2 Hvilke planer omfattes av forskriften?
2.1 Føringer i EU-direktivene om miljøutredninger
De nasjonale bestemmelsene om konsekvensutredninger er avledet av to EU-direktiver om miljøutredninger. EIA-direktivet1, som omfatter vedtak om gjennomføring av tiltak, og SEA-direktivet2, som omfatter planer og programmer som legger føringer for senere vedtak om gjennomføring av tiltakene nevnt i EIA-direktivet. I stedet for å lage to regelverk om konsekvensutredninger, som de fleste andre land har gjort, dekker vår KU-forskrift begge direktivene.
EIA-direktivet gjelder for såkalt «development consent», det vil si vedtak som gir grunnlag for gjennomføring av tiltak. I plansammenheng vil dette normalt være detaljreguleringer, men kan også omfatte visse områdereguleringer (se nærmere omtale i punkt 2.4). SEA-direktivet virkeområde vil i norsk sammenheng være overordnede planer som regionale planer, kommuneplaner, kommunedelplaner og i visse tilfeller også områdereguleringer.
Etter direktivene opererer man altså med konsekvensutredning på to nivåer – overordnet nivå og tiltaksnivå. I norsk sammenheng betyr det at selv om arealbruk er konsekvensutredet i en overordnet plan, er ikke senere regulering uten videre fritatt KU-plikt. Kravene til utredninger av reguleringsplaner for gjennomføring av konkrete tiltak, er mer detaljerte enn kravene til utredning av overordnede planer, jf. skillet mellom utredningskrav i SEA-direktivet og tilsvarende krav etter EIA-direktivet.
2.2 Forholdet mellom pbl. §§ 4-1 og 4-2 og KU-forskriften
Plan- og bygningsloven § 4-1 første ledd setter rammer for hvilke planer som skal ha planprogram, og § 4-2 andre ledd setter rammene for hvilke planer som skal ha konsekvensutredning. De nærmere regler for hvilke planer som omfattes av regelverket om konsekvensutredninger fremgår av KU-forskriften. I § 6 angis hvilke planer som alltid skal ha planprogram og konsekvensutredning. I § 8 angis hvilke planer som skal vurderes nærmere og konsekvensutredes dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn. Slike planer er unntatt fra krav om planprogram. Forskriften §§ 6 og 8 med vedlegg I og II gir den uttømmende opplistingen av hvilke planer dette gjelder.
Avklaringen av om det må gjennomføres en konsekvensutredning ved utarbeidelse av en plan, gjøres altså ved en nærmere vurdering etter bestemmelsene i KU-forskriften. Dersom en plan er vurdert som KU-pliktig, skal utredningene gjøres i samsvar med KU-forskriften.
Behandlingen etter forskriften om konsekvensutredninger inngår som en integrert del av planprosessen for den aktuelle plantypen. Det vises til punkt 7.13 i denne veilederen for en nærmere omtale av saksbehandlingsfeil og sanksjoner knyttet til manglende oppfølging av KU-forskriften.
Selv om en plan ikke omfattes av bestemmelsene om konsekvensutredning, er det krav om planprogram for alle regionale planer og kommuneplaner, jf. pbl. § 4-1 første ledd, og krav til planbeskrivelse som belyser virkningene av planforslaget, jf. pbl. § 4-2, første ledd. Se nærmere omtale av utredningstema, planbeskrivelse og dokumentasjonskrav i Kommunal- og moderniseringsdepartementets reguleringsplanveileder, punkt 3.4.
2.3 Viktige endringer i plan- og bygningsloven i 2014 og 2017
Ved endringer i plan- og bygningsloven i 2014 (Prop. 121 L (2013–2014)) ble tidligere bestemmelse i § 12-9 om at «… planprogram kan unnlates for nærmere bestemte reguleringsplaner når disse er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering og hvor virkningene er tilfredsstillende beskrevet i overordnet plan…», tatt ut.
