Kapittel 11 Kommuneplan

Bestemmelsene i dette kapitlet understreker at grunnlaget for beslutninger som gjelder framtidig utvikling av kommunen, skal skje med utgangspunkt i retningslinjer som er resultat av en samordnet avveiing der hensyn til den langsiktige miljø- og samfunnsutviklingen er vurdert.

De konkrete virkemidlene for dette framgår av de senere bestemmelsene for hver enkelt plantype.

§ 11-1 Kommuneplan

Kommunen skal ha en samlet kommuneplan som omfatter samfunnsdel med handlingsdel og arealdel.

Kommuneplanen skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen. Den skal ta utgangspunkt i den kommunale planstrategien og legge retningslinjer og pålegg fra statlige og regionale myndigheter til grunn.

Det kan utarbeides kommunedelplan for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder.

Kommuneplanen skal ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire påfølgende år eller mer, og revideres årlig. Økonomiplanen etter kommuneloven § 14-2 bokstav a kan inngå i eller utgjøre handlingsdelen.

Kongen kan gi forskrift om:

• a)innhold i generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel, jf. § 11-9
• b)underformål av arealformål, jf. §§ 11-7 og 12-5
• c)behandling av kommuneplanen, jf. §§ 11-12 til 11-17
• d)samordnet gjennomføring av samfunnsdelen av kommuneplan og økonomiplan etter kommuneloven, jf. §§ 11-2 til 11-12.

Hva er en kommuneplan?

Kommuneplanen skal være kommunens overordnede styringsdokument. Den skal gi rammer for virksomhetenes planer og tiltak, og planer for bruk og vern av arealer i kommunen.

Kommuneplanen skal brukes strategisk som en oversiktsplan. Dette er en videreføring og presisering av den funksjon kommuneplanleggingen skal ha etter tidligere lov.

Alle kommuner skal ha en kommuneplan. En samlet kommuneplan består både av en samfunnsdel med handlingsdel og en arealdel. Kommunen bestemmer gjennom vedtak av kommunal planstrategi om kommunen skal gjennomføre en full kommuneplanrevisjon av alle delene, eller om bare deler av kommuneplanen skal revideres, og hva revisjonen skal gå ut på. Bestemmelsen henger sammen med plan- og bygningsloven § 1–1 om lovens formål og § 3–3 om kommunens planoppgaver og planmyndighet. Planleggingen skal stimulere og samordne den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale, kulturelle og estetiske utviklingen i kommunen, og sikre befolkningen muligheter for påvirkning av kommunens utvikling.

Kommuneplanen gjelder ikke bare kommunens egen virksomhet, men skal fange opp de hensyn som er viktige for utvikling av kommunesamfunnet og forvaltningen av arealressursene. Det er relativt vide rammer for hvordan kommuneplanen kan brukes.

Det er et viktig prinsipp at kommunen i sin planlegging skal ivareta både kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver og at all kommunal planlegging skal legge statlige og regionale pålegg og retningslinjer til grunn. De framkommer blant annet gjennom nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, statlige planretningslinjer og planbestemmelser etter lovens kapittel 6, samt regional planstrategi, regional plan og regionalt handlingsprogram etter kapittel 7 og 8. Det kan også være pålegg og retningslinjer fra sektormyndigheter med hjemmel i annen lovgivning enn plan- og bygningsloven. Pålegg og retningslinjer kan komme til uttrykk i særlige rundskriv mv. fra departementene, f.eks. om hvordan bestemte sektorer skal ivaretas i planleggingen, eller hvordan lovens planbestemmelser skal forstås og bør praktiseres. Slike statlige og regionale retningslinjer og pålegg vil gi et større eller mindre handlingsrom for kommunene, avhengig av innhold. Aktiv planlegging i kommunene er et viktig virkemiddel for å nå nasjonale mål på disse politikkområdene.

Statlige myndigheter, regionen og andre kommuner kan ha behov for at visse spørsmål blir avklart eller bestemt gjennom kommunal planlegging, som kommunen må ta hensyn til. Med hjemmel i plan- og bygningsloven § 6–4 kan departementet også formelt henstille til kommunen om å ta opp planlegging.

Det kan også foreligge slike forhold i kommunen at en retningslinje fra statlige og regionale myndigheter vanskelig kan eller bør følges fullt ut. Siste punktum i andre ledd i § 11-1 er ikke ment som en streng rettslig forpliktelse for kommunen, men primært som en politisk forpliktelse, som forutsetter at kommunens ledelse skal utøve et skjønn ut fra en helhetlig vurdering av kommunens situasjon. Den rettslige konsekvensen av å fravike overordnede pålegg og retningslinjer, er at det gir statlige og regionale myndigheter grunnlag for å fremme innsigelse mot arealdelen av planen etter § 5–4. Ønsker kommunen å fravike et pålegg eller en retningslinje, bør dette tas opp med vedkommende myndighet tidligst mulig i planprosessen.

Kommunedelplan er en betegnelse på en plan for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder (sektorer). Det kan utarbeides kommunedelplan for ethvert tema eller virksomhetsområde hvor dette er hensiktsmessig. Det kan også utarbeides kommunedelplaner for arealbruk, jf. plan- og bygningsloven § 11–5 første ledd. Det er kommunestyret som avgjør om det skal settes i gang arbeid med en separat kommunedelplan, ev. at det aktuelle temaet i stedet tas opp som et tema innenfor en samlet kommuneplan.

Kommuneplanen skal som en del av samfunnsdelen ha en handlingsdel. Handlingsdelen skal inneholde et handlingsprogram for å gjennomføre kommuneplanens samfunnsdel for de fire påfølgende budsjettår eller mer.

Handlingsdelen gir grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver. Kommuneplanens handlingsdel skal konkretisere tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer.

Kommuneplanens handlingsdel skal oppdateres årlig. Dette samsvarer med plikten etter kommuneloven til å utarbeide økonomiplan, som kan inngå i handlingsdelen, jf. § 14-4 femte ledd. Kommuneloven § 14-2 bokstav a stiller krav om at kommuner skal utarbeide en fireårig plan for sin egen økonomi, med oversikt over forventede inntekter, bruken av midlene og prioriterte oppgaver. Økonomiplanen skal rulleres årlig og er et sentralt verktøy for å samordne de politiske målsettingene med de økonomiske rammene, jf. også § 3–1 bokstav a.

Kommuneloven § 14-3 tredje ledd fastslår at kommunestyret vedtar økonomiplanen etter innstilling fra formannskapet. Ved parlamentarisk styreform er det kommunerådet som innstiller overfor kommunestyret, jf. siste punktum. Etter fjerde ledd skal innstillingen til økonomiplan legges ut til alminnelig ettersyn minst 14 dager før behandling i kommunestyret. Samme frist gjelder dersom økonomiplanen samordnes med kommuneplanens handlingsdel, jf. plan- og bygningsloven § 11–4. Bestemmelsen i kommuneloven om at formannskapet skal innstille til vedtak om økonomiplan vil gjelde også når økonomiplanen er samordnet med kommuneplanens handlingsdel. For å oppnå en best mulig samordning av prosess og innhold, legger departementet derfor til grunn at det er formannskapet som innstiller til det samlede planvedtaket når kommuneplanens handlingsdel omfatter økonomiplanen. Kommunerådet innstiller i kommuner med parlamentarisk styreform.

Det kan gis forskrift om gjennomføring og utfylling av nærmere angitte bestemmelser i kapittel 11 i plan- og bygningsloven om kommunal planlegging. Dette gjelder presisering av innholdet i generelle bestemmelser etter § 11–9, nærmere presisering og eventuell ytterligere inndeling av arealformål etter § 11–7 og § 12–5, om utfyllende saksbehandlingsregler for utarbeiding av plan etter § 11–12 til § 11–17 og om eventuell samordnet gjennomføring av samfunnsdelen av kommuneplan og økonomiplan etter kommuneloven.

§ 11-2 Kommuneplanens samfunnsdel

Kommuneplanens samfunnsdel skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Den bør inneholde en beskrivelse og vurdering av alternative strategier for utviklingen i kommunen.

Kommuneplanens samfunnsdel skal være grunnlag for sektorenes planer og virksomhet i kommunen. Den skal gi retningslinjer for hvordan kommunens egne mål og strategier skal gjennomføres i kommunal virksomhet og ved medvirkning fra andre offentlige organer og private.

Kommunedelplaner for temaer eller virksomhetsområder skal ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire påfølgende år eller mer. Handlingsdelen skal revideres årlig.

For utarbeiding og vedtak av kommuneplanens samfunnsdel gjelder §§ 11-12 til 11-15.

Kommuneplanens samfunnsdel

Bestemmelsen er ny i forhold til tidligere lov, og innfører begrepet kommuneplanens samfunnsdel om langsiktig kommuneplanlegging med bred samfunnsmessig tilnærming.

Denne delen vil være sentral som premiss-setter for andre deler av den kommunale planleggingen. Innholdsmessig er det en tydeliggjøring av elementer i tidligere kommuneplanbestemmelser.

Kommuneplanens samfunnsdel skal behandle langsiktige utfordringer, herunder miljømessige utfordringer og utfordringer knyttet til universell utforming, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon, for sektorene og for utvalgte målgrupper. Den bør inneholde en beskrivelse og vurdering av alternative strategier for samfunnsutvikling, sektorenes virksomhet og langsiktige arealbehov, og ta stilling til hvilken strategi kommunen vil legge til grunn. Hensikten med det siste er å beskrive sammenhengen mellom de langsiktige mål og strategier som trekkes opp i samfunnsdelen, og de fysiske konsekvensene. Arealstrategien i den kommunale planstrategien vil være en viktig premiss for samfunnsdelen fordi den har betydning for utviklingen av samfunnstjenestene i kommunen.

Kommuneplanens samfunnsdel skal samordne sektorenes planer. Den skal gi retningslinjer for gjennomføring av mål og strategier, både i den kommunale virksomheten og ved medvirkning fra andre offentlige organer og private.

All kommunal sektorplanlegging bør være forankret i kommuneplanens samfunnsdel, ev. som kommunedelplanlegging på grunnlag av samfunnsdelen. Kommuneplanens samfunnsdel vil være en viktig arena for samordning mellom den enkelte sektors utfordringer og prioriteringer og kommunens samlede utvikling.

Samfunnsdelen skal gi retningslinjer for sektorenes virksomhet. Loven angir ikke nærmere hva slags retningslinjer som kan gis. Dette bør kunne være tema for senere spesifikasjoner i forskrift og veiledning. Følgende punkter kan være et utgangspunkt for innholdet i retningslinjene i samfunnsdelen:

• langsiktige utfordringer i kommunesamfunnet
• langsiktige utfordringer for sektorene enkeltvis og i samarbeid
• miljømessige utfordringer, vurdering av fysiske konsekvenser for planens utviklings- og vernestrategier, som grunnlag for arealplan
• prioriterte satsingsområder og områder for spesielle virkemidler
• retningslinjer for handlingsprogram og økonomiplan
• retningslinjer for kommunens planarbeid.

Skal samfunnsdelen i kommuneplanen ha noen funksjon, må den gi grunnlag for konkrete prioriteringer, og bidra til bedre helhetsløsninger og mer forutsigbare rammevilkår både for sektorenes virksomhet og for befolkningen. Samfunnsdelen skal også gi grunnlaget for prioriteringer i arealdelen, f.eks. knyttet til arealbehov for ulike funksjoner, valg av infrastruktur, boligpolitikk og næringspolitikk, kommunal service mv.

Kommunedelplaner skal også ha en egen handlingsdel med anvisning på tiltak for gjennomføringen av planens målsettinger innenfor kommuneplanperioden på fire år. Videre forutsetter bestemmelsen en årlig rullering og eventuell revisjon i sammenheng med den årlige rulleringen av handlingsprogrammet og arbeidet med økonomiplanen. Det bør utvikles indikatorer også for måling av den miljømessige og samfunnsmessige utviklingen i kommunen.

Ved å knytte handlingsdelen direkte til samfunnsdelen understrekes det at handlingsprogrammet ikke er en selvstendig planoppgave, men en konklusjon på hvordan samfunnsdelen skal følges opp. Det gjelder ikke bare kommunens egne tiltak, men også avtaler som inngås med offentlige organer og private aktører. Det er forutsatt at handlingsdelen rulleres årlig, slik at kommunestyret får anledning til å ta stilling til hvordan kommuneplanen følges opp og om det er behov for endringer.

Reglene i lovens § 11–12 til § 11–15 som gjelder for behandlingen av kommuneplanens samfunnsdel.

§ 11-3 Virkningen av kommuneplanens samfunnsdel

Kommuneplanens samfunnsdel skal legges til grunn for kommunens egen virksomhet og for statens og regionale myndigheters virksomhet i kommunen.

Kommuneplanens handlingsdel gir grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, planleggings- og samarbeidsoppgaver og konkretiserer tiltakene innenfor kommunens økonomiske rammer.

Virkningen av kommuneplanens samfunnsdel

Kommuneplanens samfunnsdel skal legges til grunn for kommunens egen virksomhet og for statens og regionale myndigheters virksomhet i kommunen. Med uttrykket «skal legges til grunn» menes at planen skal være en hovedpremiss for senere vedtak på de områdene planen omfatter. Vedtakene skal som hovedregel være i samsvar med planen eller bidra til å oppnå planens mål. Dette gjelder for så vel kommunens egne vedtak, som for statens og regionale myndigheters vedtak i den virksomhet de har i kommunen. Hva dette konkret innebærer, vil i hovedsak framgå av planen selv, og være avhengig av hvor presis den er. Generelt vil planen ha betydning for den nærmere politikkutforming, budsjettering, detaljert planlegging og tilrettelegging innenfor sektorene, og for avgjørelse av enkeltsaker på de forskjellige virksomhetsområdene, herunder enkeltsaker som gjelder innbyggerne. Også for privat virksomhet vil planen på forskjellige måter være et grunnlag for vedtak.

Handlingsdelen skal omfatte en nærmere konkret prioritering av ressurser, planleggingsoppgaver og samarbeidsoppgaver innenfor kommunens økonomiske rammer.

Med ressurser menes her primært økonomiske ressurser, men også disponering av fysiske og menneskelige ressurser som vil være naturlig å trekke inn i handlingsprogrammet. Med planleggingsoppgaver menes detaljering av rammene i kommunal planstrategi i form av en konkret gjennomgang av hvilke planoppgaver som skal prioriteres i kommunen i perioden. Med samarbeidsoppgaver menes oppgaver kommunen skal løse i samarbeid med andre offentlige eller private organer.

