3 Vidareutvikling av finansmarknadsreguleringa

3.1 Innleiing

Departementet har dei siste par åra jamleg gjort greie for dei viktigaste prosessane som er sette i verk for å betre internasjonal og norsk finansmarknadsregulering etter finanskrisa, mellom anna i finansmarknadsmeldingane og i meldingane om nasjonalbudsjettet. Prosessane og utviklinga av nye reglar kan gå føre seg over fleire år. Omtalen i dette kapitlet byggjer på og oppdaterer difor i mange tilfelle informasjon som departementet har gjeve Stortinget tidlegare.

Regelverksutviklinga i Noreg speglar i stor mon arbeidet med nye reglar i EU. Norske styresmakter legg stor vekt på å fremje soliditet, likviditet og god framferd med offentleg regulering og tilsyn med finanssektoren. Ansvaret for reglar som fremjar finansiell stabilitet, ligg fyrst og fremst hjå dei nasjonale styresmaktene, og kostnadene ved finansielle ubalanser råkar i særleg grad økonomien til det aktuelle landet. Det er difor viktig at kvart land rår over dei verkemidla som trengst for å sikre stabilitet i sine finansielle marknader. Departementet vil framleis leggje vekt på å nytte det nasjonale handlingsrommet i internasjonale regelverk, slik at det norske regelverket medverkar til solide finansinstitusjonar. Solide finansinstitusjonar vil dessutan stø opp under konkurranseevna til norsk økonomi og til finansinstitusjonane.

3.2 Kredittinstitusjonar

3.2.1 Kapitalkrav

3.2.1.1 Generelt om kapitalkrav og internasjonal utvikling

Kapitaldekningsreglane byggjer på tre såkalla pilarar. Pilar I handlar om minstekrava til ansvarleg kapital, medan pilar II og III stutt sagt handlar om høvesvis vurderingar av kapitalbehovet i institusjonane og offentleggjering av informasjon.

Kapitalkrava er uttrykte som minstekrav til ein brøk. Nemnaren, kalla berekningsgrunnlaget, er verdien av eigedelane i tillegg til nokre postar utanom balansen, vekta ut ifrå den venta risikoen for tap ved den einskilde eigendelen eller skyldnaden. Ein høgare berekna risiko for ein eigedel fører til høgare berekningsgrunnlag og dermed til auka kapitalkrav. Risikovektene får altså følgjer for kor mykje rein kjernekapital, kjernekapital og ansvarleg kapital bankane etter reglane må ha bak kvar eigedel. For dei fleste institusjonane er det risikovekta berekningsgrunnlaget mykje lågare enn summen av eigedelane, altså balansen.

Bankane nyttar anten risikovekter som er fastsette av styresmaktene (standardmetoden), eller risikovekter som er rekna ut etter interne risikomodellar (ofte kalla IRB-metoden), når dei talfestar nemnaren i kapitaldekningsbrøken. Risikovektene er ulike for ulike eigedelar, men dei kan òg vere ulike for den same eigedelen i ulike bankar. Di lågare vekta er, di høgare vert kapitaldekninga for ei gjeven mengd ansvarleg kapital. IRB-metoden er meint å knyte kapitalkrava nærare saman med den reelle risikoen i den einskilde banken. IRB-metoden har vist seg ofte å gi lågare vekter enn det som følgjer av standardmetoden for den same eigedelen. Bankar som nyttar interne modellar, skal som ei overgangsordning ha ein ansvarleg kapital som svarer til minst 80 pst. av minstekravet til kapital etter Basel I-reglane. Det er eit viktig omsyn at dei interne modellane ikkje skal redusere berekningsgrunnlaget for mykje (det såkalla Basel I-golvet). Ein sikrar dette ved at nemnaren i kapitaldekningsbrøkane ikkje kan vere lågare enn 80 pst. av det han ville ha vore etter Basel I-reglane. Mange EU- og EØS-land har overgangsføresegner om Basel I-golv, men den praktiske gjennomføringa er ulik.

Teljaren i kapitaldekningsbrøken er ansvarleg kapital, som er summen av kjernekapitalen (rein kjernekapital og hybridkapital) og den ansvarlege lånekapitalen. Den ansvarlege kapitalen, og særleg kjernekapitalen, tek tap når institusjonane får negative økonomiske resultat, og verkar såleis som ein buffer mot at tapa i bankar og andre kredittinstitusjonar råker kreditorane og innskytarane deira.

Regelverket for kapitalkrav har endra seg over tid, og den siste finanskrisa synte at det var naudsynt å skjerpe krava. Basert på anbefalinger frå den såkalla Baselkomiteen for banktilsyn vart CRR/CRD IV-regelverket vedteke i EU 26. juni 2013 og trådte i kraft 17. juli 2013. Regelverket vert kalla CRR/CRD IV fordi reglane no er delte mellom eit direktiv, Capital Requirements Directive (CRD IV), som er fjerde versjon av kapitalkravsdirektiva til EU, og ei forordning, Capital Requirements Regulation (CRR). Medan eit direktiv ofte kan gi eit visst spillerom for nasjonale tilpassingar, skal ein forordning som hovudregel gjelde direkte i medlemslanda. I CRR vert det likevel gjeve rom for nokre nasjonale val på einskilde område. Dei nye reglane skal innførast gradvis, med full verknad seinast frå 1. januar 2019.

Etter CRR/CRD IV er minstekravet til kapitaldekning framleis 8 pst. av berekningsgrunnlaget. Den reine kjernekapitalen skal utgjere minst 4,5 pst. av berekningsgrunnlaget, medan kjernekapitalen, som inkluderer visse typar hybridkapital, skal utgjere minst 6 pst.

Dessutan inneheld CRR/CRD IV krav om ein såkalla bevaringsbuffer som skal bestå av rein kjernekapital og utgjera minst 2,5 pst. av berekningsgrunnlaget. Føremålet med bevaringsbufferen er å sikre at institusjonane har ein viss buffer til å ta tap i periodar med uro i marknaden og lav økonomisk aktivitet.

Kvart medlemsland kan òg innføre krav om ein systemrisikobuffer. Kravet til systemrisikobuffer kan fastsetjast som ein prosentdel av berekningsgrunnlaget for dei finansinstitusjonane som får eit slikt krav. Systemrisikobufferen skal bidra til å redusere ikkje-syklisk systemrisiko som kan ha monalege negative verknader for det finansielle systemet og makroøkonomien i dei einskilde medlemslanda. Denne bufferen kan påleggjast enkeltinstitusjonar, grupper av institusjonar eller alle institusjonane.

Ein finansinstitusjon kan vere så stor, eller utføre oppgåver som er så viktige, at institusjonen åleine har særleg stor innverknad på det finansielle systemet. Slike institusjonar er viktige for økonomien som heilskap òg. I den internasjonale debatten om regelverk etter finanskrisa er det difor teke til orde for at systemviktige institusjonar bør vere særskilt robuste. I CRR/CRD IV er det krav til at globalt systemviktige institusjonar skal ha eit tilleggsbufferkrav på mellom 1 og 3,5 pst. av berekningsgrunnlaget frå og med 1. januar 2016. Bufferen må oppfyllast med rein kjernekapital. Bufferen skal redusere insentiva slike institusjonar kan ha til å ta på seg for mykje risiko, og dermed redusere risikoen for at skattebetalarar må ta kostnaden ved ei eventuell krise. I tillegg kan medlemslanda fastsetje at også nasjonalt systemviktige institusjonar skal støtte eit tilleggsbufferkarv på inntil 2 pst. av berekningsgrunnlaget.

I CRR/CRD IV er det vidare krav om ein motsyklisk kapitalbuffer som skal variere mellom 0 og 2,5 pst. av berekningsgrunnlaget. Føremålet med den motsykliske kapitalbufferen er å gjere institusjonane meir solide og robuste overfor utlånstap i ein framtidig lavkonjunktur og dempe faren for at bankane skal bidra til å forsterke ei eventuell nedgångskonjunktur ved å redusere si kredittgjeving. Det skal vere pålegg om eit slikt motsyklisk bufferkrav i periodar med særleg høg kredittvekst eller anna utvikling som fører til auka syklisk systemrisiko. Om det vert lågare aktivitet i økonomien, kan dette kravet til motsyklisk buffer senkast eller fjerna. Medan eit krav om auka motsyklisk buffer normalt skal varslast minst 12 månader før det trer i kraft, kan kravet reduserast med umiddelbar verknad. Ein motsyklisk kapitalbuffer er likevel ikkje et verkty som bør brukast til å finstyre økonomien. Noregs Bank skriv mellom anna følgjande i brev 4. desember 2013 om råd om motsyklisk kapitalbuffer:

«Hensynet til robusthet tilsier at kapitalbufferen ikke uten videre trappes ned, selv om det skulle være tegn til at finansielle ubalanser avtar. Et eventuelt fremtidig råd om redusere bufferen vil bygge på en vurdering av markedsuro, utsikter til tap i bankene og risiko for et kreditordrevet tilbakeslag i norsk økonomi.»

I CRR/CRD IV er det òg lagt til rette for at det kan innførast eit nytt minstekrav til kjernekapital basert på eit ikkje-risikovekta berekningsgrunnlag (uvekta kjernekapitaldel eller «leverage ratio»-krav), i tillegg til dei nye, risikovekta kapitalkrava. Eit slikt uvekta kjernekapitaldelskrav er tenkt å avgrense kor mykje gjeld ein institusjon kan ta på seg i høve til balansen. Bindande uvekta kjernekapitaldelskrav kan innførast frå 1. januar 2018 dersom Rådet og Parlamentet vert samde om det på bakgrunn av ein rapport som Kommisjonen skal leggje fram innan utgangen av 2016. Institusjonane skal likevel rapportere sin uvekta kjernekapitaldel frå 1. januar 2015.

I tillegg til verksemdsreglar for bankar og verdipapirføretak samt kapitalkrav for institusjonane, inneheld CRR/CRD IV mellom anna ein revisjon av reglane om løn og bonusar for tilsette i bank og verdipapirføretak, samd krav til likviditeten på bankanes eigedelar og finansieringer deira.

3.2.1.2 Kapitalkrava i Noreg

Innleiing

Fyrste del av gjennomføringa av CRR/CRD IV-reglane i norsk rett tok til å gjelde frå 1. juli 2013, jf. lov 14. juni 2013 nr. 34 om endringer i finansieringsverksamdlova og verdipapirhandellova basert på framlegg frå Finansdepartementet i Prop. 96 L (2012–2013). Forskriftsreglar om gjennomføring i norsk rett av attståande deler at CRR/CRD IV er no til høyring.

I Noreg vart minstekravet til rein kjernekapitaldekning frå 1. juli 2013 4,5 pst. av berekningsgrunnlaget. Kjernekapitalen skal utgjere 6 pst. av berekningsgrunnlaget, medan den ansvarlege kapitalen skal utgjere minst 8 pst. av berekningsgrunnlaget. Dessutan er det krav om ein bevaringsbuffer med rein kjernekapital som skal utgjere minst 2,5 pst. av berekningsgrunnlaget, og ein systemrisikobuffer med rein kjernekapital som skal utgjere minst 2 pst. av berekningsgrunnlaget. Kravet til systemrisikobufferen aukar frå 2 til 3 pst. 1. juli 2014.

Departementet meiner at høge krav til kapitalen i bankane, og særleg høge krav til rein kjernekapital, gagnar samfunnet som heilskap. For den einskilde banken kan det sjå annleis ut. Avkastningskrava i kapitalmarknaden speglar risikoen. Bankane må difor gje aksjonærane ei høgare forventa avkastning enn dei må gje kreditorar. Risikoen minkar likevel både for eigarane og kreditorane når eigenkapitaldelen aukar. Meir eigenkapital vert ifølgje økonomisk teori difor følgd av lågare avkastningskrav på både eigenkapitalen og gjelda. Dette kan likevel vere ein langsam prosess, der tilpassinga ikkje er umiddelbar. Medan tilpassinga pågår kan dette i praksis skape ulike avkastningskrav til bankar med underliggjande lik soliditet. Marknaden kan også ha ulike vurderingar av kva relativt forhold det skal vere mellom risiko og avkastning, både over tid og mellom investorar.

Det er ein føremon om auka krav til kapitaldekning i bankane kan innførast når økonomien er i godt gjenge, slik at kapitalen kan verte ein buffer i trongare tider. Nye norske kapitalkrav vert difor innførte noko før det som følgjer av gjennomføringsfristen i EU. Også einskilde andre land med betre økonomi enn det europeiske gjennomsnittet, mellom andre Sverige og Sveits, innfører slike krav no. Desse landa har ein banksektor som er større, målt ved forvaltningskapital i banksektoren samanlikna med BNP, enn den er i Noreg. Til gjengjeld har dei store bankena i desse landa truleg lettare tilgång til eigenkapitalmarknadene enn kva norske banker vil ha. Felles for både Noreg, Sverige og Sveits er at landa har eigne og relativt små internasjonale valutaer, med hjemlige kapitalmarknader av moderat storleik.

