6 Likestilling av kremasjon og kistegravlegging

Kremasjon er ikkje likestilt med kistegravlegging, verken økonomisk eller juridisk. Årsaka til den økonomiske ulikskapen er heimelen til å krevje kremasjonsavgift. Den økonomiske ulikskapen blir redusert ved at NAV dekkjer ein del av båretransporten til krematorium. Den juridiske ulikskapen kjem av dei særlege vilkåra for kremasjon. Grunngjevinga for å velje kremasjon kan vere religiøs eller ikkje. For dei som føretrekkjer kremasjon ut frå livssynet, er kremasjonsavgifta ein meirkostnad som dei som trur eller tenkjer annleis slepp.

Utvalet har gjort ei samfunnsøkonomisk kostnadsberekning som viser at avstanden til krematoriet og gjenbruk av graver er avgjerande for den samfunnsøkonomiske lønsemda av kremasjon samanlikna med kistegravlegging, medan tomtekostnaden spelar ei mindre rolle. Utvalet gjer i dette kapittelet framlegg om å oppheve heimelen til å krevje kremasjonsavgift, likestille gravferdsformene juridisk og gje gravplassforvaltninga lokalt ansvaret for båretransport til krematorium.

6.1 Kremasjon

6.1.1 Mandatet

Utvalet er bede om å greie ut økonomisk likestilling av kremasjon og kistegravlegging, sjå kapittel 2. Utvalet tolkar mandatet slik at økonomisk likestilling skal vurderast med tanke på innbyggjarane, det vil seie at det ikkje skal koste meir for dei etterlatne om avlidne blir kremert, enn om avlidne blir gravlagd i kiste. Som grunnlag for vurderingane har utvalsmedlemen Anne Line Bretteville-Jensen gjort ei samfunnsøkonomisk kostnadsberekning av gravferdsformene, sjå vedlegg 3. Kostnadsberekninga er oppsummert i kapittel 6.3 nedanfor, men utvalet vil oppmode om at ein les vedlegg 3 for å få oversikt over føresetnadene og samanhengane.

6.1.2 Kven vel kremasjon, og kven vel kistegravlegging?

6.1.2.1 Haldninga til kremasjon i ulike livssynssamfunn

Livssynssamfunna har ulike haldingar til kremasjon.1 Innanfor Den norske kyrkja spelar det ikkje ei rolle om liket blir kremert eller gravlagt i kiste. Den romersk-katolske kyrkja aksepterte kremasjon på det andre Vatikan-konsilet i 1963.2 For hinduar har kremasjon religiøs meining – å reinse sjela og frigjere henne frå kroppen og leggje til rette for gjenføding.3 Med andre ord: Eit element i gravferda kan dreie seg om pragmatikk for eit livssyn, men for eit anna livssyn kan det ha æva som ramme. Ein skal likevel vere merksam på at haldingane og ønskemåla for gravferda kan variere innanfor dei ulike livssynssamfunna, mellom anna ut frå tradisjon i heimlandet.

Samarbeidsrådet for trudoms- og livssynssamfunn gav i 2009 ut rapporten Livsfaseriter som skildrar tenkinga om mellom anna døden innanfor dei ulike trudoms- og livssynssamfunna, sjå Plesner og Døving 2009.4 Samarbeidsrådet for trudoms- og livssynssamfunn har òg gjeve ut heftet Døving og Kartzow Huuse 2010 der det heiter:

Kremasjon er avvist innen flere tradisjoner som ortodoks jødedom, ortodoks kristendom, bahai-samfunnet og islam. Muslimer og bahaier har avgrensede områder på offentlige gravlunder mens jødiske trossamfunn eier egne og religiøst innviete gravområder. De muslimske feltene har graver staket ut mot Mekka og tilgang på rennende vann (til renselse før bønn). Ideelt sett skal muslimer gravlegges uten kiste og i en spesielt formet grav, men dette gjennomføres ikke i Norge grunnet lovverk. (…) Protestanter, en del katolikker, buddhister fra Thailand, hinduer og sikher anvender kremasjon.

For dei som ønskjer kremasjon, er avgifta på kremasjon ein meirkostnad samanlikna med dei som ønskjer kistegravlegging. For dei som føretrekkjer kremasjon ut frå livssynet, er kremasjonsavgifta ein meirkostnad som dei som trur eller tenkjer annleis slepp. Til dømes gjer kremasjonsavgifta gravferda dyrare for hinduar fordi trua deira krev kremasjon.

Den nye føresegna i gravferdslova § 6 andre ledd slår fast at kommunen der avlidne var folkeregistrert ved dødsfallet, skal sørgje for eller betale for grav «som er særskilt tilrettelagt for å imøtekomme religiøse og livssynsmessige minoriteters behov». Éi form for tilrettelegging ut frå «religiøse og livssynsmessige minoriteters behov» er det likevel heimel til å krevje at dei etterlatne betaler for, og det er kremasjon.

6.1.2.2 Haldninga til kremasjon blant innbyggjarane. Intervjuundersøking utført av SSB

SSB tok på oppdrag frå utvalet med spørsmål om gravferd i ei intervjuundersøking sommaren 2013, sjå kapittel 2. Rapporten frå SSB er trykt som vedlegg 4 og gjev opplysningar om målgruppe, utval, signifikans osb.

Over 80 prosent av respondentane gav eit svar på kva gravferdsform dei ønskte for si eiga gravferd. Blant dei som gav eit svar, fordeler ønska seg slik:

• Kistegrav: 50 prosent

• Urnegrav: 37 prosent

• Oskespreiing: 13 prosent

Om lag halvparten av dei som svarte på undersøkinga, er 44 år eller yngre og har truleg ikkje følgt eigne foreldre til grava. Personleg røynsle kan endre haldningar. Dette atterhaldet bør ein ha med seg.

Om ein slår saman dei som ønskte seg urnegrav og dei som ville ha oska si spreidd, blir kremasjonsprosenten 50 prosent. Tala tyder på at det ikkje vil bli fleire vanlege urnegraver, men at det vil bli fleire kremasjonar og fleire oskespreiingar.

Blant dei som ønskjer kremasjon, har mange delteke i ei gravferd med kremasjon tidlegare. Blant dei som ønskjer kistegravlegging, er det mange som ikkje har delteke i ei gravferd med kremasjon.

6.1.3 Synspunkt på kremasjonsavgifta i 2010 og 2011

6.1.3.1 Høyringa i 2010

I høyringsnotatet frå juni 2010 som låg til grunn for Prop. 81 L (2010–2011), tok departementet opp spørsmålet om økonomisk likestilling: «Departementet har vurdert om de to gravferdsformer burde likestilles i økonomisk forstand, slik at retten til fri grav ble utvidet til også å omfatte rett til kremasjon uten avgift.» Tanken var såleis at økonomisk likestilling ville seie å oppheve heimelen til å krevje kremasjonsavgift. I høyringa uttalte noko under halvparten av fellesråda seg om behovet for å likestille kremasjon og kistegravlegging som gravferdsform. Dei fleste gjekk inn for økonomisk likestilling og meinte at det bør skje så snart som mogleg, sjå Prop. 81 L (2010–2011) punkt 3.13.1. Utvalet legg til grunn at gravplassforvaltningane er positive til at kremasjonsavgifta fell bort, men strekar under at dei ikkje har fått høve til å ta stilling til finansieringsmodell eller kompensasjon for bortfallet av avgifta.

6.1.3.2 Kyrkjemøtet 2010

Kyrkjemøtet uttalte seg i sak KM 09/10 om framlegga som seinare blei fremja i Prop. 81 L (2010–2011). Sitatet nedanfor er ikkje frå sjølve vedtaket, men frå saksframlegget. Utvalet legg til grunn at teksten reflekterer haldninga til Kyrkjemøtet.

Komiteen mener tiden er mer enn moden for å gi pålegg om økonomisk likestilling.

Det er behov for snarest mulig å gjennomgå systemet med avgifter og annen brukerbetaling ved gravferd, og også utgifter ved transport av kister og overføring av kister mellom kommuner. Svært mange av høringsinstansene understreker behovet for en slik gjennomgang. Undersøkelser viser også at det er store variasjoner mht kremasjonsavgiften.

Komiteen mener det er grunn til å se på hva som kan gjøres for å øke antall krematorier, bl.a. der avstanden mellom krematoriene er stor.

6.1.3.3 Komiteen på Stortinget i juni 2011

Kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen på Stortinget uttalte seg om kremasjon i Innst. 393 L (2010–2011):

Komiteen ser at det kan virke urimelig at dersom en velger kremering må det betales privat for dette, selv om kremasjon gjennomføres langt rimeligere enn kostnadene som er forbundet med opparbeidelse og bruk av kistegraver. Kostnaden har også veldig store variasjoner.

Komiteen støtter at det settes i gang en utredning for å likestille kremasjon og kistebegravelse økonomisk.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til og støtter de fleste som har uttalt seg om å likestille kremasjon og kistegravlegging som gravferdsform, og mener at dette bør skje så snart som mulig. Med bakgrunn i at kremasjon gjennomføres langt rimeligere enn kostnadene som er forbundet med opparbeidelse og bruk av kistegraver, så vil dette på sikt redusere kommunenes kostnader.

Disse medlemmer går inn for å fjerne lovfestingen i § 10 av at det kan kreves avgift for kremasjon (gjeldende lovs åttende ledd og nytt sjette ledd i lovforslaget). Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«§ 10 åttende ledd oppheves.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener kommunene må sørge for at de to gravferdsformene likestilles i økonomisk forstand, slik at retten til fri grav blir utvidet til også å omfatte rett til kremasjon uten avgift. Disse medlemmer vil derfor fjerne henvisningen til avgift for kremasjon i § 21 og fremmer følgende forslag:

Ǥ 21 annet ledd skal lyde:

Avgifter for bruk av seremonirom og feste av grav fastsettes av kommunen etter forslag fra fellesrådet.»

