kommunen. Kommunens egenkontroll består av både internkontrollen, som er den administrative kontrollen, og den folkevalgte kontrollen. Kommunelovens bestemmelser om egenkontroll gjelder generelt for hele kommunen, og det er således ikke behov for egne regler om dette på de enkelte sektorer.

Egenkontrollen bidrar til å bygge opp under tilliten til kommunen, blant annet ved å forebygge og avdekke misligheter, regelbrudd og andre uheldige forhold i kommunen. Et like viktig formål er at kontrollarbeidet legger grunnlaget for læring og forbedring.

Kommunestyret er det øverste organet i kommunen og kan kontrollere andre folkevalgte organer og administrasjonen, jf. kommuneloven § 22-1. Alle kommuner skal ha et kontrollutvalg, jf. kommuneloven kapittel 23. Kontrollutvalget opererer på vegne av kommunestyret. Gjennom planmessig regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll sørger kontrollutvalget for at kommunene kan fange opp uønskede hendelser og forbedre virksomheten.

Regnskapsrevisjonen skal skape tillit til innholdet i regnskapet og er en obligatorisk del av revisjonsarbeidet. Revisoren gjør arbeidet på selvstendig faglig grunnlag og i tråd med god kommunal revisjonsskikk. Kommuneloven kapittel 24 har bestemmelser om revisjon.

Forvaltningsrevisjon er en obligatorisk del av revisjonsarbeidet. Kontrollutvalget må bestille forvaltningsrevisjon på de områdene de mener det er størst behov. Kjernen i forvaltningsrevisjonen er systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Et register over gjennomførte forvaltningsrevisjoner er tilgjengelig for allmennheten på www.nkrf.no og www.ks.no.

Mange kommuner har organisert deler av virksomheten sin i interkommunale selskaper og aksjeselskaper. Kontrollutvalget skal se til at det blir ført kontroll med forvaltningen av selskaper som kommunen har eierinteresser i. Kommunens kontrollorganer har vid innsynsrett og undersøkelsesrett i interkommunale selskaper, kommunalt heleide aksjeselskaper og deres heleide datterselskaper, jf. kommuneloven § 23-6 og § 24-10. Det er også en hjemmel for innsyn og undersøkelser i andre virksomheter som utfører oppgaver på vegne av kommunen i den utstrekning dette er nødvendig for å undersøke om kontrakten blir oppfylt.

4.4.5 Statlig tilsyn med kommunene

Generelle regler om statlig tilsyn i kommuneloven

Kommuneloven kapittel 30 inneholder regler om statlig tilsyn med kommuner og fylkeskommuner. Bestemmelsene gir rammer og prosessregler for statlig tilsyn. Reglene skal gjøre det statlige tilsynet med kommunesektoren mer oversiktlig, ensartet og forutsigbart.

Kommuneloven § 30-2 fastslår at staten "kan føre tilsyn med lovligheten av kommunens eller fylkeskommunens oppfyllelse av plikter pålagt i eller i medhold av lov." Det vil si at det statlige tilsynet bare skal vurdere om kommunen etterlever sine lovpålagte plikter (lovlighetstilsyn). Tilsynsorganene er underlagt de samme avgrensningene som domstolene og kan ikke overprøve kommunenes forvaltningsskjønn (”det frie skjønnet”). Denne avgrensningen er begrunnet i hensynet til den kommunale handlefriheten og legalitetsprinsippet, og er et uttrykk for rammestyringsprinsippet. Så lenge kommunene opererer innenfor rammene av loven, må staten akseptere kommunenes utøvelse av virksomheten.

Kommunelovens tilsynsregler gjelder bare for kommuneplikter, det vil si plikter som gjennom lov bare er pålagt kommuner og fylkeskommuner i egenskap av å være kommuner, jf. kommuneloven § 30-1 andre ledd. Et eksempel på en slik kommuneplikt er kommunens plikt til å tilby nødvendige helse- og omsorgstjenester, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1. Tilsynsreglene gjelder altså ikke for tilsyn med aktørplikter, det vil si lovkrav som gjelder overfor kommunene eller fylkeskommunene på lik linje med andre aktører. Et eksempel på aktørplikter er krav som alle arbeidsgivere er pålagt etter arbeidsmiljøloven. Unntaket fra dette er reglene om samordning av tilsyn, som gjelder for alle typer tilsyn.

Tilsynsbestemmelser i særlovgivningen

Statlige tilsynsmyndigheter kan bare føre tilsyn der det i lov er gitt hjemmel for å føre tilsyn. Slike tilsynshjemler må følge av den enkelte særlov og konkretisere hvilke bestemmelser eller deler av loven det kan føres tilsyn med. Tilsynshjemmelen skal vise til at tilsynet skal skje etter reglene i kommuneloven kapittel 30. Gjennom denne henvisningen får tilsynet de nødvendige prosessreglene for å kunne gjennomføre tilsyn, og reaksjonene som tilsynet kan benytte følger også av kommuneloven.

Statlig tilsyn er et inngripende virkemiddel, og dersom det skal innføres hjemmel for statlig tilsyn, må det begrunnes særskilt. Dette er omtalt i retningslinje nr. 15. Stortinget har lagt til grunn at innføring av statlig tilsyn skal bygge på en risiko- og vesentlighetsanalyse, og at valg av tilsyn som virkemiddel skal kunne forsvares gjennom en kost- og nytteanalyse. (Se Prop. 46 L (2017–2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner, Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018, Ot.prp. nr. 97 (2005–2006) Statleg tilsyn med kommunesektoren og Innst. O. nr. 19 (2006–2007).)