Nærare om bufferkrav til rein kjernekapital

I EUs regelverk er bufferkrava som nemnt regulert i direktiv. Alle bufferkrava skal slik det er lagt opp til i Noreg bereknast ut frå berekningsgrunnlaget for kapitalkrav. Departementet har nyleg avslutta ei høyring om utkast til forskrift om berekningsgrunnlaget for dei nye bufferkrava og om konsekvensar dersom bufferkrava ikkje vert oppfylte. Bufferkrava er nærare omtalt i avsnitt 3.2.1.1. ovanfor.

Departementet meiner det er grunnlag for å setje særskilde krav til nasjonalt systemviktige finansinstitusjonar i Noreg, mellom anna fordi den norske finansmarknaden merkjer seg ut med at nokre få bankar har store marknadsdelar, og at dei største bankane er finansieringskjelde for dei mindre bankane. Samstundes har Noreg etter måten månge sjølvstendige bankar samanlikna med folketalet. Stortinget har vedteke at det skal vere eit særskild bufferkrav for systemviktige institusjonar på 1 pst. frå 1. juli 2015 og 2 pst. frå 1. juli 2016. Departementet kan i forskrift fastsetje mellom anna kriterium for kva institusjonar som skal reknast som systemviktige, og særlege verksemdsreglar og soliditetskrav for slike institusjonar, mellom anna at det særskilde bufferkravet skal vere høgare eller lågare enn 2 pst.

Departementet sende 11. november 2013 til høyring eit utkast til reglar om systemviktige institusjonar. Utkastet vart utarbeidd av Finanstilsynet i samråd med Noregs Bank. Finanstilsynet gjorde framlegg om at det vert teke stilling til kva finansinstitusjonar som er systemviktige kvart år, og at institusjonar som oppfyller eitt eller fleire av kriteria som er utdjupa i høyringsnotatet, i utgangspunktet vert definerte som systemviktige. Ifølgje utkastet skal institusjonar reknast som systemviktige dersom dei oppfyller eitt eller fleire av dei følgjande kriteria:

1. ein forvaltningskapital på minst 10 pst. av Fastlands-Noreg BNP eller av den totale forvaltningskapitalen i den norske banknæringa

2. ein utlånsdel til publikum på minst 5 pst. i den norske marknaden

3. ein utlånsdel til bedriftsmarknaden på minst 10 pst. i ein eller fleire regionar

4. ei kritisk rolle i den finansielle infrastrukturen

I utkastet er det i tillegg heimel for Finansdepartementet til å ta med eller fjerne institusjonar frå utvalet av systemviktige institusjonar etter kvalitative vurderingar. Finanstilsynet gjer framlegg om at DNB Bank, Nordea Bank, Sparebank 1 Nord-Norge, Sparebank 1 SR-Bank, Sparebank 1 SMN, Sparebanken Vest, Sparebanken Sør og Sparebanken Pluss1 vert vurderte som nasjonalt systemviktige og får krav til mellom anna ein ekstra kapitalbuffer på 2 pst. Av desse oppfyller ikkje Sparebanken Vest dei nemnde tersklane, medan Kommunalbanken ikkje er med i utvalet sjølv om han overstig tersklane i kriterium a og b.

Det norske kapitalkravsregelverket inneheld ein heimel for Finansdepartementet til å fastsetje nærare reglar om eit krav til ein motsyklisk kapitalbuffer. Det vart fastsett ei forskrift 4. oktober 2013 om korleis dette bufferkravet skal fastsetjast. Noregs Bank skal fire gonger i året, seinast innan utgangen av kvart kvartal, utarbeide eit avgjerdsgrunnlag (medrekna ein bufferguide). Noregs Bank og Finanstilsynet skal utveksle relevant informasjon og vurderingar av dette arbeidet. Noregs Bank vil gje departementet råd om nivået på den motsykliske kapitalbufferen. Finanstilsynet kan òg gje sitt syn. Finansdepartementet skal inntil vidare fastsetje nivået. Noregs Bank tilrådde i Pengepolitisk rapport med vurderingar av finansiell stabilitet frå desember 2013 at den motsykliske kapitalbufferen skulle fastsetjast til 1 pst. av berekningsgrunnlaget, med verknad frå 1. januar 2015. Finanstilsynet var enig i dette rådet. Finansdepartementet fastsette 12. desember 2013 at bankane må oppfylle eit krav til motsyklisk kapitalbuffer på 1 pst. av berekningsgrunnlaget. Finansdepartementet valde å gje bankane noko meir tid til å oppfylle kravet. Den motsykliske kapitalbufferen har difor verknad frå 30. juni 2015.

Den motsykliske kapitalbufferen er eit nytt verkemiddel. Noregs Bank og Finansdepartementet vurderer jamleg korleis bufferkravet verkar på norsk økonomi, og følgjer utviklingen i korleis dette bufferkravet vert fastsatt og praktisert i andre land.

Frå 1. juli 2013 er kravet til rein kjernekapital på 9 pst. (inklusive bufferkrav) og det samla kravet til ansvarleg kapital 12,5 pst. for alle bankar. Frå 1. juli 2014 er kravet til rein kjernekapital på 10 pst. og det samla kravet til ansvarleg kapital på 13,5 pst. Frå 1. juli 2015 vil det samla kravet til ansvarleg kapital, med ein systemrisikobuffer på 3 pst., ein buffer for systemviktige institusjonar på 1 pst. og ein motsyklisk kapitalbuffer på 1 pst., utgjere 15,5 pst. av den risikovekta balansen for systemviktige banker og 14,5 pst. for øvrige bankar. Av minstekravet til ansvarlig kapital på 8 pst., skal 4,5 prosentpoeng oppfyllast med rein kjernekapital. Resten kan vere hybridkapital og ansvarlege lån. Alle bufferkrava skal oppfyllast med rein kjernekapital. Eventuelle kapitalkrav som Finanstilsynet gjev påbod om til kvar av institusjonane gjennom den såkalla pilar II-prosessen, kjem i tillegg til desse krava.

Interne modellar for berekning av kapitalkrav

Som nemnt kan bankane anten bruka standardmetoden eller IRB-metoden til å rekna ut risikovekter på eigedelane sine. Bruk av IRB-metoden har vist seg å kunne gje monaleg lågare risikovekter enn bruk av standardmetoden for dei same utlåna. Risikoen i porteføljar som kan jamførast, vert ofte vurdert ulikt av ulike bankar. Dei interne modellane bankane nyttar i berekninga av risikovekter, baserer seg mellom anna på kor store tap banken tidlegare har hatt på tilsvarande eigedelar. Modellane kan gje mykje nyttig informasjon, men ei ulempe er at dei ofte fangar opp strukturelle endringar som påverkar risikoen fyrst etter at dei har skjedd. Når føremålet med kapitalkrava er at bankane skal kunna møta framtidige tap, er dette ein klår mangel som gjer at modellestimata må vurderast kritisk.

Pantesikra bustadlån har gjeve svært små tap for bankane dei siste tjue åra. Denne perioden har i stor mon vore prega av økonomisk oppgang, vekst i bustadprisar og sterk vekst i gjelda til hushalda. Dei norske bustadprisane og gjelda jamført med inntekta i norske hushald er no svært høge, samstundes som rentenivået er lågt. Det inneber at risikoen har auka, men at endringa i risikoen ikkje kjem til syne i bankane sine tapstal. I tillegg utgjer bustadlån ein monaleg del av balansen til bankane. Difor er det no naudsynt å gå gjennom dei modellane bankane bruker for å rekna ut kapitalkravet for bustadlån, for å sikre at kapitalkrava er tilstrekkelege samanlikna med risikoen. Departementet fastsette 13. oktober 2013 endringar i kapitalkravsforskrifta som innebar at minstekravet til bankane sine estimat på «tap gitt mislighold» (loss given default, LGD) for bustadlån auka frå 10 pst. til 20 pst. frå 1. januar 2014. Endringa vil ikkje ha så stor innverknad på bankane som nyttar IRB-metoden, sidan Basel I-golvet framleis gjeld.

Bankane sine IRB-modellar må godkjennast av Finanstilsynet før dei kan nyttast til å berekne kapitalkravet. Finanstilsynet arbeider for tida med å gå gjennom modellane til bankane mellom anna med sikte på å skjerpe krava. Etter ein slik gjennomgang vil norske IRB-banker truleg få noko høgare og likare bustadlånsvektar. Basel I-golvet vil framleis vere ei effektiv grense for dei fleste bankane. Det er viktig at ein ikkje fjernar Basel I-golvet før det er etablert eit tilfredsstillande nivå på berekningsgrunnlaget til bankane, det vil seie minst det nivået dei i dag har med golv. I det vedtekne regelverket frå EU er det fastsett ei plikt til å vidareføre Basel I-golvet fram til 31. desember 2017, med høve for forlenging. Når dei modellbaserte risikovektene vert høgare, vil det også bli mindre effekt av ein eventuell seinare fjerning av golvet. Golvet vil kunne ha stor tyding for dotterbanker av utanlandske banker, der det er utanlandske styresmakter som tek stilling til IRB-modellen som konsernet bruker, og dermed mellom anna estimeringa av sannsynet for misleghold.

Kapitalkrava bør vere framsynte. Aukar ein kapitalkrava fyrst når risikoen kjem til syne i auka tap, risikerar ein at bankane får store problem med å auke kapitaldekninga. Fordi den norske økonomien framleis går etter måten godt, har norske bankar hatt gode resultat og høve til å førebu seg på høgare kapitalkrav. Bankane har i ein viss mon allereie nytta høvet, og med same inntening framover vil bankane relativt enkelt kunne stette dei komande krava.

Bruken av IRB-modellar som grunnlag for kapitaldekningskrav er relativt nytt i regulatorisk samanheng og kom inn i regelverket i løpet av den førre internasjonale samarbeidsprosessen om kapitaldekningskrav, Basel II. Utviklinga internasjonalt viste at bankane i opptakten til implementeringa av dette regelverket brukte omlegginga og overgangen til intern modellering til å auke balansane sine med eit relativt lågare innslag av eigenkapitalfinansiering. Denne tendensen var synleg i Norden òg. Ved innføringa av nytt regelverk knytte til Basel III-prosessen har ein også sett at nokre bankar har fått ein monaleg reduksjon i risikovekta balanse når dei har brukt IRB-modellering. Gjeve at eit av føremåla med Basel III-reformen er å auke den samla soliditeten og eigenkapitalen i bankane under eitt, har dette i nokre tilfelle gjeve uheldige utslag. Det har ført til debatt om kor heldig det er å knyte kapitaldekningskrav til dei individuelle risikomodellane til bankane, og til sterkare forventningar til likviditetskrav og bruk av einskilde uvekta kapitalkrav. Arbeidet med regulering er derfor framleis i utvikling, mellom anna i Baselkomiteen og i EU.

Bruk av IRB-modellar skal likevel fyrst og fremst vere eit internt styringsverkty for den einskilde banken som tek i bruk slike modellar. Modellane skal gje ein meir effektiv bruk av kapital og gje bankane verkty for betre tilpassing av avkastning og risiko ved engasjementa sine. Denne effekten, som har organisatoriske implikasjonar, er uavhengig av om modelleringa gjev grunnlag for kapitalkrav fastsatt av styresmaktene, eller ikkje. Styresmaktene må på si side vere merksame for at innføringa av IRB-modellering kan føre til at risiko flyttar seg frå bankar som har innført IRB-modellering, til bankar som ikkje har gjort det. Det at ein bank ikkje har innført IRB-modellering, betyr likevel ikkje at han handterer risiko dårleg. Kor stor banken er og korleis balansen til banken er satt saman har mykje å seie for om han kan ta i bruk avanserte modellverkty, men også for om det i det heile er naudsynt.

Koplingar mellom bankar og OMF-føretak

Bankane har over tid overført godt sikra bustadlån til kredittføretak som kan utferda OMF. For å unngå at dette inneber auka risiko i banksystemet, tek departementet sikte på å vurdere om koplingane mellom OMF-kredittføretak og bankane er høvelege. Dette har også ein konkurransemessig side, som er drøfta nærare i kapittel 3.5.

3.2.2 Krav til likviditetsdekning og finansieringsstruktur

Bankane gjer om likvide og kortsiktige innskot til langsiktige utlån. Denne løpetidstransformasjonen fører med seg ein likviditetsrisiko for bankane. Av ulike grunnar kan det vere skilnad mellom den likviditetsrisikoen ein bank kan sjå seg tent med, og den likviditetsrisikoen samfunnet er tent med at banken tek.

Sidan bankane og kredittføretaka dessutan låner store summar av kvarandre, kan likviditetssvikt i ein institusjon føre til likviditetsproblem i andre institusjonar. Under den internasjonale finanskrisa såg ein til dømes at bankane i ein usikker situasjon vart svært atterhaldne med å låne til kvarandre og heller ville plassere overskotslikviditet i sentralbanken. I verste fall kan dominoverknader føre til at stabiliteten i heile det finansielle systemet vert trua av eit likviditetsproblem i berre ein eller få institusjonar.

Av CRR/CRD IV følgjer det nye krav til bankane si likviditetsdekning og til finansieringsstrukturen deira. Ifølgje finansieringsverksemdslova § 2-17 kan Finansdepartementet fastsetje nærare krav til likviditetsdekninga og finansieringsstrukturen til institusjonane som er omfatta av lova.

