Kapittel 6 statlige planretningslinjer og planvedtak.

Kapittelet omfatter plan- og bygningsloven §§ 6-1 til 6-4. § 6-1 om nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging er nye i loven. De øvrige bestemmelsene i kapittelet er en videreføring av bestemmelsene om planlegging på riksnivå i §§ 17-1 og 18 i plan- og bygningsloven av 1985. § 17-2 om byggeforbud i 100- metersbeltet langs sjøen er flyttet og finnes nå i § 1-8.

§ 6–1 Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

For å fremme en bærekraftig utvikling skal Kongen hvert fjerde år utarbeide et dokument med nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging. Dette skal følges opp i planleggingen etter denne lov og legges til grunn for statens deltaking.

Nasjonale forventninger til planleggingen

Bestemmelsen ble innført med 2008-loven, og lovfestet en praksis som til dels var praktisert i et tiår før det. Regjeringen utarbeidet da rundskriv som grunnlag for fylkesplanleggingen og la fram stortingsmeldinger om den regionale og kommunale planleggingen og arealpolitikken.

Det blir nå et sammenhengende system for at planmyndigheter på sentralt, regionalt og lokalt nivå hvert fjerde år skal foreta en gjennomgang av sine behov for nye planpolitiske mål og planstrategier. Statens samlede planpolitiske føringer er et viktig grunnlag for den regionale og lokale planleggingen. De nasjonale forventningene vil være viktige for arbeidet med planstrategiene regionalt og kommunalt. De bør derfor være utarbeidet i løpet av den høsten det holdes lokalvalg.

Det er opp til regjeringen å bestemme den formelle status et slikt dokument med samordnet nasjonal politikk skal ha, f.eks. om det bør behandles av Stortinget på grunnlag av stortingsmeldinger om regional og kommunal planlegging eller lignende, slik det har vært eksempler på i det siste tiår. Den nasjonale politikken som skal formidles etter denne bestemmelsen vil gi økt forutsigbarhet og være et grunnlag for statlige myndigheters medvirkning i planleggingen regionalt og lokalt. Det første dokumentet med nasjonale forventinger skal foreligge senest to år etter lovens ikrafttreden jf. plan- og bygningsloven § 34-2 andre ledd.

§ 6–2 Statlige planretningslinjer

Kongen kan gi statlige planretningslinjer for landet som helhet eller for et geografisk avgrenset område.

Statlige planretningslinjer skal legges til grunn ved:

• a)statlig, regional og kommunal planlegging etter loven her,
• b)enkeltvedtak som statlige, regionale og kommunale organer treffer etter loven her eller annen lovgivning.

Forslag til statlige planretningslinjer skal sendes på høring med seks ukers frist for uttalelse før de vedtas.

Departementet skal gjøre statlige planretningslinjer kjent for alle berørte offentlige organer, interesserte organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.

Statlige planretningslinjer

Statlige planretningslinjer etter plan- og bygningsloven § 6-2, som tilsvarer Rikspolitiske retningslinjer etter plan- og bygningsloven av 1985, er bl.a. tenkt brukt for å konkretisere nasjonale forventningene til planleggingen. Dette kan f.eks. gjelde tema som beskyttelse av villreinområder, og styrket areal- og transportplanlegging med sikte på begrensing av transportbehov og klimautslipp og geografisk differensiert strandsoneforvaltning m.m. De rikspolitiske retningslinjer som er gitt etter plan- og bygningsloven av 1985 § 17–1 første ledd er forutsatt å gjelde inntil de eventuelt blir avløst av nye, jf. § 34-2 tredje ledd.

Det er Kongen som kan gi de statlige planretningslinjene. Det er presisert at planretningslinjer kan gjelde landet som helhet eller et geografisk avgrenset område. Tema for planretningslinjene og innholdet av politikken vil avgjøre dette. Dette gjør det tydelig at et formål med planretningslinjene er å markere nasjonal politikk på områder som det er spesielt viktig at blir fulgt opp i planleggingen. Statlige planretningslinjer vil primært gjelde selve innholdet i planleggingen, f.eks. mål og verdier som skal legges til grunn, og hvordan ulike interesser og hensyn skal ivaretas og avveies. Planretningslinjene kan dreie seg om alle spørsmål som er gjenstand for statlig, regional og kommunal planlegging etter loven, jf. plan- og bygningsloven §§1–1 og 3–1og omtalen av disse.

Det har tidligere vært uklart om kommunene/fylkeskommunene er pliktige til å rette seg etter retningslinjene ved avgjørelse av enkeltsaker etter plan- og bygningsloven.

Det er nå slått fast at planretningslinjene skal legges til grunn av statlige organer, regionale myndigheter og kommunene når disse foretar planlegging etter plan- og bygningsloven. Disse er pliktige til å følge de instrukser som planretningslinjene måtte inneholde. Derimot er retningslinjene ikke bindende for arealbruken i forhold til private. Kommunene kan f.eks. ikke med grunnlag alene i statlige planretningslinjer hindre iverksetting av et tiltak, men kan nedlegge midlertidig byggeforbud for å omregulere et område. I den utstrekning planleggingen foretas etter § 6–4 (statlig arealplan), vil planretningslinjene måtte legges til grunn for departementets behandling av plansaken. Likeledes vil de få betydning for departementets behandling og avgjørelse av andre plansaker. Det samme vil gjelde i forhold til planforslag som utarbeides og fremmes av statlige sektororganer.