Komiteens medlemmer fra Høyre går inn for å likestille ulike former for begravelse, men mener det må være opp til den enkelte kommune om det skal kreves avgift. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

Ǥ 21 annet ledd skal lyde:

Avgifter for bruk av seremonirom, kiste- eller urnegrav og feste av grav fastsettes av kommunen etter forslag fra fellesrådet.»

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre vil foreslå at gravferdsloven blir endret slik at kommunen avgjør om det skal kreves avgift for kistegravlegging eller kremasjon ut fra lokale forhold.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme en sak for Stortinget hvor kommunene selv gis mulighet til å fastsette de ulike avgiftene for ulike gravferdsformer.»

6.1.4 Utviklinga i kremasjonsprosenten. Talet på krematorium

Kremasjonsprosenten i Noreg har utvikla seg jamt og sakte, sjå figur 6.1. Den første kremasjonen fann stad i Noreg i 1907. Frå 1917 blei meir enn éin prosent av dei avlidne kremerte, og frå 1928 blei meir enn 1000 avlidne kremerte kvart år.

Kjelde: Kremasjonsstatistikken til gravplassrådgjevaren og Encyclopedia 2005 side 433–456. Det manglar dessverre tal for nokre år på 1980-talet.

Det har vore krematorium på 41 stader i Noreg. No er det 24. Tidlegare har det vore krematorium på desse 17 stadene:5

• Asker (1961–2009)

• Askim (1965–2006)

• Borge (no del av Fredrikstad) (1963–1992)

• Borre/Horten (1940–2010)

• Fredrikstad (1965–2006)

• Hamar (1938–2008)

• Haugesund (1967–2007)

• Kongsberg (1973–2006)

• Larvik (1956–2003)

• Moss (1938–2001)

• Orkdal (–1998)

• Røros (1980–2009)

• Tønsberg (1939–2010)

• Ullensaker (1972–1982)

• Verdal (1969–2006)

• Vestvågøy (1939–2002)

• Tromsø (1957–1999)

Delen som vel kremasjon, har auka med om lag 0,3 prosentpoeng kvart år sidan 1990. I Norden har kremasjonsprosenten i Noreg auka saktast, sjå kapittel 4. Prosenten har halde seg trass i nedlegging av krematorium i samband med dei nye utsleppskrava som tok til å gjelde i 2007. Når eit krematorium blir lagt ned, må kista køyrast lenger for å bli kremert. Ein skulle tru at større avstand til krematoriet ville føre til færre kremasjonar. Emosjonelt kan det vere stor skilnad for dei etterlatne at kista må køyrast fleire mil «åleine» til krematoriet samanlikna med at dei etterlatne tidlegare følgde bårebilen frå seremonistaden til krematoriet. Likevel viser utviklinga i Noreg at kremasjonsprosenten ikkje har gått ned som følgje av nedleggingane.

6.1.5 Kapasiteten i krematoria i dag

I 2012 blei 15 455 avlidne kremerte i Noreg i 24 krematorium med til saman 30 omnar. Utsleppsløyvet set eit tak på 200 kremasjonar per år for 11 av desse omnane. Krematoria i Noreg har til saman kapasitet til om lag 24 000 kremasjonar per år innanfor den ordinære arbeidstida til dei tilsette, det vil seie utan at dei tilsette må arbeide på kvelden eller skrive overtid. Omnane har teknisk sett høgare kapasitet. Her ligg ein reservekapasitet. I dei tilfella i tabell 6.1 der den ledige kapasiteten er negativ, har krematoriet truleg dispensasjon for å kremere fleire enn 200 per år.

Den ledige kapasiteten på 8344 kremasjonar utgjer 35 prosent av full kapasitet. Kapasiteten fordeler seg svært ujamt. Ti krematorium har ikkje kapasitet til å takle vesentleg auke i talet på kremasjonar, det vil seie at dei har 15 prosent eller lågare ledig kapasitet. Dette gjeld: Arendal, Bærum, Drammen, Gjøvik, Harstad, Kongsvinger, Narvik, Odda, Ringerike og Steinkjer. Åtte av desse krematoria har omnar avgrensa til 200 kremasjonar per år.

Den ledige kapasiteten inneber at talet på kremasjonar kan auke med 50 prosent utan at det trengst nye krematorium, men ein har då ikkje teke omsyn til at den ledige kapasiteten ikkje alltid finst der kista er. Ein har heller ikkje teke omsyn til at det er naudsynt med ledig kapasitet innanfor ein region for at krematoria kan avlaste kvarandre ved planlagd og akutt stans i drifta.6

Kjelde: Tala i tabell 6.1

Dersom ein legg til grunn befolkningsframskrivinga til SSB, vil ein nå den gjeldande kapasitetsgrensa på 23 799 kremasjonar per år:

• i 2054 dersom kremasjonsprosenten framleis er 37 prosent

• i 2032 dersom kremasjonsprosenten aukar med eit halvt prosentpoeng kvart år framover og

• i 2029 dersom kremasjonsprosenten har auka til 50 prosent.

Landsgjennomsnittet dekkjer over dei regionale ulikskapane i krematoriekapasitet og at nokre regionar dessutan vil oppleve større auke i talet på avlidne enn andre.

6.1.6 Ligg krematoria der folk bur?

Kartet i figur 6.3 viser at dei fleste krematoria ligg der det bur mykje folk. Dei store krematoria ligg stort sett der det bur mest folk. Nord for Harstad finst det i dag ikkje krematorium. I Agder og i Nord-Noreg er krematoria små.

Krematoria er markerte med blå sirkel for store krematorium (med meir enn 200 kremasjonar per år) og raud for små krematorium (med mindre enn 200 per år).

Kjelde: SSB

For utvalet har SSB rekna ut kor stor del av befolkninga som bur med ulik avstand til næraste krematorium (i luftlinje):

• 35 prosent av befolkninga har under 10 kilometer til næraste krematorium

• 22 prosent av befolkninga har mellom 10 og 25 kilometer til næraste krematorium

• 18 prosent av befolkninga har mellom 25 og 50 kilometer til næraste krematorium

• 11 prosent av befolkninga har mellom 50 og 100 kilometer til næraste krematorium

• 15 prosent av befolkninga har over 100 kilometer til næraste krematorium

SSB har rekna ut kor mange innbyggjarar som bur med ulik avstand til kvart einaste krematorium i Noreg. Tala i tabell 6.2 viser at det er ulikt befolkningsgrunnlag for dei etablerte krematoria.

6.1.7 Vurdering: Har ein for få krematorium i Noreg?

Per i dag har over halvparten av alle innbyggjarar mindre enn 25 kilometer i luftlinje til næraste krematorium. Om lag kvar fjerde innbyggjar har meir enn 50 kilometer til næraste krematorium, og om lag kvar sjuande innbyggjar har meir enn 100 kilometer til næraste krematorium.

Innbyggjarane skal ha eit reelt val mellom kremasjon og kistegravlegging, sjå kapittel 5 og prinsipp 4. Derfor må krematoriekapasiteten i Noreg tilpassast auken i talet på avlidne og med ønska til dei etterlatne. Utvalet legg til grunn at etablering og drift av krematorium er eit lokalt ansvar. Det er gravplassforvaltningane sjølve som må avgjere om, når og kvar dei vil investere i ny krematoriekapasitet.

Gjennom framlegga i dette kapittelet legg utvalet opp til å føre vidare og styrkje det lokale ansvaret for kremasjon i Noreg. Framlegga legg til rette for insentiv for gravplassforvaltninga lokalt til å etablere ein meir tenleg krematoriestruktur og eventuelt til etablering av nye krematorium. Utvalet vil peike på at kommunane og gravplassforvaltningane kan samarbeide om krematorium, til dømes gjennom felles planlegging, samarbeidsavtalar eller felles eigarskap.

Sjølv om ansvaret ligg lokalt, meiner utvalet at det vil vere eit viktig signal frå staten dersom investeringar i ny krematoriekapasitet blei omfatta av ei rentekompensasjonsordning der staten tek renteutgiftene.

6.2 Kremasjonsavgifta skaper økonomisk ulikskap mellom gravferdsformene

6.2.1 Nærare om kremasjonsavgifta

Gravferdslova § 10 sjuande ledd gjev heimel til å krevje avgift for kremasjon. Avgifta blir fastsett av kommunen etter framlegg frå fellesrådet, sjå gravferdslova § 21.

Avgifta går attende til då kremasjon blei lovleg i Noreg med den første lova om kremasjon i 1898. I NOU 1989: 7 Den lokale kirkes ordning gjekk utvalet inn for at det ikkje skulle vere høve til å krevje avgift ved kremasjon av innanbygds, sjå NOU 1989: 7 side 234, men dette kom ikkje med då gravferdslova blei vedteken i 1996.

Det blir ikkje gjeve statlege tilskot til bygging, drift eller miljøtilpassing av krematorium. Det er kommunane som finansierer krematoria gjennom fellesråda med ein del brukarbetaling. Då framlegget til strengare krav til utsleppa frå krematoria var på høyring i 2002, konstaterte Kommunal- og regionaldepartementet at kostnadene knytte til investering i reinsing kunne bli dekte gjennom kremasjonsavgifta.7 Det er med andre ord bua til dei avlidne som saman med kommunane der krematoria ligg, som har finansiert dei nye anlegga som blei bygde for å møte reinsekrava.

Avgiftene varierer mellom kommunane. Det er vanleg å skilje mellom kva innbyggjarar i eigarkommunen må betale, og kva andre må betale. Det varierer kor mange avlidne som kjem frå eigarkommunen eller eigarkommunane. Svara på spørjeundersøkinga til krematoria sommaren 2013, viser at krematoria gjennomsnittleg har 44 prosent utanbygds kremasjonar, men dette varierer frå 6 prosent i Halden til 90 prosent på Gjøvik.