Kravet om likviditetsdekning, LCR (liquidity coverage requirement), er eit minstekrav til kor mykje likvide eigedelar ein bank må ha for å takle periodar med svikt i finansieringsmarknadene. EU-kommisjonen skal innan utgangen av juni 2014 gje den endelege definisjonen av LCR. Baselkomiteen sluttførte sitt arbeid med indikatoren i januar 2014. Framlegget frå Baselkomiteen inneber at ein bank alltid må ha ei behaldning med «høg-kvalitets likvide eigedelar» (HQLA) som overstig nettoutstrøyminga av kontantar over 30 kalenderdagar i eit stresscenario. For at ein eigedel skal verte definert som HQLA, må han lett og umiddelbart kunne konverterast til kontantar med små eller ingen verditap. Føretaks- og kommuneobligasjonar kan til dømes reknast med dersom marknadene for dei er tilstrekkeleg djupe og likvide og obligasjonane har høg kredittvurderingskarakter (rating). I Noreg er det ein liten marknad for papirar som tilfredstillar den opprinnelege definisjonen av HQLA. Problemet med lite likvide papirar gjeld for fleire mindre land. I CRR/CRD er det lagt opp til at institusjonar som er underlagde LCR-kravet, må oppfylle 60 pst. av kravet frå 2015. Kravet skal trappast gradvis opp, slik at det skal gjelde 100 pst. frå 1. januar 2018. Finanstilsynet har foreslått at LCR-kravet skal innførast med full verknad for dei systemviktige finansinstitusjonane frå 1. juli 2015. Departementet vil vurdere tidsplanen. Ein har i Noreg valgt å prioritere innfasing av dei nye kapitalkrava tidleg.

LCR-kravet har vorte revidert noko sidan det fyrste framlegget frå Baselkomiteen. Baselkomiteen gjorde framlegg om endringar i kravet i januar 2014. Ifølgje framlegget bør ein klassifisere fleire eigedelar som HQLA, og ein bør endre stresscenarioet noko. Dersom denne versjonen av LCR vert gjort gjeldande, vil det gjere det enklare for bankane å oppfylle LCR-kravet.

For å redusere likviditetsrisikoen i bankane endå meir har Baselkomiteen gjort framlegg om eit krav om stabil finansiering, NSFR (net stable funding ratio). Dette kravet er òg uttrykt som ein brøk, og det er eit krav om kor stor del av finansieringa til bankane som må vere «stabil.» Basel-komiteen sitt framlegg om NSFR har nyleg vore på høyring. Arbeidet med NSFR ligg noko lengre bak i løypa enn LCR, og er venta sluttført tidlegast i 2018.

Dei norske bankane rapporterer kvart kvartal til Finanstilsynet om korleis dei ligg an til å oppfylle dei venta likviditets- og finansieringskrava, jf. figur 3.1. Alle bankane rapporterer om korleis dei ligg an til å oppfylle ein variant av likviditetsdekningskravet LCR, medan 17 bankar rapporterer om NSFR-kravet.

Kjelde: Finanstilsynet.

3.2.3 Nordisk samarbeid

Dei nordiske finansmarknadene er vortne meir integrerte over tid. Tilbodssida i den nordiske finansmarknaden har dei siste åra utvikla seg i retning av at dei største konserna har verksemder i fleire nordiske land. Konkurranse frå slike bankar er viktige i den norske marknaden, fordi det auker den innanlandske konkurransen mellom bankane, og medverkar til fleire val for kundene. Sjølv om det er mange bankar i Noreg, har dei fleste eit avgrensa geografisk verkeområde. Dei strenge krava til regulering av bankverksemd skaper også særlege etableringshindre i denne næringa.

Dei store nordiske bankane nytter i stort mon eigne modellar for å berekne kapitalkrav og risiko. Krava kan då verte lågare enn kapitalkrava som gjeld for bankar som nyttar standardmetoden, og dei kan vere vanskelege å samanlikne mellom bankar og mellom land. Viss soliditetskrava for bankverksemd i Noreg vert meir like, vil det medverke til meir like konkurransevilkår mellom aktørane i denne marknaden. Regjeringa arbeider saman med andre nordiske styresmakter for meir like reglar for alle som driv verksemd i eit av dei nordiske landa (vertslandsregulering). For norske styresmakter er det mellom anna viktig med gjensidig godtaking av risikovektene for bustadlån og motsyklisk kapitalbuffer.

Det er fordelar med mest mogleg like soliditetskrav på tvers av landegrenser, men dette omsynet kan ikkje strekkjast så langt at det går utover soliditeten i norske bankar, eller kapitalkrav som skyldast skilnader mellom økonomien i Noreg og andre land. Ansvaret for finansiell stabilitet ligg primært hos styresmaktene i det einskilde landet, og erfaringar frå kriser viser at problem og kostnader oftast må handterast på nasjonalt nivå. Konkurransen i bankmarknaden kan vere effektiv sjølv om det er nokre skilnader i regulatoriske krav mellom ulike aktørar.

Norske styresmakter samarbeider nært med dei andre nordiske landa om ei sams tilnærming til kapital- og likviditetskrav til bankar og finansinstitusjonar. I 2012 vart det sett ned ei nordisk arbeidsgruppe med representantar frå dei nordiske finansdepartementa for å kome fram til ei slik tilnærming. På tilsynsnivå vert det no jobba særskilt med ei nordisk tilpassing etter tilrådingane frå den nordiske gruppa. Finanstilsynet i Noreg har mellom anna fått ei skriftleg stadfesting frå finanstilsyna i Danmark og Sverige om at dei ynskjer å følgje opp det norske initiativet om norske bustadlånsvekter for alle som driv bankverksemd i Noreg. Samarbeidet vert òg drøfta på dei nordiske finansministermøta.

Nordiske bankar konkurrerer ikkje berre om låne- og innskotskunder, dei er også konkurrenter i den internasjonale marknaden for finansiering av eiga verksemd med gjeld og eigenkapital. Om det er store nasjonale skilnader i utforminga av regelverket for mellom anna kapitaldekning kan det, sjølv om totalkrava er nokså like, framstå som om det er skilnader i soliditet og ansvarleg kapital bankane imellom. Om kapitalmarknaden ikkje ser igjennom tilsynelatande skilnader, kan det gi utslag i ulike finansieringsvilkår for bankar med same eller liknande risiko. Slike samanlikningar er vanskelege, fordi ingen bankar er heilt like. Både bankane og styresmaktene kan medverke til å synleggjere reelle likskapar og skilnader i soliditeten.

I tillegg samarbeider nordiske styresmakter også om planar for eventuell krisehandsaming av Nordea-konsernet, som er utpeikt av Financial Stability Board (FSB) som ein av 29 globalt systemviktige bankar. Nordea har morselskap i Sverige og store dotterbanker i Norge, Danmark, Finland, dei baltiske landa og Polen. Føremålet med samarbeidet er at landa skal søke å bli einige om korleis eventuelle problem i Nordea-konsernet skal handterast, slik at styresmaktene er godt forberedt om det skulle bli problem. Det tas sikte på å etablere ei samarbeidsavtale samt ein plan for korleis myndighetene skal handtere ei eventuell krise i Nordea-konsernet. Tilsvarande arbeid gjerast for kvar av dei 29 globalt systemviktige bankane, men ingen har avslutta dette arbeidet. Rammeverket for krisehandsaming i alle landa der Nordea driv verksemd, vil verte vesentlig endra når EU sitt planlagte krisehandsamingsdirektiv er gjennomført i EU/EØS. Etter at krisehandsamingsdirektivet har trådd i kraft, bør krisehandsaming skje i samsvar med systemet i direktivet.

3.2.4 Innskotsgarantiordninga

Innskotsgarantiordningar sikrar viktige forbrukaromsyn og medverkar til at kundeinnskota er ei god og stabil finansieringskjelde for bankane. Slik stør ordningane opp under tiltrua til banksystemet og fremjar finansiell stabilitet. Den norske ordninga fungerte godt under finanskrisa. Noreg var det einaste EU/EØS-landet i OECD-området som ikkje innførte statlege ekstraordinære garantitiltak under krisa i 2008. EU vedtok i 2009 endringar i direktivet om innskotsgarantiordningar, direktiv 94/19/EF, som mellom anna inneber ei fullharmonisering av dekningsnivåa til 100 000 euro i nasjonale innskotsgarantiordningar frå 1. januar 2011. Dette direktivet er ikkje implementert i Noreg. Det har vore ei forståing mellom EU-kommisjonen og Noreg om at ein skal ta standpunkt til denne saka i tilknyting til behandlinga av det direktivforslaget som Kommisjonen fremja i juli 2010. Då EU-kommisjonen i juli 2010 kom med framlegg til eit nytt omfattande direktiv om innskotsgarantiordningar som skal avløyse det gjeldande direktivet, heldt Kommisjonen fast ved denne fullharmoniseringa og gjorde dessutan framlegg om mellom anna fondering av ordningane, krav om risikopremiar frå bankane og ei maksimal utbetalingstid til innskytarar på sju dagar. EUs finansministre og Europaparlamentet vart einige om direktivet 17. desember 2013. Ministerrådet fatta formelt vedtak 3. mars, og direktivet vil til venteig bli vedteken av Europaparlamentet 14. til 17. april.

Medan fullharmonisering av dekningsnivåa til 100 000 euro generelt i EU gjev monaleg betre ordningar, ville gjennomføring av ei slik fullharmonisering i norsk rett gje om lag 60 pst. lågare dekningsnivå i Noreg.

Departementet har jamleg orientert Stortinget om utviklinga av EU-regelverket for innskotsgarantiordningar og om det omfattande arbeidet regjeringa og departementet gjer for å kunne føre vidare det gjeldande dekningsnivået frå 1996 på 2 mill. kroner per innskytar per bank. I tilleggsproposisjonen til Nasjonalbudsjettet 2014 uttalte Finansdepartementet:

«Stortinget har en rekke ganger blitt orientert om det arbeidet norske myndigheter gjør vedrørende direktivforslaget om innskuddsgarantiordninger som er til behandling i EU, og enstemmig støttet opp om myndighetenes arbeid for å kunne videreføre det norske regelverket med en innskuddsgaranti på 2 mill. kroner per innskyter per bank. EU har i direktivforslaget lagt opp til å videreføre fullharmoniseringen av dekningen til 100 000 euro, eller om lag 800 000 kroner. De såkalte trilogforhandlingene i EU om direktivet er nå gjenopptatt. Finansdepartementet vil fortsatt gi saken høy prioritet.»

Både den førre og denne regjeringa har arbeidd svært aktivt med denne saka og sørgt for at norske standpunkt og argument har vore godt kjende for EU. Eit einstemmig Storting har slutta opp om dette. Slik direktivet no ser ut til å verte vedteke, vert det ein overgangsperiode på fem år, fram til utgangen av 2018, for land med høgare dekning enn 100 000 euro. På andre viktige område, slik som utbetalingstid og oppbygging av garantifond, er det i direktivet lagt opp til ti års overgangsperiode. Det er fyrst etter desse ti åra at regelverket er harmonisert i EU. Saka skal no til teknisk gjennomarbeiding i EU og til formelle vedtak i Rådet og Parlamentet. Noreg skal seinare forhandle om korleis ein skal innpasse direktivet i EØS-avtalen. Det skjer under ingen omstende noka endring i dei norske reglane om innskotsgaranti før dette er gjort.

Regjeringa vil no arbeide vidare med denne saka i samband med dei komande forhandlingane om korleis direktivet skal innpassast i EØS-avtalen. Departementet kjem til å halde Stortinget orientert om utviklinga i saka og arbeidet vidare.

3.2.5 Krisehandtering

EU-kommisjonen la i juni 2012 fram eit forslag til direktiv om gjenoppretting og avvikling av kredittinstitusjonar og verdipapirføretak i krise (krisehandteringsdirektivet). I desember 2013 vart det oppnådd politisk semje i EU om dette direktivet. Det antas at direktivet er EØS-relevant. Det er lagt opp til at det kan tre i kraft i 2015. Reglar om foretaksintern rekapitalisering, såkalla bail-in, jf. nedanfor, skal gjelde seinast frå 2016. I direktivframlegget skil ein mellom ulike verkemiddel:

1. førebyggjande tiltak, til dømes auka tilsyn, krav om at alle institusjonar skal lage avviklings- og gjenopprettingsplanar, såkalla testament, og høve for konserneiningar til å inngå avtaler om å yte konsernintern støtte, på nærare vilkår, om ei eining er i økonomiske vanskar

2. føresegner som gjev styresmaktene høve til å gripe inn tidleg når problem er i emning

3. heimlar og verkty for å kunne skipe om, dele opp eller avvikle institusjonar når krisa er komen

Målet er at både små og store institusjonar skal kunne avviklast utan at det skaper finansiell ustabilitet, og utan å tyngje offentlege budsjett. For å skjerme offentlege budsjett meiner Kommisjonen at ein må byggje opp krisefond/finansieringsordningar som er førehandsfinansierte av institusjonane, i kvart EU-land.