Ved vurderingen av om statlig tilsyn bør innføres, skal risikovurderingen knyttes til sannsynligheten for at loven brytes og hvilke konsekvenser dette vil få. En risiko- og vesentlighetsanalyse skal gi svar på hvilke områder det er grunn til å vie særlig oppmerksomhet og vurdere tiltak som kan redusere risiko og sårbarhet. Statlig tilsyn er likevel bare ett av flere alternative virkemidler som kan vurderes, og valg av virkemiddel bør bero på en vurdering av de ulike virkemidlenes formåls- og kostnadseffektivitet. Veiledning er et virkemiddel som kan være effektivt og som bør vurderes. En kost- og nytteanalyse av tilsyn som virkemiddel skal søke å få fram hva som vil skje dersom det ikke innføres tilsyn på de aktuelle områdene. Andre kontrollmekanismer er omtalt nedenfor.

Difi har utviklet en egen metodikk og veileder for gjennomføring av risiko- og vesentlighetsanalyser og kost-nytteanalyser som grunnlag for å vurdere behovet for å innføre nye tilsynshjemler. Metodikken ”Risikobasert kost-nyttevurdering av statlig tilsyn med kommunesektoren” finnes som en egen veileder (Statskonsult 2004). I Meld. St. 7 (2009–2010) Gjennomgang av særlovshjemler for statlig tilsyn med kommunene kapittel 8 er det gjort rede for retningslinjer for konkrete tilpasninger og endringer i særlovgivningen, for å samordne og tilpasse denne til reglene om statlig tilsyn i kommuneloven.

Andre former for kontroll

Kommunal virksomhet kan kontrolleres og påvirkes på flere måter enn statlig tilsyn. Før det innføres hjemmel for statlig tilsyn er det viktig å vurdere om disse andre kontrollmulighetene kan være tilstrekkelig.

Innbyggernes synspunkter på det kommunen eller fylkeskommunen gjør, blir fanget opp gjennom den demokratiske styringskjeden. Politikerne er avhengige av å imøtekomme innbyggerne for å bli gjenvalgt, og kommuneorganisasjonen er avhengig av støtte hos innbyggerne for å kunne opprettholde sin legitimitet.

Ved siden av at kommuneloven gir regler om statlig tilsyn, er det i kommuneloven kapittel 27 gitt regler om at avgjørelser truffet av folkevalgte organer eller den kommunale administrasjonen kan bringes inn for departementet for statlig lovlighetskontroll. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har i hovedsak delegert til statsforvalteren (ny tittel på fylkesmannen fra 01.01.2021) å gjennomføre lovlighetskontroll av kommunale avgjørelser. Fylkeskommunale avgjørelser skal imidlertid kontrolleres av det departementet som har ansvaret for det enkelte lovområdet. Lovlighetskontroll skal gjøres dersom tre eller flere medlemmer av kommunestyret eller fylkestinget begjærer lovlighetskontroll av avgjørelsen. Der det foreligger særskilte grunner, kan departementet eller statsforvalteren igangsette lovlighetskontroll av eget tiltak.

Kommunenes egenkontroll er nærmere omtalt i punkt 4.4.4. Andre former for kontroll av kommunal virksomhet er klageordninger, godkjenningsordninger, rapporteringsordninger, statlige og kommunale ombudsordninger, domstolskontroll og medias rolle som debatt- og informasjonsorgan.

4.4.6 Interkommunalt samarbeid

4.4.6.1 Unngå regler om interkommunalt samarbeid i særlovgivningen

Retningslinje18 sier at egne regler om interkommunalt samarbeid ikke bør tas inn i særlovgivningen. Etablerte ordninger for samarbeid i kommunelov og andre lover bør i stedet følges.

Som en del av prinsippet om kommunal organisasjonsfrihet kan et kommunestyre eller fylkesting vedta å inngå samarbeidsavtale med én eller flere andre kommuner eller fylkeskommuner om å løse oppgaver, så vel lovpålagte som ikke lovpålagte. Av kommuneloven § 17-1 går det fram at kommuner og fylkeskommuner kan utføre felles oppgaver gjennom et interkommunalt samarbeid. Et interkommunalt samarbeid skal foregå gjennom et interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap, vertskommunesamarbeid, interkommunalt selskap, aksjeselskap eller samvirkeforetak, en forening eller på en annen måte som det er rettslig adgang til.

Den kommunale organisasjonsfriheten tilsier at det ikke bør innføres regler om at statlige organer kan pålegge kommuner å inngå interkommunalt samarbeid på bestemte forvaltnings- eller tjenesteområder.

Delegeringssperrer eller andre reguleringer som hindrer opprettelse av interkommunalt samarbeid på et fagområde, bør heller ikke forekomme i særlov. Dette vil bryte med det generelle prinsippet om kommunal organisasjonsfrihet. Kommunene har oppgaver og ansvar på store og viktige forvaltnings- og velferdsområder, og behovet for å sikre god kvalitet i tjenestene tilsier at det bør være betydelig rom for å kunne etablere samarbeidsordninger mellom kommunene.

Det finnes generelle interkommunale samarbeidsmodeller både for lovpålagte oppgaver/myndighetsutøvelse og for mer forretningspregete oppgaver. Det er derfor i hovedsak ikke behov for egne regler i særlov om organisering av interkommunalt samarbeid. Regler som medfører et supplement til eller unntak fra kommunelovens egne regler, bør ikke innføres. Spesielle regler om interkommunalt samarbeid i særlov kan skape tolkningsproblemer for kommunelovens allmenne bestemmelser. Dette gjelder også regler i særlov om at én eller flere av kommunelovens regler ikke skal gjelde for samarbeid på området. Videre kan egne regler om interkommunalt samarbeid i særlov medføre dobbeltregulering. Ved behov kan det heller tas inn en kort henvisning til kommunelovens bestemmer om samarbeid.

