3 NATO-operasjonar og norsk engasjement

3.1 Afghanistan (ISAF)

Utviklinga i Afghanistan leidde til ei erkjenning hjå dei allierte av at tryggingsutfordringane kravde ein forsterka innsats frå alliansen og ISAF-partnarane. General McChrystal overtok som ny sjef for ISAF (COMISAF), og i august 2009 la han fram ein strategisk gjennomgang der det vart teikna eit dystert bilete av utsiktene til å lukkast i Afghanistan utan ein styrkt og betre tilpassa sivil og militær innsats. Eit hovudelement i den strategiske gjennomgangen var at hovudoppgåva for ISAF måtte vere å verne den afghanske befolkninga. Etter general McChrystals syn var dette nødvendig for at afghanarar flest skal få tillit til at det internasjonale nærværet vil bidra til ein betre kvardag og ei betre framtid, som er avgjerande for at ISAF-operasjonen skal lukkast med å oppfylle FN-mandatet sitt.

Saman med dei andre bidragsytarane til ISAF støtta Noreg opp om tilnærminga COMISAF presenterte. Noreg har spesielt lagt vekt på verdien av ei politisk løysing på konflikten i Afghanistan. Det er afghanarane sjølve som må finne fram til ei slik løysing. ISAF skal bidra med å skape eit tryggingsrom som legg forholda til rette for politisk og økonomisk utvikling. Den militære operasjonen må difor sjåast i samanheng med den internasjonale sivile innsatsen. Berre ei brei og heilskapleg tilnærming kan leggje grunnlaget for tryggleik, gjenreising og utvikling i Afghanistan.

I 2009 vart det gjort omfattande endringar i kommandostrukturen i ISAF. Medan COMISAF framleis leier operasjonen på militærstrategisk nivå, vart det oppretta eit nytt underliggjande hovudkvarter med hovudansvar for dei pågåande operasjonane og ISAFs mentorerings- og opplæringsinnsats overfor dei afghanske tryggingsinstitusjonane. Desse endringane må òg sjåast i samanheng med at ISAF har auka mykje i størrelse det siste året og ved årsskiftet 2009-2010 var på over 100 000. Ein stor del av denne auken heng saman med den pågåande amerikanske styrkeoppbygginga. Medan større delar av dei amerikanske styrkane tidlegare har vore underlagde nasjonal amerikansk kommando, har USA vald å leggje dei nye styrkebidraga inn under NATO-kommando. Sjølv om dette har bidrege til å forsterke den amerikanske dominansen i ISAF, er det etter norsk syn grunnleggjande positivt at USA ønskjer å bidra innanfor ein alliert ramme i staden for å vidareføre ein sterk nasjonal kommando i Afghanistan.

Tryggingssituasjonen i Afghanistan vart ytterlegare forverra i 2009. Denne utviklinga har konsekvensar for ISAF-soldatane og afghanske tryggingsstyrkar, dei humanitære organisasjonane og bistandsarbeidarar, men det er særleg det afghanske folket som vert skadelidande når kvardagen vert meir utrygg.

Også i 2009 har ISAF-operasjonar ført til sivile tap. Dette fører til store menneskelege lidingar og tragediar. Sjølv om opprørarane står bak dei fleste sivile tapa, bidreg slike hendingar til å undergrave støtta til ISAF-innsatsen blant afghanarar og i medlemslanda. Saman med ei rekkje andre NATO-land har Noreg difor ønskt velkomen at general McChrystal legg så stor vekt på at ISAF må gjere alt i si makt for å unngå sivile tap. Frå Regjeringa si side vert det framleis lagt stor vekt på at dette spørsmålet står høgt på dagsordenen i NATO òg i 2010.