Tilsvarende ble bestemmelsen i § 12-10 «Konsekvensutredning kan utelates for nærmere bestemte reguleringsplaner når disse er i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, og hvor virkningene er tilfredsstillende beskrevet i overordnet plan», også tatt ut.
I gjeldende forskrift av 2017, er det gitt bestemmelser om unntak fra krav om konsekvensutredning for reguleringsplaner som omfatter tiltak nevnt i vedlegg I i forskriften § 6 b, og for reguleringsplaner som omfatter tiltak nevnt i vedlegg II i forskriften § 8 a. Dette gjelder under forutsetning av at det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i tidligere plan, og reguleringsplanen er i samsvar med tidligere plan. Disse bestemmelsene omtales nærmere i punkt 2.6 nedenfor.
Ved endringene i plan- og bygningsloven i 2017 (Prop. 110 L (2016–2017)), ble tidligere bestemmelser i § 12-2 tredje ledd og § 12-3 tredje ledd andre punktum, om konsekvensutredning for reguleringsplaner med vesentlige endringer eller avvik i forhold til overordnet plan, tatt ut.
I gjeldende forskrift er det kun én avviksbestemmelse (vedlegg I nr. 25), som gjelder nye bolig- og fritidsboligområder som ikke er i samsvar med overordnet plan. Se nærmere omtale under punkt 8.1.
2.4 Planer som alltid skal ha planprogram og konsekvensutredning
KU-forskriften § 6 bokstav a og b første punktum, angir hvilke planer etter plan- og bygningsloven som alltid skal ha planprogram og konsekvensutredning:
§ 6 Følgende planer og tiltak skal alltid konsekvensutredes og ha planprogram eller melding:
- a) kommuneplanens arealdel etter § 11-5 og regionale planer etter plan- og bygningsloven § 8-1, kommunedelplaner etter § 11-1 og områdereguleringer etter § 12-2 når planene fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og II
- b) reguleringsplaner etter plan- og bygningsloven for tiltak i vedlegg I.
Unntatt fra dette er reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan og der reguleringsplanen er i samsvar med denne tidligere planen
For planer etter bokstav a skal konsekvensutredningen redegjøre for virkningene av planen på et overordnet nivå, jf. KU-forskriften § 18. For planer etter bokstav b skal konsekvensutredningen gi svar på de spørsmål som er nødvendige for å ta stilling til om og hvordan det konkrete tiltaket bør gjennomføres, jf. kapittel 5 i forskriften.
2.4.1 Planer som omfattes av § 6 bokstav a
2.4.1.1 Kommune(del)planer
Etter § 6 bokstav a er det krav alltid krav om planprogram og konsekvensutredning for kommuneplanens arealdel etter pbl. § 11-5 og kommunedelplan etter § 11-5 når planene fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og II. Med «fastsetter rammer for» menes overordnede planer som legger føringer for senere regulering av et konkret tiltak (nevnt i vedlegg I eller II), eller inneholder retningslinjer som har betydning for beslutninger om gjennomføring av slike tiltak.
Med kommuneplanens arealdel menes her både kommuneplanens arealdel som gjelder hele kommunen, og kommunedelplaner for areal som gjelder avgrensede deler av kommunen. Kravet om konsekvensutredning omfatter imidlertid kun de delene av kommuneplanen som fastsetter rammer for framtidig utbygging og som samtidig innebærer endringer av gjeldende plan, jf. forskriften § 18 annet ledd. En revisjon av kommuneplanen hvor gjeldende arealbruk videreføres uten endringer, omfattes da ikke av krav om konsekvensutredning.
Kravet om konsekvensutredninger gjelder dersom revisjon av kommuneplanens arealdel innebærer:
- Nye områder avsatt til utbyggingsformål med arealformål nr. 1, 2, 4, 5 og 6 i plan- og bygningsloven § 11-7 der underformål og bestemmelser åpner for utbygging og tiltak. Det vil si alle arealformål unntatt grønnstruktur (naturområder, turdrag, friområder og parker).