En kommune kan delegere myndighet til å treffe enkeltvedtak eller vedta forskrift til en vertskommune etter reglene i kommuneloven kapittel 20. Dette gjelder så langt annen lovgivning ikke er til hinder for det. Dersom denne muligheten ikke skal være tillatt, må det gå fram av særlov. Også i de tilfeller der særloven ikke oppstiller noe forbud, vil det være en fordel at mulighet for vertskommunesamarbeid er vurdert og omtalt i f.eks. forarbeidene.

Innføring av regler som legger myndighet til bestemte organer eller personer i en kommune (legalkompetanse) kan også skape vansker for samarbeid, da det kan oppstå spørsmål om hvordan delegering av myndighet i et samarbeid skal skje. Ansvaret for en oppgave eller plikt på et særlovsområde skal som utgangspunkt legges til ”kommunen” eller ”fylkeskommunen”. En slik innretning av særlovgivningen er i overensstemmelse med kommuneloven § 5-3 som slår fast at kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer.

4.4.6.2 Kommunelovens modeller for interkommunalt samarbeid

I kommunelovens sjette del, kapittel 17-21, reguleres modeller for interkommunalt samarbeid. I tillegg til de interkommunale samarbeidsformene som er regulert i kommuneloven, kan interkommunalt samarbeid også foregå gjennom interkommunalt selskap etter IKS-loven, aksjeselskap, samvirkeforetak, forening eller på en annen måte som det er rettslig adgang til.

Interkommunalt politisk råd

To eller flere kommuner eller fylkeskommuner kan sammen opprette et interkommunalt politisk råd, jf. kommuneloven kapittel 18. Kommunestyrene og fylkestingene vedtar selv å opprette et slikt råd. Rådet kan ikke gis myndighet til å treffe enkeltvedtak, men rådet kan gis myndighet til å treffe slike vedtak om interne forhold i samarbeidet og til å forvalte tilskuddsordninger. Oppgaver for rådet kan for eksempel være å behandle og avgi uttalelser i høringssaker eller å drøfte ulike regionale satsinger eller tiltak. Rådet kan imidlertid ikke produsere tjenester for innbyggerne eller kommunene eller fylkeskommunene i regionen.

Kommunalt oppgavefellesskap

To eller flere kommuner eller fylkeskommuner kan opprette et kommunalt oppgavefellesskap, jf. kommuneloven kapittel 19. Formålet med oppgavefellesskapet er å løse felles oppgaver. Et oppgavefellesskap kan ikke gis myndighet til å treffe enkeltvedtak, men kan gis myndighet til å treffe slike vedtak om interne forhold i samarbeidet og til å forvalte tilskuddsordninger. Kommunestyrene og fylkestingene vedtar selv å opprette et oppgavefellesskap. Denne formen for interkommunalt samarbeid åpner i utgangspunktet for samarbeid om å løse alle typer oppgaver, både lovpålagte og ikke-lovpålagte. Oppgavefellesskap kan også både benyttes til mindre omfattende samarbeid, for eksempel samarbeid om kontrollutvalgssekretariat, og til større og mer omfattende samarbeid. Det kan imidlertid i særlov være begrensninger i mulighet for å samarbeide på et område.

Vertskommunesamarbeid

En kommune kan overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver og delegere myndighet til å treffe enkeltvedtak eller vedta forskrift til en vertskommune etter reglene i kommuneloven kapittel 20, så langt annen lovgivning ikke er til hinder for det. Tilsvarende gjelder for fylkeskommuner. Kommuneloven gir med dette kommunene en generell hjemmel til å inngå forpliktende interkommunalt samarbeid om lovpålagte oppgaver, der myndighetsutøvelse inngår som en del av virksomheten. Samarbeidet innebærer at én eller flere kommuner (samarbeidskommuner) overlater utførelsen av lovpålagte oppgaver, herunder myndighet til å treffe vedtak, til en vertskommune hvis den aktuelle særlov ikke er til hinder for det. Samarbeidet kan være rent administrativt eller det kan være med felles folkevalgt nemnd.

Delegering i et vertskommunesamarbeid innebærer ikke at samarbeidskommunen gir fra seg den myndighet den har fått i særlov. Det vil fortsatt være den enkelte kommune som står rettslig ansvarlig for at innbyggerne i kommunen får de tjenester de har krav på etter loven. Klage-, kontroll- og tilsynsmuligheter med virksomhet og vedtak vil også i all hovedsak være de samme overfor en vertskommune som når oppgavene utføres av kommunen selv. Samarbeidskommunen kan dessuten gi vertskommunen instruks om utøvelsen av den myndighet som er delegert i saker som alene gjelder samarbeidskommunen eller berørte innbyggere.

4.4.6.3 Interkommunale selskaper

Etter lov om interkommunale selskaper (IKS-loven) kan to eller flere kommuner og/eller fylkeskommuner opprette et interkommunalt selskap for samarbeid og løsning av felles oppgaver. Organisasjonsformen er utviklet for virksomhet med forretnings- eller næringspreg. Om utføring av lovpålagte oppgaver og myndighetsutøvelse kan legges til et interkommunalt selskap, vil avhenge av tolkning av den enkelte særlov som legger oppgaven til kommunen.