6.2.2 Kor mykje kremasjonsavgift blir teke inn?

Utvalet sendte sommaren 2013 ut eit spørjeskjema til alle krematoria med spørsmål om mellom anna økonomiske data. Alle krematoria svarte på spørjeskjemaet. Det blei kravd inn om lag 40 millionar kroner i kremasjonsavgift i 2012.8

Krematoria gav opplysning om kremasjonsavgifta innanbygds og utanbygds. Gjennomsnittleg avgift per kremasjon var kr 2344, men dette varierte frå kr 648 (Halden) til kr 5680 (Vestfold). For innanbygds kremasjonar på stader med krematorium var gjennomsnittet kr 772 i kremasjonsavgift. Tolv krematorium opplyser at dei ikkje tek kremasjonsavgift dersom avlidne var folkeregistrert i kommunen ved dødsfallet (innanbygds). Høgaste kremasjonsavgift innanbygds der gravplassforvaltninga har eige krematorium, var kr 3300 (Oslo). For utanbygds kremasjonar var gjennomsnittet kr 4512 i kremasjonsavgift. Lågaste kremasjonsavgift for utanbygds var kr 3100 (Kongsvinger) og høgaste kr 6314 (Kristiansand). Dette inneber ikkje at dei etterlatne betalte heile beløpet. Ein del plassar sender krematoriet fakturaen til gravplassforvaltninga der avlidne var folkeregistrert ved dødsfallet. Kva gravplassforvaltninga krev av dei etterlatne, kom fram i den nettbaserte spørjeundersøkinga til kyrkjeverjene sommaren 2013: Gjennomsnittleg kremasjonsavgift var kr 3002. Om lag 12 prosent av gravplassforvaltningane svarte at dei ikkje tek betalt for kremasjon av innanbygds. Gjennomsnittleg kremasjonsavgift var kr 3815 om ein ser bort frå dei stadene kremasjon er gratis.

20 krematorium gav opplysning om driftskostnadene for krematoriet; dei andre sakna separate rekneskap. I desse tala ligg ikkje finanskostnadene. Ein må òg vere merksam på at tala ikkje baserer seg på ein gjennomgang av rekneskapa og heller ikkje på eit standardisert oppsett over kva for kostnader som skal med og ikkje med. For desse 20 krematoria var dei samla gjennomsnittlege driftskostnadene fordelte per kremasjon på kr 2590, men dei store krematoria trekkjer gjennomsnittet ned. Dersom ein reknar gjennomsnittet av dei 20 ulike gjennomsnittlege driftskostnadene per kremasjon, er kostnaden kr 3945 per kremasjon.

20 krematorium svarte på spørsmålet om investeringar dei siste 15 åra. Desse krematoria rapporterte om investeringar på over ein halv milliard kroner.9 Ein vesentleg del av desse investeringane har samanheng med dei nye reinsekrava frå 2007 i form av nybygg eller oppgradering av eksisterande krematorium. Desse same krematoria rapporterte om investeringar på rekneskapen for 2012 på over kr 17 millionar, dvs. over kr 1170 per kremasjon i 2012.

Utvalet legg til grunn at avgiftsnivået i dag ikkje dekkjer både drifts- og finanskostnadene.

6.2.3 Lokal subsidiering reduserer ulikskapen

Allereie i 1912 var kremasjon gratis for avlidne som var folkeregistrerte i Bergen ved dødsfallet, sjå Ot.prp. nr. 19 (1912) side 4. Det er det framleis. I den nettbaserte spørjeundersøkinga til kyrkjeverjene sommaren 2013 svarte 24 prosent at gravplassforvaltninga eller kommunen subsidierte kremasjonsavgifta.

Eit lokalpolitisk vedtak om å arbeide for auka kremasjonsprosent er eit sterkt signal til lokalsamfunnet som spelar saman med dei økonomiske insentiva. 20 prosent av kyrkjeverjene svarte at det lokalpolitisk var eit ønske å auke kremasjonsprosenten. Hos desse var gjennomsnittleg kremasjonsavgift for innanbygds kr 2274, medan gjennomsnittet for heile landet var om lag kr 3000. Av desse tok 28 prosent ikkje kremasjonsavgift. Dei stadene der kyrkjeverjene svarte at ein ikkje hadde lokalpolitisk ønske om å auke kremasjonsprosenten, eller der kyrkjeverja ikkje visste, låg innanbygds kremasjonsavgift gjennomsnittleg på kr 3283, det vil seie over kr 1000 høgare.

6.2.3.1 Sideblikk: Andre lokale tiltak for å stimulere til val av kremasjon

Gravplassforvaltninga kan stimulere dei etterlatne til å velje kremasjon på fleire måtar enn å redusere kremasjonsavgifta. I Sandnes har dei ei rekkje aktuelle tiltak, sjå Sandnes kommune 2011 side 27–29:

• Informere om kremasjon og oskespreiing

• Etablere vakre urnefelt og minnelundar

• Reservere eldre, attraktive gravfelt for urnegraver

• Informere om at ei urnegrav kan vere ei økonomisk føremon ved at ho kan romme fire urner (innanfor same fredingstid) utan at ein må betale meir i gravleige

• Redusere gravleiga på urnegraver

• Leggje til rette for urnegravlegging same dag som gravferdsseremonien eller dagen etter

• Leggje til rette for ei verdig ramme kring urnegravlegginga

6.2.4 Stønaden frå NAV til båretransport reduserer den økonomiske ulikskapen mellom gravferdsformene

6.2.4.1 Stønad til båretransport til krematorium

Folketrygdlova kapittel 7 gjev rett til stønad ved gravferd, mellom anna til båretransport i samband med kremasjon. Stønaden frå NAV dekkjer kostnader dei etterlatne elles ville hatt ved å velje kremasjonen.

Ifølgje folketrygdlova § 7-3 er det eit vilkår at båretransporten overstig 20 kilometer. Grensa på 20 kilometer for å få stønad til båretransport blei innført i 1991, sjå Ot.prp. nr. 41 (1990–91). Bakgrunnen var at ein ville avgrense auken i utgiftene etter at ein frå 1986 kunne få dekt utgifter til båretransport innanfor kommunen.

Stønaden dekkjer transporten av kista til krematoriet og køyringa attende med tom bil. NAV gjev ikkje stønad til transport av urna attende til gravplassen fordi transport av urna ikkje blir rekna som «nødvendige utgifter». NAV si tolking av regelverket inneber at dei etterlatne betaler for transport av urna frå krematoriet. Dersom dei etterlatne eller andre hentar ut urna, skal gravplassforvaltninga stille krav som sikrar at urna ikkje kjem på avvegar, sjå gravferdsforskrifta § 36 andre ledd.

80 prosent av mottakarane av gravferdsstønad søkte gjennom eit gravferdsbyrå, opplyser NAV. Sjølv om byråa kanskje ikkje tek spørsmålet opp direkte, kan ein leggje til grunn at byråa kjenner reglane og vurderer om klienten har grunnlag for å krevje gravferdsstønad. Inntrykket til NAV er at innbyggjarane får god informasjon frå byråa. Ein kan derfor truleg leggje til grunn at det ikkje er noko stort underforbruk av stønad til båretransport.

6.2.4.2 Vurdering: Uheldige insentiv

Stønaden til båretransport medverkar til økonomisk likestilling mellom kremasjon og kistegravlegging på to måtar: For det første reduserer stønaden til båretransport frå NAV kostnadene for dei etterlatne ved kremasjon. For det andre inneber stønaden at geografi spelar mindre rolle: Det kostar ikkje meir med kremasjon om avlidne budde langt frå eit krematorium.

På den andre sida svekkjer stønaden til båretransport ved kremasjon insentiva for gravplassforvaltninga til å etablere eit krematorium eller til å utvide kapasiteten ved å reinse utsleppa. Utgiftene til stønad til båretransport ved kremasjon har truleg auka som følgje av at krematorium ble lagde ned då dei nye reinsekrava i forureiningsforskrifta tok til å gjelde. Dersom gravplassforvaltninga legg ned eit krematorium, vil dei etterlatne dekkje kostnadene ved kremasjonen og NAV dekkje det meste av transporten til næraste krematorium. I tillegg kan insentiva for gravferdsbyråa òg bli uheldige samfunnsøkonomisk sett. Ein kremasjon fører gjerne med seg inntekter frå båretransport til krematoriet som ei kistegravlegging ikkje gjev. Ordninga med stønad til båretransport inviterer i seg sjølv til lengre køyring.

Utvalet meiner stønaden til båretransport ved kremasjon gjev samfunnsøkonomisk sett uheldige insentiv. Økonomisk likestilling av kremasjon og kistegravlegging er mogleg å oppnå utan å vidareføre desse uheldige insentiva. Det kan vere samfunnsøkonomisk lønsamt.

Utvalet har ikkje oversikt over kor mange kjølerom eller bårerom det er rundt om i landet. Etablering av kjølerom vil vere ein kostnad for gravplassforvaltninga, kommunen eller helseføretaket, medan transporten av avlidne til eller frå kjølerommet vil bli dekt av NAV dersom køyrelengda samla sett er over 20 kilometer. Denne fordelinga av kostnadene svekkjer insentiva for gravplassforvaltninga til å investere i etablering av kjølerom som kan redusere båretransporten. Utvalet meiner at det med tida kan vere tenleg å vurdere å regulere det offentlege ansvaret for kjølerom og syningsrom, mellom anna for å sikre gode tenester og for å gje insentiv til kostnadseffektive løysingar.10

6.2.5 Påverkar kremasjonsavgifta vala dei etterlatne tek?

6.2.5.1 Norden

I Sverige betaler dei etterlatne ikkje for gravlegginga, sjå kapittel 4. I Danmark betaler dei etterlatne for kremasjonen, men dei sparer pengar på å velje urnegrav eller anonym grav framfor å betale pålagt gravstell for ei kistegrav. Utvalet legg til grunn at prisen spelar ei rolle i Danmark, og at det har ført til meir kremasjon og meir anonym gravlegging. I Finland må dei etterlatne betale for kvart steg i gravferda. Kremasjon har låg pris i Finland, men kistegravlegging blir dyrare fordi betalinga for å opne, lukke og setje i stand ei kistegrav er høgare enn for urnegrav, til liks med i Danmark.