Selv om handlingsdelen også kan omfatte tiltak som i hovedsak skal gjennomføres av andre enn kommunen selv, er det viktig at den er realistisk og nært knyttet til den økonomiske planleggingen og budsjetteringen i kommunen. Et viktig formål med kommunelovens krav om økonomiplan, er å sikre at planleggingen av kommunenes egen virksomhet skjer innenfor de økonomiske rammene som en kan forvente. Planlegging utover året er en forutsetning for god økonomisk styring i kommunal sektor. Økonomiplanlegging bidrar til å skaffe oversikt over framtidig handlingsrom og usikkerhet, og gir muligheter for å legge alternative strategier. Dette legger grunnlag for at aktiviteten i kommuner legges på et nivå som kan opprettholdes på lang sikt.

Det kan være hensiktsmessig å integrere arbeidet med kommuneplanens handlingsdel og økonomiplanen. Reglene i plan- og bygningsloven og kommuneloven bør legge til rette for at slik samordning kan skje. Slik samordning forutsetter at kravene til planlegging både i plan- og bygningsloven og kommuneloven etterleves, herunder at planleggingen av virksomheten skal skje innenfor økonomiske rammer.

§ 11-4 Revisjon av kommuneplanens samfunnsdel og kommunedelplan og rullering av handlingsdel

Ved revisjon av kommuneplanens samfunnsdel og kommunedelplaner gjelder bestemmelsene om kommunal planstrategi, jf. § 10-1, og om behandling av kommuneplan, jf. §§ 11-12 til 11-15.

For den årlige rullering av kommuneplanens handlingsdel, jf. § 11-1, skal kommunen innhente synspunkter fra berørte statlige og regionale organer og andre som har ansvar for gjennomføring av tiltak i handlingsdelen. Forslag til vedtak i kommunestyret skal gjøres offentlig minst 14 dager før kommunestyrets behandling.

Revisjon og rullering av kommuneplanens samfunnsdel, kommunedelplaner og handlingsprogram

Formålet med planer er at de skal påvirke de beslutninger som fattes til daglig i forvaltningen og av private i en retning som er i samsvar med langsiktige retningslinjer for samfunnsutviklingen. Det er derfor nødvendig å ha et system for hvordan planene kan fange opp nye eller endrede behov, slik at planene ikke blir uaktuelle som styringsdokumenter.

Reglene som gjelder for utarbeiding av kommunal planstrategi og kommuneplanen, gjelder også for revisjon av kommuneplanens samfunnsdel og for ev. kommunedelplan. Det er obligatorisk for kommunen å se over og vurdere endringer i styringsdokumentene minst en gang hvert fjerde år når et nytt kommunestyre skal ta stilling til den kommunale planstrategien, jf. plan- og bygningsloven § 10–1. Det kan komme opp forhold som gjør det nødvendig å vurdere deler av samfunnsdelen eller en kommunedelplan på ny fordi forutsetningene har endret seg. I slike tilfeller skal endringene behandles etter bestemmelsene i lovens §§ 11–12 til 11–15.

Handlingsdelen kan inneholde en konkret beskrivelse av hvordan ulike aktører forventes å følge opp planen. Dette kan skje ved at kommunen har pålagt seg selv forpliktelser, eller at det er inngått avtaler med andre myndigheter eller private om oppfølging. Handlingsdelen vil i mange tilfeller også være avhengig av rammebetingelser utenfor kommunen, som kan endre seg. Det er derfor behov for at handlingsdelen oppdateres årlig. Før dette skjer skal kommunen innhente opplysninger og synspunkter fra berørte statlige og regionale organer og andre som har ansvar for gjennomføring av tiltak i handlingsdelen. Forslaget til revisjon skal gjøres offentlig minst 14 dager før kommunestyrets behandling, slik at alle som har synspunkter på forslaget skal ha anledning til å reagere.

Kommuneplanens arealdel §§ 11-5 til og med § 11-18.

De fleste kommuner har arealdel til kommuneplan utarbeidet etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven av 1985. Etter § 34-2 fjerde ledd gjelder disse arealdelene og delplanene inntil de blir endret, men kommunen har plikt til å vurdere behovet for revisjon av sin arealdel i forbindelse med behandlingen av den kommunale planstrategien som kommunestyret er pliktig til å vedta senest innen ett år etter at kommunestyret er konstituert, jf. § 10-1. Nedenfor er det redegjort nærmere for de bestemmelser i loven som setter rammene for kommuneplanens arealdel:

• § 11-5 som sier noe om hva en arealdel til kommuneplanen er og om plikten til å utarbeide slike planer.
• § 11-6 som inneholder bestemmelsene som angir hvilke rettsvirkninger en gyldig vedtatt arealdel får.
• § 11-7 som angir de arealformål en arealdel kan inneholde og som i tilfelle skal vises på plankartet.
• § 11-8 som gir hjemmel for å vise hensynssoner som angir hvilke hensyn som skal tas ved utøvelsen av arealbruken. Den sier også hvilke bestemmelser og retningslinjer som kan gis til den enkelte hensynssone for å sikre at hensynet blir ivaretatt.
• § 11-9 som gir hjemmel til å gi generelle bestemmelser til planen som ikke må være direkte knyttet til de enkelte arealer og arealformål. Slike bestemmelser skal avløse de kommunale vedtektene mange kommuner har gitt til PBL 1985.
• §§ 11-10 og 11-11 som sier hvilke bestemmelser som kan gis til de arealformålene som angitt i § 11- 7 for å utfylle disse.
• § 11-12 til og med § 11-17 som inneholder regler om hvordan areadelen skal behandles for å bli gyldig.
• § 11-18 som gir hjemmel for å begrense kommunens adgang til å endre en vedtatt arealdel

Innholdet i en arealdel vil variere fra kommune til kommune, men innenfor de valgmuligheter loven gir vil den vanligvis bestå av en kombinasjon av arealformål og hensynssoner vist på kart etter §§ 11-7 og 11-8 supplert med generelle bestemmelser etter § 11-9 og spesielle bestemmelser knyttet til de arealformål og hensynssoner som er valgt etter §§ 11-10, 11-11 og 11-8.

Nærmere om de enkelte bestemmelser:

§ 11–5 Kommuneplanens arealdel

Kommunen skal ha en arealplan for hele kommunen (kommuneplanens arealdel) som viser sammenhengen mellom framtidig samfunnsutvikling og arealbruk. Det kan utarbeides arealplaner for deler av kommunens område.

Kommuneplanens arealdel skal angi hovedtrekkene i arealdisponeringen og rammer og betingelser for hvilke nye tiltak og ny arealbruk som kan settes i verk, samt hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene. Kommuneplanens arealdel skal omfatte plankart, bestemmelser og planbeskrivelse hvor det framgår hvordan nasjonale mål og retningslinjer, og overordnede planer for arealbruk, er ivaretatt.

Plankartet skal i nødvendig utstrekning vise hovedformål og hensynssoner for bruk og vern av arealer.

Kommunen kan etter vurdering av eget behov detaljere kommuneplanens arealdel for hele eller deler av kommunens område med nærmere angitte underformål for arealbruk, hensynssoner og bestemmelser, jf. §§ 11–7 til 11–11.

Plikt til å ha arealdel – hva skal den inneholde?

Kommunen skal ha en arealplan for hele kommunen som del av kommuneplanen (kommuneplanens arealdel), jf. plan- og bygningsloven § 11–1. Planen skal vise sammenhengen mellom samfunnsutviklingen som behandles i samfunnsdelen og hvilke utslag og behov dette gir for arealbruken, og hvordan arealene samlet sett bør disponeres for å løse oppgaver og behov som avklares i samfunnsdelen, jf. herunder formål og hensyn i § 1–1 og § 3–1. En samlet arealplan er nødvendig for å sikre en planmessig og forsvarlig arealutnytting, og for å beskytte arealene mot uoverveide arealinngrep og uhensiktsmessig bygge- og anleggsvirksomhet mv.

I tillegg til å ha en arealplan for hele kommunen, kan kommunen utarbeide kommunedelplaner for delområder (f.eks. for tettsteder). Ved senere revisjon av kommuneplanens arealdel kan planarbeidet begrenses til å gjelde de delene av kommunen hvor det er revisjonsbehov eller behov for noe mer detaljering. Slike delplaner kan også utarbeides i form av reguleringsplan (områderegulering), jf. § 12–2.

Arealplanen skal angi hovedtrekkene i hvordan arealene skal brukes og vernes, og hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene. Arealdelen er et verktøy til å gjennomføre samfunnsdelen. Samtidig skal arealdelen være utformet i et langsiktig perspektiv. Den må derfor være tilstrekkelig fleksibel slik at det er mulig å innpasse nye behov og muligheter. Det innebærer at kommuneplanens arealdel bør holdes på et relativt overordnet nivå og ikke ta for seg detaljer. Dette gjelder spesielt innenfor arealformålet bebyggelse og anlegg.

En arealdel omfatter arealkart, bestemmelser og en planbeskrivelse med konsekvensutredning, jf. plan- og bygningsloven § 4–2 andre ledd. Konsekvensutredningen skal redegjøre for hvordan nasjonale politikkmål, f.eks. statlige planretningslinjer og arealretningslinjer i regional plan, er ivaretatt og fulgt opp. Det vises til § 1–5, som viser til at en vedtatt plan skal legges til grunn for videre planlegging og forvaltning mv., og til § 11–6 om at kommuneplanens arealdel er bindende for framtidig arealbruk.

Planen skal på denne måten angi viktige hensyn og forhold som legges til grunn for utformingen av planen, og som skal følges opp i videre detaljregulering, enkeltsaksbehandling etter planen og gjennom senere bruk, skjøtsel og forvaltning av arealene. Bestemmelsen har som et minstekrav at kommunen disponerer arealene etter samlet og forsvarlig vurdering. Planen skal angi hvilke arealer som ikke skal bebygges, på hvilke arealer ny bygging er aktuelt, og samtidig hvordan bebygde områder kan utvikles, fortettes, eller oppgraderes og tas vare på. Videre forutsettes det at kommunen i denne forbindelse foretar en samlet vurdering av hvordan arealdisponeringen bør være for å oppfylle kravet til en bærekraftig utvikling og forvaltning av areal-, natur- og kulturmiljøressursene.

Plankartet skal vise hovedformål og hensynssoner for bruk og vern av arealene. Det skal ikke gis flere restriksjoner enn det som det saklig sett er behov for. Arealbruk og restriksjonene som vedtas i planen, må fastlegges og framkomme gjennom angivelser og symboler for arealformål og hensynssoner. I tillegg kommer planens verbale bestemmelser. Det vil være opp til den enkelte kommune å ta stilling til hvor langt en trenger å gå i detaljering av arealformål og hensynssoner med tilhørende retningslinjer og bestemmelser i forhold til situasjonen i kommunen. Her vil behovet være forskjellig for kommuner med begrenset utbyggingsbehov og kommuner med stort utbyggingspress generelt eller innenfor visse typer arealer, som f.eks. til fritidsbebyggelse.

Kommunen kan detaljere arealbruken i hele eller deler av planområdet. Delområder kan framstilles som en del av det samlede arealkartet eller som egne kartutsnitt. Der samme område er vist på flere kart, skal planen angi entydig hvilket kart som gir den juridisk bindende arealbruken. Slike utdypinger og detaljeringer er mest aktuelt for å avklare områder hvor det ut fra behov tas sikte på mer nyansert arealbruksfastsetting, og områder hvor det f.eks. skal skje en viss utvikling og endring gjennom bygge- og anleggstiltak, tilrettelegging for spredt utbygging i mindre omfang uten krav om reguleringsplan eller tilrettelegging for spesielle aktiviteter eller vern. Det kan f.eks. gjelde flerbruksplanlegging i områder med sterke landskapsvernhensyn, men hvor pågående virksomhet kan utvikles noe.

Bestemmelsene i plan- og bygningsloven §§ 11–7 til 11–11 gir her et grunnlag og en ytre ramme for hvilke arealformål, hensynssoner og bestemmelser som kan gis eller fastsettes i de forskjellige delområdene. Disse reglene stiller samtidig visse minstekrav til hva som skal angis av formål og bestemmelser. Videre framgår det at kommunen i tillegg kan detaljere ytterlige innenfor rammen av bestemmelsene hvis den finner det hensiktsmessig.

§ 11–6 Rettsvirkning av kommuneplanens arealdel

Kommuneplanens arealdel fastsetter framtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i § 1–6. Planen gjelder fra kommunestyrets vedtak, dersom ikke saken skal avgjøres av departementet etter § 11-16.

Tiltak etter § 1–6 må ikke være i strid med planens arealformål og generelle bestemmelser, samt bestemmelser knyttet til arealformål og hensynssoner.

Der det ikke gjelder eller er stilt krav om reguleringsplan, jf. § 12–1 andre ledd, skal kommuneplanens arealdel følges ved avgjørelse av søknad om tillatelse eller ved foreståelsen av tiltak etter reglene i §§ 20–2 til 20-5.

Rettsvirkninger av arealdelen

Bestemmelsen tilsvarer de deler av § 20–6 i plan- og bygningsloven av 1985 som knytter seg til kommuneplanens arealdel. Den forutsetter at kommuneplanen, herunder arealdelen, skal legges til grunn for kommunens, statens og fylkeskommunens planlegging, forvaltning, virksomhet og utbygging i kommunen. Den legger også rammen for privat utbygging og annen arealbruk.

Formålet med arealdelen er å bestemme hvordan arealene skal anvendes i framtiden. Dette oppnås bare dersom de mange etterfølgende vedtak av betydning for arealbruken respekterer planen og bidrar til at den gjennomføres. Det ligger i dette at myndighetene så langt som mulig skal følge planen når det skal treffes vedtak. Dette må også ses på bakgrunn av at de samme myndighetene skal ha deltatt i planprosessen forut for planvedtaket, og da har hatt muligheten for å påvirke innholdet ut fra de interesser de representerer, jf. plan- og bygningsloven § 11–12 om oppstart av arbeidet med kommuneplanen. De har da hatt mulighet for å fremme innsigelse til planen dersom det er grunnlag for det ut fra planens innhold, jf. § 11–16. Hvilken plikt planen nærmere bestemt innebærer, vil framgå av planen selv. Planen legger også rammen for privat utbygging og annen arealbruk.

En arealdel blir rettslig bindende for framtidig arealbruk i planområdet når kommunestyret treffer vedtak om slik plan, dersom ikke saken skal avgjøres av departementet etter § 11-16. Arealrestriksjonene som følger av planen inntrer ved kommunestyrets vedtak. Disse gjelder nye tiltak etter plan- og bygningsloven § 1–6 som innbefatter nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre tiltak og endringer av arealbruk.

Slike tiltak må ikke være i strid med vedtatte arealformål etter loven, dvs. § 11–7 og bestemmelser etter §§ 11–9 til 11–11, samt bestemmelser knyttet til hensynssoner med hjemmel i § 11–8. Rettsvirkningene av den arealbruk som er angitt i kommuneplanens arealdel gjelder arealer i og på grunnen, arealer i bygninger og anlegg, i og på sjø og vassdrag og i luftrommet over grunnen, vann og sjø, jf. merknadene til § 1–2.