Statlige planretningslinjer skal legges til grunn både ved enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven og etter annen lovgivning og kan være grunnlag for innsigelse/klage. Dette er en nødvendig klargjøring. Det er en både naturlig og nødvendig følge av at både planretningslinjene og de vedtatte planene vil gjelde flere sektorer, og av at vedtatte planer skal legges til grunn for anvendelsen av sektorlovgivningen i planområdet. Det betyr at retningslinjene trekkes inn som en viktig del av den skjønnsutøvelse som skal skje etter vedkommende lov, men som presisert ovenfor er ikke retningslinjene alene grunnlag for avslag på søknad fra private om å iverksette tiltak.

Saksbehandlingsregler

Plan- og bygningsloven av 1985 inneholdt ikke særskilte saksbehandlingsregler som gjelder fastsetting av rikspolitiske retningslinjer. Det slås nå fast at statlige sektormyndigheter og andre departementer kan ta initiativ til å utarbeide forslag til slike planretningslinjer i samråd med Kommunal- og moderniseringsdepartementet, som nå har ansvaret for å fremme planretningslinjene. Alle berørte kommuner, regionale planmyndigheter og andre berørte interesser skal gis anledning til å uttale seg med en frist på seks uker under forberedelsen av planretningslinjen. Dette sikrer at berørte får anledning til å øve innflytelse gjennom prosessen som leder fram til vedtakelsen av planretningslinjer.

Departementet har ansvar for å gjøre planretningslinjene kjent. Departementet vurderer selv på hvilken måte formidlingen kan skje mest hensiktsmessig. Statlige planretningslinjer vil bli kunngjort i Norsk Lovtidend og er tilgjengelig hos Lovdata.

§ 6–3 Statlige planbestemmelser

Når det er nødvendig for å ivareta nasjonale eller regionale interesser, kan Kongen etter samråd med de berørte kommuner og regionale planmyndigheter for et tidsrom av inntil ti år nedlegge forbud mot at det innenfor nærmere avgrensede geografiske områder, eller i hele landet, blir iverksatt særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak uten samtykke av departementet, eller bestemme at slike tiltak uten slikt samtykke bare kan iverksettes i samsvar med bindende arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan etter denne lov.

Kongen kan forlenge forbudet med fem år av gangen.

Før vedtak fattes, skal forslag til bestemmelse sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn i de berørte kommuner med seks ukers frist for uttalelse, og gjøres tilgjengelig gjennom minst en avis som er alminnelig lest på stedet og elektroniske medier.

Statlige planbestemmelser skal etter vedtak kunngjøres i Norsk Lovtidend og gjøres kjent for alle berørte offentlige organer, interesserte organisasjoner og institusjoner, og allmennheten.

Statlige, rettslig bindende planbestemmelser

Kongen kan nedlegge forbud mot at det innenfor nærmere avgrensede geografiske områder, eller i hele landet, blir iverksatt særskilt angitte bygge- eller anleggstiltak uten samtykke av departementet. Det kan også fastsettes at tiltak uten slikt samtykke bare kan iverksettes dersom de er i samsvar med bindende arealdel av kommuneplan eller reguleringsplan etter denne lov. Kommunen kan ikke gi dispensasjon fra en statlig planbestemmelse.

Statlige planbestemmelser går foran eldre arealplaner. Nyere arealplaner som blir vedtatt med endelig virkning etter at planbestemmelsen trådte i kraft, skal ivareta de hensyn som ligger til grunn for byggeforbudet. Statlige planbestemmelser skal hindre uønskede utbygginger inntil det foreligger avklaring av arealbruken gjennom nærmere planlegging, eller det er truffet et varig vedtak om arealdisponering etter annen lov, f.eks. naturmangfoldloven. Fremmes det planforslag som er i konflikt med de hensyn som ligger bak byggeforbudet, skal det fremmes innsigelse mot planen, slik at spørsmålet blir lagt fram for departementet til avgjørelse.

For å imøtekomme behovet for å innføre slike bestemmelser for angitte typer tiltak generelt, er det presisert at slikt forbud kan gjelde i hele landet. Det kan f.eks. gjelde kjøpesenteretableringer, typer tiltak i vassdrag med sikte på å oppfylle krav i EUs vanndirektiv eller andre former for tiltak som det kan vise seg behov for å kontrollere gjennomføringen av på landsbasis.

Saksbehandlingsregler

Forslag til statlig planbestemmelse skal alltid sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn i de berørte kommuner. Kravet om høring med seks ukers høringsfrist er nytt i forhold til dagens lov, og sikrer at berørte får anledning til å øve innflytelse gjennom prosessen som leder fram til vedtakelsen av planbestemmelsene. Det er også tilføyd et krav om at bestemmelsene gjøres tilgjengelig gjennom elektroniske medier. Det må understrekes at disse reglene ikke alltid vil være tilstrekkelig saksbehandling, og at de suppleres av forvaltningslovens regler. Der en statlig planbestemmelse må anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, må forvaltningslovens regler om enkeltvedtak oppfylles, jf. også § 1–9 og omtalen av denne.