Taliban og dei andre opprørsgruppene har styrkt posisjonen i løpet av 2009. Dei har no evne og kapasitet til å gjennomføre angrep over store delar av landet. Dette gjeld særleg sør og aust i Afghanistan der tryggingsutfordringane framleis er størst, men òg i nord og i Kabul-området har talet på angrep auka gjennom 2009. Taliban har etablert parallelle maktstrukturar gjennom skyggeguvernørar i dei fleste provinsane i landet. Samtidig har opprørsstyrkane endra den taktiske krigføringa si. Vegbomber, sjølvmordsaksjonar og omfattande angrep vert nytta i endå større grad enn tidlegare. Medan det til dømes i 2004 vart registrert om lag 300 vegbombeangrep, auka talet til over 7000 i 2009. Denne typen angrep representer ei alvorleg utfordring både for NATO og sivilbefolkninga, og under NATO-forsvarsministermøtet i Bratislava 22.–23. oktober blei det oppnådd semje om å intensivere arbeidet med å få på plass forbetra strategiar og metodar for å møte denne utfordringa.

Rammevilkåra for gjenreisings- og utviklingsprosjekt vert svekte når tryggingssituasjonen vert verre, men trass i store tryggingsutfordringar er det òg tydelege teikn på sosial og økonomisk framgang i Afghanistan. Delar av landet er relativt fredelege, og i desse områda er det betre rammevilkår for sivil og politisk utvikling. Det er fleire og kompliserte forklaringar på kvifor denne betringa i for liten grad fører til utvikling, m.a. er det openbert at lokale, regionale og sentrale afghanske styresmakter ikkje har gjort ein god nok jobb. Samtidig kan òg ein del forklarast med for lite effektiv sivil innsats frå det internasjonale samfunnet. Likevel har den positive utviklinga dei siste åra innanfor mellom anna utdanning, helse, infrastruktur og jordbruk halde fram òg i 2009. Regjeringa er oppteken av å framheve at det krevst ein langsiktig og godt planlagd afghansk og internasjonal innsats som kan konsolidere og styrkje den positive utviklinga ein ser på enkelte område i Afghanistan.

Under presidentvalet hausten 2009 hadde dei afghanske tryggingsstyrkane hovudansvaret for tryggleiken, medan ISAF bidrog med nødvendig støtte gjennom eit stort tal mellombelse troppebidrag frå allierte og andre ISAF-partnarar. Trass i at det av omsyn til tryggleiken ikkje lèt seg gjere å gjennomføre val i ein del distrikt, vitna innsatsen til dei afghanske tryggingsstyrkane under gjennomføringa av valet om ei stadig styrkt afghansk evne til å ta ansvar for tryggleiken. Gjennomføringa av valet var langt frå dei standardane ein håpa på, men millionar av afghanske røyster er eit viktig signal om at afghanarar flest ønskjer eit demokrati. I lys av den konfliktfylte historia Afghanistan har hatt i nær fortid, krevst det likevel brei og langvarig innsats for å styrkje dei demokratiske og politiske prosessane. Noreg har støtta at NATO skal tilby bistand til afghanske styresmakter òg under komande val.

Toppmøtet i Strasbourg/Kehl i april 2009 vedtok å opprette eit eige opplæringsoppdrag i Afghanistan (NTM-A). Dette opplæringsoppdraget har til føremål å styrkje innsatsen for å byggje opp den afghanske hæren og politiet. Frå norsk side har vi eit langsiktig perspektiv for innsatsen i Afghanistan, men for at det militære nærværet ikkje skal vare lenger enn nødvendig, er det viktig med forsterka opplæringsinnsats overfor dei afghanske tryggingsstyrkane. For å bidra ytterlegare til å styrkje dei afghanske tryggingsstyrkane vedtok Regjeringa i 2009 å løyve rundt 660 millionar kroner samla for åra 2010–2014 til dei to fonda som er oppretta for den afghanske hæren og politiet. Dette bidraget er blitt høgt verdsett både av afghanske styresmakter og i NATO.

Store delar av ISAF er no engasjerte i opplæring og trening av dei afghanske tryggingsstyrkane, både gjennom særskilde opptreningslag og gjennom regulære fellesoperasjonar. I dag inngår einingar frå den afghanske hæren i 70 % av dei planlagde ISAF-operasjonane, og dei leier om lag halvparten av dei. Dette vitnar om auka afghansk kapasitet, og det er viktig å styrkje denne positive utviklinga ytterlegare.