- Endret utbyggingsformål (for eksempel fra næring til bolig eller fritidsbebyggelse, fra råstoffutvinning til næring).
- Åpning for spredt bebyggelse i områder avsatt til landbruks-, natur- og friluftsformål, samt reindrift.
- Båndlegging etter plan- og bygningsloven § 11-8 tredje ledd bokstav d) dersom hensikten med båndleggingen er å sikre areal med tanke på senere utbygging.
- Endring i planbestemmelser som endrer tiltakenes virkning på miljø eller samfunn. Dette kan for eksempel gjelde der endringer i planbestemmelsene for et område legger opp til vesentlig høyere utnyttelse, endrer kriterier for utbyggingens plassering, eller på en annen måte vesentlig endrer rammer for utforming eller funksjonskrav for bebyggelse innenfor et område.
2.4.1.2 Regionale planer
Etter § 6 bokstav a er det alltid krav om planprogram og konsekvensutredning for regionale planer etter pbl. § 8-1 når planen fastsetter rammer for tiltak i vedlegg I og II. Dette kan gjelde selv om planen ikke inneholder noe plankart. For eksempel er de regionale vannforvaltningsplanene under SEA-direktivet og må følgelig ha en konsekvensutredning.
Med «fastsetter rammer for» menes overordnede planer som legger føringer for senere regulering av et konkret tiltak (nevnt i vedlegg I eller II), eller inneholder retningslinjer som har betydning for beslutninger om gjennomføring av slike tiltak.
2.4.1.3 Særskilt om områdereguleringer
KU-regelverket krever vurdering av KU-plikten, og eventuelt gjennomføring av konsekvensutredning på to nivåer: overordnet nivå og tiltaksnivå.
Områdereguleringer kan ha karakter av å være enten en overordnet plan, som sorterer inn under forskriften § 6 bokstav a, eller en mer detaljert plan, som sorterer under § 6 bokstav b eller § 8 bokstav a om reguleringsplaner for gjennomføring av tiltak. Rammene for vurdering av områdereguleringer er skissert i boblen nedenfor.
- Områderegulering med krav om påfølgende detaljregulering for tiltak i vedlegg I eller II, skal alltid ha planprogram og konsekvensutredning (jf. § 6 bokstav a).
- Områderegulering med sikte på å gjennomføre konkrete tiltak i vedlegg I, skal alltid ha planprogram og konsekvensutredning (jf. § 6 bokstav b).
- Områderegulering med sikte på å gjennomføre konkrete tiltak i vedlegg II, skal konsekvensutredes dersom en vurdering etter kriteriene i § 10 tilsier at planen eller tiltaket kan medføre vesentlige virkninger for miljø eller samfunn (jf. § 8 bokstav a).
Detaljregulering i samsvar med områderegulering er ikke uten videre fritatt fra krav om KU. Det må gjøres en konkret vurdering av utredningsplikten opp mot forskriften. Dersom det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i områdereguleringen, vil unntaket i §§ 6 b og 8 a komme til anvendelse. Se mer om unntaksbestemmelsen i punkt 2.6 under.
Utredninger fra tidligere plan(er) skal gjenbrukes der de er relevante for å unngå dobbeltutredning.
2.4.2 Planer omfattet av § 6 bokstav b
Det er krav om planprogram og konsekvensutredning for alle reguleringsplaner som omfatter tiltak nevnt i KU-forskriften vedlegg I. Dette vil normalt gjelde detaljregulering av tiltak nevnt i forskriften vedlegg I. Men det kan som nevnt også gjelde områdereguleringer der denne legger opp til gjennomføring av konkrete tiltak opplistet i vedlegg I, uten påfølgende krav om detaljregulering (plankrav).
Unntaket i § 6 b) andre punktum, omtales i punkt 2.6 nedenfor.