De direkte rettsvirkningene av kommuneplanens arealdel innebærer restriksjoner mot tiltak og arealbruk i strid med planen, og er omformulert i forhold til tidligere lov, men er i det vesentlige en videreføring av bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 20–6. Definisjonen av tiltak som plan får virkning for er basert på oppregningen i § 1–6. Det er presisert at også andre endringer av arealbruk i strid med planens formål og bestemmelser rammes. For eksempel kan bestemmelser knyttet til en hensynssone for randsonen til et verneområde gi direkte hjemmel til å begrense virksomhet og ferdsel mv. i et areal disponert til landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-formål). Dette er gjort for å gi mulighet for å regulere visse former for aktivitet og virksomhet i sonen som vil kunne være til ulempe for de særskilte hensyn som verneområdet skal ivareta, jf. omtalen av § 11–8 bokstav c.

Arealrestriksjonene i planen innebærer konkret at et tiltak eller en virksomhet i strid med planen ikke kan gis tillatelse etter kapittel 20 om søknadsplikt, med mindre det gis dispensasjon. Videre vil tiltak og virksomhet i strid med planen kunne sanksjoneres etter lovens bestemmelser om pålegg, forelegg og straff mv. Det er primært nye tiltak og endret bruk av areal som ikke må være i strid med planen.

Bestemmelsen om planens bindende virkning for nye bygge- og anleggstiltak, fradeling og andre tiltak og endringer av tiltak og arealbruk er en selvstendig regel. Den gjelder for slike tiltak uten hensyn til om de krever tillatelse etter reglene om byggesaksbehandling ellers i plan- og bygningsloven, eller tillatelse etter annen lovgivning. Rettsvirkningen av planen gjelder også som tidligere for slike mindre tiltak som er unntatt fra kravet om tillatelse.

Planers rettsvirkning er omtalt i § 1-5, som igjen viser til de enkelte plantypene, jf. §§ 6-3, 8-2, 8-5, 11-3, 11-6 og 12-4. Det er gjort unntak fra rettsvirkningene i noen tilfeller som gjelder kommuneplanens arealdel, kommunal reguleringsplan og midlertidig forbud mot tiltak. Dette fremgår av § 21-7 femte ledd som det vises til i § 1-5. Dette unntaket kom inn ved en lovendring som trådte i kraft 1. juli 2017. Bestemmelsen i § 21-7 femte ledd legger begrensninger på hvilket rettsgrunnlag kommunen kan legge til grunn ved behandling av byggesøknad. Det er plangrunnlaget som gjaldt ved utløpet av fristen som skal legges til grunn for avgjørelsen ved overskridelse av treukersfristen for behandling av byggesøknaden. Dette gjelder likevel ikke dersom tiltakshaveren innen utløpet av fristen har mottatt forhåndsvarsel om midlertidig forbud mot tiltak, og dette forbudet deretter blir vedtatt innen åtte uker, jf. § 13-1 første ledd. For nærmere omtale, se kap. 13 i Prop 149 L (2015-2016).

Det framgår av Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) på s. 250 at departementet har lagt til grunn at arealplaner ikke har bindende virkning for midlertidige tiltak som skal plasseres inntil to år, med mindre planen uttrykkelig forbyr dette. Det samme gjelder for byggeforbudet langs sjøen, slik det framgår at Ot.prp. nr. 32 på s. 175.

Ordinært vil rettsvirkningen av planer først og fremst knytte seg til gjennomføringen av nye tiltak etter § 1–6, men planbestemmelser kan også innebære at en virksomhet får skjerpede krav og nærmere rammer. Det kan f.eks. settes arealgrenser for et massetak. Det kan stilles nærmere krav til utøvelsen av en igangværende virksomhet for å begrense støy og utslipp ut fra nye normer eller for å ta hensyn til fugle- og dyreliv eller behovet for å unngå unødig støy i natur- og friluftsområder. Andre eksempel på regulering av igangværende virksomhet er regulering av ferdsel som omtalt i merknaden til plan- og bygningsloven § 11–11 nr. 6, eller restriksjoner på ferdsel og virksomhet i områder som er lagt ut til nedbørsfelt for drikkevann.

En eiers frihet til å råde over sin eiendom er regulert på mange måter i vårt samfunn gjennom lover og forskrifter, og uten en individuell saksbehandling. Det er særlig i det tilfellet at kommunen gir bestemmelser som virker spesielt tyngende i forhold til enkelte grunneiere, og i forhold til eksisterende virksomhet, at det kreves en prosess hvor rettighetshaverne har fulle partsrettigheter, adgang til klage mv. Ordinært vil det være et krav om reguleringsplan for å fastsette bestemmelser som spesielt rammer en enkelt eller en liten gruppe av grunneiere eller rettighetshavere. Grunnen til dette er blant annet at kommuneplanens saksbehandlingsregler ikke er grundige nok i slike tilfeller.

Reguleringsplan må også benyttes i tilfeller som er så inngripende at det kan bli snakk om erstatning for rådighetsinnskrenkninger etter de alminnelige rettsgrunnsetninger som gjelder for dette og når gjennomføringen av planen er avhengig av ekspropriasjon. Dette er nødvendig der det offentlige ønsker å erverve eiendomsretten til et areal eller til å etablere et grunnlag for å begrense eller stanse en igangværende virksomhet på en måte som de ellers ikke har rettslig grunnlag for.

Det vil også være mange situasjoner der det vil være fornuftig for kommunen å utarbeide reguleringsplan når det skal legges opp til betydelige endringer i eksisterende virksomhet, selv om dette ikke formelt kreves. Da vil prosessen være grundigere, og planvedtaket vil få en mer varig rettsvirkning. Det vil ligge en stor effektiviseringsgevinst i å avklare forhold i plan framfor enkeltsak, og bedre mulighet for lik forvaltningspraksis i likeverdige områder.

Når det ikke er krav om reguleringsplan, vil arealdelen være plangrunnlag for vurderingen av søknad om tillatelse eller melding om tiltak, jf. kapittel 20 i bygningsdelen.

Krav om reguleringsplan framgår av loven eller bestemmelser til arealdelen. Krav om reguleringsplan, gjelder alltid for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger, jf. plan- og bygningsloven § 12-1 tredje ledd og omtalen av denne nedenfor. For utbygging av noe omfang, selv om den ikke faller inn under § 12-1, bør det stilles krav om reguleringsplan. Kommunen kan gi generelle bestemmelser om dette jf. § 11-9 nr. 1 og omtalen av denne nedenfor. Kommunene kan også gi bestemmelser om mindre utbyggingstiltak ikke krever ytterligere plan etter § 11–10 nr. 1.

For øvrig vil kommunen etter konkret vurdering av behovet alltid kunne nedlegge midlertidig forbud mot tiltak etter reglene i § 13–1 når den finner at et område bør reguleres eller omreguleres før nye tiltak tillates.

Særregler for konsesjonspliktig energitiltak

Kravet om reguleringsplan for store tiltak, gjelder likevel ikke for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av energi etter energiloven, vannressursloven og/eller vassdragsreguleringsloven, jf. plan- og bygningsloven § 12–1 tredje ledd siste punktum. Er et tiltak i strid med kommuneplanens arealdel, vil det være grunnlag for å gi dispensasjon etter § 19–2 dersom anlegget er i tråd med regional plan, eller retningslinjer for planlegging og lokalisering av vindkraft eller små vannkraftanlegg der regionale planer ikke finnes. Når det gjelder energi- og vannressurslovgivningen, vises det også til særlige omtale i kapittelet om forhold til andre lover.

§ 11–7 Arealformål i kommuneplanens arealdel

Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning vise arealformål som er angitt i nr. 1 til 6. Hovedformålene kan etter behov inndeles i angitte underformål.

Arealformål:

• 1Bebyggelse og anlegg.

• 2Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur.

• 3Grønnstruktur.

• 4Forsvaret.

• 5Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift.

• a.areal for nødvendige tiltak for landbruk og reindrift og gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag,
• b.areal for spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv., jf. § 11–11 nr. 2.

• 6Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone.

I områder hvor arealplanen bare angir hovedformål for arealbruk, skal det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene, jf. §§ 11–9 til 11–11.

Arealformål i kommuneplanens arealdel.

Plan- og bygningsloven § 11-7 er på mange punkter en videreføring av § 20–4 første ledd i plan- og bygningsloven av 1985.

Imidlertid er noe av innholdet endret, og hovedformålene i loven av 2008 er gjort mest mulig overordnet og samtidig felles med hovedformålene i reguleringsplaner. Utgangspunktet er at kommuneplanens arealdel er en grovmasket oversiktsplan som fastlegger, viser og binder opp hovedtrekkene i arealbruken. Det er forutsetningen at kommuneplanens arealdel skal være en enkel plan uten flere detaljer enn hva som er nødvendig for å sikre en overordnet styring av de vesentlige elementene i arealbruk og -utvikling.

Bestemmelsen om arealformål må ses i sammenheng med § 11–8 om hensynssoner og bestemmelser til disse, og tilsvarende bestemmelser om arealformål og hensynssoner for reguleringsplaner, jf. § 12–5 til § 12–7.

Det skal angis arealformål for hele planområdet. Det skal skilles mellom hovedformålene. Det vil si at planen må utformes slik at det framgår hvilket arealformål som skal gjelde for et areal. Det bør skilles mellom hva som er nytt formål og hva som er videreføring av eksisterende arealbruk. Hovedformål kan suppleres og virke sammen med hensynssoner og bestemmelser. Ordningen hittil med mulighet for å unnta et område fra rettsvirkning utgår.

Arealdelen kan inneholde seks mulige arealformål. Disse er de samme som for reguleringsplan, jf. § 12–5. I reguleringsplan er det i tillegg adgang til å angi enkeltformålene i kombinasjonen landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder) hver for seg.

Arealformål vil, med mindre planen angir noe annet, gjelde både på grunnen, i grunnen og over grunnen. Tilsvarende vil gjelde sjø og vassdrag. Formål kan også angis særskilt innen nivåene. For samferdselsanlegg vil det eksempelvis ofte kunne være aktuelt å angi formålet særskilt for tunneler, broer og «lokk» samtidig som annet formål gjelder på overflaten. Dette gjør det blant annet lettere å avklare forskjellige traséalternativer i kommuneplanen, noe som kan bidra til at det ikke blir nødvendig å utarbeide reguleringsforslag for uaktuelle traséalternativ.

I områder hvor arealplanen bare angir hovedformål for arealbruk, skal det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene, jf. §§ 11-9 til 11-11. Dette er særlig praktisk for arealformål nr. 6, Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone.

Hovedformålene kan utdypes med underformål. Hvilke underformål som kan benyttes for å utdype hovedformålene er uttømmende angitt i lov eller forskrift. Hovedformål kan i utgangspunktet ikke kombineres på kommuneplannivå, men det gis adgang til visse kombinasjoner innenfor underformålene under hvert hovedformål, jf. kart- og planforskriften vedlegg I.

Ytterligere presisering av innhold og krav til arealbruken kan gis som generelle bestemmelser etter plan- og bygningsloven § 11–9 og bestemmelser etter § 11-10 og § 11-11. Dette er en endring i forhold til tidligere lov ved at detaljeringsmulighetene under hvert formål nå angis uttømmende i bestemmelsen om formål i kommuneplanens arealdel. Dette er gjort for å klargjøre kommuneplanens overordnede karakter som grunnlag for detaljregulering.

Nærmere om de enkelte formål:

Nr. 1 Bebyggelse og anlegg omfatter og skal brukes for å fastlegge arealene hvor bebyggelse eller anlegg av forskjellig art tillates og er det dominerende innslaget i arealbruken. Dette gjelder både områder for eksisterende eller nye bygninger og for anlegg. Det vil også omfatte de arealkategorier som inngår i underformål når disse ikke er særskilt angitt. Formålet tilsvarer i hovedsak tidligere arealkategorier for byggeområder og områder for råstoffutvinning.

Områder for bebyggelse og anlegg kan nå underdeles slik at planen kan skille mellom de viktigste arealbruksfunksjonene og objekter. Den kan skille mellom fritidsboliger og helårsboliger, mellom detaljhandel og kjøpesenter, tjenesteyting og næringsbebyggelse. For eksempel vil industri gå inn under dette formålet. Det omfatter blant annet industri-, håndverks- og lagervirksomhet, og øvrig næringsvirksomhet som ikke er angitt som eget formål. Boligformål dekker alle former for boliger. Fritidsboliger omfatter ordinære privateide fritidsboliger med tilhørende anlegg. Utleiehytter og fritidsboliger som drives i en kommersiell sammenheng, skal regnes som fritids- og turistformål. Idrettsanlegg og andre anlegg vil kunne angis konkret etter type, f.eks. idrettsplasser, golfbaner, renovasjonsanlegg osv. Uteoppholdsarealer omfatter lekeområder og friområder i tilknytning til utbyggingsområder. Grav- og urnelunder vil være kirkegårder og offentlige gravplasser som går inn under lov om kirkegårder.

Veganlegg internt i området inngår i formålet. Der det ikke er foretatt underinndeling av formålet kan det gjennom bestemmelser etter § 11–9 og § 11–10 gis nærmere anvisning på hvilke hensyn som skal ivaretas ved regulering og utbygging innenfor området.

Dersom en ønsker å hindre en type tiltak som i utgangspunktet er tillatt innenfor formålet (for eksempel kjøpesenter i et område for forretninger), må dette angis som bestemmelse etter § 11-9 nr. 5, eller ved at det angis som et krav til reguleringsplanarbeidet i bestemmelse etter § 11-9 nr. 8.

Nr. 2 Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur omfatter og skal brukes for å fastlegge arealer for eksisterende eller nye samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur som i utgangspunktet forestås av det offentlige, så som veg, jernbane, lufthavn, skipshavn, anlegg for linje- og rørtransport av energi. Formålet tilsvarer dels tidligere arealkategori i plan- og bygningsloven av 1985, «viktige ledd i kommunikasjonssystemet», og dels tidligere arealkategori «byggeområde».

Områder for samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur kan underdeles nærmere og spesifiseres avhengig av hvilken type anlegg og funksjon det er tale om. Samferdsel dekker alle former for areal til transport, inkludert kjøreveg, gang- og sykkelveg, snøscootertraseer, barmarkstraseer, bane, havn og anlegg for lufttrafikk. Med teknisk infrastruktur menes særlig anlegg for vannforsyning og avløp, samt anlegg for energiforsyning og -overføring.

Kraftledninger i sentral- og regionalnettet og rørledninger i sjø omfattes ikke av planbestemmelsene i loven, jf. § 1-3. Slike anlegg inngår derfor ikke i arealformålet, men kan vises som hensynssoner etter § 11–8 bokstav d.