6.2.5.2 Kva prisen har å seie

Ovanfor såg vi at den gjennomsnittlege kremasjonsavgifta var om lag kr 3000. Eit raskt søk på Internett viser at billegaste kiste kostar mellom kr 3070 og 8000 i Oslo.11 Med andre ord: Kremasjonen kostar dei etterlatne stort sett mindre enn kista dei uansett må ha.

Før døden kan vedkomande ha reflektert for seg sjølv om ho eller han ønskte kremasjon eller kistegravlegging. Prisen kan ha spela ei rolle då. Kremasjonsavgifta kan bli oppfatta som ein kostnad ein vil spare dei etterlatne for. Spørsmålet dreier seg truleg oftast om meir enn pengar. For nokon kan valet mellom kremasjon og kistegravlegging vere avgjort av religiøse eller ideologiske grunnar. Dei fleste menneske vil ha ei kjensle av om kremasjon gjev gode eller vonde kjensler – og om nedbryting i jorda kjennest betre eller verre. Dersom tanken på kremasjon utløyser negative kjensler, vil truleg prisen dei etterlatne må betale, ha lita vekt.

Har den avlidne sagt klart ifrå at ho eller han ønskte å bli kremert, legg utvalet til grunn at saka stort sett er avgjord. Avlidne kan til dømes ha ønskt å bli lagt på ei familiegrav for urner, å få oska spreidd for vinden eller å bli lagt på ein gravplass som ikkje tek imot kister. Det kan òg vere tradisjonar i familien eller på staden som peikar ut kva avlidne kan ha ønskt seg. Utvalet legg til grunn at respekten for avlidne fører til at den som tek seg av gravferda, stort sett ikkje tenkjer på om det er pengar å spare på å ikkje velje kremasjon.

Dersom den avlidne ikkje har gjeve uttrykk for sine ønske når det gjeld gravferdsform, må den som tek seg av gravferda, ta ei avgjerd. Det er vanleg å tenkje at pris påverkar vala folk tek. Det vil seie at dersom det eine alternativet kostar pengar og det andre er gratis, vil mange velje det siste. Utvalet legg til grunn at prisen på kremasjon kan spele ein rolle i desse situasjonane.

Det er svært vanskeleg å finne ut empirisk kor sterk preferansen for rimelegaste alternativ er når etterlatne vel gravferdsform for den avlidne, med andre ord i kor stor grad kremasjonsavgifta vippar avgjerda frå kremasjon til kistegravlegging. Utvalet konkluderer med at vi ikkje veit om eller i kor stor grad kremasjonsavgifta verkar til å halde kremasjonsprosenten låg i Noreg.

6.3 Samfunnsøkonomisk lønsemd ved kremasjon med urnegravlegging samanlikna med kistegravlegging

6.3.1 Den vanlege oppfatninga

Det er vanleg å tenkje seg at kremasjon er meir samfunnsmessig lønsamt enn kistegravlegging, sjå til dømes:

• Mandatet til utvalet: «Sett fra et samfunnsøkonomisk ståsted er det rimelig å anta at kremasjon og gravlegging av askeurne er å foretrekke fremfor kistegravlegging.»

• I Innst. 393 L (2010–2011) legg stortingskomiteen til grunn at «kremasjon gjennomføres langt rimeligere enn kostnadene som er forbundet med opparbeidelse og bruk av kistegraver».

• «Kremeringens jordinesparande aspekter – alltså de nationalekonomiska argumenten – kan faktiskt inte överbetonas,» som det heiter i Lahtinen 1989 side 8.

Som vist i kapittel 3.6 er forureininga frå kistegravlegging og kremasjon svært lita og gjev ikkje grunnlag for å seie at den eine gravferdsforma er meir miljøvenleg enn den andre. Utvalsmedlemen Anne Line Bretteville-Jensen har gjort ei samfunnsøkonomisk kostnadsberekning, sjå vedlegg 3. I dette avsnittet summerer utvalet opp konklusjonane som nyanserer den vanlege oppfatninga.

I ei samfunnsøkonomisk kostnadsberekning ser ein berre på forskjellar i ressursbruk for dei ulike alternativa og ser bort frå kostnadselement som er felles for kistegravlegging og kremasjon (som til dømes utgifter til seremonien og transport til seremonilokalet). I vedlegg 3 er det gjort følgjande berekningar:

• Gjennomsnittskostnadene er rekna ut for kvar av gravferdsformene, dvs. kostnadene for éi ny gravlegging av kvar type. Ein skil mellom gravleggingar på gravplassar der investeringskostnadene er nedskrivne, og gravleggingar der det må etablerast nytt gravareal (med og utan gjenbruk). Ein bruker gjennomsnittlege kostnader for arbeidskraft, kapital, transport, kremasjon og for etablering av gravplassar.

• For kremasjon med urnenedsetjing er det rekna ut kva avstanden til næraste krematorium har å seie for dei totale kostnadene.

• Til sist blir det reflektert over tilhøve som kan verke inn på kostnadene i gravplassforvaltninga i framtida.

Dei verdsetjingane som ikkje er forklarte i denne oppsummeringa, er forklarte i vedlegg 3.

6.3.2 Samanlikning av gjennomsnittskostnader ved kistegravlegging og kremasjon med urnenedsetjing

6.3.2.1 Kostnader ved kistegravlegging

Ressursbruken ved kistegravlegginga omfattar arbeidsinnsatsen til gravplassarbeidarar, bruken av maskinar til gravinga, moglege miljøkostnader ved nedbryting av lik og kiste og arealverdien av gravplassen. Tidsbruken er rekna til 12 timar og kr 4560 per kistegravlegging, og kapitalkostnadene til kr 440. Ein ser bort frå miljøkostnader ved kistegravlegging, sjå kapittel 3.6, og legg til grunn at det ikkje kjem til ekstra transportkostnader ved denne gravferdsforma.

Ressursbruken som går med til gravplassarealet, kan grovt sett delast i to: kostnadene for sjølve tomta og kostnadene ved etableringa av gravplassen, sjå kapittel 3.5.4. Utvalet har lagt til grunn ein utnyttingsgrad på 32 prosent, og tomtepris på gravplassarealet er justert ut frå det. Tomteprisen er rekna til kr 500 per kistegrav ut frå ein dekarpris på kr 35 000.

Utvalet har lagt til grunn kr 15 000 som gjennomsnittleg etableringskostnad. Dersom ei grav ikkje blir nytta meir enn éin gong, skal i prinsippet heile etableringsutgifta reknast inn i kva ei enkelt kistegravlegging kostar. Ved gjenbruk vil etableringskostnadene kunne delast på fleire kistegravleggingar. Kostnadene vil bli rekna ut både for tilfelle der ein reknar med gjenbruk (i snitt tre gravleggingar per grav, kr 5165) og utan gjenbruk (heile investeringskostnaden blir rekna med til den eine gravlegginga, kr 15 500). I tillegg tek ein med prisen per kistegravlegging på ein gravplass der både tomte- og etableringskostnadene er fullt ut nedskrivne.

6.3.2.2 Kostnader ved kremasjon med urnenedsetjing

Samfunnskostnadene ved kremasjon med urnegravlegging omfattar ressursbruken ved sjølve kremasjonen, transport til og frå krematoriet, moglege miljøkostnader ved gravferdsforma, arbeidsinnsatsen til gravplassarbeidarar, bruken av maskinar/bor til gravinga og tomte- og etableringskostnadene av gravplassen. Tidsbruken er rekna til 2,5 timar og kr 950 per urnegravlegging, og kapitalkostnadene til kr 150. Ein ser bort frå miljøkostnader ved urnegravlegging, sjå kapittel 3.6.

Det er ekstra transportkostnader ved denne gravferdsforma. I mange tilfelle vil seremonien gå føre seg langt frå krematoriet, sjå figur 6.3 og tabell 6.2. I samfunnsøkonomiske analysar blir som oftast marknadspris nytta ved verdsetjing av varer og tenester (der dette finst). I Noreg er det stort sett gravferdsbyråa som står for transporten til og frå krematorium. Utvalet har henta inn prisar på transporttenester frå ein del gravferdsbyrå og rekna seg fram til ein kostnad for båretransport for ulike avstandar, som er forklart i vedlegg 3 og sett inn i tabell 6.3.

Tal frå krematoria viser at kremasjonsavgifta varierer, sjå kapittel 6.2.2. Ulikskapen kan kome av ulikskap i drifts- og investeringskostnader, men også at krematoria ikkje har rekna ut avgifta på same måte. Det er derfor også uklart om kremasjonsavgifta for utanbygds faktisk dekkjer dei reelle utgiftene ved kremasjon, særleg knytt til investeringane. Gjennomsnittleg kremasjonsavgift for utanbygds er kr 4512. For ikkje å undervurdere dei faktiske kostnadene (inkludert investeringane) er kostnaden for gravplassforvaltninga rekna til kr 4800 per kremasjon.

Som vist i kapittel 3.5.4 krev ei urnegrav 60 prosent av arealet til ei kistegrav. Ein legg til grunn at det normalt kjem to urner i ei urnegrav, og då krev éi urnegrav i gjennomsnitt 30 prosent av kostnadene til ei kistegrav, dvs. kr 4650 for graver utan gjenbruk, kr 1550 med gjenbruk og null for gravplassar der tomte- og etableringskostnadene fullt ut er nedskrivne.