Planbestemmelsene skal kunngjøres i Norsk Lovtidend. Dette er i samsvar med forvaltningslovens krav til kunngjøring av forskrift.

§ 6–4 Statlig arealplan

Når gjennomføringen av viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det, kan departementet henstille til vedkommende kommune om å utarbeide arealdel til kommuneplan eller reguleringsplan etter lovens kapittel 11 og 12.

På samme vilkår kan departementet selv utarbeide og vedta slik plan. Departementet trer da inn i myndigheten til kommunestyret. Vedkommende kommune plikter å gi departementet nødvendig bistand i arbeidet.

Statlig arealplan

Staten kan i særlig tilfelle utarbeide statlig reguleringsplan og arealdel av kommuneplan. Staten skal kunne bruke dette virkemidlet når viktige statlige eller regionale utbyggings-, anleggs- eller vernetiltak gjør det nødvendig, eller når andre samfunnsmessige hensyn tilsier det. Dette innebærer en vid skjønnsmessig adgang for staten til å utarbeide statlig plan. Statlig plan bør imidlertid bare benyttes i situasjoner hvor det ikke kan ventes at den ordinære kommunale eller regionale planleggingen vil føre til et resultat som kan godtas av staten. Bruk av statlig arealplan er derfor å anse som en unntaksordning i forhold til det ordinære plansystemet. Planbehandlingen må legges opp slik at de vanlige krav til offentlighet, lokal medvirkning og så videre oppfylles. Siste punktum i første ledd klargjør at en statlig plan er henholdsvis kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan og følger behandlingsreglene for disse plantypene, med den endring at vedtaksorganet er departementet.

Vedkommende kommune skal bistå departementet i arbeidet. Dette vil blant annet kunne gjelde i forbindelse med høring og utlegging til offentlig ettersyn og tiltak for å sikre god medvirkning.

Særregel for energitiltak

Departementet kan bestemme at en endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg etter energiloven, vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven uten videre skal ha virkning som en statlig arealplan. Med departementet menes her Olje- og energidepartementet.

Bakgrunnen for bestemmelsen er først og fremst hensynet til å unngå at det settes i gang og gjennomføres kommunale reguleringsprosesser i strid med gitte konsesjoner for energiproduksjonsanlegg. Bestemmelsen vil også være aktuell å bruke i situasjoner hvor det er gitt konsesjon for slike anlegg, men hvor tiltaket er i strid med kommuneplanens arealdel og hvor kommunen ikke ønsker å regulere i samsvar med konsesjonen eller å dispensere fra arealdelen.

Bestemmelsen er fulgt opp med forslag til tilsvarende bestemmelser inntatt i henholdsvis vassdragsreguleringsloven, energiloven og vannressursloven, jf. § 19–1.

Med kraftproduksjonsanlegg forstås alle anlegg og innretninger som etableres for å kunne produsere elektrisk energi, uavhengig av energikilde. Typisk vil dette være vannkraftverk og innretninger i vassdraget for å overføre og regulere vann for kraftproduksjonsformål, vindkraftverk og gasskraftverk. Utenfor faller anlegg for varmeproduksjon som fjernvarme og bioenergianlegg.

Med endelig konsesjon menes tillatelse etter at klage er behandlet eller klagefrist er utløpt, og vedtaket derfor er endelig i forvaltningslovens forstand.

Virkningen av en avgjørelse etter tredje ledd er at konsesjonsvedtaket samtidig får virkning som arealplan, jf. også bestemmelsen om reguleringsplaners rettsvirkning i § 12–4. Planen er straks bindende for framtidig arealbruk i området som omfattes av konsesjonsvedtaket, og erstatter også tidligere fattede planvedtak som tiltaket kan ha vært i strid med. Dersom tiltaket ikke gjennomføres innen de byggefrister som gjelder for konsesjonsvedtaket og konsesjonen bortfaller, vil også planvirkningen bortfalle. Konsesjonsvedtaket er beskyttet mot etterfølgende planer som en statlig arealplan.

Vedtak om at endelig konsesjon til kraftproduksjonsanlegg uten videre skal ha virkning som statlig plan kan heller ikke påklages. Slike vedtak vil regelmessig treffes samtidig med endelig konsesjonsvedtak. I saker hvor konsesjon gis ved kongelig resolusjon etter vassdragsreguleringsloven, er det i dag ingen klageadgang etter forvaltningsloven på konsesjonsvedtaket. Når planvirkning bestemmes samtidig med vedtak i klagesak i konsesjonssaken, er det ingen grunn til at det skal være særskilt klageadgang til Kongen i statsråd vedrørende konsesjonens planvirkning. I tilfeller hvor NVEs konsesjonsvedtak er endelig fordi det ikke er reist innsigelse eller fremmet klage, foreligger det heller ingen spesielle grunner til at det skal være slik klageadgang.