Nr. 3 Grønnstruktur er et nytt formål som tidligere inngikk dels i «byggeområde» og dels i «spesialområde» og «friområde». Med grønnstruktur menes et sammenhengende, eller tilnærmet sammenhengende, vegetasjonspreget område som ligger innenfor eller i tilknytning til en by eller et tettsted. Formålet ivaretar kommunens behov for å avgrense hovedstrukturen av naturområder i og ved byer og tettsteder, med grøntområder langs elver og vassdrag, mønstret av enkeltområder og sammenhenger av parker, større friområder og lekeområder, tursti- og løypesammenhenger, snarveger og forbindelser mot større naturområder og viktige sammenhengende landskapsdrag og enkeltområder. Grønnstrukturen vil binde de grønne områdene innenfor byggesonen sammen med friluftsområder utenfor. Spesialområdet ”friluftsområde” i den tidligere plan og bygningsloven vil inngå i LNFR-området i kommuneplanen i ny lov.

Den overordnete grønnstrukturen med turdrag, friområder og parker vil normalt være offentlig formål. Etter plan- og bygningsloven § 11–10 nr. 3, vil det nå være mulig å nyansere mellom hvilke arealer som skal være offentlige, og hva som skal være private deler av grønnstrukturen.

Som det framgår av § 11–8 bokstav c kan grønnstruktur også angis som hensynssone. Dette er en alternativ måte å vise grønnstrukturen på i en kommuneplan. Det er da ikke et eget formål, men vil framstå som et hensyn knyttet til det underliggende arealformålet, som kan være areal for bebyggelse og anlegg. De hensyn som er knyttet til det å ivareta grønnstrukturen vil framgå av bestemmelsene til hensynssonen. Slike hensyn kan være at deler av et område holdes ubebygd, at vegetasjonen beholdes, at det bør opparbeides turvegsammenhenger, at landskapskvaliteter som silhuetter og vegetasjonsskjermer mv. bevares. Dette kan legges inn som retningslinjer knyttet til en hensynssone, og må ivaretas på rettslig bindende måte gjennom senere regulering hvor det kan være aktuelt å benytte reguleringsformålet grønnstruktur.

Jord- og skoglov settes ikke til side ved å avsette områder til arealformålet grønnstruktur.

Nr. 4 Forsvaret står i en spesiell situasjon i forhold til plan- og bygningsloven med bakgrunn i at behovet for hemmelighold er i strid med lovens intensjoner om offentlighet. Dette forholdet må derfor avklares mellom kommunen, Forsvaret og andre berørte parter i løsningen av den enkelte planoppgaven. Ofte vil det være et spørsmål om detaljeringsgrad.

Arealformålet omfatter og skal brukes for å fastlegge spesielle områder for Forsvaret. Dette omfatter områder der Forsvarets virksomhet er hovedformål. Dette vil være særskilte militærforlegninger med tilhørende bebyggelse, øvings- og skyteområder med spesielle restriksjoner. Formålet kan også omfatte områder for bebyggelse og anlegg som av hensyn til hemmelighold ikke kan legges ut som vanlige områder for bebyggelse og anlegg, jf. tidligere plan- og bygningslov § 86. Kontorer og lignende som ikke ligger i tilknytning til områder som nevnt over, skal angis som, eller vil inngå i arealformålet bebyggelse og anlegg. Områder som brukes i sammenheng med øvelser, men hvor Forsvarets virksomhet ikke er hovedformål, kan legges ut som hensynssone etter plan- og bygningsloven § 11–8 andre ledd bokstav a, med restriksjoner i forhold til annen arealbruk når området brukes til øvelse.

Områder for Forsvaret kan spesifiseres og underdeles til de funksjoner og formål som er aktuelle, herunder øvingsområder, skytefelt, sikkerhetssoner mv.

Nr. 5 Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift (LNFR-områder) omfatter og skal brukes for områder som skal nyttes eller sikres til landbruksproduksjon, herunder jordbruk, skogbruk og reindrift, og/eller som skal bli liggende som naturområder og naturområder med spesiell betydning for friluftslivet. Dette er arealer som i det vesentlige skal være ubebygget, eller bare bebygget i tilknytning til landbruk og reindrift og for bruk av området til friluftsliv. Alternativt kan det for områder der formålet i nr. 5 bokstav b blir konkret angitt, gis bestemmelser for å opprettholde eller tillate ny spredt utbygging av enkeltboliger og fritidshus samt annen spredt næringsvirksomhet. De store utmarksarealene i høyfjellet, skogsområder og tynt befolkede kyststrekninger rundt i landet skal normalt legges ut til dette hovedformålet. I områder med beiterettigheter etter reindriftsloven og som inngår i reinbeitedistrikt skal kommunene bruke LNFR som formål i sin kommuneplan for de aktuelle arealene. I områder som ikke inngår i reinbeitedistrikter med beiterettigheter, kan fortsatt LNF-område brukes som betegnelse på dette arealbruksformålet.

Arealformålet tilsvarer i det alt vesentlige med tidligere landbruks-, natur- og frilufts- områder (LNF-kategorien), jf. veileder H-2401 fra 2017 om Garden som ressurs, der det er gjort en gjennomgang av hvilke tiltak som inngår i LNF-kategorien, samt gitt kriterier for vurdering av dette spørsmålet. Dette innebærer at visse former for gårdstilknyttet virksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag inngår i LNF-kategorien uten at det må utarbeides særskilte bestemmelser som åpner for dette.

Nytt er imidlertid at det nå gis mulighet for å synliggjøre særskilt at reindrift er en del av den bundne formålskombinasjonen. Det siktes her til at det i de store LNF-områder, som inngår i reinbeitedistrikt med beiterettigheter med grunnlag i reindriftsloven, vil være adgang til å angi

«R» som en del av arealformålet. Muligheten for å synliggjøre denne vesentlige arealinteressen gjennom endring av betegnelsen til landbruks-, natur- og friluftsformål, samt reindrift, - LNFR-område - har i seg selv ingen direkte rettslige virkninger, men gir et riktigere bilde av arealbruken i de områdene som har reindrift. Det forutsettes at differensierte områder for reindrift angis som hensynssoner på planen med tilhørende retningslinjer som angir hvilke begrensninger dette bør gi for bruken av arealformålet.

LNFR-områdene kan inndeles i to underformål. Dersom underinndeling ikke foretas, vil områdene anses området som angitt i bokstav a.

Bokstav aomfatter areal for landbruk, natur og friluftsliv og reindrift der det bare er tillatt å oppføre bygninger eller iverksette anlegg eller andre tiltak som er nødvendige for drift av næringsmessig landbruk, dvs. jordbruk, skogbruk eller reindrift, herunder gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag, jf. veileder H-2401 Garden som ressurs, i tillegg til aktuelle tilretteleggingstiltak for friluftslivet. Rammen for hva som kan karakteriseres som landbrukstilknyttet næringsvirksomhet som ikke betinger at det er utarbeidet særskilte bestemmelser framgår av denne veilederen. Det er en forutsetning at gårdstilknyttet næringsvirksomhet kommer som et tillegg og supplement til en ellers igangværende landbruksdrift, og at det er denne som er hovedvirksomheten på arealet/eiendommen. Med gårdstilknyttet næringsvirksomhet menes næringsvirksomhet som drives på den enkelte gård, og er basert på gårdens ordinære ressursgrunnlag som driftsenhet. I dette ligger også at fradeling av grunn til slik virksomhet vil falle utenfor definisjonen, og vil innebære bruksendring. Dersom virksomheten utvikles slik at den klart endres fra karakter av landbruk til karakter av f.eks. reiseliv, vil dette også betinge bruksendring. Slike endringer vil vanligvis fanges opp av søknader om utbygging, som skal vurderes i forhold til plangrunnlaget.

Definisjonen av landbruksnæring i lovens forstand er ikke endret eller utvidet, blant annet fordi det ikke er ønskelig å skape et press på jordvern og tradisjonell næringsutøvelse.

Bokstav b omfatter LNFR-område hvor det, i tillegg til nødvendig landbruksbebyggelse (herunder gårdstilknyttet næringsvirksomhet basert på gårdens ressursgrunnlag, jf. bokstav a over), etter bestemmelser i planen også kan tillates spredt bolig, fritids- eller næringsbebyggelse etter § 11–11 nr. 2. Det siktes her til bebyggelse som ikke anses som en del av landbruk eller reindrift. Dette kan også omfatte etablering av småkraftverk for å utnytte områdets vannkraftpotensial. Det er et krav at bebyggelsens omfang, lokalisering og formål er nærmere angitt i planen. Der slike bestemmelser er benyttet, kan slike tiltak enten gjennomføres på grunnlag av enkeltsaksbehandling, eller på grunnlag av reguleringsplan.

Krav om reguleringsplan kan følge direkte av loven, jf. § 12–1, eller av at bestemmelsen stiller krav til slik plan før gjennomføring av tiltak.

Med fritidsbebyggelse menes her fritidsboliger og enkelttiltak knyttet til friluftsliv. Det er behov for ordninger som legger til rette for gjennomføring av aktuelle tiltak uten at det skaper et stort behov for dispensasjoner og uten at det skapes stor variasjon i praktisk oppfølging av planene på dette punktet. Det gis derfor en direkte hjemmel til å tillate spredt utbygging gjennom enkeltsaksbehandling, der dette er angitt i planen. Det er ikke meningen å åpne for spredt bolig- og hyttebygging i større grad enn hittil, men å få et bedre styringsredskap for slik utbygging. Dette innebærer at den oversiktsplanmessige siden av saken er avklart i kommuneplan, mens den detaljerte vurdering av det konkrete tiltaket på byggetomta i forhold til blant annet landbruk, naturvern, landskap, kulturvern, veg, vann og avløp må skje gjennom enkeltsaksbehandlingen og bruk av lokaliseringskriteriene som er gitt i planen. Et avslag på en søknad i et slikt område må være konkret begrunnet i en ulempe knyttet til disse forholdene. Dersom sektormyndighetene ikke har merknader, og planens lokaliseringskriterier er oppfylt, vil det normalt være grunnlag for å gi byggetillatelse.

Bestemmelsen viser til plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 2 som gir hjemmel til å kreve reguleringsplan for spredt utbygging. Slikt krav kan knyttes til all spredt utbygging i et område, eller til en utbygging som overstiger et visst antall enheter.

Bokstav b skal bare brukes for reelt spredt utbygging i LNFR-sonene. Dersom kommunen ønsker å avgrense et område der det i reguleringsplan skal legges til rette for større utbygging (f.eks. fritidsbebyggelse, boliger, næringsliv, massetak) innenfor et område som ellers preges av landbruk, skal dette vises som formål nr. 1; Områder for bebyggelse og anlegg, ev. formål 4 Forsvaret.

Spørsmål om hva som er landbrukstilknyttet virksomhet og hva som er spredt utbygging kan klargjøres gjennom forskrift, jf. § 11–1 siste ledd. Slik forskrift er ikke gitt.

Nr. 6 Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone omfatter, og skal eller kan brukes for å planlegge både sjøarealene, overgangen mellom sjø og land og de sjønære landarealene. Med tilhørende strandsone menes områdene innover på land så langt arealbruken der står i direkte sammenheng med sjøen og arealbruken der. Strandsonen kan avgrenses uavhengig av 100-metersbeltet langs sjøen, jf. § 1-8. Kategorien har for sjøarealene og i vassdrag i hovedsak samme innhold som i plan- og bygningsloven av 1985 § 20–4 første ledd nr. 5. Det er imidlertid en viktig endring i ny lov at strandsonen nå kan inngå i formålet slik at det blir en sammenheng i arealstyringen i overgangen mellom land og sjø/vassdrag. Arealformål, hensynssoner og supplerende bestemmelser er felles for både land- og sjø/vassdragsarealet og skal gi grunnlag for en mest mulig helhetlig og integrert planlegging av sjø-/vassdragsareal og landarealene. Det er fortsatt mulig å planlegge sjø- og vassdragsareal uten å ta med landareal under formålet, der det er hensiktsmessig.

I områder hvor arealplanen bare angir hovedformål for arealbruk, skal det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene, jf. §§ 11-9 til 11-11.

Formålet kan underdeles i områder for ferdsel, farleder, fiske, akvakultur, naturområder og friluftsområder hver for seg eller i kombinasjon. Formålet kan brukes for å angi arealbruk i sjø og vassdrag og tilhørende strandsone. Videre følger det av plan- og bygningsloven § 11–11 nr. 3 at det kan gis bestemmelser om at arealbruken kan fastsettes særskilt for henholdsvis vannoverflaten, vannsøylen og bunnen. Det kan også omfatte grunnvannet, f.eks. for å sikre drikkevannskilder.

Underformål i nr. 6 kan kombineres med hverandre eller angis hver for seg. Det er videre gitt hjemler i § 11–11 for bestemmelser til dette arealformålet og det kan etter § 11–8 også fastsettes hensynssoner med visse retningslinjer og bestemmelser. Sammen vil disse bestemmelsene gi anledning til å se strandsone og sjø/vassdragsareal og vannareal i sammenheng, og til å angi bestemmelser om plankrav, miljø- og funksjonskrav, tilgjengelighet til strandsonen, krav til eventuelle bygninger og anlegg m.m.

Uthus/naust som ikke er knyttet direkte til fiske (jf. § 11-7 nr. 5) vil inngå i nr. 6. Omfang og lokalisering av slike bygg skal angis som bestemmelser etter § 11-11 nr. 2.

Det kan utarbeides forskrift ut fra de aktuelle behov for å kunne spesifisere arealformålet til forskjellige former for bruk og vern enkeltvis eller i kombinasjon. En eventuell forskrift vil ta med de aktuelle underformålene som hittil har inngått i nr. 6, og samtidig utdype enkelte av formålene etter behov. Det kan særlig være aktuelt for områder for uthus/naust, fiske i form av kaste- og låssettingsplasser, områder for ferdsel og farleder av forskjellig kategori og betydning, og verneområder, herunder friluftsområder og oppvekstområder for fiskeyngel.

For de fleste vassdrag vil det i praksis neppe være samme behov for å underspesifisere arealbruken som i sjø, men også her, særlig i større innsjøer og elver, kan det være aktuelt å angi nærmere forskjellige former for arealbruk, f.eks. til vern (sikring av bunn, bredder og kantsone med vegetasjon) eller om ferdsel og ferdselsforbud. Det vises for øvrig til omtalen av samordnet vannplanlegging som en felles planoppgave etter § 3–6.

Drikkevann kan angis som eget underformål. Kommunen kan gjennom arealplanen bestemme vannkilde og arealbruk i nedbørsfeltet. Sikring av drikkevann er underlagt egne krav og bestemmelser i drikkevannsforskriften (fastsatt 22. desember 2016 med hjemmel i lov om matproduksjon og mattrygghet mv.). Restriksjoner på arealbruk av hensyn til drikkevannsforsyningen kan også ivaretas gjennom hensynssone etter § 11–8 andre ledd bokstav b og d.