6.3.2.3 Samla gjennomsnittskostnader for urnegrav ved ulik avstand til krematoriet og ulike arealkostnader samanlikna med kistegrav

Tabell 6.3 viser at med gjennomsnittlege tomte- og etableringskostnader på kr 4650 og gjenbruk, varierer totale kostnader per kremasjon mellom kr 9800 og 15 150 ut frå avstanden til næraste krematorium. Til samanlikning er dei tilsvarande gjennomsnittlege kostnadene ved kistegravlegging kr 10 165. Det betyr at når kostnadene blir haldne nede ved gjenbruk av graver og avstanden til krematoriet er meir enn 10 kilometer (20 kilometer tur/retur), vil kremasjon med urnenedsetjing vere samfunnsøkonomisk meir ressurskrevjande enn kistegravlegging.

Med nedskrivne tomte- og etableringskostnader varierer totale kostnader per kremasjon med urnenedsetjing mellom kr 8250 og 13 600. Dei tilsvarande kostnadene til kistegravlegging er kr 5000. Utan arealkostnader å ta omsyn til vil altså kistegravlegging vere klart mindre ressurskrevjande enn kremasjon med urnenedsetjing. Med fulle arealkostnader derimot (utan gjenbruk) kjem kremasjon best ut samfunnsøkonomisk.

Kostnadsberekninga i vedlegg 3 viser kva som hender når føresetnadene om transportkostnadene setjast lågare. Dersom kostnadene ved båretransporten til og frå krematoriet blir sett til kr 9 per kilometer (som er kostnaden til fellesråda i Asker og Haugesund, sjå 6.5.3 nedanfor), vil kremasjon med urnenedsetjing vere samfunnsøkonomisk minst ressurskrevjande i alle tilfeller utanom når arealkostnadene er fullt nedskrivne, sjølv ved lang avstand til næraste krematorium.

Vedlegg 3 viser vidare at arealkostnadene må stige veldig mykje før forholdet mellom alternativa endrar seg vesentleg (dersom transportkostnader og andre kostnader ligg fast). Sjølv om det til dømes skulle koste kr 2500 meir for tomta til ei kistegrav (ein tomtepris tilsvarande kr 210 000 per dekar), vil forholdet mellom ressursbruken i kvar av gravferdsformene vere det same som går fram av tabell 6.3. Utan gjenbruk vil det til dømes framleis vere minst ressurskrevjande totalt sett med kremasjon og urnegravlegging. Ved gjenbruk kjem kistegravlegging best ut ressursmessig når krematoriet ligg meir enn 25 kilometer unna (50 kilometer tur/retur), medan når arealkostnadene er fullt nedskrivne, vil kistegravlegging alltid komme betre ut samanlikna med kremasjon med urnegravlegging.

6.3.3 Tilhøve som kan kome til å ha mykje å seie for framtidige samfunnsutgifter til gravlegging

Fleire av faktorane som er vesentlege for den samfunnsøkonomiske kostnadsberekninga, vil kunne endre seg i åra som kjem. Som vist ovanfor, endrar den samfunnsøkonomiske lønsemda seg då. Det offentlege kan vere med og påverke talet på krematorium og dermed transportkostnadene, omfanget av gjenbruk av graver, reguleringa av leigetider, maksimale satsar på avgifter osb.

Som vist i figur 3.1 tyder befolkningsframskrivinga til Statistisk sentralbyrå på at det vil vere ein stor auke i talet på avlidne i Noreg i åra fram til 2040. Auken i talet på dødsfall vil uansett leggje større press på offentlege ressursar, og politiske vegval framover vil vise korleis lokale og sentrale styresmakter vil møte denne utfordringa.

Kremasjonsprosenten kan fortsetje å stige. Dersom ein vidarefører trenden dei seinare åra med ein auke i kremasjon på om lag eit halv prosentpoeng i året, vil det i 2040 bli utført kremasjon ved om lag 50 prosent av gravferdene i Noreg. Intervjuundersøkinga SSB har gjort for utvalet, peikar i retning av at fleire enn tidlegare ønskjer å bli kremerte. At dei delane av landet som har høgast kremasjonsprosent, også har størst tilflytting og vekst i folketalet, kan forsterke ein slik auke. I motsett retning trekkjer auken i talet på muslimar i Noreg, som ikkje har tradisjon for kremasjon.

Tabell 3.2 i kapittel 3 viser til at praksis når det gjeld sletting av graver, varierer geografisk. Det er minst tre faktorar som kan føre til auka gjenbruk av graver: Fleire gravplassforvaltningar kan praktisere gjenbruk, ein større del av befolkninga kan bu på eller flytte til stader der ein praktiserer gjenbruk, og omløpstida for gravene kan endrast ved at faktisk leigetid går ned (til dømes ved at fellesråda reduserer maksimal leigetid, eller ved at dei etterlatne ønskjer å leige grava kortare enn i dag).

Den gjeldande krematoriestrukturen fører til at kista mange stader har lang veg til næraste krematorium. Om det bør byggjast fleire krematorium, heng saman med storleiken på investeringane, storleiken på moglege reduksjonar i transportutgiftene, talet på dødsfall lokalt og den lokale kremasjonsprosenten. Kommunane vil ha insitament til å finansiere bygging av nye krematorium dersom utgiftene til å kjøpe kremasjonstenester hos andre overstig kostnadene ved å byggje og drive sjølv. Dersom gravplassforvaltninga får ansvaret for å dekkje transportutgiftene ved kremasjon, kan fleire kommunar sjå seg tent med å ha eit krematorium i nærleiken og ta seg av båretransporten sjølv. Berekninga i vedlegg 3 viser at når transportutgiftene går ned, blir kremasjon med urnenedsetjing det minst ressurskrevjande alternativet i dei fleste tilfella. Berre når arealkostnadene er fullt nedskrivne, er då kistegravlegging det samfunnsøkonomisk beste alternativet.

Utnyttingsgraden på gravplassane kan auke i framtida dersom det blir fleire graver med dobbel djupne, det blir meir vanleg med namna og anonyme minnelundar (eller kolumbarium) eller oskespreiing på gravplassen blir eit alternativ til urnenedsetjing. Lågare utnyttingsgrad kan bli resultatet dersom innbyggjarane ønskjer vakrare og meir parkmessige gravplassar. Folk har generelt betre råd enn før og bruker pengane på å gjere det fint rundt seg (noko ein ser på ressursane som går med til oppussing og møblering av bustader og til fritidseigedomar). Korleis dette vil verke inn på gravplassane og gravplassvedtektene, vil framtida vise.

6.4 Økonomisk likestilling

6.4.1 Vurdering: Oppheve heimelen til å krevje kremasjonsavgift

Utvalet viser til drøftinga ovanfor og den prinsipielle drøftinga i kapittel 5.

Utvalet meiner at kremasjonsavgifta er prinsipielt feil fordi ho skaper økonomisk skilnad mellom kva dei etterlatne må betale ut frå deira val av gravferdsform. Valet av gravferdsform heng for ein del menneske saman med livssynet. Utvalet meiner det ikkje er rett at gravplassforvaltninga skal tilpasse ei kistegrav til visse livssyn utan kostnad for dei etterlatne, men krevje betaling for kremasjon av etterlatne som vel det ut frå livssyn. Utvalet meiner at gravplassforvaltninga skal sørgje for gravlegging utan kostnad også for dei etterlatne som vel kremasjon utan at det har samanheng med livssyn, men med tradisjon eller, til dømes, med at gravplassen dei har vald, berre tek imot urner.

Kremasjonsavgifta er ein arv frå slutten av 1800-talet då kremasjon var eit marginalt fenomen, motarbeidd av kyrkja og kjempa fram av ein ressurssterk elite. Utvalet går inn for ei nøytral gravferdslovgjeving som ikkje stimulerer til val av ei av gravferdsformene, verken økonomisk eller juridisk.

Utvalet gjer framlegg om å oppheve heimlane til å krevje kremasjonsavgift i gravferdslova §§ 10 og 21.

6.4.2 Økonomiske og administrative konsekvensar

6.4.2.1 Kompensasjon til kommunane

Utan heimel til å krevje kremasjonsavgift forsvinn brukarbetalinga, og kremasjon blir ei fullt ut offentleg finansiert teneste.

Dersom Stortinget opphevar heimelen til å krevje inn kremasjonsavgift, må staten kompensere kommunane for tapet. Kremasjonsavgifta er ein del av finansieringa av ei teneste som staten har regulert i lov og forskrift og såleis gjort til ei offentleg teneste innbyggjarar over heile landet forventar at det er tilbod om.

Kompensasjonen vil ta utgangspunkt i gjeldande nivå på kremasjonsavgifta som utgjorde om lag 40 millionar kroner i 2012. Det inneber at gravplassforvaltningane ikkje får kompensert det dei kunne ha kravd, men det dei faktisk krev. Når kompensasjonen blir lagt inn i rammetilskotet til kommunane, vil tilskotet bli fordelt etter objektive storleikar og ikkje reflektere kremasjonsavgifta som blei kravd inn i den enkelte kommune.

6.4.2.2 Naudsynt at kremasjon blir ei lovpålagd teneste

Etter gjeldande rett er det heimel til å krevje at dei etterlatne betaler heile kremasjonskostnaden, medan NAV gjev støtte til båretransporten til krematoriet. Kommunen eller fellesrådet har etter lova berre hatt ei rolle som formidlar mellom krematoriet og dei etterlatne. Dersom avgiftsheimelen fell bort, må gravferdslova endrast, slik at gravplassforvaltninga får plikt til å sørgje for kremasjon for avlidne som var innbyggjarar i kommunen når gravferdsansvarlege ber om det, sjå kapittel 6.6.2.