I oppfølginga av tilrådingane frå COMISAF har USA vedteke å styrkje det militære nærværet i Afghanistan med 30 000 soldatar fram mot sommaren 2010. Dei fleste av desse soldatane vil bli utplasserte i dei sørlege og austlege delane av landet, men opptrappinga vil òg innebere ein amerikansk styrkeauke i nord. Dette vil medføre eit tettare samarbeid mellom Noreg og USA. Dei amerikanske styrkane i nord vil ha som hovudoppgåve å styrkje kapasiteten til afghanske tryggingsstyrkar. For å sikre at dei samla ressursane i det nordlege Afghanistan vert utnytta best mogeleg, vil ein frå norsk side leggje stor vekt på å styrkje samarbeidet mellom alle bidragsytarane i denne regionen.

Andre ISAF-land har følgd opp den amerikanske styrkeauken gjennom lovnader om å sende om lag 7 000 nye soldatar til Afghanistan. ISAF-operasjonen vil dermed bli styrkt med totalt 37 000 soldatar i løpet av 2010, noko som vil bringe det totale styrketalet til i overkant av 120 000.

Til liks med fleire andre allierte land har Noreg over fleire år arbeidd for at FN skal ha ei sterkast mogeleg rolle i Afghanistan. FN møter likevel store utfordringar på bakken på grunn av den krevjande tryggingssituasjonen. Organisasjonen har òg hatt problem med mangel på ressursar og personell for å fullt ut kunne oppfylle mandatet sitt og ta leiinga i koordineringsarbeidet saman med afghanske styresmakter. I lys av dette var det gledeleg at FNs generalforsamling på slutten av 2009 godkjende ein budsjettauke på 60 prosent til UNAMA (United Nations Assistance Mission in Afghanistan).

Under den kontinuerlege debatten i NATO, spesielt i kjølvatnet av den strategiske gjennomgangen frå COMISAF, har vi frå norsk side framheva at det må sikrast ein klar og tydeleg rollefordeling mellom dei ulike internasjonale aktørane i Afghanistan. Det er m.a. vist til at FN må ha det overordna ansvaret for å koordinere den internasjonale sivile innsatsen i samarbeid med afghanske styresmakter, og at medlemslanda har ansvaret for å setje FN i stand til å utføre dette.

Diskusjonen om korleis den sivile og den militære innsatsen kan samordnast på best mogeleg måte, vil fortsetje innanfor og utanfor alliansen i 2010. Kontoret til NATOs sivilrepresentant skal forsterkast og vil dermed bidra til å styrkje NATOs og ISAFs bidrag til ei samla tilnærming i Afghanistan. Sivilrepresentanten skal i samsvar med mandatet sitt bidra til å få den sivile innsatsen som vert ytt gjennom ISAF og PRTa, på linje med afghanske planar og program og koordinere med innsatsen frå andre aktørar. SCR skal òg planleggje for korleis afghanske styresmakter på sikt skal kunne overta ansvaret for den sivile innsatsen som i dag går føre seg via PRTa.

Under utanriksministermøtet i desember 2009 vart det vedteke retningslinjer for rolla ISAF skal spele i arbeidet for reintegrering i Afghanistan. Det var semje om at ISAF har ei avgrensa rolle på dette området. Det var òg semje om at afghanske styresmakter har ansvaret for reintegrerings- og forsoningsprosessar, men at NATO, på oppmoding frå afghanske styresmakter, òg kan ta del i dette arbeidet.

Konflikten i Afghanistan er i stor grad prega av situasjonen i nabolandet Pakistan. Her har utviklinga i 2009 vore urovekkjande, med ei rekkje terroranslag der eit stort tal sivile, militære og politi er vorte drepne. Samanhengen mellom opprøret i Afghanistan og militant verksemd i delar av Pakistan krev tettare samarbeid med pakistanske styresmakter. COMISAF legg i sin strategi legg stor vekt på at samarbeidet mellom NATO og Pakistan må utviklast både på politisk og militært nivå. Noreg har i løpet av 2009 teke aktivt til orde for gradvis å styrkje samarbeidet mellom NATO og Pakistan.

Den norske innsatsen vert i aukande grad retta inn mot kapasitetsbygging. Noreg har i fleire år prioritert opplæring, rådgjeving og rettleiing i samarbeidet med afghanske tryggingsstyrkar og politi. I tråd med føringane frå COMISAF vil både den norske militære innsatsen og innsatsen overfor den sivile tryggingssektoren bli dreidd ytterlegare i retning av opplæring og rettleiing.