Der arealplanen begrenser seg til bare å angi hovedformål, skal det gis bestemmelser som klargjør vilkårene for bruk og vern av arealene. Rammen for disse bestemmelsene er gitt i plan- og bygningsloven § 11–9 om generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel og i §§ 11–10 og 11–11 om bestemmelser til arealformål i kommuneplanens arealdel. Selv om planen bare begrenser seg til hovedformålene, kan det samtidig være aktuelt å angi hensynssoner med tilknyttede bestemmelser til en slik plan, jf. § 11–8. Det betyr at arealformålet må suppleres med viktige grunnbestemmelser som en del av den samlede planen. Dette kan blant annet omfatte bestemmelser om hvorvidt et areal kan bebygges ytterligere, hvilke funksjoner og tiltak som tillates eller ikke, miljø- og funksjonskrav, krav om reguleringsplan før det gis byggetillatelse mv. Kommunen kan kombinere bruken av hovedformål for noen formål eller områder, med utdyping for andre formål. Det vil være behovet for avklaring ut fra situasjonen i den enkelte kommune som skal legges til grunn for denne vurderingen. Gjennom forutsetningen om reguleringsplan knyttet til arealformålene nr. 1 og 2, samt tilsvarende krav knyttet til større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger, jf. § 12–1, vil områdene med mest aktivitet og endring være sikret en full reguleringsplanprosess. Videre vil det måtte kreves reguleringsplan der det skal innføres restriksjoner som har karakter av varig båndlegging, vern eller fredning og der det skal innføres restriksjoner av slik karakter at de vil få vesentlig betydning for igangværende virksomhet. Kommunene kan for øvrig også vedta krav om reguleringsplan for et hvilket som helst område, og kan gjennomføre slike prosesser samordnet med arealdelen. For utbygging i LNFR-områdene der det i utgangspunktet ikke stilles krav om reguleringsplan, vil kommuneplanens arealdel være plangrunnlag for avgjørelse av søknad om byggetillatelse. Det samme gjelder ved øvrig mindre utbygging og spredt utbygging uten plankrav.

§ 11–8 Hensynssoner

Kommuneplanens arealdel skal i nødvendig utstrekning vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av areal. Hensyn og forhold som inngår i andre ledd bokstav a til f, kan markeres i arealdelen som hensynssoner med tilhørende retningslinjer og bestemmelser. Det kan angis flere soner for samme areal.

Til hensynssone skal det i nødvendig utstrekning angis hvilke bestemmelser og retningslinjer som gjelder eller skal gjelde i medhold av loven eller andre lover for å ivareta det hensynet sonen viser.

Det kan fastsettes følgende hensynssoner:

• a)Sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko.

• b)Sone med særlige krav til infrastruktur med angivelse av type infrastruktur.

• c)Sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse.

• d)Sone for båndlegging i påvente av vedtak etter plan- og bygningsloven eller andre lover, eller som er båndlagt etter slikt rettsgrunnlag, med angivelse av formålet.

• e)Sone med krav om felles planlegging for flere eiendommer, herunder med særlige samarbeids- eller eierformer, samt omforming og fornyelse.

• f)Sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde. Ved bruk av denne hensynssonen skal kommunen vurdere om reguleringsplanene er i samsvar med nasjonale og regionale interesser.

Generelt om hensynssoner.

Arealformål etter plan- og bygningsloven § 11–7 angir konkret hva et areal kan brukes til. Hensynssonene skal vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av arealet. Hensikten med å skille ut hensynssoner på denne måten, er å vise hvilke viktige hensyn som må iakttas innenfor sonen, uavhengig av hvilken arealbruk det planlegges for. Hensynssonene vil også være et grunnlag for å vurdere nye planinnspill eller gi veiledning ved behandlingen av dispensasjonssøknader. Både hensynssoner og arealformål skal angis samlet på arealplankartet. Utlegging av hensynssoner vil også gi tiltakshavere større grad av forutberegnelighet ved at de vil være kjent med sonens karakter før det fremmes søknad om å gjennomføre tiltak.

I § 11-8 er det fastlagt både hvilke hensynssoner som kan benyttes og hvilke bestemmelser og retningslinjer som kan gi til den enkelte sone. Bestemmelsene og retningslinjene til hensynssonene utgjør planen sammen med arealkartet og de generelle og spesielle bestemmelsene.

Gjennom å gi bestemmelser til hensynssoner innfører kommunene rettslig bindende begrensninger - også for private - på bruken av et areal ut fra det hensynet som skal ivaretas. Når det er knyttet retningslinjer til en hensynssone, vil den ikke binde opp avgjørelser av enkeltsaker etter dette eller annet lovverk rettslig. Det vil imidlertid gi et bedre og mer helhetlig grunnlag for den avveining som vedkommende myndighet skal foreta innenfor rammen av den lov som gir hjemmel for beslutningen. Hva som gjelder for den enkelte hensynssone, vil framgå av omtalen nedenfor.

Det er ikke gitt noen generell tidsbegrensning på virkningen av hensynssonene. De vil på samme måte som for arealformål gjelde inntil de er endret eller fjernet i revidert kommuneplanens arealdel, eller blir erstattet av reguleringsplan. For hensynssonen båndlegging i påvente av vedtak gjelder det imidlertid tidsbegrensning.

Planen skal i nødvendig utstrekning skal vise hensyn og restriksjoner som legger faktiske eller rettslige premisser for arealbruken. Hensynssonene utgjør en kartfestet inntegning av hva det er nødvendig å ta hensyn til ved planleggingen av arealene. Det kan gjelde vedtak om arealrestriksjoner etter andre lover. Eksempler på det er restriksjonssoner rundt og over flyplasser etter luftfartsloven, eller områder som er fredet etter kulturminneloven.

Hensynssonene kan også markere faktiske, naturgitte forhold som er avgjørende for arealbruken. Eksempler på dette er områder som er utsatt for flom eller skred, eller hvor det er viktige naturtyper og andre forekomster som kan være viktig for naturens mangfold, jf. naturtypekartleggingen og miljøregistrering i skog (MiS), eller ivaretakelse av stille områder, eller hvor det er forurensning i grunnen. Hensynssoner skal avgrenses til de interesser som vil ha vesentlig betydning for beslutninger om å godkjenne nye tiltak i sonen. Det betyr at ikke all kartfestet informasjon som er av interesse for planarbeidet skal vises som hensynssoner på plankartet. Slik informasjon kan ev. inngå i planbeskrivelsen som tilleggsinformasjon.

Nærmer om hensynssoner

Hvilke former for soner som kan inngå i arealdelen er fastsatt i § 11-8. Hensynene er angitt i hovedkategoriene i bokstav a til f. Ordene angivelse av under hver bokstav innebærer at en hensynssone ikke skal omfatte alle hensynene innenfor en hovedkategori, men at det skal konkretiseres hvilke hensyn sonen gjelder.

Det kan vises flere hensynssoner for samme område.

De spesielle hensynene som bør tillegges vekt ved beslutninger om arealbruk innenfor sonen, angis i tilknytning til den enkelte hensynssone. Hvilke arealrestriksjoner som gjelder i sonen etter plan- og bygningsloven skal framgå av egne bestemmelser tilknyttet sonen. Der restriksjonene hjemles i særlov, skal det vises til denne. De bestemmelser som plan- og bygningsloven av1985 hadde om båndlegging i § 20–4 nr. 4 skal nå knyttes til hensynssoner. Noen av sonene vil kreve at det må utarbeides reguleringsplan før gjennomføring av tiltak for å ivareta en detaljert avveining av hensyn og formål og en planprosess med flere rettigheter for private. Andre soner forutsetter at hensynene ivaretas ved vedtak etter særlov.

Kommunen kan velge om den vil benytte hensynssone på kommuneplankartet eller ikke. Dersom kommunen velger å begrense bruken av hensynssoner, kan hensyn og restriksjoner ivaretas gjennom bruk av bestemmelsesområde og bestemmelser til de enkelte arealformålene eller delområdene som et alternativ til hensynssone. Lovens utgangspunkt er imidlertid at hensynssone benyttes der det er behov for å vise hensyn og restriksjoner som har betydning for bruken av et areal.

Der grunnlaget for hensynssonen er at arealet er båndlagt med hjemmel i annet lovverk, f.eks. som nedbørsfelt rundt drikkevann, er det vedkommende sektormyndighet som etter sin lov tar stilling til om det skal gis tillatelse til gjennomføring av tiltak innenfor sonen eller ikke.

Der grunnlaget for hensynssonen er å hindre at det iverksettes tiltak som kan vanskeliggjøre gjennomføring av en utbygging som det er søkt konsesjon for etter annen lov, kan bestemmelsen til hensynssonen i seg selv være hjemmel for å nekte tillatelse til et slikt tiltak. Med unntak for kraftledninger i sentral- og regionalnettet, som ikke omfattes av plan- og bygningsloven, jf. § 1–3, skal de anleggene det er gitt konsesjon for angis som arealformål etter § 11–7 nr. 2.

Rettsvirkningen av hensynssonene avhenger av hvilken sone det gjelder. Sone c), som det som hovedregel bare kan gis retningslinjer til, vil ikke binde opp arealbruken rettslig, men myndighetene skal legge vekt på retningslinjene ved avgjørelse av saker som gjelde tiltak innenfor sonen. For de øvrige sonene vil virkningen være at tiltak i strid med de formål sonen og bestemmelser til sonen skal ivareta, vil være forbudt.

For kraftledninger i sentral- og regionalnettet kan linjene og de restriksjoner på arealbruken som følger av at det er gitt konsesjon, vises på plankartet som hensynssone. Her er det vedkommende sektormyndighet som tar stilling til om det skal gis tillatelse til gjennomføring av tiltak innenfor sonen eller ikke.

Kommunen har en selvstendig hjemmel til å nekte gjennomføring av tiltak dersom det er i strid med arealformålet planen viser i den aktuelle sonen.

Det kan gis forskrift etter § 11–1 siste ledd om de mer detaljerte innholdselementene i hensynssoner.

Nærmere om de enkelte soner:

• a)Sikrings-, støy- og faresoner med angivelse av fareårsak eller miljørisiko.

• b)Sone med særlige krav til infrastruktur med angivelse av type infrastruktur.

• c)Sone med særlige hensyn til landbruk, reindrift, mineralressurser, friluftsliv, grønnstruktur, landskap eller bevaring av naturmiljø eller kulturmiljø, med angivelse av interesse.

• d)Sone for båndlegging i påvente av vedtak etter plan- og bygningsloven eller andre lover, eller som er båndlagt etter slikt rettsgrunnlag, med angivelse av formålet.

• f)Sone hvor gjeldende reguleringsplan fortsatt skal gjelde

§ 11–9 Generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel

Kommunen kan uavhengig av arealformål vedta bestemmelser til kommuneplanens arealdel om:

1. krav om reguleringsplan for visse arealer eller for visse tiltak, herunder at det skal foreligge områderegulering før detaljregulering kan vedtas,
2. innholdet i utbyggingsavtaler, jf. § 17–2,
3. krav til nærmere angitte løsninger for vannforsyning, avløp, avrenning, veg og annen transport i forbindelse med nye bygge- og anleggstiltak, herunder forbud mot eller påbud om slike løsninger, og krav til det enkelte anlegg, jf. § 18–1. Det kan også gis bestemmelse om tilrettelegging for forsyning av vannbåren varme til ny bebyggelse, jf. § 27–5,
4. rekkefølgekrav for å sikre etablering av samfunnsservice, teknisk infrastruktur, grønnstruktur før områder tas i bruk og tidspunkt for når områder kan tas i bruk til bygge- og anleggsformål, herunder rekkefølgen på utbyggingen,
5. byggegrenser, utbyggingsvolum og funksjonskrav, herunder om universell utforming, leke-, ute- og oppholdsplasser, skilt og reklame, parkering, frikjøp av parkeringsplasser etter § 28–7 og utnytting av boligmassen etter § 31–6,
6. miljøkvalitet, estetikk, natur, landskap og grønnstruktur, herunder om midlertidige og flyttbare konstruksjoner og anlegg,
7. hensyn som skal tas til bevaring av eksisterende bygninger og annet kulturmiljø,
8. forhold som skal avklares og belyses i videre reguleringsarbeid, herunder bestemmelser om miljøoppfølging og -overvåking.

Generelle bestemmelser til arealdelen – erstatter kommunale vedtekter

De generelle bestemmelsene vil i utgangspunktet ikke være direkte knyttet til de enkelte arealer og arealformål, men vil med mindre annet er angitt, gjelde hele kommunen. Det kan imidlertid gis generelle bestemmelser for deler av kommunen eller for nærmere angitte områder.

Bestemmelser etter denne lovparagrafen skal være av generell og overordnet karakter, dvs. de skal ha karakter av forskrifter. De skal derfor ikke være for detaljert slik at de i realiteten er reguleringsbestemmelser og derved enkeltvedtak. For bygge- og anleggsområder er forutsetningen normalt at det også skal lages reguleringsplan. Generelle kommuneplanbestemmelser blir da et utgangspunkt for videre konkretisering i reguleringsplan. Generelle bestemmelser til kommuneplanens arealdel erstatter tidligere system med kommunale vedtekter. Disse kan være grunnlag for oppfølgning i mer konkrete bestemmelser i reguleringsplaner, og i bestemmelser som står som materielle eller prosessuelle krav ved behandling av enkeltsaker etter loven. Muligheten for å gi bestemmelser er angitt i åtte punkter.

Nærmere om de enkelte bestemmelser:

Nr. 1gir en generell hjemmel for å stille reguleringsplankrav knyttet til alle enkeltområder og formål i kommuneplanens arealdel. Her gis det hjemmel for å stille krav om at det må utarbeides og foreligge reguleringsplan for enkelte arealer eller for enkelte tiltak før det gis byggetillatelse eller før det gjennomføres tiltak. Bestemmelsen kan nyanseres slik at det stilles krav om områderegulering som grunnlag for utarbeiding av detaljregulering. Hensikten er at kommunen skal ha et redskap som sikrer at det utarbeides områdevise reguleringsplaner.

Disse skal gi helhetlige planløsninger for områder der kommuneplanens arealdel ikke gir tilstrekkelige avklaringer. Dette vil gi nødvendige rammer for planlegging av enkeltprosjekter, både private og offentlige. Loven angir også at det i slike bestemmelser kan gis retningslinjer for det videre arbeidet med reguleringsplaner.

Nr. 2. gjelder bestemmelser om utbyggingsavtaler. Hjemmelen for utbyggingsavtale er gitt i kapittel 17. Etter plan- og bygningslov § 17-2 Forutsetningen for bruk av utbyggingsavtaler, fremgår det at utbyggingsavtaler må ha grunnlag i kommunale vedtak fattet av kommunestyret selv. Vedtaket skal angi i hvilke tilfeller utbyggingsavtaler er forutsetning for utbygging og synliggjøre kommunens forventninger til avtalen.