6.4.2.3 Reduserte insentiv til å byggje krematorium?

Det blir ikkje gjeve statlege tilskot til bygging, drift eller reinsing av krematorium. Det er kommunen som finansierer krematoria gjennom fellesrådet utover det som blir teke inn i kremasjonsavgift. Krematoria har rapportert om investeringar på over ein halv milliard kroner dei siste 15 åra. Desse investeringane er finansierte med lån og løyvingar frå kommunane og fellesråda, men ein òg har visst at det ville kome inntekter frå kremasjonsavgifta.

Dersom ein opphevar heimelen for å krevje kremasjonsavgift, fell brukarbetalinga bort. Dersom ein kommune eller eit kyrkjeleg fellesråd skal rekne ut kostnaden ved å byggje eller utvide eit krematorium, kan dei ikkje gjere rekning med brukarbetaling. Kommunane og fellesråda må finansiere drift og investering sjølve, og nye statlege krav til krematoria vil måtte bli finansierte gjennom friske pengar til kommunane.

Dersom kommunen har fått kompensert tapet ved at heimelen til å krevje kremasjonsavgift blei oppheva, vil det ikkje kome inn fleire pengar frå innbyggjarane i kommunen dersom fleire blir kremerte ved eit eksisterande eller eit nytt krematorium. For ein kommune som har eit krematorium utan stor restkapasitet, vil det ikkje vere insentiv til å vere pådrivar for meir kremasjon, dersom ein ser snevert på krematorieøkonomien. For ein kommune som allereie må kjøpe kremasjonstenester frå andre krematorium, vil det isolert sett kunne vere lønsamt om kremasjonsprosenten går ned i kommunen (særleg dersom ein har mykje nedbetalt gravareal). For kommunar med eit krematorium med stor uutnytta kapasitet, vil det vere eit insentiv til å vere pådrivar for meir kremasjon. Kommunane kan likevel ha andre grunnar enn økonomien i krematoriet til å ønskje å halde kremasjonsprosenten oppe. Til dømes vil ein høg kremasjonsprosent føre til lågare arealbehov på gravplassane og dermed utsetje behovet for å utvide gravplassane i kommunen.

Generelt er det gjerne lønsamt å vente til kapasitetsgrensa er nådd ved eige krematorium før ein investerer i utviding. Dersom fleire krematorieeigarar i ein region nærmar seg kapasitetsgrensa og ikkje kan avlaste kvarandre, vil det kunne bli kapasitetsutfordringar. Her som på andre tenesteområde er det viktig at kommunane og dei kyrkjelege fellesråda har ein god dialog og finn samarbeidsløysingar.

Investeringar i ny krematoriekapasitet vil delvis kunne finansierast med inntekter frå kremasjonar frå andre kommunar. Investeringa vil òg kunne bli meir lønsam dersom eigarkommunen etter investeringa kan gjennomføre kremasjonar til ein lågare pris enn ein tidlegare betalte til eit anna krematorium.

Dersom heimelen til å krevje kremasjonsavgift blir oppheva, vil prosjektbudsjettet for investering i krematorium mangle inntekter frå brukarane. Utvalet ser at dette kan svekkje insentiva til å investere i ny krematoriekapasitet. Det er derfor naudsynt at kremasjon blir regulert som ei offentleg teneste i lovverket.

6.5 Plikt til å sørgje for transport til og frå krematorium

6.5.1 Kva veit vi om ressursane som går med til båretransport?

I Norden er det berre i Noreg og Sverige at det offentlege betaler for delar av båretransporten, sjå kapittel 4. I Noreg er det sett vilkår for å få stønad til båretransport, medan i Sverige blir all båretransport innanfor kommunen dekt gjennom begravningsavgiften. Transport til gravplass utanfor kommunen må dei etterlatne betale sjølve, slik som i Noreg.12

Stønaden til båretransport blir i dag behandla av NAV Forvaltning i dei ulike fylka.13 Det blir ikkje ført detaljert statistikk for stønaden til båretransport.14 Statistikken til NAV byggjer på kvar den som søkte om gravferdsstønad, bur, og det er ikkje informasjon om kva kommune den avlidne var folkeregistrert i. NAV legg til grunn at avlidne og søkjaren som oftast var frå same fylke.

Kostnadene til stønaden til båretransport aukar jamt, og ytingane er større enn til den behovsprøvde gravferdsstønaden. Om lag ein tredel av søknadene om stønad til båretransport gjeld gravferder med kremasjon, men dette varierer mellom fylka frå 10 til 60 prosent. Talet på saker om båretransport i samband med kremasjon har auka det siste året. I 2012 blei det brukt 88,3 millionar kroner på båretransport fordelt på 14 137 mottakarar, sjå Prop. 1 S (2013–2014) for Arbeidsdepartementet side 200–201. Budsjettframlegget for 2014 byggjer på at ein reknar med 14 710 mottakarar av stønad til båretransport i 2014 og eit gjennomsnittleg beløp på kr 7210.

Gjennomsnittleg tilskot til båretransport per søkjar i Noreg er kr 6248. For utvalet har NAV undersøkt eit utval saker om båretransport. Kilometersatsen i desse sakene låg mellom kr 10 og 21,90 per kilometer. Dersom ein tek med pris for oppstart, mannskap og eventuell overtid, ligg kostnaden på mellom kr 18,32 og 144,20 per kilometer.

6.5.2 Den geografiske fordelinga av utbetalingane av stønaden til båretransport

Utgiftene til båretransport til gravplass i Noreg blir dekte av NAV etter dei same retningslinene uansett kvar i verda dødsfallet skjedde.15 Det varierer mellom fylka kor stor del av dødsfalla som fører til ein søknad om stønad til båretransport, sjå figur 6.4.

Kjelde: NAV

Det varierer òg mellom fylka kor mykje stønad som gjennomsnittleg blir betalt ut i kvar sak, sjå figur 6.5.

Kjelde: NAV

Gjennomsnittleg tilskot til båretransport i 2012 var kr 6248 per søkjar. Berre ein tredel av sakene gjaldt båretransport i samband med kremasjon, medan resten av sakene gjaldt køyring i samband med gravferder utan kremasjon, til dømes frå dødsstad til bårerom, vidare til seremonistad og deretter til gravplassen.

6.5.3 Nærare om båretransport i regi av fellesråda

Gravferdsbyråa køyrer av prinsipp berre éi kiste i bilen. Dei kyrkjelege fellesråda i Asker og Haugesund har eigne bilar til båretransport. Bakgrunnen er at krematoriet i Bærum tek imot kister frå Asker, og at krematoriet i Odda tek imot kister frå Haugesund. Dei kyrkjelege fellesråda i Asker og Haugesund køyrer fleire kister i same bil.

Bilen som blir nytta i Haugesund, kosta om lag 320 000 kroner. Grunnlaget for søknaden om stønad til båretransport er fakturaen frå fellesrådet på 5 kroner per kilometer for bilen og 450 kroner per time for sjåføren. I 2012 blei 120 bårer transporterte dei 265 kilometrane til krematoriet i Odda og attende med tom bil. Dersom ein legg til grunn at det er fire kister i bilen og turen tek sju timar att og fram, tilsvarer dette om lag 4,30 kroner per kilometer per kremasjon. Avskriving på bilen på 10 prosent per år er teke med, om lag 100 kroner per kremasjon. Det mest vanlege er at det er to kister i bilen. Då blir kostnaden om lag 8,60 kroner per kilometer per kremasjon eller om lag 2280 kroner per kremasjon.

Bilen som blir nytta i Asker, kosta 175 000 kroner og blei bygd om for 5000 kroner. I 2012 transporterte bilen 267 kister. Kostnaden for transport er i hovudsak arbeidstida til sjåføren. Timeløna er 190 kroner. For utrekninga tek vi med sosiale kostnader osb. og reknar 380 kroner per time. Køyring og av- og pålessing av fire kister tek om lag to timar. Lønskostnaden per kremasjon blir då om lag 190 kroner. I tillegg til løn kjem avskriving av bilen på 10 prosent per år, dvs. om lag 67 kroner per kremasjon. I tillegg kjem drivstoff som ein her kan rekne til om lag 80 øre per kilometer.16 Køyreavstanden til og frå krematoriet i Bærum er 30,5 kilometer. Samla tilsvarer dette litt over 9 kroner per kilometer per kremasjon eller 281 kroner per kremasjon.

Asker kyrkjelege fellesråd søkjer ikkje om stønad til båretransport frå NAV fordi kostnadene er lågare enn eigendelen NAV har sett.17 Haugesund kyrkjelege fellesråd fekk i 2012 utbetalt 530 000 kroner i stønad til båretransport frå NAV.18

6.5.4 Vurdering: Kan ein unngå dei uheldige insentiva stønaden til båretransport fører til?

6.5.4.1 Alternativ

Økonomisk likestilling av gravferdsformene inneber at dei etterlatne ikkje skal betale for transporten i samband med kremasjon. Samstundes meiner utvalet at stønaden til båretransport ved kremasjon gjev samfunnsøkonomisk sett uheldige insentiv ved at gravplassforvaltninga ikkje får insentiv til å investere i krematoriekapasitet. Stønaden til båretransport svekkjer òg insentiva for gravplassforvaltninga til å investere i etablering av kjølerom og syningsrom i kommunen. I dette avsnittet vil utvalet gjere greie for alternativ for båretransporten som kan gje større samfunnsøkonomisk lønsemd.

Båretransporten er i dag prinsipielt eit ansvar for dei etterlatne, medan NAV gjev tilskot for å redusere utgiftene. Føremonen ved stønaden til båretransport ved kremasjon er at det reduserer kostnader som dei etterlatne elles ville hatt. Om næraste krematorium ligg langt unna, kostar det ikkje meir for dei etterlatne å velje kremasjon enn om krematoriet ligg i same kommune.