Noreg har i 2009 vidareført eit stort militært bidrag til ISAF. I 2009 har dette lege på omlag 500 soldatar. Samtidig utgjer den norske støtta til sivil gjenreising og utvikling om lag 750 millionar kroner årleg, og dette gjer Noreg til ein viktig bidragsytar på dette området. Framleis er det nordlege Afghanistan og provinsen Faryab Noregs geografiske satsingsområde. Her gjev langsiktig arbeid, kontinuitet og lokalkunnskap eit solid grunnlag for det norske engasjementet.

Også i 2009 leidde Noreg det såkalla regionale stabiliseringslaget («Provincial Reconstruction Team» – PRT) i Meymaneh. Faryab er prega av relativ stabilitet og ein viss grad av sivil utvikling, noko den norske innsatsen har bidrege til. I tillegg til dei om lag 300 soldatane i stabiliseringslaget er det òg knytt politi, fengsels- og utviklingsrådgjevarar til denne eininga.

Noreg stiller òg med personell til eit såkalla «Operational Mentoring and Liaison Team» (OMLT), som trenar og rettleier personell i den afghanske hæren. Den norske spesialstyrkeeininga i Kabul-regionen returnerte til Noreg i oktober 2009 då mandatet på 18 månader gjekk ut. Dette bidraget ble høgt verdsett både av afghanske styresmakter og internt i NATO.

3.2 Sjørøveri – Afrikas Horn

Etter oppmoding frå FNs generalsekretær og ut frå dei relevante tryggingsrådsresolusjonane heldt NATO i 2009 fram med innsatsen mot piratverksemd utanfor kysten av Somalia. Den første operasjonen, Allied Provider, som vart sett i gang 8. oktober 2008, er blitt etterfølgd av Allied Protector og deretter Ocean Shield som vart innleidd 17. august 2009.

Operasjon Ocean Shield, som baserer seg på rotasjon av NATOs ståande maritime styrkar kvar fjerde månad, samarbeider med andre delar av den breie internasjonale innsatsen som går føre seg i desse farvatna, særleg EU-operasjonen Atalanta og den amerikansk-leidde operasjonen Combined Task Force 151. Operasjonen skal i første omgang vare i eitt år. Noreg bidrog frå august 2009 med ein fregatt til EU-operasjonen for seks månader.

Det er oppretta ei kontaktgruppe for piratverksemd utanfor Somalia med rullerande formannskap som speler ei nøkkelrolle i samordninga av heile den internasjonale innsatsen. NATO legg vekt på ei brei og samla tilnærming til piratfenomenet som ikkje rettar seg mot berre dei direkte angrepa, men like mykje drivkreftene og årsakene som ligg bak. Difor har alliansen vedteke å utvide innsatsen når det gjeld støtte til regional kapasitetsbygging på linje med det andre organisasjonar yter. Eit anna mål for NATO er å få på plass rettslege ordningar for arrestering og straffeforfølging av piratane.

3.3 NATO-operasjonen i Middelhavet (OAE)

Den maritime NATO-operasjonen Operation Active Endavour vidareførte i 2009 innsatsen for å styrkje den maritime tryggleiken og kjempe mot terrorverksemd i Middelhavet. Operasjonen, som vart innleidd etter angrepa mot USA 11. september i 2001, bidreg til auka tryggleik for all skipstrafikk i området og sikrar eit oppdatert situasjonsbilete over seglingsleier med stor trafikk . I alt bidreg meir enn 50 land med informasjon til eit informasjonsdelingsnettverk (Maritime Safety and Security Information System), i eit område der ein vesentleg del av all olje og gass som vert forbrukt i Vest-Europa, passerer kvart år.

Operasjonen har synt seg å styrkje samarbeidet og kontakten med partnarland vesentleg. Dette gjeld særleg dei landa som deltek gjennom medlemskap i Middelhavsdialogen. I 2009 vart NATO samd med Marokko om et større bidrag som opnar både for meir omfattande informasjonsdeling og mogeleg marokkansk innsats både med skip og fly. Tidvis har òg Ukraina og Russland delteke i operasjonen, i tillegg til at det vert gjennomført forhandlingar med Georgia og Israel. Etter Georgia-konflikten hausten 2008 vedtok NATO å takke nei til eit bidrag frå Russland. I 2009 signaliserte Russland på ny vilje til å setje inn eit fartøy i operasjonen.