For de områder hvor utbyggingsavtale er en forutsetning, bør muligheten for å få inngått slik avtale avklares i forkant av og senest parallelt med reguleringsplanarbeidet. Det vil ha liten hensikt å vedta reguleringsplaner som forutsetter utbyggingsavtale hvis ikke forutsetningen er realistisk. Rammen for hva innholdet av en slik avtale kan inneholde vil følge av forskrift til § 17-6 i byggesaksdelen og veileder utgitt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Nr. 3 gir mulighet for å gi bestemmelser med krav om eller forbud mot nærmere angitte tekniske løsninger for vannforsyning, avløp og veg. Slike tiltak inngikk tidligere i bestemmelser om veg, vann og avløp i kap. XII om byggetomta i plan- og bygningsloven av 1985. Det vil også kunne fastsettes byggegrenser langs offentlig veg og jernbane. Det er nytt at slike bestemmelser kan gis for delområder i kommuneplanens arealdel. Tidligere har slike bestemmelser i arealdelen bare framkommet som rekkefølgekrav. Det er nå hjemmel for å fastsette krav til type anlegg, beliggenhet, dekningsområde mv. direkte i planen. Det vil også, der hensynet til grunn- og resipientforholdene tilsier det, kunne vedtas forbud mot innlegging av vann i bygninger for å unngå risiko for økt forurensning. Det må imidlertid legges til grunn at for slike anlegg vil bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 18-1 om krav til opparbeidelsesplikt være en ramme for hvilke krav som kan stilles til opparbeidelse og dimensjonering. Bestemmelsen erstatter § 67 nr. 3 i plan- og bygningsloven av 1985, som gav kommunene mulighet for å gi regler om dette. I den sammenheng gjelder lovens generelle bestemmelser om opparbeidelse og refusjon.

Det kan stilles krav om at nye byggeområder skal tilrettelegges for forsyning av vannbåren varme. Det kan imidlertid ikke gis bestemmelser som pålegger opparbeiding eller som bestemmer energiform og energibærer. Når det gis slike bestemmelser for områder som omfattes av konsesjon for fjernvarme følger tilknytningsplikt av § 27–5. Med tilrettelegging for forsyning av vannbåren varme siktes det til at kommunene i sin planlegging av nye byggeområder vurderer om vannbåren varmeforsyning er hensiktsmessig, og setter av areal til rørtraseer og varmesentraler mv.

Det kan videre stilles krav om nærmere angitt transportløsning for annen transport enn på veg. Med annen transport menes forskjellige typer offentlig transport, sykkelveger, mv. Slike krav kan også gjelde transportløsninger og kjøremønster mv. i anleggsfasen. Det vil også av hensyn til nærmiljøet kunne stilles krav eller gis påbud om kjøring og kjøremønster til f.eks. masseuttak, industrianlegg eller andre transportkrevende virksomheter. Det tas sikte på at planens bestemmelser skal kunne gi et grunnlag for å begrense forskjellige miljøulemper i tilknytning til bygging og drift av nye bygninger, anlegg og virksomheter i den forbindelse.

Bestemmelsene kan imidlertid ikke gå lenger enn det som kan hjemles i kommuneplanens arealdel, og kan ikke brukes til f.eks. å favorisere eller stenge ute en konkret leverandør. Bestemmelser forutsettes fulgt opp mer detaljert i regulering og prosjektering.

Når det gjelder bestemmelser om rekkefølge og utforming av samferdselsanlegg, vil hjemmelen f.eks. kunne kreves planskilt kryssing av jernbanelinjer når et tiltak øker faren for ulovlige kryssinger, samt virkemidler for at disse kravene blir fulgt opp i praksis. Dette kan bidra til å oppfylle samferdselssektorens mål om bedre sikkerhet.

Bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 11-9 første ledd nr. 3 er endret med utgangspunkt i Prop. 32 L, i kraft 8. mars 2019. Avrenning er lagt til bestemmelsen for å fremheve at en helhetlig forvaltning av vann er en sentral oppgave i planleggingen. Bestemmelsene vil nå kunne dekke både mengde, hastighet og kvalitet på avrenning. Dette vil kunne skje gjennom bestemmelser med tak for tilførsel av overvann til ledningsnettet, om at nye tette flater kompenseres gjennom fordrøyningstiltak, eller at det skal velges permeable dekker i visse områder.

Nr. 4 gjelder rekkefølgekrav. I områder for bebyggelse og anlegg kan det gis bestemmelser om at utbygging skal skje i bestemt rekkefølge, og at et område ikke kan tas i bruk til utbygging før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, helse- og sosialtjenester, barnehager, skoler, friområder, lekeplasser mv. er tilstrekkelig etablert. Bestemmelsen tilsvarer i hovedsak rekkefølgebestemmelsen i § 20–4 i plan- og bygningsloven av 1985.

Bestemmelsen kan klargjøre krav om opparbeiding av teknisk infrastruktur. Den kan knytte seg til rekkefølgebestemmelser om slik infrastruktur. Det kan også gjelde krav etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 28 om at infrastrukturen opparbeides som vilkår for å godkjenne byggetiltak direkte i medhold av kommuneplanens arealdel.

Nr. 5gir kommunen mulighet for å gi rammebestemmelser om byggegrenser, utbyggings- volum og funksjonskrav. Det gjelde plassering og mengde bebyggelse, f.eks. i form av byggegrense, maksimumsantall for kvadratmeter gulvareal/grad av utnytting, andel av boliger med livsløpstandard mv., i de forskjellige utbyggingsområder. Grad av utnytting fastsettes etter reglene i teknisk forskrift (TEK). Det kan gis grunnleggende bestemmelser om funksjonskrav herunder om universell utforming og tilgjengelighet til bygninger og arealer. Videre kan det stilles parkeringskrav i form av f.eks. maksimumskrav og minimumskrav, og gis normer for utearealer og lekearealer mht. størrelse, beliggenhet/avstand, sol og lys, beskaffenhet, kvalitet osv. Bestemmelsen erstatter muligheten kommunene hadde i § 69 nr. 3 i plan- og bygningsloven av 1985 til å fastsette dette i vedtekt. Bestemmelsen åpner også for at det kan fastsettes at det må foreligge tillatelse fra kommunen for å omdanne eller ta i bruk bolig til forretningslokale, herunder hotell eller annet herberge. Dette vil erstatte den muligheten kommunene hadde etter plan- og bygningsloven av 1985 § 91a første ledd bokstav a til å fastsette dette i vedtekt.

Det er ikke formålet med lovendringen å endre det eksisterende skillet mellom krav som stilles i plan og krav som stilles i teknisk forskrift til plan- og bygningsloven. Således stilles fortsatt krav til tekniske løsninger i det enkelte bygg i teknisk forskrift, f.eks. krav til konstruksjon, materialer og byggevarer, energikrav og universell utforming i det enkelte bygg.

Nr. 6gir hjemmel for at kommunen kan gi generelle bestemmelser om miljøkvalitet, natur, landskap og grønnstruktur. Det kan f.eks. gjelde miljøkvalitetsnormer for luftkvalitet, støygrenser og vannkvalitet, eller generelle bestemmelser som tar hensyn til naturtyper og andre viktige forekomster av naturens mangfold. Der det er statlige regler og retningslinjer for miljøkvalitet, bør disse legges til grunn. Likeledes kan det gis bestemmelser om estetiske hensyn for både bygninger og anlegg, og ikke minst for landskapsutforming og landskapsestetikk, f.eks. i områder med viktige kulturlandskapskvaliteter. Slike retningslinjer var tidligere knyttet til § 74 nr. 2 i plan- og bygningsloven av 1985. Nr. 6 gir også hjemmel til å fastsette forbud mot, eller vilkår for plassering av midlertidige og flyttbare bygninger, konstruksjoner og anlegg. Dette vil også gjelde f.eks. campingvogner og bobiler. Bestemmelsen erstatter muligheten kommunene hadde i § 85 tredje ledd i plan- og bygningsloven av 1985 til å fastsette slike forbud eller vilkår i vedtekt. Det vises også til § 30-5 i byggesaksdelen og forskrift til denne. Det er ikke hensiktsmessig at kommunen gjør generelle innskrenkninger i de unntaksbestemmelsene som gis etter denne bestemmelsen, f.eks. ved at muligheten for vinteropplag av fritidsbåt på bebygd eiendom begrenses i et område. Dette er en videreføring av det gjeldende forbudet mot vedtekter som begrenser plassering. Begrensningen som ligger i ulempevurderingen etter § 30-5 vil fortsatt gjelde. Kommunen vil imidlertid kunne nedfelle konkrete forbud mot plassering i reguleringsplan.

Nr. 7 gir anledning til å gi bestemmelser om hensyn til bevaring av eksisterende bygninger og bygningsmiljøer. Bestemmelsen avløser dels innholdet i retningslinjer om estetikk mv. etter § 74 nr. 2 og dels også kravet i § 92 siste ledd i plan- og bygningsloven av 1985 om å ta hensyn til bestående bygningsverdier av historisk og antikvarisk verdi ved endring av bygninger. Videre er det nå en direkte hjemmel til å ta hensyn til kulturlandskapsverdier.

Nr. 8 gir anledning til å gi bestemmelser om forhold som skal avklares og belyses i videre reguleringsarbeid, herunder bestemmelser om miljøoppfølging og -overvåking, etter at planen er vedtatt. Hensikten med bestemmelsen er å kunne følge opp virkningene av planen og å overvåke om virkningene er i samsvar med de vurderingene som er gjort i planen. Bestemmelsen gir slike muligheter utover det som følger av å vedta bestemmelser etter plan- og bygningsloven § 11– 9 nr. 1 til 7, og er først og fremst rettet mot påfølgende reguleringsplanlegging, uavhengig av om dette er planer som skal utredes i henhold til § 4–2 eller ikke. Gjennom bestemmelser vil det kunne gis føringer både for hvordan arealdelen skal følges opp gjennom et konkret reguleringsarbeid, enten som områderegulering eller detaljregulering. Det kan gis nærmere anvisning om hvilke tiltak som skal sikres eller unngås, og om undersøkelser og eventuelle overvåkingstiltak som anses nødvendige å gjennomføre i tilknytning til videre reguleringsarbeid. Bestemmelsene vil ivareta kravene om overvåking i EU-direktiv 2001/42/EF om vurdering av miljøvirkninger av visse planer og programmer.

§ 11–10 Bestemmelser til arealformål etter § 11–7 nr. 1, 2, 3 og 4

Til arealformål nr. 1, 2, 3 og 4 i § 11–7 kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser om:

1. at mindre utbyggingstiltak ikke krever ytterligere plan dersom det er gitt bestemmelser om utbyggingsvolum og uteareal, og forholdet til transportnett og annet lovverk er ivaretatt,
2. fysisk utforming av anlegg,
3. hvilke arealer som skal være til offentlige formål eller fellesareal,
4. lokalisering, bruk og strenghetsklasser for avkjørsler til veg,
5. i hvilke områder Forsvaret i medhold av § 20-7 selv kan fatte vedtak om virksomhet, bygg og anlegg.

Bestemmelser til arealdelen I.

Bestemmelsene i § 11-10 kan gis til arealformål nr. 1 Bebyggelse og anlegg, nr. 2 Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, nr. 3 Grønnstruktur og nr. 4 Forsvaret. På samme måte som for bestemmelser etter § 11–11 menes det her med begrepet «i nødvendig utstrekning» at det kan gis de bestemmelser som det er et saklig begrunnet behov for å vedta ut fra et samfunnsmessig synspunkt. Dette tilsier varsomhet med å gi utfyllende bestemmelser der myndigheten er lagt til sektormyndighet gjennom sektorlovgivning. Slike bestemmelser må tas opp særskilt med sektormyndigheten. Det kan ikke fastsettes bestemmelser som griper inn i gitte tillatelser etter annen lovgivning.

Nr. 1gir hjemmel for å kunne fastsette bestemmelser om at mindre utbyggingstiltak ikke krever ytterligere plan. Bestemmelsen er ny i forhold til utvalgets forslag og innebærer en viss lemping av kravet om at ny utbygging skal ha grunnlag i reguleringsplan. Det forutsettes at dette gjelder byggetiltak i eksisterende bebygde områder der den nye bebyggelsen kan innpasses i en bestående struktur, og at den nye bebyggelsen underordner seg bestående bygninger når det gjelder bygningshøyde, volum, grad av utnytting mv., samt at den nye bebyggelsen kan benytte seg av teknisk eksisterende infrastruktur og transportsystem. Loven forutsetter at det gis bestemmelser i planen som avklarer disse forholdene, og at dette er en forutsetning for å kunne nytte hjemmelen som grunnlag for å gi byggetillatelse. Dersom kravene her ikke oppfylles, vil det normalt gjelde krav om reguleringsplan før utbygging. I slike tilfeller må blant annet forholdet til undersøkelsesplikt og eventuell dispensasjonsbehandling etter kulturminneloven være avklart.

Nr. 2 gir hjemmel for bestemmelser om fysisk utforming av veganlegg, trafikkarealer og trafikkinnretninger. Dette kan også innebære at det gjennom bestemmelser angis i vertikalplanet hvilken arealbruk som skal gjelde i forskjellige nivåer, f.eks. trafikkarealer i tunnel i grunnen eller på lokk eller bro over grunnen. For øvrig vises til omtalen av § 11–9 nr. 3 om § 67 nr. 3 i plan- og bygningsloven av 1985 som ramme for hvilke krav som kan stilles til tiltak som skal opparbeides.

Nr. 3 gir hjemmel for at det i planen fastsettes om et område for bebyggelse og anlegg skal være av privat art eller eid av det offentlige. Dette er en videreføring av gjeldende rett.

Tidligere framgikk det av det valgte planformål «offentlige bygninger» at bygninger, anlegg og arealer skulle være offentlig eid. Tilsvarende gikk det fram av planformålet «fellesarealer» at bygninger, anlegg og arealer var felles for nærmere angitte eiendommer. Også andre formål, som nr. 2 Samferdselsanlegg og teknisk infrastruktur, nr. 3 Grønnstruktur og nr. 4 Forsvaret, kan suppleres med bestemmelser etter plan- og bygningsloven § 11–10 nr. 3. Bestemmelsene vil spesifisere nærmere om arealet eller tiltaket skal være offentlig trafikkområde, offentlig friområde eller område som Forsvaret skal overta og eie. Dette innebærer ikke en realitetsendring i forhold til hva som er offentlige arealformål, men planframstillingen av slike formål må skje ved en kombinasjon av selve formålet og bestemmelse som angir det offentlige som eier.