Direktivforslaget introduserer nye verkemiddel til bruk i krisesituasjonar. Eit av fire avviklingsverkty som kan brukast av nasjonale avviklingsstyresmakter er bail-in. Det som er meint med bail-in i direktivet, er nedskriving og konvertering til eigenkapital av skyldnadene til ein institusjon. Det er gjeve ei rekkjefølgje for korleis kreditorane sine fordringar skal nyttast til bail-in. Det er også gjeve unntak frå kva slags passiva som ikkje skal kunne konverterast til eigenkapital. Det er føreslått at mellom anna innskot som er dekte av ei innskotsgarantiordning, eller sikra gjeld, inkludert obligasjonar med fortrinnsrett og andre instrument som er sikra på liknande måtar, ikkje skal kunne konverterast til eigenkapital. Dei tre andre verktya er sal av verksemda, etablering av ein bruinstitusjon, det vil seie ei mellombels overføring av institusjonen sine «friske» eigendelar til ein offentleg kontrollert institusjon, og oppdeling av eigendelar, det vil seie ei overføring av institusjonen sine «dårlege» eigendelar til ei eiga eining.

Eit overordna prinsipp for bruken av avviklingsverkty er at aksjonærane i eit føretak skal bere tap før føretaket sine kreditorar. Ein kreditor i ein bank skal som hovudregel ikkje verte påført større tap enn det vedkomande hadde vorte påført i ei vanleg konkursbehandling, og kreditorar med same prioritet skal skal behandlast likt. For at avviklingsverktya skal kunne takast i bruk, må styresmaktene ha slått fast at institusjonen er i ferd med å gå over ende eller sannsynlegvis vil gå over ende. Styresmaktene skal kome til ein slik konklusjon dersom institusjonen er (eller truleg vil vere i nær framtid) i brot med krava for å drive konsesjonsfesta verksemd, insuffisient (gjelda overstig verdien av eigedelane), illikvid (kan ikkje oppfylle skyldnadene etter kvart som dei forfell) eller avhengig av ekstraordinære offentlege støttetiltak. Det kan vidare ikkje vere utsikter til at alternative tiltak i privat sektor – inkludert tiltak frå såkalla «institutional protection schemes» og tilsynsmessige tiltak, medrekna verktya for å gripe inn tidleg og nedskriving eller konvertering av hybridkapital og tilleggskapital – innanfor ei rimeleg tidsramme vil forhindre at institusjonen går over ende.

Til sist må kriseløysinga vere nødvendig for å nå, og ho må stå i eit rimeleg høve til, fem kriseløysingsmål, medrekna eit krav om at avviklinga av institusjonen etter vanleg insolvensbehandling ikkje i same grad vil hjelpe til at måla vert nådde. Dei fem kriseløysingsmåla er:

• å sikre ei vidareføring av dei kritiske funksjonane til institusjonen

• å unngå monalege uheldige verknader for den finansielle stabiliteten

• å verne offentlege midlar ved å minimere behovet for offentleg stønad

• å verne innskytarar og investorar som vert omfatta av innskotsgaranti- og erstatningsordningar

• å verne klientmidlar

Det norske systemet for handtering av finansinstitusjonar som hamnar i økonomiske vanskar, er nedfelt i banksikringslova. Etter lova kan det setjast i verk ei rad ulike tiltak, alt etter kor langt krisa i finansinstitusjonen er komen, og kva som kan gjerast for å bøta på henne. Om det trengst, kan Bankenes sikringsfond mellom anna yte lån, stille garantiar og tilføre eigenkapital for å sikre ei forsvarleg og ordna vidareføring eller avvikling av institusjonar i krise. Desse lovreglane kjem i tillegg til reglar som gjev Finanstilsynet høve til å gripe inn tidleg overfor institusjonar i vanskar. I brev 26. juni 2009 gav departementet Banklovkommisjonen mandat til å greie ut ein revisjon av den gjeldande banksikringslova med forskrifter. Arbeidet skal tilpassast eventuelle endringar i relevante EU-direktiv.

3.2.6 Bankunionen i EU

Det er semje i EU om å skipe ei einsarta tilsynsmakt for bankar i eurosona, den såkalla «single supervisory mechanism» (SSM). I oktober 2013 vart det fatta vedtak om ei slik tilsynsmakt. Vedtaket inneber at Den europeiske sentralbanken (ESB) vert overordna tilsynsmakt for alle bankar (kredittinstitusjonar) i eurosona. ESB skal føre tilsyn med dei om lag 150 viktigaste bankane i eurosona, det vil seie bankar med ein forvaltningskapital på meir enn 30 mrd. euro eller som svarar til meir enn 20 pst. av BNP for heimlandet, og bankar som ESB av andre grunnar meiner er særskilt viktige. Tilsynet med dei andre om lag 6 000 bankane i eurosona ligg hos nasjonale tilsynsmakter, men slik at ESB skal kunne gripe inn i dette banktilsynet dersom ESB finn grunnlag for eit slikt inngrep.

Parlamentet og Rådet vart nyleg einige om ei sams kriseløysingsmekanisme i EU («single resolution mechanism», SRM), basert på eit framlegg frå Kommisjonen. Føremålet er å sentralisere kompetanse og ressursar for å kunne handtere kriser i bankar i Eurosona og i andre medlemsland som eventuelt sluttar seg til bankunionen.

EU-land utanfor eurosona kan slutte seg til bankunionen om dei vil. Bankunionen er ikkje open for Noreg og dei andre EØS/EFTA-statane.

3.2.7 Retningsliner for ein forsvarleg utlånspraksis

Finanstilsynet gav i mars 2010 retningsliner for forsvarleg praksis for lån til bustadføremål. Føremålet var å avgrense omfanget av lån som er høge i høve til både inntekt og bustadverdi, for å gjere hushalda og bankane betre rusta til å møte moglege økonomiske tilbakeslag. Retningslinene vart stramma inn i desember 2011, mellom anna slik at lån normalt ikkje bør overstige 85 pst. av verdien av bustaden, jf. boks 3.2.

Finanstilsynet sine retningsliner stiller krav til bankane sine eigne interne retningsliner for lån til bustadformål. Dette er mellom anna krav om at institusjonane må ha sikker informasjon om låntakaren si inntekt og samla gjeld, og at institusjonane skal kunne berekne kundane si evne til å greie lånet med utgangspunkt i inntekta, utgifter inkludert renter og avdrag, samla gjeld og konsekvensar av ein renteauke på 5 prosenteiningar. Finanstilsynet har bygt inn ein viss fleksibilitet i retningslinene. Bankane kan til dømes avvike frå norma om 85 pst. lånegrad dersom det finst tilleggstrygd eller banken har gjort ei særskild vurdering av om det er forsvarleg å avvike frå retningslinene.

Finansdepartementet bad Finanstilsynet i eit brev 25. oktober 2013 om å sjå nærmare på korleis retningslinene for bustadlån er gjennomført i bankane, og kva verknader tiltaket kan ha hatt for hushalda, bankane og bustadmarknaden. Departementet ba òg om ein vurdering om retningslinenes normar i fortsettinga bør gjes i eit rundskriv (retningslinar) eller om ein annan rettsleg ramme (forskrift) kan vere meir egna.

Finanstilsynet sende 28. januar 2014 sin gjennomgang av retningslinene til departementet. Gjennomgangen tyder på at retningslinene har hjelpt til med å dempe oppbygginga av risiko i den norske økonomien, og at bankane nyttar seg av den fleksibiliteten som er bygd inn i retningslinene. Finanstilsynet peikar mellom anna på at bustadlånsundersøkinga for hausten 2013 viser at 23 pst. av nye lån til kjøp av bustad vart innvilga til låntakarar med mindre enn 15 pst. eigenkapital. For låntakarar under 35 år var delen 35 pst. Av låna som vart gjevne til låntakarar med mindre enn 15 pst. eigenkapital, vart 91 pst. gjeve til kundar med eit berekna likviditetsoverskot, det vil seie positiv disponibel inntekt etter fråtrekk av levekostnader og alle utgifter til betening av gjeld, og om lag 60 pst. vart gjeve til låntakarar som stilte tilleggstrygd. Finanstilsynet skreiv òg at det ikkje går inn for endringar i retningslinene eller forskriftsregulering av bankanes utlånspraksis, men at det kan bli naudsynt å vurdere nye tiltak avhengig av den økonomiske utviklinga.

Finansdepartementet sende 6. februar 2014 svarbrev til Finanstilsynet om retningslinene. Departementet skreiv at god gjeldsbeteningsevne og ein dokumentert evne og vilje til å spare kan oppveie for ein noko høyare belåningsgrad, slik praktiseringa av retningslinene også visar. Departementet skreiv òg

«Det er viktig at bankenes skjønn skal hensynta kundens betjeningsevne, basert på vedkommendes fremtidige evne til å betjene lånet. Retningslinjenes punkt 2 synes isolert sett noe statisk i forhold til dette hensynet. Fremtidig betjeningsevne må kunne inngå i bankenes særskilte forsvarlighetsvurdering, jf. retningslinjenes punkt 4.»

Departementet gjorde det klart at det kan vere forsvarleg å gi bustadlån til låntakarar med ein eigenkapital ned mot 10 pst. til dømes dersom låntakarane har tilfredsstillande beteningsevne, har vist at dei kan spare og vernar seg mot renteauke gjennom å binde renta.

Departementet viste i brevet 6. februar 2014 til at det er viktig at Finanstilsynet vurderer utforminga og praktiseringa av retningslinene og behovet for forskriftsregulering i ljos av den økonomiske utviklinga framover. Departementet bad særleg om ei vurdering av kor tenleg det er med eit fast nominelt påslag på 5 prosenteiningar som ein test på kor godt lånsøkjarane toler ein auke i renta. Departementet legg generelt til grunn at bankane skal ta omsyn til eit eventuelt val av fast rente når dei bereknar rentefølsemda til lånsøkjarane.

I tillegg gjorde departementet merksam på at dersom bankane skal kunne ha fleksible retningsliner, må styret i kvar bank vedta kriterium som skal brukast når dei vurderer om eit lån er forsvarleg. Desse kriteria skal vere gjennomgådde av Finanstilsynet. Finanstilsynet bør påse at bankane ikkje konkurrerer på ulik praktisering av retningslinene.

3.3 Forsikring og pensjon

3.3.1 Nytt solvensregelverk (Solvens II og Omnibus II)

EU-parlamentet vedtok i april 2009 nye soliditetsreglar for forsikringsselskap. Solvens II-direktivet (direktiv 2009/138 EF) tek mellom anna opp i seg det konsoliderte livsforsikringsdirektivet og dei tre «generasjonane» av skadeforsikringsdirektiv. Eit av måla med det nye direktivet er å sikre at forsikringsselskapa vert underlagde krav om avsetningar og soliditet som speglar risikoen i forsikringsselskapa betre enn dei noverande EU-reglane. Til skilnad frå tidlegare forsikringsdirektiv frå EU er Solvens II-direktivet i hovudsak eit fullharmoniseringsdirektiv. Det vil seie at medlemslanda korkje kan ha strengare eller meir lempelege krav til selskapa enn det som følgjer av direktivet.

Solvens II er ordna i tre pilarar som har mykje sams med dei tre pilarane i CRD-regelverket for bankar. Pilar I inneheld kvantitative soliditetskrav, medrekna krav til tekniske avsetningar, solvenskapitalkrav (SCR) og minstekapitalkrav (MCR). Ved brot på solvenskapitalkravet skal tilsynsmaktene krevje at selskapet set i verk tiltak for å rette opp att soliditeten. Løyvet til selskapet skal trekkjast tilbake om selskapet ikkje stettar minstekapitalkravet og det ikkje ser ut til at kravet snart kan stettast. Pilar II inneheld mellom anna reglar for tilsyn og overvaking. I pilar II er det òg heimel for å fastsetje eit kapitalkrav tilpassa risikoen i det einskilde forsikringsselskapet, og til å setje krav til risikostyring og internkontroll i selskapa. Pilar III inneheld reglar som skal betre evna til å disiplinere forsikringsselskapa, mellom anna føresegner om opplysningsplikta til forsikringsselskapa overfor omverda.

Ikrafttredinga og gjennomføringa av Solvens II-direktivet er vorten utsett i fleire omgangar. Det har vore trong for å endre direktivet på fleire viktige punkt, mellom anna for å tilpasse regelverket til EU sin nye tilsynsstruktur, men også som følgje av at berekningsstudiar har vist at ein stor del av forsikringsselskapa ville fått problem med å oppfylle dei krava som låg inne i det opphavlege direktivet. Behovet har vore særleg stort for nye reglar om langsiktige garantiar. Ein berekningsstudie våren 2013 viste at om lag 60 pst. av livsforsikringsselskapa i EU ikkje ville oppfyllt dei krava som då låg inne. Difor har det i EU vore jobba med langt mildare krav enn det som tidlegare har vore lagt til grunn. Som i banksektoren er det store historiske, strukturelle og finansielle skilnader mellom forsikringsselskap og forsikringsmarknader i EU.

