5 Tryggingsutfordringar

5.1 Missilforsvar

Obama-administrasjonen endra i september 2009 føresetnadene for arbeidet i NATO med missilforsvarsspørsmålet. USA skrinla rakett- og radarinstallasjonane Bush-administrasjonen hadde planlagt i Polen og Tsjekkia. Eit meir fleksibelt amerikansk sjø- og landbasert system skal etter planen kome i staden. Allierte er inviterte til å bidra som vertsland for amerikanske installasjonar eller gjennom nasjonale luftvernkapasitetar. Den amerikanske haldningsendringa gjev nye utsikter til samarbeid med Russland.

Arbeidet i NATO med missilforsvarsspørsmålet har gått føre seg sidan 2002. Noreg har vore kritisk til utviklinga av eit alliert missilforsvar ut frå ei samla trusselvurdering, men òg ut frå faren for at eit slikt system kan setje i gang eit nytt rustingskappløp. Regjeringa ser òg ulemper knytte til konsekvensane for forholdet til Russland og andre tredjeland, og dessutan til uvissa omkring kostnader og teknologiske løysingar.

Den nye amerikanske tilnærminga har endra rammevilkåra for missilforsvarsdiskusjonen. NATO får no høve til å spele ei sentral rolle dersom alliansen bestemmer seg for det, og USAs allierte har teke godt imot den nye planen. Også dei første russiske reaksjonane var i all hovudsak positive. I desember 2009 slo utanriksministrane i NATO fast at alliansen kan og bør ta eit ansvar for å møte den aukande trusselen frå ballistiske missil, samtidig som dei understreka verdien av dialog og samarbeid med Russland. Noreg legg stor vekt på å etablere ein tettast mogeleg dialog mellom Russland og NATO i denne saka og har difor stilt seg positiv til ein eigen missilforsvarskomité under NATO-Russland-rådet.

NATO vurderer no å utvide det allereie vedtekne missilforsvarssystemet for utplasserte styrkar (Active Layered Theatre Ballistic Missile Defence). Det vart vedteke å etablere denne kapasiteten på toppmøtet i Istanbul i 2004, og han skal verne NATO-styrkar i eit avgrensa geografisk område mot kort- og mellomdistanserakettar. Dette systemet skal etter planen vere delvis operativt frå 2011. Saman med andre allierte har Noreg ønskt den nye amerikanske tilnærminga og rolla som NATO er tiltenkt, velkomne. Regjeringa legg vekt på at eit missilforsvarssystem i Europa må auke tryggleiken for alle medlemslanda i alliansen og vere retta mot reelle tryggingstruslar.

Utgreiinga av handlingsalternativ fortset fram mot toppmøtet i Lisboa. Alliansen ser på oppdraga frå toppmøtet i Strasbourg/Kehl i 2009 som relevante trass i at dei politiske rammevilkåra er endra. På dette møtet stadfesta stats- og regjeringssjefane at missilforsvar kan utgjere ein del av ein breiare respons for å møte trusselen frå ballistiske missil, og at ytterlegare utgreiing av ulike arkitekturalternativ er nødvendig. Utgreiingsarbeidet skal etter planen gje grunnlag for ei endeleg politisk avgjerd i Lisboa.

Eit vedtak om eit missilforsvar for NATO vil markere slutten på ein lang prosess. Dei opphavlege oppdraga, som gjekk ut på å utgreie om det kunne etablerast eit territorialt missilforsvar i NATO, kom frå toppmøta i 2002 og 2006. I 2007 inngjekk likevel USA bilaterale avtalar med Polen og Tsjekkia om å byggje utskytingsramper for avskjeringsrakettar og radaranlegg som ein del av eit amerikansk missilforsvarssystem. Dermed gav det ikkje lenger meining å drøfte eit eige alliert missilforsvarssystem. NATO flytta difor fokuset til spørsmålet om NATO burde knyte seg til det amerikanske systemet for å sikre dekning av territoriet til alliansen. Toppmøtet i Bucuresti i 2008 vedtok deretter å utgreie konkrete handlingsalternativ for ein omfattande missilforsvarsarkitektur.

Den nye amerikanske strategien tek sikte på å møte trusselen frå ballistiske missil frå Iran og Syria på ein fleksibel måte. USA legg opp til ei gradvis utvikling som skal tilpassast trusselbiletet og byggje på kjend teknologi. Sjølv om føresetnadene for arbeidet i alliansen med missilforsvarsspørsmålet dermed er endra, ligg likevel alliansesolidariteten og det grunnleggjande prinsippet som gjeld den udelelege tryggleiken, framleis til grunn for diskusjonen i NATO.