I 2009 etablerte NATO eit nytt operasjonskonsept som nettopp understrekar at informasjonsdelinga mellom NATO og andre aktørar i regionen må styrkjast. Det er brei semje om at operasjonen skal vidareførast.

Noreg har fleire gonger delteke i OAE med ubåtar, fregattar, missiltorpedobåtar og maritime overvakingsfly. Siste gongen Noreg deltok med eit fartøy, var i 2008.

3.4 Kosovo (KFOR)

NATOs tryggings- og stabiliseringsoperasjon i Kosovo (KFOR) skal bidra til å sikre stabilitet i landet og verne innbyggjarane. I 2009 vart KFOR gradvis tilpassa til situasjonen etter sjølvstendeerklæringa frå 2008. Det er no eit nytt internasjonalt nærvær i Kosovo med EU som den leiande aktøren. I desember 2008 vart EUs politi- og justisoperasjon (EULEX) etablert. EULEX er EUs største sivile operasjon og støttar styresmaktene i Kosovo i bygginga av rettsstaten, spesielt på politiområdet, domstolane og tollområdet. Som følgje av at oppgåvene og rolla til EULEX ikkje var heilt dei same som rolla FN (UNMIK) tidlegare hadde hatt på dette området, fekk KFOR mellom anna noko større ansvar for å vareta tryggleiken i Nord-Kosovo. I juni 2008 tok KFOR på seg oppdraget med å støtte utviklinga av profesjonelle, demokratiske og multietniske tryggingsstrukturar i Kosovo. Dette arbeidet inkluderer nedlegging av vernekorpset for Kosovo (KPC) og etablering av tryggingsstyrken i Kosovo (KSF). NATO legg her stor vekt på at den kontinuerlege rekrutteringsprosessen til KSF må gjennomførast på ein transparent måte og bidreg mellom anna til at kandidatar frå den etniske mindretalsbefolkninga vert rekrutterte. Dette arbeidet vart vidareført i 2009.

NATOs forsvarsministermøte i juni 2009 vedtok å vurdere om ein gradvis kunne trappe ned nærværet til KFOR. Frå norsk side støttar vi dette, men legg samtidig vekt på ein grundig politisk gjennomgang av kriteria for ei slik nedtrapping. Det første trinnet i styrkereduksjonen frå om lag 16 000 til 10 000 soldatar vart sluttført tidlegare i år. Nedtrappinga inneber ein gradvis overgang til mindre og meir mobile styrkar. I dette ligg det òg at KFOR gradvis vil avslutte det permanente vakthaldet rundt ni kulturminne av særleg religiøs eller historisk verdi. NATO vil vurdere det vidare vakthaldet for kvart av desse kulturminna enkeltvis. Regjeringa har lagt vekt på at denne prosessen må vere open, og at partane dette gjeld, må verte tekne med på råd.

Vedtaket om reduksjon av KFOR-styrken reflekterer den betra tryggingssituasjonen i Kosovo, i tillegg til at utbygginga av nasjonale sivile institusjonar gjev gode resultat. Her har EULEX spelt ein aktiv rolle, mellom anna ved å styrkje kapasiteten politistyrkane og andre lokale institusjonar i Kosovo har til å utøve funksjonane sine.

En ytterlegare og meir omfattande reduksjon av KFOR vil venteleg verte behandla politisk i løpet av 2010. I denne samanhengen vil tett koordinering og samarbeid med EULEX framleis vere svært viktig. Det er positivt at toppmøtet i Strasbourg/Kehl stadfesta den breie semja om å vidareføre KFOR-engasjementet på ein slik måte at det sikrar at alle folkegrupper i Kosovo ser på operasjonen som legitim.

Det norske bidraget til KFOR omfatta i 2009 seks stabsoffiserar i KFOR-hovudkvarteret. I tillegg til to sivile ekspertar til NATO-eininga som driv støtte til oppbygging av ein demokratisk kontrollstruktur for Kosovos nye tryggingsstyrke, har Noreg vidareført den økonomiske støtta til etableringa av KSF.