I EU vil endringane i Solvens II-regelverket verte gjorde ved vedtakinga av det såkalla Omnibus II-direktivet. Den 13. november 2013 vart Rådet og Parlamentet, i trilogforhandlinger med Kommisjonen, einige om utforminga av Omnibus II-direktivet. Direktivet vart formelt vedteke i EU-parlamentet 11. mars 2014.

Det er venta at nasjonale styresmakter vil få frist til 31. mars 2015 med å fastsetje nasjonale reglar i tråd med Solvens II-direktivet, medrekna endringane som kjem som følgje av Omnibus II-direktivet. Reglane skal i utgangspunktet tre i kraft 1. januar 2016. Ein må likevel skilje klårt mellom når reglane skal gjennomførast og tre i kraft, og i kva tempo dei får verknad, altså innfasinga av reglane over tid. Det ligg an til at nasjonale styresmakter mellom anna får høve til å fastsetje omfattande overgangsreglar som inneber at dei nye krava får utsett verknad for selskapa og ikkje vil gjelde fullt ut før etter 16 år. Landa vil her venteleg se hen både til landet sin eiga finansielle tilstand, solvenssituasjonen for sine nasjonale forsikringsselskap og internasjonale konkurransetilhøve.

Stortinget godkjende 1. mars 2012 å innleme Solvens II-direktivet i EØS-avtala, jf. Innst. 192 S (2011–2012) og Prop. 54 S (2011–2012). Departementet legg opp til å gjennomføre overordna reglar om eit nytt soliditetsregelverk for forsikringsselskap i den nye finansføretakslova, basert på utkastet frå Banklovkommisjonen i NOU 2011: 8.

Dei gjeldande solvensreglane for forsikringsselskap i Noreg er mellom anna baserte på Solvens I-direktivet, som tek utgangspunkt i passivasida i balansen til selskapa. For å sikre ei meir heildekkjande regulering er norske forsikringsselskap dessutan underlagde kapitaldekningskrav som tek omsyn til risikoen på aktivasida i balansen. Grunnleggjande sett er det gunstig at forsikringsselskapa internasjonalt òg vert underlagde soliditetsreglar som tek omsyn til risiko på begge sider av balansen.

Dei nye solvensreglane etter Solvens II inneber mellom anna at eigedelar og skyldnader skal verdsetjast til såkalla verkeleg verdi, eller marknadsverdi. Framtidige skyldnader skal då diskonterast ved hjelp av ein marknadsrentekurve. Rentekurva vert fastsett ved bruk av observerte marknadsrenter og ved ekstrapolering til ei langsiktig jamvektsrente, eller ultimate forward rate. For norske livsforsikringsselskap, som i dag diskonterer skyldnader med ei fast berekningsrente, kan endringane føre til at verdien på skyldnadene vert høgare eller lågare enn etter gjeldande reglar, avhengig av rentenivået ved overgangen. Endringa inneber også at verdien på skyldnadene kjem til å svinge i framtida.

Utfordringane med svingingar i verdien av forsikringsskyldnadene som følgje av endra berekningsrente har vore noko av det mest krevjande ved sluttføringa av Solvens II-regelverket i EU. I dei nemnde trilogforhandlingene om Omnibus II-direktivet er det semje om mellom anna at nasjonale styresmakter kan tillate ein 16 års innfasingperiode for verdsetjinga av forsikringsskyldnadene, anten ved å innfase verdien av avsetningane frå Solvens I- til Solvens II-prinsipp, eller ved å innfase bruken av marknadsrenter til diskontering av skyldnader.

Den vidare prosessen i Noreg er avhengig av prosessen i EU. Etter at Omnibus II er vedteke, skal det fastsetjast utfyllande EU-reglar på fleire nivå. Det er venta at EU-kommisjonen kjem til å vedta gjennomføringsføresegner som ei forordning. Forordninga vil gjelde direkte som lov i medlemslanda og skal etter planen setjast i verk samstundes med Solvens II-direktivet.

Finanstilsynet har i oppdrag å utarbeide utkast til norske forskriftsreglar, men må vente på dei endelege EU-reglane. Finansdepartementet tek sikte på å sende forskriftene til høyring på vanleg måte.

3.3.2 Private tenestepensjonsordningar

Stadig høgare levealder er ei utfordring for alle delar av pensjonssystemet. Om ein vil halda oppe nivået på den årlege alderspensjonen, må ein anten spare meir per arbeidsaktive år eller arbeide i fleire år og dermed gå av med pensjon i høgare alder. Alternativet er at alderspensjonsytingane per år vert lågare. Det lave rentenivået inneber òg utfordringar for det private pensjonssystemet. Pensjonsleverandørane må kvart år levere ei garantert avkastning på store delar av dei midlane dei forvalta på vegner av kundane. Når rentene er låge, vert det krevjande å levere avkastning utover garantien utan å ta høgare risiko.

Folketrygda har gjennomgått ei stor reform for å sikre finansiell berekraft i det offentlege pensjonssystemet og for å gje den einskilde eit tilskuv til å stå lenger i arbeid.

Bedrifter i privat sektor er pålagde å ha ei alderspensjonsordning for dei tilsette. Alderspensjonsordningar som oppfyller denne plikta, er skattefavorisert samanlikna med anna pensjonssparing. Frå 1. januar 2014 fekk bedriftene eit tredje alternativ til slik alderspensjonsordning i tillegg til dei tradisjonelle innskots- og ytingsbaserte ordningane. Det nye produktrammeverket har eigenskapar både frå innskots- og ytingsbaserte ordningar. Produktrammeverket vart vedteke etter forslag frå Finansdepartementet i Prop. 199 L (2012–2013), som igjen var basert på Banklovkommisjonen si utgreiing i NOU 2012: 13 og eit høyringsnotat frå Finanstilsynet 7. januar 2013. Då Stortinget behandla lovframlegget bad Finanskomitéen i Innst. 35 L (2013–2014) departementet om å vurdere om det er grunn til å foreslå endringar i føresegnene i innskotspensjonslova og føretakspensjonslova om kor lenge pensjonen minst må bli utbetalt og om arbeidstakarene sine tilskot til pensjonssparing og eventuelt kome attende med eit lovforslag om dette. Departementet tek sikte på i fyrste omgang å be Finanstilsynet om deira vurdering av desse spørsmåla, før ein kjem attende til Stortinget.

Banklovkommisjonen greier no ut om det er ynskjeleg og mogleg å etablere ei form for ytingsbasert alderspensjonsordning som er tilpassa den nye folketrygda, jf. mandatet frå Finansdepartementet til Banklovkommisjonen 21. mars 2013.

Sjøvstendige næringsdrivande o.a. som ikkje oppfyller minstekrava til talet på tilsette for å kunne opprette ein kollektiv innskuddspensjonsordning, har høve til å spare inntil 4 pst. av inntekt mellom 1 og 12 G i ein skattefavorisert pensjonsordning. Regjeringa vil se dei ulike formane for pensjonsordningar i samanheng og har mellom anna signalisert i Sundvolden-plattformen at ein vil styrkje ordninga for individuell pensjonssparing (IPS). Høve for sjølvstendig næringsdrivande o.a. til skattefavorisert pensjonssparing bør sjåast i samanheng med mellom anna IPS.

3.3.3 Fripolisar med investeringsval

Når ein arbeidstakar sluttar i ei bedrift som har ytingsbasert alderspensjonsordning, får han med seg ein fripolise som prov på dei opptente pensjonsrettane sine. Om ei bedrift avviklar den ytingsbaserte pensjonsordninga si, vert det også utstett fripolisar til dei tilsette.

I ytingsbaserte ordningar lovar pensjonsleverandøren ei viss avkastning på pensjonsmidlane. Styresmaktene sett ei grense for kor høg den garanterte avkastning kan vere. Avkastning utover garantien vert i normale tilhøve tilførd kontraktane som overskot. Så lenge ordninga er aktiv, det vil seie at det framleis vert tent opp pensjonsrettar, kan pensjonsleverandørane krevje inn ein årleg premie for avkastningsrisikoen. Når det vert utstett fripolisar, vert høvet til å krevje inn årleg premie erstatta av ei ordning der pensjonsleverandøren kan halde tilbake inntil 20 pst. av avkastningsoverskotet.

I Prop. 11 L (2012–2013) gjorde Finansdepartementet framlegg om at fripoliseinnehavarar kan velje å seie frå seg avkastningsgarantien mot at dei sjølve får avgjere korleis pensjonsmidlane som er knytte til fripolisen, vert forvalta. Ordninga vert kalla investeringsval. Det vert føreslått krav til informasjon frå pensjonsleverandørene i tilhøve der ei slik konvertering til investeringsval er aktuelt. Stortinget vedtok framlegget frå Finansdepartementet, men reglane er ikkje sette i kraft. Det kjem mellom anna av at det har vore trong for å avklåre korleis ein skal handsame fripolisar der pensjonsmidlane som er knytte til fripolisen, ikkje er nok til å finansiere den garanterte pensjonsytinga, jf. omtalen av opptrappingsplanar nedanfor. Departementet sende 25. november 2013 til høyring eit framlegg frå Finanstilsynet om at fripoliser skal måtte oppreserverast fullt ut før dei kan konverterast til investeringsval. Høyringa hadde frist 17. januar 2014 og er no til handsaming i departementet.

3.3.4 Opptrapping til nye dødsratetariffar

Finanstilsynet har stilt nye minstekrav til føresetnadene for å berekne levealdersutviklinga, såkalla dødsratetariffar for at disse betre skal spegla endringane i levealderen. Dei nye krava gjeld frå 2014. Dei nye tariffane er dynamiske, det vil seia at dei byggjer inn vidare utvikling i levealderen i åra som kjem.

Når forventa levealder går opp, må premiane og avsetningane til alderspensjonar aukast. Dei nye dødsratetariffane synleggjer at livsforsikringsselskapa og pensjonskassene i fleire år har sett av for lite midlar til å finansiera dei skyldnadene dei har teke på seg. Selskapa får ein opptrappingsperiode til å byggje opp reservane for å stette dei nye krava. Finanstilsynet legg vidare opp til å samtykke i at pensjonsinnretningane kan nytte kundeoverskot til oppreserveringa, men slik at minst 20 prosent av årleg oppreservering må skje med bruk av pensjonsinnretningane sine eigne midler. Det har vore tatt opp om pensjonsleverandørane skal få samtykke til å nytte avkastingsoverskott på ein kontrakt til å byggje opp reservene på ei anna kontrakt. Finansdepartementet uttalte i brev 27. mars 2014 til Finanstilsynet at:

«Finansdepartementet er enig med Finanstilsynet i at hensynet til en balansert fordeling av kostnadene ved opptrapping til K2013 tilsier at det ikke gis samtykke til at avkastningsoverskudd på én kontrakt kan brukes til å styrke avsetningene på andre kontrakter, og at pensjonsinnretningens bidrag på minimum 20 prosent av oppreserveringsbehovet skal tilføres på kontraktsnivå. […]

Pensjonsinnretningenes bidrag til oppreserveringen vil innenfor en gitt opptrappingsperiode i utgangspunktet bli høyere ved anvendelse av kundeoverskudd som tilordnes den enkelte kontrakt sammenlignet med anvendelse av kundeoverskudd på tvers av kontrakter («kryssubsidiering»). Dersom pensjonsinnretningenes bidrag i utgangspunktet ikke skal endres, må lengden på opptrappingsperioden økes. Som nevnt over er det tidligere lagt til grunn at opptrappingsplanene ikke bør ha lengre varighet enn fem år. Finansdepartementet legger til grunn at Finanstilsynet fastsetter opptrappingsplaner for de enkelte pensjonsinnretningene basert på anvendelse av kundeoverskudd som angitt ovenfor (ikke «kryssubsidiering»), og slik at pensjonsinnretningenes bidrag til oppreserveringen blir rimelige, jf. forutsetningen om minst 20 pst. egenkapitalbidrag som tilsynet opplyste om i brevet 8. mars 2013.»

Finanstilsynet sendte etter dette eit brev 2. april 2014 til alle pensjonsinnretningane om retningslinjer for oppreservering og bruk av overskot for å dekkje auka avsetningar i kollektiv pensjonsforsikring.

Arbeidsgjevarar som har ytingsbaserte pensjonsordningar for dei tilsette, personar med fripolisar frå kollektive bestandar og personar som får utbetalt pensjonar frå ytingsordningar i opptrappingsperioden, får ikkje overskot før reserveoppbygginga er gjennomført for kontrakta deira. Den garanterte pensjonen til arbeidstakarane – dei kontraktfastsette ytingane – vert likevel ikkje redusert.

3.4 Verdipapirmarknaden

3.4.1 Referanserenter

Referanserenter vert brukte mellom anna for å fastsetje prisar og betalingar i ulike typar finansielle kontraktar. Dei mest brukte referanserentene er meinte å spegle rentene på usikre lån mellom bankar for ulike løpetider. Det er generelt svært liten aktivitet i marknadene for slike lån, så referanserentene vert fastsette typisk ved at eit panel av bankar dagleg rapporterer inn overslaga sine på kva prisen på slike lån ville ha vore dersom transaksjonane hadde funne stad.