Utvalet meiner at prinsipp nr. 1 i kapittel 5 taler for at båretransport som dei etterlatne ikkje har valt sjølve, skal vere ein offentleg kostnad. Ein bør derfor vurdere ei offentleg overtaking av ansvaret for båretransporten. Dersom ein la ansvaret for båretransport til og frå krematoria til eit forvaltningsnivå som også var ansvarleg for drift av krematorium og kjølerom, vil det vere nærliggjande at ein kan få ei samla effektivisering (alternativ 1 nedanfor). Effektiviseringa kunne kome som følgje av til dømes nybygging av krematorium, nedlegging av krematorium, nye kjølerom, enklare bilar eller fleire kister i bilen. Truleg vil det vere grunn til å vurdere å gå enda lenger, slik at det blir eit lokalt, offentleg ansvar å sørgje for all båretransport innanfor kommunen og til og frå krematorium, slik som i Sverige (alternativ 2). Denne modellen inneber at transport til og frå krematorium kan skje med same bilpark som tek seg av båretransporten elles innanfor kommunen. Det er òg mogleg å ta stønaden til båretransport heilt ut av folketrygdlova og la det vere eit ansvar for gravplassforvaltninga (alternativ 3).

6.5.4.2 Vurdering av alternativa

Utvalet meiner at eit lokalt ansvar for å sørgje for transporten til og frå krematorium (alternativ 1) kan skape insentiv for gravplassforvaltningane til å ta ansvar for etablering og vedlikehald av ein effektiv krematoriestruktur. Sidan det er gravplassforvaltninga som etter framlegget vil få ansvaret for kremasjon, bør ansvaret for båretransport til og frå krematoriet også liggje der. Dei etterlatne bør framleis som hovudregel betale båretransporten til ein gravplass eller eit seremonilokale utanfor kommunen der avlidne var folkeregistrert ved dødsfallet, sjå kapittel 8 om utanbygds gravlegging.19 Eit framlegg til lovendring i tråd med alternativ 1 er innarbeidd i kapittel 6.6 nedanfor.

Utvalet meiner det kan vere tenleg å gje gravplassforvaltninga ansvaret også for båretransport innanfor kommunen (alternativ 2). Kjølerom og syningsrom blir ikkje drivne av gravplassforvaltninga alle stader. Sidan kommunen har finansieringsansvaret for ein del av dei og i dette alternativet får kostnaden med transport til og frå dei, kan kommunen vere tent med å ta grep når det gjeld kvar kjøleromma og syningsromma ligg.

Utvalet meiner at alternativ 3 går for langt. Sjølv om NAV i 2012 berre utbetalte i underkant av kr 300 000 i stønad til båretransport i eller frå utlandet, kan utgiftene bli svært store for éi gravplassforvaltning. NAV kan ikkje opplyse om kor mykje av stønaden til båretransport som gjaldt transport frå dødsstad ein annan stad i Noreg, men her gjeld det òg at utgiftene kan bli svært store for éi gravplassforvaltning. Dette er ein type kostnader som gravplassforvaltninga ikkje kan planleggje for eller unngå ved tenleg drift. Då er det meir tenleg at staten ved NAV reduserer kostnadene for dei etterlatne ved stønad til båretransport i eller frå utlandet og frå dødsstad ein annan stad i Noreg.

Alle tre alternativa krev endring i gravferdslova og folketrygdlova. Utvalet har avgrensa oversikt over folketrygdlova og nøyer seg med å kome med framlegg til endring i gravferdslova. Dessutan har utvalet ikkje grunnlag for å rekne ut dei økonomiske konsekvensane av alternativ 2. Det vil truleg vere naudsynt å gå gjennom enkeltsøknader om båretransport og analysere køyremønsteret. Eit konkret framlegg til lovendring i tråd med alternativ 1 er innarbeidd i framlegga til endring i ansvarsområdet til gravplassforvaltninga nedanfor.

6.5.4.3 Økonomiske og administrative konsekvensar

Utrekninga her byggjar på alternativ 1. Til grunn for framlegget ligg ein tanke om at det mange plassar vil vere meir effektivt om krematoria eller gravplassforvaltningane tek seg av båretransporten enn at gravferdsbyråa gjer det. Ei oppbygging av kapasitet til båretransport i gravplassforvaltningane kan òg vere ein føremon for andre offentlege einingar, til dømes politiet som treng båretransport i samband med obduksjon.

Ein del stader vil det vere tenleg at gravplassforvaltninga inngår rammeavtalar med gravferdsbyråa om køyring til krematorium, til dømes frå seremonistaden. Andre stader vil det vere tenleg om kista blir sett på eit kjølerom i kommunen og krematoriet kjem og hentar kista eller kistene. Eit tredje alternativ er at gravplassforvaltninga kjøper inn ein bårebil og køyrer frå seremonistaden til krematoriet sjølv. Det vil vere opp til gravplassforvaltninga å finne fram til den beste ordninga.

NAV har ikkje nøyaktige tal for kor mykje av stønaden til båretransport som går til transport til og frå krematorium. Ei gravferd med kremasjon kan krevje annan båretransport i tillegg til den som går til og frå krematoriet. NAV opplyser at om lag ein tredel av søknadene om stønad til båretransport gjeld gravferder med kremasjon, men dette varierer mellom fylka frå 10 til 60 prosent. Ein tredel av utgiftene til båretransport innanlands utgjorde 29,4 millionar kroner i 2012. Dersom ein tek utgangspunkt i at båretransporten til og frå krematorium utgjorde to tredelar av køyrelengda i desse sakene, får ein 19,6 millionar kroner.

Dersom ein deler dette på dei 15 455 kremasjonane som fann stad i Noreg i 2012, får ein kr 1270 per kremasjon. Om ein samanliknar med døma får Haugesund og Asker, ser ein at ein i Haugesund får grunn til å sjå nærare på om det gamle krematoriet der bør rehabiliterast (sidan transportkostnaden var kr 2279 per kremasjon), medan ein i Asker ikkje får grunn til å endre på avtalen sin med Bærum (sidan transportkostnaden var kr 281 per kremasjon). Denne samanlikninga kan tyde på at gjennomsnittet på kr 1270 per kremasjon ligg på nokolunde rett nivå og vil påverke insentivstrukturen lokalt.

I den nettbaserte spørjeundersøkinga til kyrkjeverjene sommaren 2013 spurte utvalet om køyrelengda med bil til næraste krematorium. Gonga med talet på kremasjonar tyder svara på at båretransport med bil til krematorium utgjorde over 700 000 kilometer i 2012. Dersom ein trekkjer frå dei første 20 kilometrane, tyder svara på at NAV dekte om lag 400 000 kilometer med båretransport i samband med kremasjon. Delt på dei 19,6 millionar kronene i båretransport ein fann ovanfor, blir den gjennomsnittlege kilometersatsen kr 49. Ut frå satsane som er gjevne att ovanfor, kan dette synast som eit rett tal, særleg fordi startavgifta for kortare turar kan vere høg.

Utvalet legg til grunn, ut frå dei tala ein har i dag, at ei overføring av ansvaret for båretransporten i samband med kremasjon vil innebere ei overføring av 19,6 millionar kroner frå stønadsbudsjettet til NAV til kommuneramma. Dette omfattar berre det tenesta kostar. I tillegg kjem administrasjon av køyringa, rammeavtalar, tilsette osb. Utvalet legg til grunn ein administrativ kostnad på 15 prosent som òg blir trekt frå NAV og lagd til kommuneramma. Dei samla økonomiske konsekvensane er då 22,5 millionar kroner.

Det er uråd å fordele midlane etter talet på kremasjonar i den enkelte kommune fordi ein ikkje har offisiell statistikk for dette. Midlane må derfor trekkjast ut av NAV og innlemmast i inntektssystemet til kommunane. Før uttrekk og innlemming er det naudsynt å gå nærare inn i talgrunnlaget.

Tanken med å overføre pengar frå NAV til kommuneramma og gje gravplassforvaltninga ansvaret for transporten til og frå krematorium er å leggje til rette for samfunnsøkonomisk lønsemd over tid. Etablering av krematoriekapasitet og effektive transportordningar krev investeringar som gravplassforvaltninga må gjere. Det vil ikkje vere rimeleg om staten tek ut forventa effektivisering før midlane blir innlemma i kommuneramme. For staten vil det i seg sjølv vere ein vesentleg føremon at rekkjevidda av ansvaret etter folketrygdlova kapittel 7 blir snevra inn og ein dermed unngår utgiftsvekst i den delen av båretransporten som går til og frå krematorium – og for så vidt også mogleg utgiftsvekst ved auka kremasjonsprosent.

6.5.4.4 Sideblikk: Behov for evaluering av gravferdsstønaden frå NAV

Sjølv om det ligg utanfor mandatet, vil utvalet på bakgrunn av det ein har dokumentert her, peike på at ein treng meir kunnskap om effekten av stønadsordningane etter folketrygdlova kapittel 7. Det kan vere tenleg med ei heilskapleg evaluering av kapittelet i folketrygdlova, og utvalet vil peike på nokre aktuelle spørsmål:

1. Grensa på 20 kilometer for å få stønad til båretransport blei innført i 1991 for å få kontroll på utgiftsveksten. Terskelen fører til at dei etterlatne må betale for dei kortare båretransportane. Ein får dermed ned talet på saker. Det er likevel slik at lengda på båretransporten i liten grad er resultat av val dei etterlatne tek, og at dei samla utgiftene for korte turar like mykje kan kjem av takst for oppstart enn talet på kilometer. Ein kan spørje om ein høgare økonomisk terskel enn «10 prosent av full gravferdsstønad» ville vere meir treffande enn grensa på 20 kilometer. Effekten av ordninga bør evaluerast, og ein bør ta stilling til om terskelen framleis er den rette.