Nr. 4 gjelder bestemmelser om lokalisering, bruk og strenghetsklasser for avkjørsler til veg. Det er hjemmel for å gi bestemmelser om at en nærmere angitt plan for avkjørsler skal legges til grunn for lokalisering, bruk og holdning til avkjørsler innenfor planområdet. Det er gjort endringer i vegloven § 40 slik at det også der framgår at kommuneplanens arealdel, (og ikke bare reguleringsplan som hittil) skal kunne avklare lokalisering og bruk av avkjørsel. I uregulerte områder har det hittil som regel vært behov for å behandle spørsmål om lokalisering og bruk av avkjørsel både etter plan- og bygningsloven i forbindelse med byggesak eller dispensasjon fra kommuneplanens arealdel og etter vegloven § 40. Med endringene vil avkjørselsspørsmålet kunne avklares etter plan- og bygningsloven også i de uregulerte områdene.

Nr. 5 gir hjemmel for Forsvaret til selv å gi bestemmelser om utbygging og virksomhet innenfor areal avsatt etter plan- og bygningsloven § 11–7 første ledd nr. 3 Forsvaret, jf. § 86 i plan- og bygningsloven av 1985. Som nevnt under motivene til § 11–7, vil kontorer og lignende for det militære som ikke ligger i tilknytning til militærforlegninger, og øvings- og skyteområder, inngå i arealformålet bebyggelse og anlegg.

§ 11–11 Bestemmelser til arealformål etter § 11–7 nr. 5 og 6

Til arealformålene nr. 5 og 6 i § 11–7 kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser om:

1. omfang, lokalisering og utforming av bygninger og anlegg til landbruk og reindrift som nevnt i § 11–7 andre ledd nr. 5,
2. at spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse og annen bebyggelse kan tillates gjennom behandling av enkeltvise søknader eller reguleringsplan når formålet, bebyggelsens omfang og lokalisering er nærmere angitt i arealplanen,
3. bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn,
4. å tillate nødvendige bygninger, mindre anlegg og opplag i 100–metersbeltet langs sjøen med sikte på landbruk, reindrift, fiske, fangst, akvakultur og ferdsel til sjøs,
5. at det for områder inntil 100 meter langs vassdrag skal være forbudt å sette i verk bestemt angitte bygge- og anleggstiltak. I slikt område kan det også gis bestemmelser for å sikre eller opprettholde kantvegetasjon, og for å sikre allmennhetens tilgang til strandsonen,
6. ferdsel i områder med spesielle vernehensyn og på sjøen,
7. hvilke artsgrupper eller arter av akvakultur som enkeltvis eller i kombinasjon kan etableres.

Bestemmelser til arealdelen II

Bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 11-11 kan gis til både arealformål nr. 5 Landbruks-, natur- og friluftsformål samt reindrift og nr. 6 Bruk og vern av sjø og vassdrag, med tilhørende strandsone. På samme måte som for bestemmelser etter § 11–10 menes det her med begrepet «i nødvendig utstrekning» at det kan gis de bestemmelser som det ut fra et samfunnsmessig synspunkt er et saklig begrunnet behov for å vedta.

Nr. 1 gjelder bestemmelser om omfang, lokalisering og utforming av bebyggelse og anlegg til landbruk og reindrift. Den gir mulighet for at det innenfor LNFR-arealene kan legges opp til at kommuneplanens arealdel skal gi direkte styring for byggesaker. Det er aktuelt dersom planen ikke har innført krav om reguleringsplan, eller tiltaket er så stort at det kreves slik plan etter loven. Kommunen får her en klar hjemmel for å gi bestemmelser om plassering og utforming av nye bygninger og anlegg i LNFR-arealet. Bestemmelsen skal likevel ikke brukes slik at den hindrer nødvendige tiltak der det er liten valgfrihet i forhold til plasseringen. Kommunen har til nå ikke hatt hjemmel for å gi bestemmelser om landbruksbebyggelse i kommuneplanens arealdel, og bestemmelsen innebærer en mer påregnelig og kvalitativt bedre arealstyring i disse områdene.

Nr. 2 gir hjemmel for at spredt bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse mv. kan tillates oppført på grunnlag av enkeltsøknader eller reguleringsplan når formålet, bebyggelsens omfang og lokalisering er nærmere angitt i planen. Slike bestemmelser kan gjelde bolig-, fritids- eller næringsbebyggelse og annen bebyggelse som kommunen ønsker å tillate i LNFR-arealet. Den gir også mulighet for å gi bestemmelser om omfang og lokalisering av uthus/naust som ikke inngår i områder for bebyggelse og anlegg. Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av bestemmelsen i § 20–4 andre ledd bokstav c i plan- og bygningsloven av 1985 For å kunne oppføre bygninger på grunnlag av enkeltsaksbehandling er det således som tidligere et krav at omfang og lokalisering må framgå av planen og er avklart i forhold til andre interesser. Bestemmelsen gjelder også for områder i og langs sjøområder og i vassdrag.

Bestemmelsen vil også kunne nyttes for å innpasse små kraftproduksjonsanlegg i kommuneplanens arealdel. Der det gis bestemmelser med konkrete kriterier for omfang og lokalisering av slike tiltak vil det da ikke oppstå behov for planendring, reguleringsbehandling eller vurdering av dispensasjon, jf. plan- og bygningsloven § 12–1. Kriteriene for omfang og lokalisering bør ta utgangspunkt i regionale planer for tiltak for energiproduksjon når det foreligger slike planer.

Nr. 3 er ny og gir hjemmel for å fastsette bestemmelser om bruk og vern av vannflate, vannsøyle og bunn. Dette innebærer at det i bestemmelsene kan fastsettes ulike formål på overflaten, i vannsøylen og på bunnen både i sjø og vassdrag. Det kan ikke fastsettes bestemmelser om vannføring eller vannstand. Tiltak for å følge opp planen kan kreve tillatelse etter vannressurslovgivningen.

Nr. 4 gjelder spesielt for strandsonen langs sjøen, og må ses på bakgrunn av det alminnelige forbudet mot bygging i 100–metersbeltet langs sjøen, jf. plan- og bygningsloven § 1–8. Her framgår at kommunen i arealdelen kan gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg, og opplag, for landbruk, reindrift, fiske, akvakultur, og anlegg for sjøverts ferdsel, i 100–metersbeltet. Dette omfatter også miljøvennlige anlegg og innretninger for atkomst, bruk og drift av offentlige friluftslivsområder og naturvernområder, men ikke private brygger. Det er denne bestemmelsen § 1–8 fjerde ledd viser til. Rammen for hvilke tiltak som kan avklares og hjemles gjennom slike bestemmelser, er de unntak som var angitt i § 17–2 tredje ledd nr. 2 i plan- og bygningsloven av 1985. Det legges til grunn at slike bestemmelser ikke skal være til hinder for at det kan foretas ombygging av eksisterende driftsbygninger på gårdstun i strandsonen eller at de gjenoppføres etter brann eller ulykke. Med ferdsel til sjøs siktes det til vanlig transport av folk og varer på sjøen, herunder transport til helårsbolig. Friluftsmessig ferdsel, herunder båttrafikk i forbindelse med fritidsbolig langs sjøen, faller derimot utenfor. Bestemmelsen åpner altså ikke generelt for bygging av anlegg for fritidsbåter, eller for brygger i tilknytning til fritidsbolig. Større kaianlegg og lignende vil alltid kreve reguleringsplan.

Nr. 5gjelder spesielt for vassdrag. For områder langs vassdrag inntil 100 m fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved gjennomsnittlig flomvannstand kan kommunen bestemme at det skal være forbudt å sette i verk bestemt angitte bygge- og anleggstiltak, jf. også plan- og bygningsloven § 1–8 femte ledd. Dette er en videreføring av tidligere regel i plan- og bygningsloven av 1985, og gir kommunen mulighet til å innføre et byggeforbud langt på veg tilsvarende det som gjelder langs kysten. Bestemmelsene må angi konkret hvilke bestemt angitte bygge- og anleggstiltak som skal være forbudt og for hvilke områder langs vassdraget det skal gjelde. Det legges til grunn at slike bestemmelser ikke skal være til hinder for at det kan foretas ombygging av eksisterende driftsbygninger på gårdstun i strandsonen eller at de gjenoppføres etter brann eller ulykke. Det er også hjemmel for bestemmelser for å sikre kantvegetasjon i denne sonen, i samsvar med reglene om dette i vannressursloven, og for å sikre opprettholdelse av allmennhetens tilgang til strandsonen.

Store deler av strandsonen vil være LNFR-areal, og bestemmelsene for de to arealtypene er derfor sammenfallende

Nr. 6gir kommunen adgang til å regulere ferdsel i områder med spesielle vernehensyn og på sjøen. Det er en forutsetning at slik regulering ikke skal brukes til å svekke den frie ferdselsrett på land og i vassdrag som allmennheten har etter friluftsloven. Ferdselsregulering og begrensinger kan bare begrunnes der det gjør seg gjeldende særlige vernehensyn, og der disse har større tyngde enn utøvelsen av den frie ferdselsretten i et avgrenset område. Ett eksempel kan være en tidsbegrenset innskrenkning av ferdsel i viktige hekkeområder for fugl eller i viktige kalvingsområder for rein. I sjøområder og i strandsonen skal eventuell ferdselsregulering vurderes ut fra hensyn til friluftsliv, vern eller næringsutøvelse, og den alminnelige ferdsels – og oppholdsrett etter friluftsloven skal ikke undergraves. Videre kan det i sjøområder være behov for ferdselsregulering av motoriserte fartøy og innretninger, f.eks. av vannscooterkjøring mer generelt og av ferdsel med fartøy i nærheten av badeplasser, naturområder, farleder, sjømerker mv. Der et område er lagt ut til akvakultur gjelder § 18 i forskrift om drift av akvakulturanlegg, som i dag fastsetter at det er forbudt å drive fiske nærmere en produksjonsenhet enn 100 meter og å ferdes nærmere enn 20 meter.

Etter nr. 7 gis kommunen også, hvis det er ønskelig, anledning til å begrense hvilke artsgrupper av akvakultur som kan etableres, enten enkeltvis eller i kombinasjon. Artsgruppe kan være følgende:

• laks, ørret og regnbueørret
• andre anadrome fiskearter
• katadrome fiskearter
• marine fiskearter
• bløtdyr, krepsdyr og pigghuder.

Begrensninger skal framgå av plankartet med tilhørende bestemmelser. Ved å gi bestemmelser om artsgrupper får kommunen indirekte anledning til å påvirke arealbeslag, aktivitetsnivå og det visuelle uttrykk. Eksempelvis vil dette kunne være svært forskjellig for anlegg for oppdrett av laks og anlegg for oppdrett av skjell. Bestemmelsen må blant annet ses i sammenheng med de til enhver tid gjeldende avstandskrav, som vil kunne variere ved ulike artsgrupper.

Kommunen kan også konkret regulere hvilken eller hvilke arter som det skal tillates å drive oppdrett på. Dette gir kommunen sterk styring med arealbruken og mulighet for høyt detaljeringsnivå i planleggingen, men planen vil samtidig bli mindre smidig. Adgangen til å regulere på artsnivå kan være hensiktsmessig der lokale forhold tilsier det, eller kommunen har gode kunnskaper om hvilke arter som egner seg til oppdrett innenfor planområdet.

§ 11–12 Oppstart av arbeid med kommuneplan

Kommuneplanen kan utarbeides samlet eller for samfunnsdel og kommuneplanens arealdel hver for seg jf. §§ 11–2 og 11–5.

Når planarbeid, herunder revisjon av plan, igangsettes, skal berørte offentlige organer og andre interesserte varsles om formål og viktige problemstillinger for planarbeidet. Det skal alltid kunngjøres en melding om dette i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier.

Oppstart av kommuneplanarbeidet

Bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 11- 12 gjelder for oppstart av arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, og for endring av slike planer. Samfunnsdel og kommuneplanens arealdel kan utarbeides samlet, eller hver for seg.

Kommunen skal kunngjøre oppstart av arbeidet i minst én avis som er alminnelig lest på stedet, og gjennom elektroniske medier, vanligvis Internett. Berørte offentlige organer og andre interesserte skal også varsles. Til forskjell fra reguleringsplan er det ikke noe krav om særskilt varsel til registrerte grunneiere, festere og andre rettighetshavere ved oppstart av kommuneplanens arealdel. Dersom kommunen legger opp til samtidig planprosess for kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, kreves slikt grunneiervarsel for de områdene som skal omfattes av reguleringsplanen.

Bestemmelsen beskriver også hva varsel og kunngjøring skal inneholde. Det skal informeres om formålet med planarbeidet og de viktigste problemstillingene det reiser.

§ 11–13 Utarbeiding av planprogram

For kommuneplan skal det utarbeides planprogram etter reglene i § 4–1. Forslag til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn normalt samtidig med varsel om oppstart og kunngjøring av planarbeidet og gjøres elektronisk tilgjengelig på nett. Fristen for å gi uttalelse skal være minst seks uker.

Planprogrammet fastsettes av kommunestyret. Kommunestyret kan delegere myndigheten i samsvar med kommunelovens regler. Kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for framtidig utbygging skal inneholde en særskilt vurdering og beskrivelse av planens virkninger for miljø og samfunn, jf. § 4–2 andre ledd.

Planprogram og konsekvensutredning

Det skal utarbeide planprogram for alle kommuneplaner i henhold til plan- og bygningsloven § 11-13. Det gjelder både for kommuneplanens samfunnsdel og arealdel, jf. § 4-1 og omtalen av denne ovenfor Dersom samfunnsdelen og arealdelen revideres samlet, kan det utarbeides et felles planprogram. I de tilfellene hvor kommunal planstrategi utarbeides som innledning til revisjon av kommuneplanen, kan planprogrammet for kommuneplanen inngå i arbeidet med den kommunale planstrategien.

Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen og opplegget for medvirkning. For kommuneplanens arealdel hvor planprogrammet skal ligge til grunn for gjennomføring av en konsekvensutredning etter § 4–2 andre ledd, skal planprogrammet også avklare behovet og opplegget for utredninger av planens virkninger for miljø og samfunn.

Planprogrammet bør også redegjøre for hvilke alternativer som skal inngå i planarbeidet. Arbeidet med planprogrammet må tilpasses hva som allerede er gjort i arbeidet med den kommunale planstrategien. Sektorene må gis anledning til å komme med innspill til planprogrammet, slik at viktige planoppgaver og aktuelle planbehov kan fanges opp og bli vurdert tidlig i planprosessen. Dette vil bidra til tidligere avklaring av planoppgaver, mindre risiko for å bruke planressurser til planer som ikke lar seg gjennomføre, og mer forpliktende deltagelse fra statlige og regionale myndigheter i planprosessene.