2.5 Planer som skal vurderes nærmere og konsekvensutredes dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø eller samfunn
KU-forskriften § 8 bokstav a angir hvilke planer etter plan- og bygningsloven som skal konsekvensutredes dersom de kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn etter § 10. For disse planene er det ikke krav til planprogram.
§ 8 Følgende planer og tiltak skal konsekvensutredes hvis de kan få vesentlige virkninger etter § 10, men ikke ha planprogram eller melding:
- a) reguleringsplaner for tiltak i vedlegg II. Unntatt fra dette er reguleringsplaner der det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan og der reguleringsplanen er i samsvar med denne tidligere planen
Reguleringsplaner for tiltak nevnt i vedlegg II, skal altså vurderes nærmere etter KU-forskriften § 10 for å avgjøre om planen kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Kommer planen i konflikt med ett eller flere av kriteriene i § 10, skal det utarbeides konsekvensutredning som følger planforslaget når dette legges ut til offentlig ettersyn. Kriteriene i forskriften § 10 er uttømmende for vurderingen av om et tiltak i vedlegg II skal konsekvensutredes eller ikke.
Det er utarbeidet en egen veileder knyttet til § 10-vurderingen av tiltak i vedlegg II: «Når skal tiltak i vedlegg II konsekvensutredes? Vurdering etter § 10 i forskrift om konsekvensutredninger».
Vedlegg II-listen er omfattende og det kan i enkelte tilfeller være vanskelig å ta stilling til om en reguleringsplan omfatter tiltak i vedlegg II. EU-kommisjonen har utarbeidet en veileder der det gis føringer (basert på EU-dommer) på rekkevidden av de ulike bestemmelsene i EIA direktivets anneks II.EU-veileder.
2.6 Nærmere om unntakene i § 6 b og § 8 a
I § 6 bokstav b og § 8 bokstav a er det unntaksbestemmelser som sier at reguleringsplaner for tiltak i vedlegg I og vedlegg II, er unntatt fra utredningsplikten dersom det konkrete tiltaket er konsekvensutredet i en tidligere plan og der reguleringsplanen er i samsvar med denne tidligere planen.
Unntaket i §§ 6 b og 8 a er avgrenset til situasjoner der man i en overordnet plan, ikke bare har konsekvensutredet arealbruken på en tilfredsstillende måte, men også har utredet de miljømessige og samfunnsmessige virkningene av et konkret tiltak, og som således oppfyller kravene til tiltaksutredninger som følger av EIA-direktivet.
Unntaket gjelder ikke der det bare er gjort en overordnet konsekvensutredning for omdisponering av arealer til utbyggingsformål i forbindelse med revisjon av kommuneplanens arealdel. Dette gjelder selv om forslag til arealdisponering også her kan være motivert i konkrete (private eller offentlig) ønsker om utbygging.
Når det gjelder tiltak i vedlegg I, vil unntaket først og fremst være aktuell i forbindelse med samferdselstiltak (vedlegg I nr. 7) der konkrete utbyggingsplaner er tilfredsstillende utredet og avklart i en kommunedelplan eller områderegulering.
Anvendelsen av disse bestemmelsene må sees i sammenheng med føringer gitt i EU-direktivene om miljøkonsekvensutredning, omtalt i punkt 2.1. Prinsippet her er at selv om det er foretatt en konsekvensutredning i overordnet plan, fritar ikke dette for konsekvensutredning av en detaljregulering som omfatter tiltak nevnt i vedlegg I eller II. Dette fremgår av artikkel 11 i SEA-direktivet: «En miljøvurdering som er utført i henhold til dette direktiv (SEA-direktivet), skal ikke påvirke kravene i henhold til direktiv 85/337 (EIA-direktivet).»
Se kapittel 5 i denne veilederen om krav til innhold i en konsekvensutredning og punkt 7.13 for en nærmere omtale av saksbehandlingsfeil og sanksjoner knyttet til manglende oppfølging av KU-forskriften.