Selskapet er et selvstendig rettssubjekt som er rettslig og økonomisk adskilt fra deltakerkommunene. Kommunestyret i deltakerkommunene har instruksjonsmyndighet overfor sine medlemmer i representantskapet (eierorganet), og har på denne måten en betydelig reell styringsmulighet overfor selskapets beslutninger og virksomhet.

4.4.7 Lov om forsøk i offentlig forvaltning

Noen ganger er det behov for å teste ut andre måter å organisere kommunen eller fylkeskommunen enn det som følger av kommunelov eller annen lovgivning.

Lov om forsøk i offentlig forvaltning av 26. juni 1992 nr. 87 (forsøksloven) gir muligheter for forsøksvirksomhet i forvaltningen ved at det gjøres unntak fra gjeldende lovgivning/regelverk. Statlig og kommunal forvaltning kan gjennom forsøksloven prøve ut løsninger som innebærer en annen oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer eller forvaltningsnivåer, og som kan føre til mer effektiv organisering, raskere saksbehandling eller bedre tjenester for brukerne. Så lenge forsøk omhandler organisatoriske løsninger, styringsordninger, driftsmåter, oppgavefordeling og liknende, hjemles disse i forsøksloven. Det er viktig å understreke at det ikke kan settes i gang forsøk som innebærer avvik fra kommunelovens grunnleggende bestemmelser om organisering eller forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Det kan heller ikke etableres forsøk som innebærer avvik fra regler gitt for å verne enkeltpersoners rettssikkerhet, eller som medfører utvidelse av plikter/innskrenking av rettigheter som enkeltpersoner har etter gjeldende lovgivning. Forsøksloven kan ikke brukes dersom eneste formål kun er å få dispensasjon fra gjeldende regelverk.

Loven har stor relevans der man ønsker å utvikle og fornye deler av kommunesektoren, og kan og bør brukes som et målrettet verktøy for forvaltningsutvikling. Forsøk etter forsøksloven kan også legge grunnlaget for senere endringer av regelverk. Myndigheten til å godkjenne forsøk etter forsøksloven som berører kommunesektoren, er delegert til Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Spørsmålet om godkjenning vurderes av Kommunal- og moderniseringsdepartementet og fagdepartementet i fellesskap, men om forsøket er faglig forsvarlig og i tråd med formålene i lovens § 1 vil i stor grad være opp til fagdepartementene å vurdere.

I tillegg finnes det noen egne forsøkshjemler for enkelte sektorer:

• Barnevernloven: forsøk som har til formål å utvikle samarbeidsformer mellom barneverntjenesten og aktuelle samarbeidspartnere i statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning
• Opplæringsloven: pedagogiske og organisatoriske forsøk
• Valgloven: forsøk ved gjennomføring av valg

Nærmere informasjon om forsøksloven og prosess for etablering og godkjenning av forsøk finnes i rundskriv H-26/05 til forsøksloven: https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/rundskriv-h-2605/id109534/

4.5 Økonomiske styringsvirkemidler

Retningslinjene 19, 20 og 21 omhandler bruk av økonomiske styringsvirkemidler og øremerking. Under følger nærmere veiledning til retningslinjene.

4.5.1 Rammefinansiering

Hovedprinsippet for finansiering av kommunesektoren er rammefinansiering, jf. finansieringsprinsippet i kommuneloven § 2-2 tredje ledd. Se omtale av prinsippet foran i kapittel 2. Rammefinansiering innebærer at kommunene og fylkeskommunene i hovedsak finansieres gjennom frie inntekter. De frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskudd fra staten som kommunene kan disponere fritt innenfor gjeldende lover og forskrifter.

Rammetilskuddet fordeles til kommuner og fylkeskommuner gjennom inntektssystemet. Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes og fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. I fordelingen av rammetilskuddet tas det derfor hensyn til strukturelle forskjeller i kostnader og etterspørsel etter tjenester (full utgiftsutjevning) og forskjeller i skatteinntekter (delvis skatteutjevning) mellom kommuner og mellom fylkeskommuner.

Beregningene av rammetilskudd til den enkelte kommune og fylkeskommune dokumenteres hvert år gjennom Berekningsteknisk dokumentasjon til Prop. 1 S (Grønt hefte) som er et vedlegg til Prop. 1 S fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. I Grønt hefte blir også prinsippene for inntektssystemet nærmere beskrevet.

4.5.2 Øremerkede tilskudd

Øremerkede tilskudd er bevilgninger over statsbudsjettet som skal benyttes til fastsatte formål. Av retningslinje 20 framgår det at bruk av øremerkede tilskudd er et unntak fra hovedregelen om rammefinansiering. Bruk av øremerkede tilskudd bør begrenses til særlige tilfeller omtalt i retningslinjen. Fordeler og ulemper ved øremerkede tilskudd må vurderes nøye før det eventuelt brukes.

Øremerking er et styringsverktøy som gir staten mulighet til å utøve en sterk grad av kontroll med kommunesektoren. Det kan i noen tilfeller være et effektivt finansielt virkemiddel for raskere måloppnåelse på enkeltområder.