Forslaget til planprogram skal sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn. Dette skal normalt skje samtidig med varsel om oppstart og kunngjøring av planarbeidet. Bestemmelsen i plan- og bygningsloven § 11-13 første ledd andre punktum er endret med utgangspunkt i Prop. 110 L (2016-2017), i kraft 1. juli 2017. Endringen innebærer at planprogram for kommuneplan kan sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn også etter at det er varslet planoppstart. Det legges til grunn at det i de fleste tilfeller vil være mest hensiktsmessig at høring av forslag til planprogram skjer samtidig med varsling av planoppstart. Det kan imidlertid være situasjoner, som for eksempel ved planleggingen av større samferdselsprosjekter, der det kan være hensiktsmessig at innspill ved varsel om planoppstart legges til grunn for utarbeidelse av forslag til planprogram.

Fristen for å avgi uttalelse skal ikke være kortere enn seks uker. Selv om høringen ikke gjelder selve planforslaget, men grunnlaget for et formelt planforslag som skal legges ut senere, vil det være viktig at statlige og regionale myndigheter og andre gir klare innspill til planprogrammet. Dersom berørt regional eller statlig myndighet allerede i forbindelse med forslag til planprogram ser at en plan kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, har de plikt til å varsle kommunen om dette i forbindelse med uttalelsen til planprogrammet. Dersom kommunen ikke tar hensyn til merknader som berører nasjonale eller viktige regionale hensyn, vil dette imidlertid kunne gi grunnlag for senere innsigelse til planen. Der hvor det ligger an til å kunne bli konflikt, bør kommunen og aktuelle myndigheter drøfte spørsmålet før planprogrammet fastsettes.

Det er kommunestyret som har myndighet til å fastsette planprogrammet. Dette er naturlig der planarbeidet omfatter en hel kommuneplanrevisjon med mål og retningslinjer for utviklingen i kommunen. Bestemmelsen åpner imidlertid for at denne myndigheten kan delegeres etter kommunelovens regler, slik at det er opp til kommunestyret om de vil la et annet politisk organ eller administrasjonen fastsette planprogrammet. Dette vil særlig være aktuelt i forbindelse med mindre omfattende revisjoner av kommuneplan. Fastsatt planprogram skal legges til grunn for videre planarbeid.

Krav om konsekvensutredning

For kommuneplaner med retningslinjer og rammer for framtidig utbygging, normalt kommuneplanens arealdel, skal planbeskrivelsen inneholde en særskilt vurdering og beskrivelse av planens virkninger for miljø og samfunn i tråd med kravene i § 4–2 andre ledd. Kravene til konsekvensutredning gjelder bare for de delene av planen som fastsetter rammer for framtidig utbygging og som innebærer endringer i forhold til gjeldende plan, ikke de elementer i planen som er en videreføring av eksisterende situasjon. For kommuneplanens arealdel vil det være kommunen som har ansvaret, og bærer kostnadene for gjennomføring av arbeidet med planprogram og konsekvensutredning. Dette er likevel ikke til hinder for at kommunen kan be om nødvendig dokumentasjon om enkeltområder fra grunneiere og andre som ønsker områder tatt inn i arealdelen som utbyggingsområder, og hvor slik dokumentasjon er nødvendig for at kommunen skal kunne vurdere og beskrive virkningene av forslaget. Det vil være naturlig at disse interessene bekoster framskaffelsen av den dokumentasjonen kommunen ber om.

§ 11–14 Høring av planforslag

Forslag til kommuneplanens samfunnsdel og kommuneplanens arealdel sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn, kunngjøres i minst én avis som er alminnelig lest på stedet og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Fristen for å gi uttalelse og eventuelt å fremme innsigelse til kommuneplanens arealdel skal være minst seks uker.

Av saksframlegget skal det framgå hvordan virkningene av planen og innkomne uttalelser til planforslaget har vært vurdert, og hvilken betydning disse er tillagt ved vedtaket. Det skal også framgå hvordan planen ivaretar nasjonale og regionale hensyn.

Høring av planforslag

Prosedyren etter at et forslag til kommuneplan er utarbeidet, på bakgrunn av fastsatt planprogram, går fram av plan- og bygningsloven § 11-14. Kravene til kunngjøring og høringsfrist er de samme som for høringen av planprogrammet. Eventuelle innsigelser til planen fra myndigheter må komme i denne fasen av planprosessen. Fristen for å gi uttalelse eller ev. fremme innsigelse skal være minst seks uker, dersom det ikke avtales en lengre frist.

Planforslaget skal, ved kommunestyrets behandling alltid følges av et saksframlegg. Det skal inneholde en redegjørelse av både hvordan konsekvensene av planen og høringsinstansenes uttalelser er vurdert av kommunen, og hvilken betydning dette har fått for det endelige planforslaget. En slik redegjørelse skal også inneholde en beskrivelse av hvordan nasjonale og regionale hensyn som har betydning for planområdet er ivaretatt.

§ 11–15 Vedtak av kommuneplan

Kommunestyret selv vedtar kommuneplanen. Dersom kommunestyret vil treffe vedtak om kommuneplanens arealdel som medfører en bruk av arealer som ikke har vært gjenstand for høring under planbehandlingen, må de deler av planen som ønskes endret, tas opp til ny behandling.

Planen skal kunngjøres og gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Et eksemplar av planen skal sendes til departementet, fylkesmannen, regional planmyndighet og berørte statlige myndigheter.

Kommunestyrets vedtak om kommuneplan kan ikke påklages.

Vedtak av kommuneplan

Kommunestyret selv skal vedta kommuneplanen i henhold til plan- og bygningsloven § 11-15. Dette vedtaket kan ikke delegeres. Dersom kommunestyret vil gjøre endringer i planen som ikke har vært på høring eller offentlig ettersyn, må disse endringene tas opp til ny behandling. Kommunestyret må da sende saken i retur til administrasjonen, som forbereder en ny sak. Dersom endringene er av en slik karakter at de faller inn under reglene i § 4–1 om planprogram, skal det utarbeides et slikt program, jf. § 11–13. Forslaget sendes deretter på ny høring og offentlig ettersyn av de endringene kommunestyret ønsker å gjøre, jf. § 11–14. Planendringen fremmes så for behandling i kommunestyret, jf. § 11–15. Bakgrunnen for bestemmelsen er å sikre at alle deler av kommuneplanen har vært gjenstand for nødvendig formell planprosess og at virkningene av planen er tilfredsstillende vurdert.

Etter vedtak skal planen kunngjøres. Kunngjøringen skal gjøres tilgjengelig også gjennom elektroniske medier. Dette kommer i tillegg til ordinær kunngjøring. I tillegg skal planen sendes berørte myndigheter slik at de er orientert om innholdet av planvedtaket og kan legge det til grunn for sin virksomhet. Departementet skal på samme måte gjøres kjent med planen, jf. også § 11–16 tredje ledd om adgang for departementet til å overprøve planvedtak.

Kommunestyrets vedtak om kommuneplanens arealdel kan ikke påklages. Her skiller altså kommuneplanens arealdel seg fra reguleringsplan, men det innebærer ingen endring i forhold til tidligere lov.

§ 11–16 Innsigelse og vedtak av departementet

For innsigelse til kommuneplanens arealdel gjelder §§ 5–4 til 5–6. Dersom innsigelsen knytter seg til klart avgrensede deler av planen, kan kommunestyret likevel vedta at de øvrige delene av kommuneplanens arealdel skal ha rettsvirkning.

Departementet avgjør om innsigelsen skal tas til følge og kan i den forbindelse gjøre de endringer i kommuneplanens arealdel som finnes påkrevd.

Departementet kan, selv om det ikke er reist innsigelse, oppheve hele eller deler av planen eller gjøre de endringer som finnes påkrevd, dersom den strider mot nasjonale interesser eller regional plan. Kommunen skal ha fått mulighet til å uttale seg før departementet treffer vedtak. Kommunen må innen tre måneder etter at departementet har mottatt den være underrettet om at planen kan bli endret.

Departementets vedtak kan ikke påklages.

Behandlingsreglene ved innsigelse – vedtak i departementet

Dersom det er fremmet en innsigelse og denne ikke er løst gjennom lokal og regional medvirkning og mekling, og kommunen ikke tar innsigelsen til følge, skal planen oversendes til departementet, jf. plan- og bygningsloven § 5-4 om innsigelse. Kommunens vedtak av planen er da ikke et endelig vedtak, men et grunnlag for oversendelse av saken til departementet. Det vil si at innsigelse innebærer at kommunens kompetanse til å vedta planen med rettsvirkning faller bort. Dette tilsvarer ordningen etter tidligere lov. Dersom kommunen vil vedta de delene av kommuneplanen som ikke berøres av innsigelse, må dette klart komme til uttrykk i vedtaket. Dette betinger at innsigelse knytter seg til klart avgrensede deler, og at det kan vedtas andre deler som ikke vil påvirkes av innsigelsessaken.

Departementet har også adgang til å endre eller oppheve planen av eget tiltak. Dette er en videreføring av regelen i § 20–5 sjuende ledd i plan- og bygningsloven av 1985. Muligheten gjelder både når planen strider mot nasjonale interesser eller mot regional plan. Det siste er nytt i forhold til tidligere regel. Kommunen skal fortsatt ha mulighet til å uttale seg før departementet treffer vedtak. Dette innebærer at departementet bør sette en rimelig frist for gi tilbakemelding. Det er ikke noe krav om at slik uttalelse foreligger før departementet treffer vedtak. Det er heller ikke noe krav om at det er kommunestyret som avgir uttalelse. Det er opp til kommunen å bestemme. Departementets frist skal imidlertid gjøre det mulig for kommunestyret å uttale seg, dersom kommunen mener dette er nødvendig.

Kommunen skal underrettes om at planen kan bli endret eller opphevet innen tre måneder etter at departementet har mottatt den. Det er tilstrekkelig at departementet innen denne fristen har sendt kommunen et varsel om at departementet vil vurdere planen nærmere. Selve beslutningen om endring eller oppheving av planen er det ikke gitt frist for. Varsel om at departementet vil vurdere planen betyr heller ikke at departementet må fatte et endrings- eller opphevelsesvedtak. Dersom departementet ikke gjør endringer i planen, blir kommunestyrets planvedtak stående.

Departementets vedtak om kommuneplan kan ikke påklages.

§ 11–17 Endring og oppheving av kommuneplanens arealdel

For endring og oppheving av planen gjelder samme bestemmelser som for utarbeiding av ny plan. Kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta mindre endringer i planen i samsvar med kommunelovens regler. Før det treffes slikt vedtak, skal saken forelegges berørte myndigheter. Jf. for øvrig § 1–9.

Endring og oppheving av arealdelen

For endring eller oppheving av kommuneplanens arealdel gjelder de samme bestemmelsene som for utarbeiding av ny plan, dvs. plan- og bygningsloven §§ 11–12, 11–13 og 11–14. Når det foretas en fullstendig kommuneplanrevisjon, innebærer dette samtidig en endring eller oppheving av kommuneplanens arealdel på de områder der planen har en annen arealbruk enn den eldre kommuneplanen, jf. § 11-17. (Reglene om endring av arealdelen ble ikke endret samtidig med innføring av de mer liberale reglene om endring av reguleringsplan uten full planbehandling, jf. lovendringen som trådte i kraft 1. juli 2017, Prop. 149 L (2015-2016) og pbl. § 12-14 andre ledd.)

Det kan være aktuelt å foreta mindre endringer av kommuneplanens arealdel utenom større planrevisjoner. Dette kan f.eks. være arrondering av formålsgrenser, justering av linjeføringer for infrastrukturanlegg, eller endringer av utbyggingsformål. Bestemmelsen åpner for at kommunestyret kan delegere myndighet til å vedta slike endringer enten til annet kommunalt organ eller administrasjonen i samsvar med kommunelovens regler. Slike endringer kan ikke skje før berørte myndigheter har hatt anledning til å uttale seg. I dette ligger det at endringen ikke må komme i strid med nasjonale eller viktige regionale hensyn som ellers ville medført innsigelse mot planen. Dersom berørte myndigheter er mot en slik endringen, må planendringen behandles som en ordinær planendring. Forvaltningslovens regler om at saken skal være tilstrekkelig opplyst før vedtak fattes, gjelder.

§ 11–18 Begrensning i adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel

Når nasjonale eller viktige regionale eller kommunale hensyn tilsier det, kan Kongen bestemme at nærmere angitte deler av arealdelen ikke skal kunne endres eller oppheves innen en nærmere angitt tidsramme uten etter samtykke av departementet. Slikt vedtak må treffes innen tolv uker etter at departementet har mottatt planen.

Begrensninger i kommunens adgang til å endre arealdelen

Kongen kan binde nærmere angitte deler av kommuneplanens arealdel i en angitt tidsramme, når nasjonale eller viktige regionale eller kommunale hensyn tilsier det, jf. plan- og bygningsloven § 11-18. Bakgrunnen for bestemmelsen er behovet for sikring av enkelte verdier og interesser som ikke bør være gjenstand for kommunal vurdering hvert fjerde år. Selv om slike interesser også kan ivaretas gjennom bruk av innsigelsesinstituttet, vil et vedtak etter denne bestemmelsen gi muligheter for større forutsigbarhet for de aktuelle områdene. Bestemmelsen skal både være et redskap for at kommunene selv kan gå inn for lengre bindinger av spesielle områder eller interesser, og et redskap for statlige myndigheter til å ta i bruk plan- og bygningsloven som styringsredskap for aktiv areal- og ressurssikring. Bestemmelsen kan være særlig aktuell i sammenheng med naturvern og kulturminnevern, i forbindelse med større og viktige infrastruktur- og utbyggingsoppgaver, og for sikring av spesielle ressurser eller områder ellers. Eksempler kan være behov for langsiktig sikring av jordvern og «markagrenser».

Bestemmelsen slår fast at kommunen ikke kan treffe vedtak om å endre eller oppheve kommuneplanens arealdel innenfor de angitte delene, uten departementets samtykke. Slikt vedtak må fattes innen tolv uker etter at departementet har mottatt planen.

Utgangspunktet vil normalt være at forslag om begrensning av adgangen til å endre deler av kommuneplanens arealdel skal framgå av planforslaget ved offentlig ettersyn. Da kan berørte offentlige organer og private komme med synspunkter på forslaget. Statlig organ eller regional planmyndighet (fylkeskommunen) kan selv komme med slikt forslag. Dersom det gjøres større endringer i planforslaget etter offentlig ettersyn følger det av § 11–15 første ledd, andre punktum at de aktuelle deler av planen må tas opp til ny behandling. Dette kan bety at dersom det kommer forslag i forbindelse med offentlig ettersyn om å begrense kommunens kompetanse til å endre eller oppheve en plan, må dette undergis en ekstra runde med høring og offentlig ettersyn før det kan fattes endelig vedtak i plansaken. Sektormyndigheter bør derfor fremme ev. forslag om slik lengre binding tidlig i planprosessen. Det skal framgå av planmaterialet som legges ut til offentlig ettersyn at det lagt fram slikt forslag.