5.2 Rustingskontroll, nedrusting og ikkjespreiing

NATO skal fortsetje å bidra til internasjonal innsats for rustingskontroll, nedrusting og ikkjespreiing. Stats- og regjeringssjefane stadfesta dette på toppmøtet i Strasbourg/Kehl i april 2009 og ønskte samtidig å skape større offentleg merksemd om NATOs bidrag til dette arbeidet. NATO-rådet fekk i oppdrag å følgje desse spørsmåla nøye som ein del av den breiare responsen frå NATO på dei tryggingsutfordringane alliansen står overfor.

Rustingskontroll, nedrusting og ikkjespreiing har i lang tid vore viktige målsetjingar for NATO og er viktig for den overordna tryggleiken i alliansen. NATO-landa har lagt ned ein stor innsats for å fremje desse målsetjingane. Noreg og Tyskland tok i 2007 eit større initiativ i NATO for å styrkje engasjementet i organisasjonen ytterlegare. Det viktigaste resultatet av dette initiativet er at desse spørsmåla no står vesentleg høgare på dagsordenen i NATO enn tidlegare. Det er òg mykje større merksemd kring desse tema i organisasjonen.

Ei omfattande rapport om korleis NATO kan skjerpe profilen sin på nedrustingsområdet, vart utarbeidd til toppmøtet i Bucuresti i 2008. Rapporten er oppdatert fleire gonger, mellom anna i samband med toppmøtet i Strasbourg/Kehl. Betre samarbeid og koordinering mellom NATO på den eine sida og FN, OSSE og partnarland på den andre vert framheva som viktig.

NATO-landa er òg samde om å sjå på eventuelle vidare tiltak med omsyn til konvensjonelle våpen, deriblant handvåpen og miner, kjernefysiske våpen og andre masseøydeleggingsvåpen. NATO har utarbeidd ein eigen informasjonsstrategi for dette feltet, for å informere publikum på ein betre og meir koordinert måte om det omfattande arbeidet som er lagt ned.

Saman med Belgia, Luxembourg, Nederland og Tyskland tok Noreg våren 2010 initiativet til at det uformelle utanriksministermøtet i NATO i april same året skulle setje av tid til å drøfte atomvåpenpolitikken til alliansen. Dette var viktig for å gje politiske føringar i gjennomgangen av det strategiske konseptet til NATO og i oppfølginga av den nye amerikanske atomvåpenpolitikken («Nuclear Posture Review»). USA er klare på det overordna målet om ei tryggare verd utan atomvåpen og behovet for å redusere rolla til atomvåpen i tryggingspolitikken.

Underteikninga av den nye avtalen mellom USA og Russland om reduksjonar i utplasserte strategiske atomvåpen og leveringsmidla deira (nye START) er av stor verdi. Noreg har vore tydelege på at nye START må representere innleiinga til ein betre nedrustingsprosess, som vil omfatte alle kategoriar atomvåpen (dei på lager og kortrekkjande atomvåpen), i tillegg til at andre atomvåpenmakter må inkluderast i prosessen. Det er spesielt viktig å følgje opp spørsmålet om kortrekkjande atomvåpen i Europa, og Noreg og Polen tok 9. april i år initiativ til ei skrittvis og balansert tilnærming mellom NATO og Russland. I det felles norsk-polske arbeidsdokumentet vart det føreslått at det i første omgang skal gjennomførast openheits- og tillitsskapande tiltak mellom NATO og Russland, og at sjølve nedrustingsforhandlingane vil kunne skje innanfor oppfølgingsprosessen til nye START.

Når det gjeld samarbeid med Russland på dette området, vart det på utanriksministermøtet i desember 2009 oppnådd semje om å opprette ei eiga arbeidsgruppe under NATO-Russland-rådet (NRC) for rustingskontroll, nedrusting og ikkjespreiing. Dette er ei organisatorisk nyvinning som ikkje ville ha vore mogeleg utan den auka merksemda desse felta har fått i NATO etter 2007.