Sterk statlig styring av kommunesektoren gjennom øremerking kan imidlertid også ha uheldige og uforutsette konsekvenser:

• Et system med mange tilskuddsordninger kan gi et uoversiktlig system, der ulike ordninger delvis motvirker hverandre. Øremerking på ett område vil også kunne medføre krav om tilsvarende øremerking på andre områder. Virkningene av hver enkelt tilskuddsordning vil da kunne bli nøytralisert, samtidig som den offentlige ressursbruken øker. På lang sikt vil øremerkede tilskudd derfor kunne bidra til en lite fornuftig og ineffektiv ressursutnyttelse.
• Øremerkede tilskudd kan gi uheldige vridninger av lokale prioriteringer. Spesielt gjelder dette tilskudd som krever kommunal egenfinansiering, såkalte prisvridende tilskudd. Ved å gjøre tjenesten "billigere" for kommunene vil kommunene i større grad prioritere tjenesten. Kommunene vil dermed bruke ressursene der det finnes statlige øremerkede tilskudd og ikke der de lokale behovene er størst.
• Kommuner med høye inntekter har større evne til medfinansiering og kan dermed motta større øremerkede tilskudd. Dette kan bidra til å forsterke inntektsforskjellene og forskjeller i tjenestetilbudet mellom kommunene.
• Øremerkede tilskudd vil ikke alltid være treffsikre.
• Lekkasjeeffektene kan være betydelige. Det vil si at kommunene omprioriterer midler til andre formål, slik at ressursbruken på området det gis tilskudd til, ikke øker like mye som det kommunen mottar i tilskudd.
• Staten kjenner ikke kommunene like godt som kommunene selv. Øremerkede tilskudd som blir utformet av staten, kan derfor være mindre treffsikre.
• Utstrakt bruk av øremerkede tilskudd kan føre til en passiv og avventende holdning i enkelte kommuner. I stedet for å gripe fatt i lokale utfordringer kan det tenkes at enkelte kommuner avventer nye statlige handlingsplaner og øremerkede tilskudd. Dermed belønnes de kommunene som avventer situasjonen, og som ikke tar fatt i aktuelle utfordringer, mens de kommunene som allerede har bygget opp tilbudet, ikke får dra nytte av det øremerkede tilskuddet. Dette kan igjen føre til et etterslep i prioriteringene av for eksempel vedlikeholdsarbeid.
• Kommunene må normalt både søke om øremerkede tilskudd og rapportere om bruken av tilskuddene i etterkant. Øremerkede tilskudd kan dermed gi vesentlig større administrative kostnader enn rammefinansiering, både for kommunene og staten.

4.5.3 Endringer med økonomiske konsekvenser for kommunesektoren, oppgaveoverføring og innlemming

Ved oppgave- og regelendringer med økonomiske konsekvenser for kommunesektoren skal kommunene tilføres eller trekkes i midler i samsvar med anslåtte merutgifter eller innsparinger for kommunene eller fylkeskommunene samlet (jf. finansieringsprinsippet og retningslinje 19). Kommunesektoren kan i utgangspunktet kompenseres gjennom rammetilskuddet eller gjennom øremerkede tilskudd. Rammefinansiering er hovedmodellen for finansiering av kommuner og fylkeskommuner. Bruk av øremerkede tilskudd skal begrunnes særskilt.

Dersom en ny oppgave skal rammefinansieres, bør Kommunal- og moderniserings-departementet involveres tidlig i prosessen. Ved større oppgaveendringer kan det være aktuelt å endre kriteriene for fordeling mellom kommuner og fylkeskommuner i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Det er da viktig at Kommunal- og moderniseringsdepartementet involveres tidlig. Større endringer bør varsles i kommuneproposisjonen.

Forslag om innlemming av øremerkede tilskudd må legges fram for Stortinget. Slike forslag må innpasses i den ordinære budsjettprosessen og presenteres i kommuneproposisjonen som legges fram i mai hvert år. Ved innlemming flyttes midler fra et øremerket tilskudd til kap. 571, post 60 Innbyggertilskudd for kommunene og kap. 572, post 60 Innbyggertilskuddfor fylkeskommunene.

Se boks 4.5 for tidsplan for arbeidet med innlemminger og oppgaveoverføringer.

4.5.4 Finansiering gjennom rammetilskuddet

Retningslinje 21 gjelder innlemming av øremerkede tilskudd, finansiering av nye oppgaver gjennom rammetilskuddet og opprettelse av nye kompensasjonsordninger innenfor rammetilskuddet.

Innlemming av øremerkede tilskudd

Ved innlemming i inntektssystemet skal midlene som hovedregel fordeles etter inntektssystemets kriterier. Unntaksvis kan midler som innlemmes gis en særskilt fordeling (tabell C i Grønt hefte) i en kort periode som bør fastsettes på forhånd og vanligvis avgrenses til to år. Hvis midlene skal fordeles i tabell C over en lengre periode enn to år, bør dette begrunnes særskilt (se under for en nærmere omtale av mulige begrunnelser).

Når en oppgave er finansiert gjennom et øremerket tilskudd, er fordelingen mellom kommunene som oftest et resultat av aktiviteten i den enkelte kommune. For eksempel kan øremerkede tilskudd fastsettes ved at staten finansierer en bestemt andel av kostnadene. Når et tilskudd innlemmes i inntektssystemet, blir det fordelt etter kriterier som bygger på kommunenes objektive utgiftsbehov. Fordelingen mellom kommunene vil da bli endret. Gjennom kriteriene i inntektssystemet gis tilskudd til alle.

Finansiering gjennom inntektssystemet gir stabilitet og forutsigbarhet i inntektsrammene til kommunene. Etter innlemming i rammetilskuddet er de tidligere øremerkede midlene frie inntekter, og det vil ikke lenger være mulig å ”følge pengene” ved at staten gir retningslinjer for hvordan midlene skal brukes.