Manipulering eller mistanke om manipulering av slike viktige referanserenter kan ha alvorleg innverknad på integriteten i marknaden, og kan føra til store tap for forbrukarar og investorar eller skipla realøkonomien. EU-parlamentet godkjende 4. februar 2014 eit framlegg frå EU-kommisjonen om nye regler mot marknadsmisbruk som mellom anna klårt vil forby manipulering av referanserenter, inkludert LIBOR og EURIBOR, og gjera slik manipulasjon til ei straffbar handling ved at forslaga inneheld strafferettslege sanksjonar.

Nibor («Norwegian interbank offered rate») er den tilsvarande norske referanserenta. Reglane for korleis Nibor skal fastsetjast er, slik det gjeld mange andre «ibor»-renter internasjonalt, fastlagde av finansnæringa (Finans Norge i Noreg).

I kjølvatnet av finanskrisa har undersøkingar i fleire land påvist veikskapar i rammene for fastsetjing av referanserente, blant anna i form av uklåre definisjonar og prosedyrar, manglande kontroll, interessekonfliktar og fråvære av marknadsforankring, innsyn og moglegheit for etterprøving. Nokre av veikskapane vedkjem Noreg òg. Det siste året har det vore gjort mykje for å rette på dette, stort sett med forbetringar i sjølvreguleringa i næringa.

Sjølv om det nyleg er gjort monalege forbetringar, er det rom for fleire tiltak både internasjonalt og i Noreg. Finansdepartementet bad i august 2013 Finanstilsynet om å følgje utviklinga i beste internasjonale praksis på dette området og utarbeide eit utkast til offentlege reglar for fastsetjinga av referanserenter innan utgangen av mars 2014. Departementet bad også om ei utgreiing av kva det er bruk for av ulike typar referanserenter i den norske marknaden. I EU føreslo Kommisjonen 18. september 2013 ei ny forordning om «benchmarking», som blant anna vil stille krav til fastsetjing av referanserenter og andre prisreferansar for finansielle instrument og finansielle kontraktar. Ein framtidig forordning antas å vere EØS-relevant.

3.4.2 Spare- og investeringsprodukt

Ulike typar investeringsprodukt er i dag regulerte på ulikt vis, avhengig av til dømes korleis produkta er utforma, eller kva sektor som tilbyr dei. EU arbeider med eit regelverk for rådgjeving om og distribusjon av ulike spare- og investeringsprodukt, såkalla packaged retail investment products (PRIP-ar). Målet er å få i stand eit harmonisert regelverk for informasjon om og sal av spare- og investeringsprodukt. Den nye reguleringa skal etter planen i stor grad byggje vidare på prinsipp og føresegner i det gjeldande regelverket, som forsikringsformidlingsdirektivet og det såkalla Markets in Financial Instruments Directive (MiFID) når det gjeld krav til god forretningsskikk, og EU-reglane om verdipapirfond (UCITS-direktivet) når det gjeld krav til informasjon.

Finansdepartementet vurderer endringar i finanslovgjevinga for å utvide dokumentasjonsplikta til verdipapirføretak, bankar og forsikringsselskap ved rådgjeving om og sal av alternative spareprodukt og innføre krav om lydopptak ved slik rådgjeving og sal. Alternative spareprodukt er produkt som fortonar seg like, eller som dekkjer tilsvarande behov hos forbrukarane som finansielle instrument. Mellom desse alternative spareprodukta finn vi innskotsbaserte produkt og livsforsikring med investeringsval. Utkastet til regelverksendringar vart sendt på høyring i oktober 2013. Høyringsutkastet går ut på at rådgjeving og sal av alternative spareprodukt vert underlagde dei same dokumentasjonskrava som i dag gjeld for rådgjeving og sal av finansielle instrument.

3.5 Tiltak for å betre konkurransen på finansmarknaden

Økonomien treng solide finansinstitusjonar som konkurrerer om kundane. Velfungerande konkurranse medverkar til effektiv drift og god ressursutnytting, samfunnsøkonomisk lønsam kapitalallokering og til at prisane speglar nytten og kostnadane ved å bruke og skape finansielle produkt og tenester. Velfungerande konkurranse vil òg kome forbrukarane til gode gjennom til dømes lågare priser, betre produkter, betre informasjon og høve til å velje vekk tilbydarar som ikkje tilfredsstiller behova til den einskilde.

Departementet er oppteke av å legge til rette for god konkurranse i finansmarknaden og vil vidareutvikle finansmarknadsreguleringa òg med dette målet i siktet. Ein viktig føresetnad for velfungerande konkurranse i marknaden generelt, er at markandsplassane er gjennomsynlege. Det bør vere enkelt for kjøparar av finansielle tenester å skaffe seg oversyn over tilbod frå ulike tilbydarar og kva for vilkår og priser som gjeld. Selgarar bør tilsvarande enkelt kunne nå fram med informasjon om eigne tilbod, priser og vilkår til potensielle kjøparar, utan at dei på denne måten delar informasjon om framtidig atferd med konkurrentane. Finansportalen er eit nyttig verkty for å skape gjennomsynlege marknader for forbrukarar ved val av tilbyder av ein finansiell teneste.

For å sikre at informasjon om til dømes tilbod av lån inneheld sakleg informasjon, er det krav om at marknadsføring av lån skal innehalde informasjon om nominell og effektiv rente. For å motverka at den einskilde tilbodar reknar ut renta slik han sjølv ser seg best tent med, er det fastsatt detaljerte regler for korleis effektiv rente skal bereknast. Informasjon ved marknadsføring må vere nokså generell og kortfatta. Finansinstitusjonane har òg plikt til å opplyse om mellom anna effektiv rente, som inkluderar gebyr og andre kostnader i tillegg til den nominelle renta, før avtale om yting av lån inngås. Pliktane til å gi informasjon er då skjerpa samanlikna med den informasjon som skal gis i meir generell marknadsføring. Departementet vil ta initiativ til å få gått gjennom krava til informasjon med sikte på å gjøre informasjonen enda lettare tilgjengeleg og meir forståeleg for forbrukarane. Departementet vil mellom anna vurdere korleis ein kan sikre at finansinstitusjonar lenker til Finansportalen på sine heimesider på internett. Ein slik lenke vil gjere det enklare for kunden å samanlikne prisar og vilkår.

Den teknologiske utviklinga kan betre konkurransesituasjonen i marknaden. Til dømes kan lettare tilgjengeleg informasjon gjere etterspurnaden etter finansielle tenester mindre geografisk betinga. Finansportalen gjev høve til å samanlikne gjeldande prisar og vilkår hjå ulike tilbydarar av finansielle tenester. Særleg for finansielle tenester kor prisane kan endre seg raskt, til dømes lån med flytande renter, kan informasjon om gjeldande prisar ha avgrensa verdi ved val av tilbodar. Informasjon om prisane hjå ulike tilbodarar over eit tidsrom kan gje nyttig informasjon til dømes for ein kunde som ikkje ser for seg hyppige skift av tilbodar i takt med ulike renteendringar. Finansportalen testar for tida ei løysing kor historiske prisar på bustadlån gjerest tilgjengelege for offentligheita. Eit slikt verkty kan etter departementet sitt syn vera godt egna til å stimulere konkurransen, mellom anna for lån med flytande renter.

For å stimulere til konkurransen bør det vere enkelt og billig å bytte bank. Departementet vil sjå nærare på om det kan leggjast meir til rette for enkelt byte av bank. I eit slikt arbeid vil det vere naudsynt å sjå hen til nye teknologiske løysinger og utviklinga i andre land. Aktuelle tiltak kan mellom anna vere om ein kan leggje til rette for såkalla bankgironummerportabilitet, det vil seie at bedrifter kan operere med eitt bankgironummer som kundane deira betalar til, uavhengig av kva konto og bank bedriften veljer å knytte til bankgironummeret.

For føretaka utgjer obligasjonsmarknaden eit alternativ til banklån. Etter gjeldande rett har utstedarar og investorar ikkje innsyn i kven som eig obligasjonar. Det er reist spørsmål ved om dette styrker stillinga til meklarar med god informasjon gjennom eigne system, og svekkjer konkurransen. Verdipapirfondenes foreining og Norsk Tillitsmann har kome med eit framlegg om skiping av Nordic Bond Pricing. Hensikta er å betre den offentlege informasjonen om prisinga i obligasjonsmarknaden. Departementet har vidare under vurdering eit innspel frå Oslo Børs om at utsteder skal kunne avtalefesta innsyn i kven som er eigar av obligasjonane, og medrekna kva innverknad dette vil kunne ha for likviditeten og konkurransen i marknaden.

Tilbodssida i finansmarknaden har endra seg monaleg over tid. Mellom anna har kredittføretak som utferdar OMF, teke over ein stor del av marknaden for bustadlån frå bankane. Hensikta med å opne opp for kredittføretak som kan utferda OMF, var meir effektiv og billigare finansiering av slike utlån. Lågare kostnadar kan kome lånekundane til gode i form av lågare renter.

Høve til å oppretta kredittføretak som utferdar OMF, kan ha påverka konkurransen i bustadlånsmarknaden. Det vert mellom anna fleire einingar i marknaden som kan finansiere bustadlån til norske hushald, men OMF-føretaka marknadsfører ikkje tilbod om lån. Kontakten med lånekundene hjå OMF-føretaka blir ivaretatt av dei bankane som opphaveleg ytte låna. Departementet tek sikte på å gå gjennom koplingane mellom bankane og kredittføretaka som utferdar OMF òg med sikte på å kartlegge kva for verknad dei kan ha for konkurransen.

Styresmaktene har ei rekke virkemidler for å hindre at finansinstitusjonar samarbeider på måter som svekker konkurransen. Konkurransetilsynet har fleire moglege heimlar for å gripa inn mot konkurransebegrensande forhold i marknaden. Finansdepartementet har også bestemmelser om konkurranse i den sektorspesifikke reguleringa. Til dømes skal samarbeidsavtaler mellom finansinstitusjonar som ikkje inngår i same konsern, på nærare vilkår godkjennast av Finansdepartementet, jf. finansieringsverksemdslova § 2-7. Nokre typar samarbeid vil kunne bidra til betre konkurranse i marknaden. Dette vil bero på konkrete vurderingar i det enkelte tilfelle. For mindre banker kan samarbeide til dømes være viktig for å holde kostnadene nede og kompetansen oppe, og høve til samarbeide kan bidra til fleire konkurrentar i marknaden. Departementet vil ta initiativ til ein vurdering av reguleringa av konkurranseforhold i finansieringsverksemslova og dei prinsippa som har vore vektlagt, for å sikre at dei i tilstrekkeleg grad legg til rette for god konkurranse i marknaden.

Kontakt mellom styresmaktene kan styrke kvaliteten i det arbeidet ulike styresmakter gjer for å betre konkurransetilhøva. Finanstilsynet har årlege møte med både Konkurransetilsynet og med forbrukarstyresmaktene, i tillegg til kontakt ved behov i konkrete tilhøve. Departementet har vurdert om det kan vere føremålsteneleg med eit særskilt forum for å koordinere og utveksle informasjon om konkurransesituasjonen i finansmarknaden. Departementet meiner ein vidareutvikling av dette samarbeidet i ei form for konkurransepolitisk fagforum mellom dei nemnde organa kan føre til meir effektivt arbeid med konkurransespørsmål og medverke til god kontakt og informasjonsutveksling mellom offentlege styresmakter med tilgrensande ansvarsområder.

3.6 Forbrukarvern

3.6.1 Omsynet til forbrukarane i finansmarknadsreguleringa

Forbrukarar treng eit sterkare rettsvern på finansmarknaden enn det profesjonelle kundar har. Finanstilsynet, som fører tilsyn med finansføretaka, legg til rette verksemda si slik at lover og forskrifter vert følgde. Tilsynet skal leggje vekt på forbrukarrettar og forbrukarinteresser når dei utøver tilsyn. Tilsynet kan vere innfløkt, mellom anna fordi det vert marknadsført nye og fleire produkt overfor forbrukarane, og fordi marknadsføringa ofte har vorte meir personleg og «skreddarsydd» til den einskilde forbrukaren eller forbrukargruppa.

Styresmaktene i Noreg har lagt stor vekt på omsynet til forbrukarane i utforminga av finansmarknadsreguleringa. Ei viktig oppgåve for styresmaktene i forbrukararbeidet er å syte for solide finansføretak. Det er viktig av omsyn til økonomien som heilskap, men òg av omsyn til forbrukarane som har krav i finansmarknaden, anten det er i form av bankinnskot, forsikringskrav, pensjonssparing, fond eller andre verdipapirinvesteringar.

Vernet om forbrukarane kjem mellom anna til uttrykk i finansavtalelova, som gjev forbrukarane rettar som ikkje kan vikast ifrå til skade for forbrukaren. Finansavtalelova inneheld ei rad detaljerte reglar for avtaler om ulike finansielle tenester, og ho gjev reglar om ulike tema. Mellom anna inneheld lova reglar for kva for informasjon finansinstitusjonen må gje kunden, reglar om kunden sin rett til å seie opp avtaler, reglar som avgrensar finansinstitusjonen sin rett til å seie opp avtaler, reglar om at finansinstitusjon skal varsle kunden om endringar før dei trer i kraft, reglar som pålegg finansinstitusjonen å frarå kunden visse avtaler, og reglar som avgrensar finansinstitusjonen sin rett til å nekte å inngå avtaler.

