4 Utarbeidelse, høring og fastsetting av forslag til planprogram

4.1 Innledende om planprogram

Hensikten med planprogram er å styrke den innledende fasen av planarbeidet. Det skal legges til rette for en bred og åpen diskusjon om hvilke premisser som skal være styrende for planarbeidet. Å klargjøre behovet for utredninger er en sentral del av arbeidet med planprogrammet.

Figur 4.1 Illustrasjon av ulike tilnærminger i planprogram/konsekvensutredning for overordnet plan (kommuneplanens arealdel, kommunedelplan) og detaljregulering.

Plan- og bygningsloven § 4-1 stiller krav om planprogram for alle regionale planer, kommune(del)planer, og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Det er KU-forskriften som fastsetter hvilke reguleringsplaner dette gjelder. Reguleringsplaner som omfattes av vedlegg I til forskriften skal alltid ha planprogram og konsekvensutredning. For reguleringsplaner som omfattes av vedlegg II, og som er vurdert til å falle inn under KU-plikten, er det ikke krav til planprogram jf. § 8 bokstav a.

4.2 Utarbeidelse av planprogram

Som nevnt i kapittel 3 i denne veilederen, skal spørsmålet om en plan skal konsekvensutredes besluttes før varsel om planoppstart. Det er forslagsstiller som utarbeider planprogrammet. For regionale planer vil det være fylkeskommunen som utarbeider planprogram, for kommunale planer er det kommunen, og for private planinitiativ vil det være privat forslagsstiller som er ansvarlig for å utarbeide forslag til planprogram.

I følge KU-forskriften § 14 skal planprogrammet inneholde en beskrivelse av:

Planprogrammet må tilpasses plannivå og plansituasjon. For overordnede planer vil planprogrammet særlig være et viktig verktøy for å gjøre oversiktsplanleggingen målrettet og forutsigbar.

Planprogrammet må gi en grundig beskrivelse av formålet med planarbeidet, planområdet og løsninger, og de problemstillinger som i den konkrete saken anses viktig for miljø og samfunn. Utredningskravene, herunder hvilke utredningstema som skal belyses nærmere i konsekvensutredningen, bør utgjøre en egen del i planprogrammet.

4.3 Høring av forslag til planprogram

Krav til høring av forslag til planprogram framgår av KU-forskriften § 15. Høringen skal bidra til tidlig varsling og informasjon om planlagte aktiviteter. Den skal gi grunnlag for medvirkning fra berørte og interesserte, både med hensyn til selve planarbeidet og til hvilke utredninger som er nødvendige for å belyse planforslagets mulige virkninger for miljø og samfunn.

Forskriften angir ikke hvem som skal sende planprogrammet på høring. Som regel vil det være forslagsstiller selv som sender forslag til planprogram på høring. I enkelte tilfeller kan det være hensiktsmessig at forslag til planprogram legges fram for kommunestyret som tar stilling til om planprogrammet skal sendes på høring.

Forslaget til planprogram skal vanligvis sendes på høring samtidig med varsling av planoppstart, og dermed til de samme mottakerne som av oppstartsvarselet. KU-forskriften § 15 fastsetter som et minimum at det sendes til berørte myndigheter og interesseorganisasjoner og legges ut til offentlig ettersyn. Fristen for høring av forslag til planprogram skal være minst 6 uker, jf. § 15 første ledd siste punktum.

Dersom berørte regionale eller statlige myndigheter, på grunnlag av et forslag til planprogram mener at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn innenfor deres ansvarsområde, skal dette også framgå av høringsuttalelsen, jf. plan- og bygningsloven § 4-1 tredje ledd og § 15 annet ledd i forskriften.

Ansvarlig myndighet (kommune, fylkeskommune, mv.) skal i forbindelse med høringen av forslag til planprogram vurdere behovet for et offentlig møte om saken. Et slikt møte kan både ha til hensikt å besvare spørsmål og bidra til å klargjøre innspill som grunnlag for planmyndighetens fastsettelse av planprogram.

For større eller krevende plansaker bør kommunen i samråd med fylkeskommunen vurdere om planprogrammet skal drøftes i regionalt planforum (jf. pbl. § 5-3) i høringsperioden.