I november 2009 vart det gjennomført eit NRC-seminar i Oslo om atomvåpenpolitikk, og dette var viktig for å bidra til større openheit om doktrinar. Regjeringa ser ei viktig rolle for NATO innanfor rustingskontroll, nedrusting og ikkjespreiing og vil aktivt følgje opp det norsk-tyske initiativet også i åra framover, ikkje minst ved å sørgje for at dette saksfeltet vert ståande høgt på dagsordenen i NATO. Det er viktig at NATO-landa støttar opp om NPT og andre globale nedrustings- og ikkjespreiingsavtalar. Samtidig kan ein ikkje vente at NATO skal opptre som ein samla blokk i desse fora. For Noreg vil desse tema òg vere viktige i samband med utarbeidinga av det nye strategiske konseptet i NATO i 2010. Kjernevåpenpolitikken til NATO og målsetjinga som går ut på å redusere rolla til kjernevåpna i internasjonal politikk, stiller oss overfor særlege utfordringar i denne samanhengen.

Saman med USA leidde Noreg i perioden juli 2008 til juli 2009 arbeidet i NATOs Senior Defence Group on Proliferation. Ein av milestolpane under formannskapsåret var godkjenninga på toppmøtet i Strasbourg/Kehl av ein heilskapleg politikk for ikkjespreiing og forsvar mot kjemiske, biologiske, radiologiske og kjernefysiske truslar. Den samanfattar det breie settet av verkemiddel NATO har for å hindre spreiing av masseøydeleggingsvåpen, som òg omfattar evna til å verne mot trusselen frå slike våpen, og til å handtere konsekvensane av angrep eller utslepp.

Noreg retta i formannskapsperioden særleg merksemd mot tiltak som kan bidra til å styrkje det sivil-militære samvirket på dette området. NATO har sett i gang arbeid for å betre evna til sivil-militær planlegging og gjennomføring av operasjonar, styrkje samarbeidet med andre internasjonale organisasjonar og harmonisere trening og opplæring for sivilt og militært personell.

Den norske formannskapsperioden vart avslutta med eit seminar i Oslo 17.–19. juni 2009 der meir enn 90 deltakarar frå allierte land og frå NATOs sivile og militære stabar var samla for å diskutere sentrale problemstillingar knytte til ikkjespreiing og kapasiteten alliansen har til å verne og forsvare befolkninga mot trusselen frå masseøydeleggingsvåpen.

5.3 CFE-avtalen

CFE-avtalen har sidan 1992 bidrege til å fjerne over 64 000 tyngre våpen i Europa og har på den måten vore ein udelt suksess. Avtalen avgrensar offensiv militær kapasitet og bidreg til å hindre destabiliserande styrkekonsentrasjonar. Restriksjonane på utplassering av styrkar i flankeområda for avtalen har vore viktige for Noreg. Komponentane i avtalen, dvs. restriksjonar på konvensjonelle styrkar, openheit gjennom utveksling av informasjon om militær struktur og materiell og verifikasjon ved inspeksjon av militære avdelingar, har hatt stor tillitsbyggjande verdi i perioden frå 1992 og framover, saman med Wien-dokumentet av 1999 og avtalen om opne luftrom. Samtidig kan det argumenterast for at viktige delar av det opphavlege føremålet med CFE-avtalen allereie er oppfylde i og med den omfattande reduksjonen av konvensjonelt materiell i Europa som er gjennomført sidan avtalen vart inngått.

Under OSSE-toppmøtet i 1999 vart det vedteke ein ny CFE-avtale som var betre tilpassa dei endra tryggingspolitiske realitetane i Europa. Denne nye tilpassa CFE-avtalen skulle tre i kraft når alle dei 30 statspartane hadde ratifisert. Ratifikasjonsprosessen har likevel aldri kome i gang på vestleg side fordi føresetnaden om tilbaketrekking av russisk personell og utstyr frå Georgia og Moldova (dei såkalla Istanbul-pliktene frå toppmøtet i 1999) ikkje er oppfylt. Russland «suspenderte» frå og med 12. desember 2007 etterlevinga av dei operative pliktene sine etter CFE-avtalen. Dette vert hovudsakleg grunngjeve med manglande vestleg ratifikasjon av den tilpassa CFE-avtalen, restriksjonar på utplassering av russiske styrkar i flankeområda for avtalen og utvidinga av NATO.

Russland meiner dessutan at CFE-avtalen ikkje lenger er i tråd med dagens tryggingspolitiske realitetar i Europa. Det har heller ikkje i 2009 vore framgang i forhandlingane, trass i arbeidet som er lagt ned i mange fora. I tillegg har USA på vegner av NATO-landa gjennomført direkte forhandlingar med Russland, men utan resultat.