Rettsleg sett er det eit klårt skilje mellom dei lovreglane som gjeld tilhøvet mellom ein finansinstitusjon og ein kunde, og som er samla i finansavtalelova, og dei lovreglane som gjeld finansinstitusjonen si verksemd og organisering generelt. Sjølv om desse lovreglane ikkje er utforma for å gje forbrukarane særskilde rettar, får reglane mykje å seie for forbrukarane. Til dømes er det i forbrukarane si interesse at lovverket stengjer for at bankar og forsikringsselskap utset kundane sine midlar for risiko kunden ikkje ønskjer, eller at dei innrettar seg slik at deira eigne økonomiske interesser strir imot interessene til kunden. Viss forbrukarinteressene skal ivaretakast på ein god måte, må dei takast omsyn til når styresmaktene til dømes fastlegg tiltak for å motverke finansiell ustabilitet, kapitalkrav for finansføretak og garantiordningar for bankinnskot.

3.6.2 Informasjonstilgong

Finansportalen er ei offentleg, internettbasert informasjonsløysing som samlar og samanliknar informasjon om finansielle tenester til forbrukarar, skipa etter initiativ frå Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementet og Finansdepartementet. Portalen gjev eit oversyn over bank-, investerings- og forsikringstenester. Gjennom portalen kan forbrukarar følgja med på marknaden og samanlikna prisar og tenester. Finansportalen tilbyr òg eit lettvint system for byte av bank og ei løysing som gjer det lett å samanlikna tilbod frå ulike leverandørar av skadeforsikringsprodukt. Finansportalen kan difor vere eit effektivt verktøy for forbrukarar i samband med val av tilbyder av ein finansiell teneste. Auka merksemd om og bruk av Finansportalen hjå forbrukarane kan vere positivt for konkurransen mellom bankane.

Forbrukarar kan, som eit alternativ til sjølv å kontakte bankar og andre finansinstitusjonar, få hjelp til å innhente og vurdere tilbod om finansielle tenester frå til dømes låneformidlarar eller finansrådgjevarar. Det er ulikt regelverk for låneformidlarar og finansrådgjevarar. Låneformidling er rekna som finansieringsverksemd og er regulert i finansverksemdslova. Ein låneformidlar skal vere ein upartisk mellommann mellom finansinstitusjonen og kunden, og ivareta interessane til begge parter. Han eller hun kan òg, på nærmere betingelser, få godtgjering frå begge partar. Ein finansrådgjevar er medhjelpar for kunden overfor finansinstitusjonen, og kan berre ta imot betaling frå kunden, ikkje finansinstitusjonen. Finansrådgjevarar er regulert i finansavtalelova.

Finansavtalelova har òg regler om finansagentar. Ein finansagent opptrer på vegne av finansinstitusjonen, og er medhjelpar til denne. Finansagenten må gjere kunden merksam på dette. Ein finansagent kan ikkje motta godtgjering for tenestene sine frå kunden, berre frå finansinstitusjonen han eller hun har agentavtale med.

Ved inngåing av låneavtalar må ein finansinstitusjon etterleva pliktane som følgjer av finansieringsverksemdslova, finansavtalelova, kvitvaskingslova mv. Dette omfattar mellom anna å gi kunden informasjon om avtalen og dei forpliktelsene kunden tek på seg. Det er særlege plikter til å gi opplysningar til forbrukarar. Ut over dei lovpålagte pliktane gjer bankane ein forretningsmessig vurdering av hvilke avtaler dei ynskjer å inngå, og normalt vil ikkje bankane ha nokon plikt til å inngå avtaler. Det er viktig å vere merksam på at personer eller foretak som gir hjelp til innhenting og vurdering av tilbod om finansielle tenester, som låneformidlarar og finansrådgjevarar, skal ha betaling for dei tenestene dei yter. Dei vil såleis være eit fordyrande mellomledd mellom kunden og finansinstitusjonen, og kunden må vurdere nytta opp mot dette.

3.6.3 Nye EU-reglar om betalingstenester

EU arbeider med ein revisjon av betalingstenestedirektivet, basert på eit direktivforslag frå EU-kommisjonen 24. juli 2013. Føremålet med det nye betalingstenestedirektivet er å modernisere regelverket i tråd med utviklinga i marknaden, opne opp for nyskaping og fremje sikrare tekniske betalingsløysingar. Det er også eit mål å auke valfridommen til forbrukarane og redusere kostnadene ved bruk av betalingstenester. Direktivet rører ved fleire viktige problemstillingar. Som særleg sentralt kan ein peike på spørsmål om regulering av tredjepartsbetalingstenesteytarar («TPPar»), grensa for når telekomoperatørar som utfører betalingstransaksjonar, skal regulerast, spørsmål om høve for betalingsmottakarar til å krevje avgift av betalaren for bruk av ulike betalingsinstrument («surcharging»), og høve for nasjonale styresmakter til å avgrense forbrukarars ansvar ved kortmisbruk ved grov aktlaushet.

Både i det gjeldande direktivet og i direktivforslaget er hovudregelen når det gjeld kortmisbruk, at kunden sjølv må dekkje tap utan avgrensing dersom kunden har handla forsettleg eller vore grovt aktlaus. I det gjeldande direktivet er det likevel ein unnataksheimel som gjev nasjonale styresmakter høve til å avgrense kunden sitt ansvar til og med i tilfelle der kunden har vore grovt aktlaus. Dette høvet vert nytta i det norske regelverket, med ei ansvarsavgrensing for tap opptil 12 000 kroner. Unnataksheimelen er ikkje vidareført i direktivforslaget, med den grunngjevinga at Kommisjonen ynskjer vidare harmonisering av betalingstenestemarknaden i EU. Den gjeldande unnataksheimelen vart i si tid teken inn i betalingstenestedirektivet etter påtrykk frå Noreg og medlemslanda Sverige og Danmark med støtte frå Tyskland og Storbritannia.

EU-kommisjonen sitt forslag til nytt betalingstenestedirektiv har vore på høyring i Noreg, og Finansdepartementet arbeider med den vidare oppfølginga. Finansministeren sende 14. januar i år eit brev til Europaparlamentet der ho oppmoda til vidareføring av dagens unnataksheimel som tillèt å setje eit tak for forbrukarane sitt ansvar ved kortmisbruk.

Noreg har òg tatt initiativet til ein felles fråsegn for EFTA-landa til relevante EU-organ der viktige spørsmål omkring betalingstenestedirektivet og EFTA-landa sine synspunkt på desse fremmast.

3.6.4 Finansklagenemnda og tvisteløysing

Finansklagenemnda er eit utanrettsleg tvisteløysingsorgan som vart skipa i 2010 av Forbrukarrådet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Finansnæringens Fellesorganisasjon (no Finans Norge), Finansieringsselskapenes Forening og Verdipapirfondenes foreining. Finansklagenemnda er ei samanslåing av det tidlegare Forsikringsklagekontoret (Forsikringsklagenemnda) og Bankklagenemnda. Finansklagenemnda organiserer fire nemnder som handsamar tvistar mellom finansføretak og kundane deira.

På bakgrunn av eit oppmodingsvedtak i Stortinget i 2012, jf. omtale i kapittel 4, i Meld. St. 30 (2012–2013) Finansmarknadsmeldinga 2012, er det gjort endringar i avtaleverket som ligg til grunn for verksemda til Finansklagenemnda:

• For det fyrste kjem det inn i styringsdokumenta til Finansklagenemnda at leiaren og nestleiaren i kvar fagnemnd skal vere høgt kvalifiserte juristar som er nøytrale andsynes avtalepartane og dei næringane og interessegruppene som avtalepartane representerer. Vidare vert nemndene utvida. Tidlegare møtte fem medlemer i kvar nemnd: ein uavhengig leiar, to medlemer frå kundesida og to medlemer som representerte finansføretaka. Etter endringane skal sju medlemer møte i nemndene, sidan nestleiaren skal møte fast saman med leiaren, og det skal i kvar fagnemnd veljast ein meinig, uavhengig medlem som er kvalifisert jurist, og som oppfyller dei same krava til sjølvstende som leiaren og nestleiaren. Dei tre uavhengige medlemene skal veljast ved einstemmig vedtak i Finansklagenemnda sitt styre.

• For det andre vert det lettare å melde inn godt utforma klager til Finansklagenemnda. Finansklagenemnda skal gjennomføre tiltak for å få til dette, og mellom anna tek ein sikte på å gje god rettleiing på Internett om korleis ei klage skal leverast, og elles leggje til rette for bruk av føremålstenlege elektroniske løysingar ved innlevering av klager. Klagarar vil framleis få rettleiing frå sekretariatet for Finansklagenemnda om korleis ei klage skal setjast opp.

• For det tredje skal finansføretaka syte for å skilje tydeleg mellom interne klageordningar og ein nøytral klageinstans som Finansklagenemnda når finansføretaka kommuniserer med kundane sine. Finansføretaka bør informere tydeleg om Finansklagenemnda og sende klager dit om dei er av ein slik karakter at dei bør behandlast av eit uavhengig organ.

Justis- og beredskapsdepartementet har nyleg, i eit brev 14. mars 2014 til Finansklagenemnda, godkjent det samla avtaleverket for Finansklagenemnda etter finansavtalelova og forsikringsavtalelova. Godkjenninga inneber visse rettar for kundar av føretak som er tilknytte nemnda: Kunden får rett til å få handsama tvistar i nemnda, saka kan ikkje prøvast for domstolane så lenge ho er til handsaming i ei nemnd, og ei sak som er realitetshandsama av ei nemnd, kan leggjast direkte fram for tingretten utan at saka fyrst har vore handsama i Forliksrådet. Justis- og beredskapsdepartementet har tidlegare vurdert og godkjent avtaleverket for Bankklagenemnda og Forsikringsklagenemnda.

Finansklagenemnda har lenge vore eit velfungerande og effektivt tvisteløysingsorgan, men det har likevel vore rom for forbetringar. Dei endringane som no er gjorde, vil auke integriteten og kompetansen til Finansklagenemnda, medverke til betre saksbehandling og gjere det lettare å melde inn klager. Det hjelper til å styrkje forbrukarane si stilling på finansmarknaden.

Stortinget har vedteke nye lovreglar om nemndsbehandling av tvistar mellom finansføretak og kundane deira, jf. Innst. 116 L (2013–2014) og Prop. 188 L (2012–2013). Dei nye lovreglane inneber for det fyrste ein heimel for Kongen til å fastsetje i forskrift at finansføretak skal vere tilslutta ei klagenemnd med eit avtaleverk godkjent i høve til finansavtalelova eller forsikringsavtalelova, til dømes Finansklagenemnda. For det andre skal eit finansføretak, dersom det ikkje følgjer ei fråsegn frå ei klagenemnd i ein tvist med ein forbrukarkunde, dekkje både sine eigne og motparten sine naudsynte sakskostnader ved domstolsbehandling i fyrste instans av den same tvisten mellom dei same partane. Dette vil gjelde tilsvarande for behandling i høgare rettsinstansar dersom finansføretaket er den ankande parten. Dei nye reglane tek bort den økonomiske risikoen for forbrukaren ved å reise søksmål dersom finansføretaket ikkje følgjer opp ei nemndsfråsegn i kunden sin favør, og dei verkar disiplinerande på finansføretaka. Då vert det endå tryggare og enklare for forbrukarane å få løyst tvistar med finansføretak. Reglane er bygde på utkast og initiativ frå Banklovkommisjonen og Finanskriseutvalet, jf. høvesvis NOU 2011: 8 og NOU 2011: 1.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet arbeider med nye reglar om forbrukartvistar meir generelt. Eit offentleg utval har i NOU 2010: 11 om nemndshandsaming av forbrukartvistar gjort framlegg om endringar av det utanrettslege tvisteløysingstilbodet i Noreg. Nemnder skal etter framlegget kunne få offentleg godkjenning om dei stettar visse krav, mellom anna krav til organisering av nemnda, krav til samansetjing og formelle krav til leiaren. Dessutan har utvalet føreslått ein heimel for retts- og tvangskraft for avgjerder frå nemnder som er offentleg godkjende, men likevel slik at avtalepartane i kvar nemnd kan avgjere om slike rettsverknader skal nyttast. Utvalet har føreslått reglar om sakshandsaminga i nemndene, mellom anna reglar om kontradiksjon (det vil seie rett for partane til å uttale seg og til å verte kjende med kva motparten hevdar), om nøytralitet og om utforming og offentleggjering av vedtaka. Oppfølginga av NOU 2010: 11 vil i stor mon skje parallelt med ein pågåande prosess knyttet til nye EU-reglar. Etter nye EU-reglar, Direktiv 2013/11/EU om alternativ tivistløsning på forbrukerområdet og Forordning nr. 524/2013 om Online tvistløsning på forbrukerområdet, skal alle EU-land ha tilbod om tvisteløysing utanfor domstolane i alle slags forbrukarsaker, og medlemene i tvisteløysingsorgana skal oppfylle krav til kompetanse og ansvar. Ei tilsynsmakt skal føre tilsyn med tvisteløysingsorgana, og organa skal rapportere til tilsynsmakta om mellom anna talet på klager, sakshandsamingstid, saksutfall og effektivitet. På bakgrunn av rapporterte opplysninger skal tilsynsmakta vurdere om tvistløysingsorgana oppfyller direktivets krav, og eventuelt be om at forholda vert retta. Dersom krava ikkje rettast innan fristen, skal tvistløysingsorganet miste godkjenninga. Dersom det nye EU-regelverket vert teke inn i EØS-avtala, må det endringar til i norsk rett. Det gjeld mellom anna kravet om at ei tilsynsmakt skal føre tilsyn med tvisteløysingsorgana.