Øremerkede tilskudd som for eksempel krever kommunal medfinansiering, gjelder et fåtall kommuner eller en avgrenset tidsperiode eller gruppe av innbyggere, vil ha en annen fordeling enn midler som fordeles gjennom inntektssystemet, der midlene fordeles til alle kommuner. Innlemming i rammetilskuddet vil dermed kunne gi relativt store fordelingseffekter. Kommunene er økonomisk robuste enheter og tåler noe omfordeling uten at det går ut over tjenestetilbudet. Det er hvert år endringer i befolkningstall, befolkningssammensetning eller andre kriterier som inngår i inntektssystemet og påvirker kommunenes inntekter. Innlemming av øremerkede tilskudd er bare én av disse endringene.

Kommuner som samlet sett har en vesentlig svakere utvikling i det samlede rammetilskuddet enn landsgjennomsnittet fra ett år til det neste, vil bli delvis kompensert for dette gjennom inntektsgarantiordningen (INGAR) i inntektssystemet. En kommune vil derfor ikke måtte tåle store tap i rammetilskuddet fra ett år til ett annet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foretar en løpende vurdering av behovet for endringer i kostnadsnøklene for kommunene. Ved større innlemminger eller oppgaveoverføringer vil det i enkelte tilfeller være aktuelt med endringer i kostnadsnøkkelen for å fange opp nye oppgaver som finansieres over rammetilskuddet. Endring av kostnadsnøkkelen kan være arbeidskrevende, og det er derfor viktig at Kommunal- og moderniseringsdepartementet varsles om eventuelle innlemminger i god tid (jf. boks 4.5).

Særskilt fordeling i inntektssystemet ("tabell C")

Unntaksvis kan midler som innlemmes i inntektssystemet i en kortere periode, gis en særskilt fordeling, dvs. en fordeling utenfor inntektssysemets ordinære kriterier. En særskilt fordeling kan også unntaksvis benyttes i en kortere periode ved finansiering av nye oppgaver gjennom rammetilskuddet og ved opprettelse av nye kompensasjonsordninger innenfor rammetilskuddet. En særskilt fordeling i inntektssystemet er ikke en erstatning for et øremerket tilskudd, siden dette er frie midler, men kan benyttes når:

• det dreier seg om en engangsbevilgning,
• midlene kun skal bevilges kommunene i få år,
• man avventer endringer i kostnadsnøkkelen, eller
• det dreier seg om forsøk etter forsøksloven.

En særskilt fordeling er ikke en varig løsning. Perioden midlene skal gis med en særskilt fordeling bør fastsettes på forhånd og vanligvis avgrenses til maksimalt to år.

Før en endelig beslutning om innlemming tas må det vurderes om det er hensiktsmessig at midlene fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet etter en overgangsperiode på to år med en særskilt fordeling (tabell C). Dersom det er sannsynlig at det er vanskelig å fordele midlene etter ordinære kriterier etter to år, bør det vurderes om tilskuddet heller bør forbli øremerket.

Det er ikke ønskelig å ha et stort antall saker der midler skal fordeles særskilt. Dette er fordi det kan oppfattes som et signal fra staten om hvordan kommunene skal prioritere sine frie inntekter.

4.5.5 Finansiering gjennom brukerbetaling (egenbetaling)

Endringer i egenbetalinger fra innbyggere og brukere vil helt eller delvis kunne bidra til finansiering av oppgaver. Dette vil ha konsekvenser for kommunenes samlede inntekter og ha betydning for innbyggernes og brukernes økonomi. Eventuelle forslag om nye egenbetalinger må derfor følges opp med anslag på hvor mye egenbetalingene totalt vil utgjøre, slik at forslaget kan ses i forhold til det helhetlige økonomiske kommuneopplegget. Det må i hvert enkelt tilfelle vurderes i hvilken grad egenbetaling er egnet som delfinansiering av oppgaver. De økonomiske effektene av endringer (både økninger og reduksjoner) i egenbetaling må utredes, og det må klart framgå hvordan de totale endringene i finansieringsordningene blir. Dette må skje i samarbeid med Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

4.6 Pedagogiske virkemidler

4.6.1 Innledning

I vurderingen av relevante styringsvirkemidler bør man også se på andre virkemidler enn regulering gjennom lov og forskrift, som for eksempel veiledning, utviklingstiltak, eller andre pedagogiske virkemidler. Før et departement eller direktorat starter arbeidet med nye regler på et sektorområde, bør det vurderes om det kan være like hensiktsmessig og målrettet å benytte pedagogiske virkemidler.

4.6.2 Hva menes med pedagogiske virkemidler?

Pedagogiske virkemidler er en fellesbetegnelse for ulike tiltak som staten kan ta i bruk som ikke er av formell karakter, slik for eksempel juridiske virkemidler er. Pedagogiske virkemidler favner bredt og har som oftest som mål å øke kompetansen i kommunene, bidra til utvikling og nytenkning og gi bedre kvalitet i kommunal forvaltning og tjenesteproduksjon.

Skriftlige veiledere fra staten er mest brukt av de pedagogiske virkemidlene. Veiledere brukes ofte til å utfylle lover og forskrifter. Ofte er det direktorater som utarbeider skriftlige veiledere. Det kan være en utfordring for kommunene å klare å holde oversikt over og vurdere hvordan og hvorvidt føringer fra veilederne skal implementeres i virksomheten. En veileder skal ikke gå lenger i føringer enn det som er forutsatt i det lovgrunnlaget som styrer oppgavetildelingen til kommunene. Dette er omtalt i forarbeidene til kommuneloven av 2018, se særlig NOU 2016:4 Ny kommunelov på side 58 hvor det understrekes at veiledere i seg selv ikke er bindende for kommunene, men at de ofte omtaler lov og forskrifter som er bindende for kommuner. I Meld. St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styring og samspel understrekes det også at veiledere skal utformes innen rammen av det formelle regelverket på vedkommende område. Det er videre lagt til grunn at departementer og direktorater i større grad bør prioritere å utarbeide veiledere på områder som kommunene etterspør, og at kommunesektoren ved KS bør inviteres til samarbeid om utarbeiding av konkrete veiledere. Departementene bør ta disse målsettingene med i sin styringsdialog med direktoratene.