Denne utviklinga har sett heile CFE-avtaleverket under stort press. Ved inngangen til 2010 er det sett i gang ein diskusjon blant NATO-landa om korleis ein skal gå vidare for å sikre eit fungerande avtaleverk også i framtida. Regjeringa vil fortsetje å arbeide på dette området i nært samråd med andre allierte.

5.4 Energitryggleik

Stats- og regjeringssjefane stadfesta under toppmøtet i Strasbourg/Kehl at dei støttar arbeidet i alliansen med å sikre kritisk energiinfrastruktur. Dei slutta seg til ein samla statusrapport for arbeidet, som vart innleidd etter toppmøtet i Riga i 2006.

Bakgrunnen for at NATO engasjerte seg på dette området, var ei allmenn erkjenning av at ustabil tilgang på vitale energiressursar påverkar tryggleiken for dei allierte. Toppmøtet i Riga la til grunn at bidraget frå NATO må representere ein meirverdi i forhold til og samordnast med nasjonale og internasjonale tiltak som allereie er sett i gang.

Oppfølginga av vedtaket frå Riga i 2006 viser at det er meiningsforskjellar blant dei allierte med omsyn til kva ambisjonsnivå NATO bør ha når det gjeld energitryggleik. Allierte har ulikt syn på om NATO bør ta stilling til politiske konfliktar knytte til energiforsyning, og om alliansen bør ta på seg ei rolle i sikring av kritisk energiinfrastruktur også utanfor eige land- og sjøterritorium. Enkelte allierte har lagt fram ønske om at NATO skal ha ei tydelegare rolle ved ein eventuell politisk bruk av energiressursar frå russisk side.

Toppmøtet i Bucuresti i 2008 vedtok å konsentrere innsatsen til NATO på energitryggleiksområdet om fem hovudområde: etterretningsdeling internt i alliansen, informasjonsdeling med partnarlanda, stabilitetsfremjande tiltak, støtte til konsekvenshandtering og støtte til vern av kritisk infrastruktur. Tiltaka som er gjennomførte på desse områda, vart omtalte i statusrapporten til toppmøtet i april.

Noreg har halde ein høg profil i diskusjonen om kva rolle NATO skal spele på energitryggleiksområdet, som den einaste store energieksportøren i alliansen. Frå norsk side har vi støtta arbeidet med å definere ei rolle for alliansen i forhold til energitryggleik, med spesiell vekt på vakt- og sikringsoppdrag, støtte til eksisterande nasjonal innsats og tillitsskapande samarbeid med ikkje-allierte energieksportørar. Noreg har framheva verdien av partnarsamarbeidet og lagt særleg vekt på korleis berøringspunkta med Russland kan bidra til å styrkje samarbeidet innanfor ramma av NATO-Russland-rådet (NRC). I løpet av den felles trusselvurderinga med Russland som vart vedteken i desember 2009, kan energiinfrastruktur kome inn i biletet, som eit potensielt mål for terroraksjonar. Slik infrastruktur er likevel utsett for eit så breitt risikospekter at det ikkje er sikkert at han får særskilt merksemd i samanheng med trusselvurderinga.

5.5 Vern mot dataangrep

Arbeidet med vern mot dataangrep («cyber defence») i NATO vart ytterlegare formalisert i 2009 gjennom opprettinga av NATO Cyber Defence Management Authority (CDMA) i tråd med NATO Cyber Defence Policy som vart vedteken av NATO-rådet i 2008. Dette organet skal leie det utøvande arbeidet i NATO med koordinering og igangsetjing av tiltak ved dataangrep. Det var semje under toppmøtet i Strasbourg/Kehl om at arbeidet med å betre kommunikasjons- og informasjonssystema i NATO skulle fortsetje. NATO er helt avhengig av desse systema, samtidig som dei vert utsette for kontinuerlege angrep både frå statar og ikkje-statlege aktørar. For at NATO skal kunne verne seg mot dataangrep, er det avgjerande å ha ei felles alliert tilnærming og samhandling medlemslanda imellom. Den allierte tilnærminga identifiserer kriterium for bruk, roller og ansvarsfordeling og ulike prosedyrar i tilfelle dataangrep. Ei NATO-øving i november 2009 omfatta trening på alle desse verkemidla.