3.6.5 Investeringsrådgjeving

Investeringsrådgjeving er personleg tilråding til ein kunde, på initiativ frå kunden eller verdipapirføretaket, om ein eller fleire transaksjonar med visse finansielle instrument. Investeringsrådgjeving er ei løyvepliktig teneste som det vert stilt omfattande krav til i verdipapirhandellova og verdipapirforskrifta. Eit viktig krav er at verdipapirføretaket som tilbyr investeringsrådgjeving, skal organisera verksemda slik at faren for interessekonfliktar mellom føretaket og kundane vert minst mogleg. Dette vil mellom anna seia at investeringsrådgjevarar ikkje kan ha ei løn som er direkte knytt til kva produkt kunden investerer i, eller til om kunden vel å investera eller ikkje. Vidare kan verdipapirføretaket berre ta imot vederlag frå andre enn kunden (til dømes produktleverandørar) dersom vederlaget er med på å betra kvaliteten på investeringsrådgjevinga og ikkje svekkjer den plikta føretaket har til å ta hand om interessene til kunden på beste måten. Etter alvorlege brot på reglane kan Finanstilsynet trekkja attende løyvet til å yta investeringsrådgjeving.

3.7 Eigargrenser

Det krevst løyve frå styresmaktene for at enkeltpersonar eller enkeltselskap skal kunne kjøpe såkalla kvalifiserte eigardelar i finansinstitusjonar. Ein kvalifisert eigardel er i denne samanhengen ein eigardel som representerer 10 prosent eller meir av kapitalen eller stemmene i finansinstitusjonen, eller som elles gjev høve til å utøve ein vesentleg påverknad i leiinga av føretaket og verksemda i føretaket.

Det er fast og langvarig praksis for at fysiske eller juridiske enkeltpersonar ikkje vert gjevne høve til å eige meir enn 25 prosent av aksjane i ein bank. Grensa er mellom anna sett for å sikre sjølvstendet til institusjonen og for å unngå privat bankierverksemd. Det finnest særskilde unnatak som er grunngjeve i særskilde forhold, til dømes konsern-høve, at eigaren er eit samvirkeliknande organ, eller verksemda det er gitt løyve til er svært avgrensa i omfang. I forarbeidet til finansieringsverksemdslova er regelverket mellom anna grunngjeve slik (Ot.prp. nr. 50 (2002–2003) s. 16):

«[Departementet mener] at regelverket bør sikre finansinstitusjonens uavhengighet i forhold til annet næringsliv og eiere som kunne tenkes å benytte sin innflytelse til å begunstige seg selv, sine forretningsforbindelser eller private forbindelser med gunstige lån, garantier mv. Kontroll over for eksempel et større finanskonsern gir stor innflytelse i annet næringsliv. En bør derfor fortsatt søke å unngå at ikke-finansielle eiere skal kunne oppnå uforholdsmessig stor innflytelse i øvrig næringsliv gjennom innehav av betydelige eierinteresser i norske finansinstitusjoner, siden dette vil kunne åpne for disposisjoner motivert av utenforliggende hensyn. Videre må en fortsatt søke å unngå at ikke-finansielle eiere benytter sin posisjon til å oppnå fordeler (for eksempel billig kreditt, herunder kreditt som ellers ikke ville ha blitt gitt pga. for høy risiko) til seg selv eller til sine forretningsforbindelser eller private forbindelser. Slike interessekonflikter gir også incitamenter til å stille særlig strenge vilkår for kunder som for eksempel konkurrerer med vedkommende betydelige eiers egen virksomhet. Dersom det ikke tas rene forretningsmessige hensyn, så kan dette gå ut over andre kunder i vedkommende finansinstitusjon, finansinstitusjonens lønnsomhet, og derved også gå ut over de andre eierne. I verste fall vil andre måtte gå inn med midler i finansinstitusjonen i en redningsaksjon. Det kan videre medføre samfunnsøkonomisk tap dersom kapitalen ikke tilflyter de best funderte prosjekter.»

Det har vore bred semje om dette i Stortinget, og departementet vil vidareføre praksisen med at enkeltpersonar ikkje får høve til å eige meir enn 25 prosent av aksjane i ein bank.

3.8 Utkontraktering

Ein aukande tendens på finansområdet er at finansinstitusjonar nyttar oppdragstakarar til å utføre oppgåver og funksjonar som tidlegare vart utføra av finansinstitusjonen sjølv, såkalla utkontraktering av verksemd. Dei ulike finansinstitusjonane sin bruk av oppdragstakarar varierer ein god del. Vanlege oppdrag vil gjelde arbeidsoppgåver knytte til personal- og administrasjonsfunksjonar, økonomi- og kapitalforvaltning, aktuartenester mv., men for eksempel for mindre pensjonskasser er det ikkje uvanleg at det aller meste av verksemda – unnateke det overordna ansvar – overlatas til andre. Omvendt kan det dreie seg om spesialiserte oppdrag, for eksempel dersom ein bank eller annan finansinstitusjon overlét til eit inkassoføretak å utføre innkrevjing av forfall eller misleghalda lån. Utkontraktering av oppgåver i finansinstitusjonar har ikkje tidlegare vore alminneleg lovregulera i Noreg, men det finst reglar på enkelte område, til dømes reglane i finansieringsverksemsdslova § 2-9 og særskilde reglar om utkontraktering av verksemda i verdipapirføretak. Grensane for utkontraktering av oppgåver vil òg normalt følje av løyvet for dei enkelte finansinstitusjonanes verksemd. Hovudregelen er at kjerneoppgåver, det vil seie oppgåver som er ein naudsynleg og integrera del av den verksemd institusjonen er gjeve løyve for, ikkje skal utkontrakterast. Utkontraktering reiser ei rekke viktige spørsmål om mellom anna tilsyn med utkontraktera verksemd, vern av personopplysningar, tryggjing av IKT-system og anna finansiell infrastruktur, beredskap og handtering av hendingar på ein trygg og tenleg måte. Nye reglar om utkontraktering var mellom anna utreda av Banklovkommisjonen i NOU 2011: 8. Departementet jobbar nå med eit forslag til nye reglar om utkontraktering i finansieringsverksemdslova og finanstilsynslova. Forslaget til lovregulering gjeld både reglar om kva og korleis finansinstitusjonane kan utkontraktera oppgåver, og reglar som gjev Finanstilsynet særleg heimel til å kontrollera utkontrakteringa og setje i gang tiltak overfor finansinstitusjonar som utkontrakterar på ein måte som Finanstilsynet meiner er uforsvarleg eller ulovleg.

3.9 Finansiell rapportering

3.9.1 Rekneskap

Eit nytt konsolidert rekneskapsdirektiv som avløyser det tidlegare rekneskapsdirektivet, vart vedteke i EU 26. juni 2013. Hovudføremåla med det nye direktivet er:

1. forenklingar og redusert administrativ byrde, særleg for små føretak,

2. klårare og samanliknberre finansrekneskapar, særleg for føretak der desse omsyna er sentrale som følgje av ei utvikling mot stadig meir omfattande grenseoverskridande verksemd og ei større mengd eksterne interessentar,

3. vern av viktige brukarbehov gjennom vidareføring av naudsynt rekneskapsinformasjon til brukarane, samt/og

4. gjennomsynlege betalingar til statar frå føretak som driv i utvinningsbransjar eller med tømmerhogst i urskogar, såkalla land for land-rapportering.

Direktivet pålegg rekneskapspliktige føretak som er «store» etter terskelverdiane i rekneskapsdirektivet, og som driv verksemd i utvinningsindustrien og/eller skogsdrift i ikkje-planta skog, å utarbeide ein særskild rapport om betalinger til styresmakter. Den same plikta gjeld føretak som har noterte verdipapir, og som driv slik verksemd. Reglane i direktivet om land for land-rapportering er allereie innført i Noreg med einskilde nasjonale tilpasningar, sjå punkt 4.1.5 nedenfor.

Det er lagt opp til at det nye direktivet skal gjennomførast i nasjonal lovgjeving seinast juli 2015. Departementet tek sikte på å settje ned eit lovutval til å utgreie endringar i regnskapslova, medrekna naudsynte endringar for å gjennomføre rekneskapsdirektivet i norsk rett.

3.9.2 Revisjon

EU-kommisjonen kom 30. november 2011 med framlegg til endringar i revisjonsdirektivet og til ei ny forordning om revisjon av føretak av allmenn interesse (mellom anna bankar, forsikringsselskap og børsnoterte føretak). Rådet og Parlamentet oppnådde 17. desember 2013 politisk semje om nye EU-reglar. Endelege EU-reglar vil venteleg vera formelt vedtatt i løpet av våren 2014. Hovudføremålet med endringane i direktivet og med den nye forordninga er:

1. å styrkje revisjonskvaliteten,

2. å styrkje konkurransen mellom revisjonsselskapa, mellom anna ved å ta vekk hindringar for at små og mellomstore revisjonsselskap kjem inn på marknaden,

3. å setje klårare og strengare krav til at revisorane er uavhengige,

4. å styrkje tilsynet med revisorane og revisjonsselskapa,

5. å sikre at revisjonstenester i større utstrekning kan ytast over landegrensene i EU, mellom anna ved at det kjem reelle pan-europeiske revisjonsselskap,

6. å redusere byrdene for små og mellomstore føretak.

Framlegget er EØS-relevant. Departementet tek sikte på å settje ned eit lovutvalg til å utgreie endringar i revisjonslova, medrekna naudsynte endringar for å gjennomføre revisjonsdirektivet i norsk rett.

3.10 Det nye tilsynssystemet i EU

Den 1. januar 2011 vart det i EU skipa eit nytt tilsynssystem som skal styrkje tilsynet med heile den europeiske finanssektoren og betre føresetnadene for finansiell stabilitet. Det nye tilsynssystemet er todelt. Det er skipa eit systemrisikoråd (ESRB) som har ansvar for å overvake systemrisikoen i heile den europeiske finansmarknaden, og tre tilsynsmakter på mikronivå: i banksektoren (EBA), forsikrings- og pensjonssektoren (EIOPA) og verdipapirsektoren (ESMA).

Mikrotilsynsmaktene skal gje råd til Kommisjonen og til nasjonale tilsynsmakter, utarbeide utkast til utfyllande regelverk på sektorområda sine, medverke til harmonisert tilsynspraksis i EU/EØS-området og i ein viss mon føre tilsyn med enkeltinstitusjonar. Mikrotilsynsmaktene har vedtakskompetanse i visse situasjonar: 1) ved brot på relevant EU-regelverk, 2) i krisesituasjonar og 3) i tvistar mellom nasjonale tilsyn. Slike vedtak kan binde nasjonale tilsynsmakter eller gjelde direkte overfor private aktørar i EU-landa. Vidare har mikrotilsynsmaktene i særskilde rettsaktar blitt gjeve direkte tilsynskompetanse overfor enkelte typar verksemder.

Innleming i EØS-avtala av rettsakter som gjev vedtakskompetanse til eit EU-organ, er utfordrande for topilarstrukturen i EØS-avtala og for føresegnene i Grunnlova om vilkåra for å overføre styresmakt. Saman med Island og Liechtenstein drøftar norske styresmakter no med EU moglege modellar for ei innleming av tilsynsforordningane i EØS-avtala som mellom anna tek omsyn til den norske Grunnlova, og til topilarstrukturen i EØS-avtala. Før ein finn ei løysing på dette har ein ikkje teke inn i EØS-avtala nye rettsaktar på finansmarknadsområdet som gjev kompetansen til mikrotilsynsmakta i EU. EØS/EFTA-landa og EU-sida er einige i at det no er særs viktig å raskt finne ei løysing.

I motsetnad til mikrotilsynsmaktene kan ESRB ikkje gjere bindande vedtak, men rådet kan gje tilrådingar til medlemslanda. Innleming i EØS-avtala av forordninga som skipa ESRB, utfordrar difor ikkje Grunnlova og topilarstrukturen på same måten.

I påvente av ei formell tilknyting gjennom EØS-avtala er Finanstilsynet med som observatør i mikrotilsynsmaktene på uformelt grunnlag. Noregs Bank og Finanstilsynet deltar òg på uformelt grunnlag som observatørar i ESRB sin «Technical Advisory Committee».