Det er vanlig at kommuner og staten samarbeider om utviklingstiltak. Det kan være enten et departement eller kommunesektoren ved KS som tar initiativ til samarbeidsprosjekter, der for eksempel et antall kommuner deltar og prøver ut nye løsninger. Nye måter å løse oppgaver på kan også prøves ut gjennom forsøk med hjemmel i lov om forsøk i offentlig forvaltning, se punkt 4.4.7. Det vil da være viktig at erfaringer fra utviklingsarbeidet formidles også til kommuner som ikke har vært direkte involvert i prosjektet.

Eksempler på andre pedagogiske virkemidler enn utviklingsprogrammer og skriftlige veiledere er statlig medvirkning til kompetanseutvikling og etterutdanning i kommunesektoren. Staten kan for eksempel bidra til faglige nettverk og med faglige ressurser til utvikling og gjennomføring av konkrete opplæringstiltak, veilederkorps eller liknende. Slike tiltak bør utvikles i et samarbeid med kommunesektoren og utformes som et tilbud til kommunene, dvs. ikke som et pålegg fra statlig hold.

4.6.3 Veiledere og faglige retningslinjer

Hva kan behandles i veiledere og faglige retningslinjer?

Det vil i utgangspunktet være opp til det enkelte departement eller direktorat å beslutte hvilke temaer det skal lages veiledere om. Noen veiledere vil ha særskilte fagfolk i kommunesektoren som målgruppe, mens andre kan være mer generelle og inneholde råd og anbefalinger om for eksempel gode prosesser.

Faglige retningslinjer benyttes som begrep innen helse- og omsorgssektoren. Helsedirektoratet har ansvaret for å utvikle nasjonale faglige retningslinjer for helsetjenesten.

Hvilken rettslig status har de?

Skriftlige veiledere er som nevnt et supplement til juridiske styringsvirkemidler. De juridiske styringsvirkemidlene binder kommunene direkte, mens veiledere i tillegg til informasjon om regler ofte inneholder en anbefaling fra staten til kommunene som ikke er rettslig bindende. Veiledere kan derfor i seg selv ikke pålegge kommunene bestemte oppgaver, en bestemt organisering eller lignende. En veileder skal utformes innenfor rammene av det regelverket som finnes på vedkommende område. I forarbeidene til ny kommunelov understrekes dette, se særlig NOU 2016:4 Ny kommunelov på side 58. Der sies det at veiledere, rundskriv, retningslinjer osv. i seg selv ikke er bindende for kommunene. Det er lover og forskrifter som binder kommuner. Dette følger nå også direkte av kommuneloven ved at lovkravet er lovfestet i § 2-1 andre ledd.

Veiledere kan selvsagt inneholde omtale av pålegg og bindinger som er vedtatt gjennom lov eller forskrift. I slike tilfeller bør det komme uttrykkelig fram hvilket hjemmelsgrunnlag det vises til. Veiledere kan ha en omtale av gjeldende rett, inklusive fortolkninger av regelverket eller forvaltningspraksis. Kommunene vil være bundet av det som etter alminnelig juridisk metode anses som gjeldende rett.

Ved utarbeiding av veiledere er det viktig å være oppmerksom på ordbruken, slik at det ikke kan oppstå misforståelser om hvorvidt innholdet er bindende for kommunene eller ikke.

Faglige retningslinjer er heller ikke rettslig bindende og skal være innenfor rammene av regelverket. For eksempel benytter helse- og omsorgstjenesteloven enkelte rettslige standarder i sin beskrivelse av kommunenes oppgaver og ansvar. Begrepene som brukes i loven er ”nødvendig”, ”forsvarlig” og ”verdig”. At for eksempel kravet om forsvarlighet er en rettslig standard, innebærer at innholdet i kravet kan utvikles over tid dersom det kommer ny kunnskap. Forsvarlighetskravet er en rettesnor for tjenesten og viser til normer som beskriver hvordan tjenestene bør være, dvs. god praksis. Samtidig danner normene utgangspunkt for å fastlegge hvor grensen mot det uforsvarlige går. Faglige retningslinjer kan si noe om denne grensen. Mellom god praksis og forsvarlighetskravets nedre grense er det rom for at kommunene utviser skjønn.

4.7 Rapportering

Retningslinje 22, 23 og 24 gjelder kommunesektorens rapportering til staten. Under følger en nærmere veileder til retningslinjene.

4.7.1 Rapporteringsplikter må meldes inn til Kommunalt rapporteringsregister

Alle rapporteringsplikter som staten krever fra kommunesektoren, skal meldes inn til Kommunalt rapporteringsregister (KOR) av det departementet eller den underliggende etaten som pålegger kommunesektoren rapporteringsplikten. Se kommuneloven § 16-2 og retningslinje 24 foran.

Kommunene og fylkeskommunene har ikke plikt til å rapportere med mindre de statlige organene har meldt inn rapporteringspliktene til registeret, og dette har blitt publisert i registeret, jf. kommuneloven § 16-2 fjerde ledd og forskrift om kommunalt rapporteringsregister av 18.11.2019 nr. 1521 (KOR-forskriften).