I større og komplekse plansaker, som kommuneplanens arealdel eller kommunedelplaner, kan det i noen tilfeller være hensiktsmessig å sende planprogrammet på høring etter varsel om planoppstart.

4.4 Fastsetting av planprogram

I henhold til forskriften § 16 fastsettes planprogrammet ordinært av planmyndigheten jf. pbl. § 4-1 annet ledd. For kommunale planer er det kommunestyret som fastsetter planprogrammet, men oppgaven kan delegeres jf. kommuneloven § 6 og plan- og bygningsloven § 3-3. Dersom saken reiser prinsipielle problemstillinger som bør synliggjøres eller tas stilling til i en tidlig planfase, bør planprogrammet behandles politisk. Planprogram for overordnede planer, og da særlig kommuneplanens arealdel, skal som hovedregel fastsettes av kommunestyret.

Planprogrammet fastsettes på bakgrunn av forslagsstillers forslag til planprogram, innspill ved høringen og kravene i forskriften.

Det er viktig at det ved fastsettelse av planprogrammet framgår klart hvilke temaer og problemstillinger som er spesielt viktig å få belyst på en grundig måte i konsekvensutredningen. Se kapittel 5 i denne veilederen om utarbeidelse av konsekvensutredningen.

Det bør også gå klart fram dersom det forutsettes at forslagsstiller må framskaffe ny informasjon. Det vises til KU-forskriften § 17 der det sies at «Konsekvensutredningen skal ta utgangspunkt i relevant og tilgjengelig informasjon. Hvis det mangler informasjon om viktige forhold, skal slik informasjon innhentes.»

I § 17 i forskriften sies det «Utredninger og feltundersøkelser skal følge anerkjent metodikk og utføres av personer med relevant faglig kompetanse». Dette er en føring som bør tydeliggjøres i det fastsatte planprogrammet slik at det forplikter forslagsstiller ved valg av konsulenter for gjennomføring av konsekvensutredningen. Dersom det er grunnlag for det, bør man i planprogrammet klargjøre hvilke metoder som skal benyttes.

Det fastsatte planprogrammet bør også eksplisitt omtale kravene i forskriften om at data som samles inn i arbeidet med konsekvensutredningen, skal systematiseres og legges inn i offentlige databaser, jf. § 24. En oversikt over metoder for utredning og etablerte standarder og systemer for å legge inn data, finnes i Konsekvensutredninger: anerkjent metodikk og innleggelse av data i databaser. Det vises også til kart- og planforskriften § 7 andre ledd.

Dersom det anses som nødvendig å få utredet relevante og realistiske alternativer i konsekvensutredningen, må dette framgå tydelig av det fastsatte planprogrammet. Med alternativer menes ikke bare alternative lokaliseringer, men også alternativ utforming, teknologi, omfang og målestokk. Utredning av alternativer vil kunne synliggjøre muligheter for å redusere de negative konsekvensene av planen.

I det fastsatte planprogrammet skal det gis retningslinjer for selve planarbeidet.

Planprogrammet skal ifølge § 16 i forskriften, normalt fastsettes innen ti uker etter fristen for å avgi høringsuttalelser. Kommunen/fylkeskommunen skal i saksframlegget knyttet til fastsettelsen av planprogrammet, redegjøre for høringsuttalelsene og hvordan disse er vurdert og ivaretatt i endelig planprogram.

Det fastsatte planprogrammet skal sendes til forslagsstiller. De som har avgitt uttalelser til forslaget skal gjøres kjent med det fastsatte planprogrammet og det skal gjøres offentlig tilgjengelig på kommunens og eventuelt fylkeskommunens eller annen ansvarlig myndighets nettside.

Ansvarlig myndighet kan etter høringen av planprogrammet stanse videre behandling av saken ved å unnlate å fastsette planprogrammet. Denne bestemmelsen i KU-forskriften § 16 annet ledd gjelder ikke for statlige planinitiativ etter pbl. § 6-4, eller for planarbeid overført til infrastrukturmyndighet etter pbl. § 3-7 tredje ledd. Beslutning om ikke å fastsette planprogram kan ikke påklages, men forslagsstilleren kan kreve å få den forelagt for kommunestyret til endelig avgjørelse, jf. pbl. § 12-9 tredje ledd.