3.5 Irak

Det vart vedteke å setje i gang NATOs opplæringsoppdrag i Irak (NTM-I) under toppmøtet i alliansen i Istanbul i 2004. NTM-I skal gjennom opplæring og kompetanseoverføring medverke til at irakske tryggingsstyrkar skal kunne ta over ansvaret for tryggingsoppgåvene i eige land. Også det føderale politiet og grensestyrkane får opplæring. Noreg har ikkje bidrege med personell eller økonomisk støtte til NTM-I, men stilte seg bak vedtaket om å vidareføre NATO-støtta til Irak gjennom opplæringsoppdraget. Irak er ikkje med i nokre av dei faste partnarskapsrammene i NATO, men NATO arbeider òg for å utvikle eit meir overordna, langsiktig og strukturert samarbeid med Irak.

3.6 Resolusjon 1325 frå FNs tryggingsråd om kvinner, fred og tryggleik

Noreg har arbeidd aktivt for at tryggingsrådsresolusjon 1325 om kvinner, fred og tryggleik (TR1325) skal verte NATO-politikk på dei områda der han er relevant for alliansen. Mot slutten av 2009 tok Noreg og Estland initiativ til å formulere eit brev til generalsekretæren for å bidra til at arbeidet vert styrkt, òg med sikte på å auke den politiske merksemda om TR1325 i og utanfor NATO. Brevet, som fekk brei støtte frå allierte, har ført til at generalsekretæren skal utarbeide ei fullstendig oversikt over tiltaka som er sette i verk til no, både på politisk og militær side. Oversikta vil danne grunnlaget for vidare integrering av resolusjonen i dei operasjonelle rutinane og prosedyrane i alliansen. Arbeidet skal fullførast til toppmøtet i Lisboa i november 2010, men forsvarsministrane vil òg få materialet når dei møtest i juni. Arbeidet skal òg konkretisere om det eventuelt må gjennomførast ytterlegare tiltak.

Dette arbeidet er òg følgd opp på militær side. Den militære leiinga i alliansen fekk i oppdrag å utvikle konkrete forslag til korleis kjønnsperspektivet kunne innarbeidast i alle fasar av NATO-leidde operasjonar. Oppdraget var tufta på erkjenninga av at ei samla tilnærming til stabilitet og gjenreising òg må omfatte dei særskilde behova og rettane kvinner har i konfliktområde. I september 2009 gjekk det nye direktivet ut til den militære leiinga i NATO med retningslinjer for korleis TR1325 skal inkorporerast i planlegging, gjennomføring og evaluering av operasjonane til alliansen.

Hausten 2008 var Noreg med på å ta initiativet til studien «Operational Effectiveness and UN Resolution 1325 – Practices and Lessons from Afghanistan». Målet var å vurdere korleis resolusjon 1325 vert følgd opp i dei PRTa (Provincial Reconstruction Teams) som vert leidde av Noreg, Sverige, Italia, Nederland og New Zealand. Studien vart lagd fram i mai 2009 og har bidrege vesentleg til å rette auka merksemd mot gjennomføringa av TR1325 i felt.

Studien avdekka at det framleis står att mykje arbeid før målsetjingane i TR1325 er gjennomførte, òg i det norske PRTet. På norsk side arbeider Regjeringa aktivt for at det skal vere merksemd om og gjennomføring av resolusjon 1325 i alle ledd i dei operasjonane der Noreg deltek. Handlingsplanen frå Regjeringa for implementering av TR1325 om kvinner, fred og tryggleik (2006) tek òg føre seg korleis resolusjonen skal setjast i verk for å vareta kjønnsperspektivet i konflikt- og post-konfliktsituasjonar. Som oppfølging av NATO-studien og implementering av handlingsplanen frå Regjeringa har det sidan juni i fjor vore ein likestillingsrådgjevar på plass i den norske militære kontingenten i Faryab-provinsen i Afghanistan. Rådgjevaren skal sikre at kjønnsperspektivet vert vareteke. Vidare bidreg Noreg i 2010 med ein likestillingsrådgjevar til ISAF-hovudkvarteret i Kabul. Denne stillinga er planlagd vidareført i 2011.