Pliktene kan være både periodiske, som for eksempel regnskapsrapporteringen, eller hendelsesutløste, som for eksempel rapporteringen i Matrikkelen. Det er viktig for helheten av den samlede administrative rapporteringsbyrden til sektoren at begge kategoriene er omfattet. Rene ad hoc-pregede rapporteringsplikter og engangsundersøkelser, som kan være hjemlet i vedtak i Stortinget, ligger likevel ikke inne i registeret.

Registeret er tilgjengelig på www.kor.dep.no.

4.7.2 KOSTRA

Hvordan rapporteringen til staten er innrettet varierer mellom de ulike rapporteringsordningene. Data som skal til Statistisk sentralbyrå (SSB) rapporterer kommuner og fylkeskommuner inn gjennom filuttrekk fra egne fagsystem eller standardiserte skjemaer. SSB trekker også ut data fra andre registre. Den faste rapporteringen som involverer SSB skjer i dag ved elektronisk datautveksling.

Det mest sentrale systemet for rapportering fra kommunesektoren til staten er KOSTRA, og nye rapporteringskrav skal primært skje i KOSTRA. Se kommuneloven § 16-1 og retningslinje 23.

Arbeidet i KOSTRA følger en årlig syklus, og er organisert i flere arbeidsgrupper som har ansvar for hvert sitt fagområde. Arbeidsgruppene vurderer hvilken informasjon som skal etterspørres og hvordan data skal samles inn og publiseres. Arbeidsgruppene har deltakere fra kommunesektoren, statlige etater/departementer og Statistisk sentralbyrå, med fagdepartementene som den øverste ansvarlige for rapporteringen innen eget fagområde.

I KOSTRA-publiseringen finnes sentrale indikatorer og grunnlagsdata for alle kommunale og fylkeskommunale tjenester ned på (fylkes)kommunenivå. I publiseringen av styringsinformasjon blir data som er rapportert fra kommunene og fylkeskommunene, også sammenstilt med tall hentet fra nasjonale registre utenfor Statistisk sentralbyrå, slik som for eksempel Folkeregisteret (befolkningsdata). For tjenester som har egne registreringssystemer for rapporteringen, som for eksempel KPR, blir data hentet ut fra registrene, og sammenstilt med regnskaps- og tjenesteinformasjon og annen rapportering. De mest sentrale registrene innenfor tjenesteområdene er A-ordningen, KPR, GSI, BASIL og Matrikkelen. Disse registrene har et formål om å dekke informasjonsbehov utover behovet for nøkkeltall i KOSTRA.

4.8 Konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren

Forholdet mellom staten og kommunesektoren skal være preget av dialog og samhandling. Konsultasjonsordningen mellom regjeringen og kommunesektoren ved KS er sentral i den formaliserte dialogen om statlige rammer og måloppnåelse innen kommunal virksomhet. Hovedtemaet for ordningen er kommuneopplegget i statsbudsjettet, men andre temaer blir også drøftet. Hovedformålet er å oppnå en felles forståelse mellom staten og kommunesektoren om omfanget på det tjenestetilbudet som kan realiseres innenfor den fastlagte inntektsrammen. Et annet mål med ordningen er å redusere bruken av sterke statlige styringsvirkemidler gjennom å bli enige om prioriteringer knyttet til ressursene i kommunesektoren.

KS er en medlemsstyrt organisasjon for kommunene og har tett kontakt med kommunesektoren. KS har derfor andre forutsetninger enn staten for å vurdere hvordan man kan innrette reformer eller tiltak. I tillegg kan KS bidra med informasjon til og om kommunesektoren. Dialog og involvering av KS kan også bidra til større oppslutning i kommunesektoren om den statlige styringen.

Det er viktig at saker med konsekvenser for kommunesektoren tas opp i konsultasjonsordningen, slik at det på et tidlig tidspunkt gis anledning for KS til å komme med synspunkter på innretningen av oppgave- og regelendringer mv. Dette gjelder også selv om kommunene gjennom høring eller på annen måte er gjort kjent med saken. Budsjettfortrolig informasjon skal ikke tas opp i konsultasjonssammenheng.

Rutiner for å involvere KS i beregning av kostnader for statlig initierte reformer og i statlige lovutredninger rettet mot kommunesektoren står sentralt i konsultasjonsordningen.

Formålet med å involvere KS i arbeidet med å beregne kostnader knyttet til statlig initierte reformer i kommunal sektor er blant annet å bedre avgjørelsesgrunnlaget for regjeringen og Stortinget, og å legge til rette for en bredest mulig oppslutning om reformer i kommunesektoren.

Medvirkning fra KS i lovgivningsprosesser skal bidra til å opplyse om konsekvenser for kommunesektoren av planlagt regelverk (lov og forskrift), slik at regjering og Stortinget får et best mulig beslutningsgrunnlag.

En mer utførlig beskrivelse av ordningene beskrives i Kommunal- og moderniseringsdepartementets veileder om konsultasjonsordningen, se https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/rettleiar-for-konsultasjonsordninga/id2439875/. Staten og KS kan gjennom konsultasjonsordningen etablere bilaterale avtaler på utvalgte områder. Slike avtaler inngås politisk mellom KS og ett eller flere departementer. Avtalene er ment å bidra til tjenesteutvikling og måloppnåelse på sentrale områder som kommunene har ansvaret for.

Bilaterale avtaler tar mer hensyn til behovet for kommunalt handlingsrom enn sterkere styringsvirkemidler som lovfesting og øremerking. Avtalene kan brukes på prioriterte kommunale politikkområder som alternativ til sterkere statlige virkemidler.