2. Gravferdsstønaden er i 2013 på maksimalt kr 21 336. Når ein ser på utgiftene til annonse, seremoni, kiste, gravminne, minnesamvær osb., dekkjer gravferdsstønaden truleg ikkje heile gravferda. Av omsyn til å sikre ei verdig gravferd for dei innbyggjarane med minst pengar, bør nivået på gravferdsstønaden evaluerast.

3. I 2011 blei det betalt ut behovsprøvd gravferdsstønad i 4459 tilfelle, det vil seie at over 10 prosent av alle avlidne hadde formue (inkludert formuen til lengstlevande ektemake) som er lågare enn tersklane i lova. 10 prosent er nokså mange i denne samanhengen, og det kan tyde på at terskelen for den behovsprøvde gravferdsstønaden og effektane av den bør evaluerast og samanliknast med liknande ordningar i andre land.

6.6 Juridisk likestilling

6.6.1 Fjerne den siste presumpsjonen for kistegravlegging

Dersom det er ulike reglar eller vilkår for kremasjon og for kistegravlegging, kan dette verke inn på kva gravferdsform som blir vald. Mandatet til utvalet nemner spørsmålet om økonomisk likestilling av kremasjon og kistegravlegging. Spørsmålet om juridisk likestilling ligg så nær opp til mandatet at utvalet har vald å greie det ut.

I Danmark, Finland og Sverige er kremasjon og kistegravlegging lovregulert som likestilte alternativ, sjå tabell 6.5. I Noreg er kremasjon særskilt regulert ved at den moglege situasjonen at avlidne kan ha ønskt å ikkje bli kremert, blir løfta fram i lova. Lova løftar ikkje fram at avlidne kan ha ønskt å ikkje bli gravlagd i kiste. Lova seier derimot at kistegravlegging alltid kan skje, medan kremasjon kan skje på føresetnad av at avlidne ikkje ønskte kistegravlegging. Gravferdsformene er ikkje likestilte juridisk.

I førearbeid til eldre lover om kremasjon la ein til grunn at kremasjon ikkje «i den almindelige opfatning er sidestillet med begravelse», sjå Ot.prp. nr. 19 (1912) side 11. Utvalet legg til grunn at haldninga til kremasjon har utvikla seg på 100 år i retning av at ein i dag bør likestille kremasjon og kistegravlegging også juridisk.

Etter gjeldande rett skal kremasjon ikkje skje dersom det var i strid med ønska til avlidne. Det er opp til den som tek seg av gravferda etter gravferdslova § 9, å sørgje for at viljen til avlidne blir følgd.20 Tidlegare gjaldt det eit krav om «kremasjonserklæring», sjå dågjeldande gravferdslov § 10 første og andre ledd. Kravet om skriftleg erklæring blei oppheva frå og med 2012. I Prop. 81 L (2010–2011) punkt 3.13.2 heiter det:

Etter § 10 første ledd framstår det som om det normale er at kremasjon skjer på grunnlag av en skriftlig erklæring fra avdøde. Praksis i dag er at de fleste kremasjoner skjer på det grunnlaget som er beskrevet i paragrafens andre ledd, dvs. at de som sørger for gravferden ber om det. Departementet foreslår at denne praksisutviklingen følges opp i lovgivningen. Forslaget innebærer at den særskilte bestemmelsen om kremasjonserklæring oppheves, og at det fastsettes som normalordning at kremasjon kan skje, med mindre det er kjent at dette var i strid med avdødes ønske.

Fortsatt vil en person kunne treffe bindende beslutning om at han eller hun etter sin død skal kremeres, men da i medhold av den ordning som er regulert i gravferdsloven § 9 første ledd.

Når departementet omtaler erklæring etter § 9 som bindande i spørsmålet om kremasjon, er det utan grunnlag i lovteksten. Føresegna i § 9 seier ikkje at den avlidne kan binde den som tek seg av gravferda juridisk. Bindinga saknar dessutan sanksjonsmiddel. Føresetnaden i førearbeida vidarefører tidlegare rett under ny ordlyd.

Slik utvalet tolkar lova, ligg avgjerda om kremasjon eller kistegravlegging etter gjeldande rett hos den som etter gravferdslova § 9 tek seg av gravferda. Utvalet kan ikkje sjå at det berre er ønska knytte til kremasjon som skal bli respekterte. Det kan òg gjelde til dømes ønske kvar urna eller kista skal gravleggjast, utforming av gravminne osb.

Utvalet meiner vidare at omsynet til religion og livssyn har fått ein for stor plass i lova, slik § 1 er formulert etter endringa frå 1. juli 2012. Ønske og tankar om gravlegginga dreier seg om mykje meir enn religion eller livssyn. Utvalet gjer derfor framlegg om endringar i både §§ 1 og 10. Føremålet med endringa er ikkje å svekkje vernet lova gjev, men å unngå å avgrense vernet til ønske som gjeld eller kan grunngjevast med religion eller livssyn.

Utvalet gjer framlegg om desse lovendringane:

§ 1. Grunnleggende bestemmelser

Gravlegging skal skje med respekt for avdødes religion eller livssyn.

Lik skal enten gravlegges i kistegrav eller kremeres.

Gravlegging skal skje (…)

§ 10. Kremasjon

Kremasjon kan skje med mindre det er kjent at det var i strid med avdødes ønske.

Kremasjon skal skje i godkjent krematorium og senest 10 virkedager etter dødsfallet.

Begjæring om kremasjon (…)

Merknader:

• Opphevinga av referansen til avlidnes «religion eller livssyn» inneber inga svekking i vernet lova skal gje, men utvidar det saklege omfanget til respekt-føresetnaden i føresegna: Også andre element i personlegdomen og tenkjesettet til den avlidne skal respekterast. Føresegna vidarefører føringa om at dersom den avlidne hadde eit livssyn som dei etterlatne ikkje deler, bør gravferda likevel så langt som råd gjennomførast i tråd med føringane til livssynet til den avlidne.

• § 1 første ledd tek opp i seg føresetnaden om at avdøde sine ønske skal bli respekterte også når det gjeld kremasjon.

• Hovudregelen er at lik som ikkje blir kremerte, blir gravlagde i ei kiste. Lovformuleringa seier derfor «gravlegges i kistegrav». Gravlegging utan kiste føreset særskilt løyve frå fellesrådet, sjå gravferdsforskrifta § 28 andre ledd.

• At den avlidne skal respekterast, inneber ikkje at den som tek seg av gravferda, er bunden av ønska til avlidne. Den som tek seg av gravferda, kan ta dei avgjerdene som etter lova ligg til denne rolla. Det er ein sjølvsagd føresetnad at dei etterlatne og andre aktørar i gravferda opptrer med respekt for den avlidne, men dette eignar seg lite for rettsleg prøving i den enkelte saka.

• Lovframlegget regulerer ikkje uttrykkjeleg relasjonen mellom ønska til avlidne og pliktene til den som tek seg av gravferda, slik lova gjer i Sverige, sjå «såvitt möjligt följas». Same vurderingstema låg i lovframlegget i NOU 1989: 7 Den lokale kirkes ordning side 286: «Den som sørger for gravferden, bør i den grad det er rimelig, iaktta avdødes ønsker for gravferden.» Utvalet legg til grunn at dette er gjeldande rett i Noreg, men ser ikkje at ei uttrykkjeleg regulering vil vere tenleg fordi eventuelle motstridande vurderingar, til dømes innanfor ei slekt, i liten grad er eigna for rettsleg konfliktløysing.

• Opphevinga av § 10 første ledd inneber at ein ikkje kan vente at krematoriet eller den som behandlar kravet om kremasjon, skal gjere noka prøving av om kremasjon er i tråd med ønska eller livssynet til den avlidne.

6.6.2 Plikt for gravplassforvaltninga til å sørgje for kremasjon og for transport til og frå krematorium

I dag gjeld det ingen rett til kremasjon.21 I Prop. 81 L (2010–2011) drøftar departementet kort spørsmålet om å innføre «en rett til fri kremasjon», men kjem til at det er behov for meir utgreiing.

Utvalet meiner at juridisk likestilling ikkje føreset innføring av individuell rett til kremasjon.22 Dersom føremålet er å sørgje for at kremasjon og kistegravlegging er like tilgjengelege alternativ, kan ein påleggje gravplassforvaltninga eit såkalla sørgje for-ansvar for kremasjon.

Når det gjeld båretransport til og frå krematorium, kan dette ansvaret leggjast på anten gravplassforvaltninga eller på krematoriet. Rekninga går uansett til gravplassforvaltninga i kommunen der den avlidne var folkeregistrert. Gravplassforvaltninga der den avlidne var folkeregistrert kan sjå moglege løysingar eller effektiviseringar. Generelt er det eit godt prinsipp at den som får rekninga, også skal ha ansvaret.

Utvalet gjer på denne bakgrunn framlegg eit nytt siste ledd i gravferdslova § 6:

Gravplassforvaltningen skal sørge for kremasjon av avdøde personer som ved dødsfallet hadde bopel i kommunen, dersom den som sørger for gravferden ber om det. Gravplassforvaltningen skal sørge for båretransport til krematorium.

Merknader:

• Den nye leddet i § 6 slår fast at kremasjon er ei offentleg teneste.

• Dette nye sørgje for-ansvaret for kremasjon kan løysast ved at gravplassforvaltninga byggjer eit krematorium, har ein avtale med eit krematorium om kremasjon eller at det frå gong til gong sørgjer for at kremasjon innan dei fristar som lova set.

• Føresegna seier ikkje noko om betaling for kremasjonen. Dermed er betaling regulert av føresegna om avgifter sidan det er tale om ei offentleg, lovpålagd teneste. Sidan det ikkje er heimel til å krevje betaling for kremasjon der, er kremasjon gratis for dei etterlatne. På same vis: I og med at det ikkje finst heimel for å krevje betaling for båretransport til krematorium, er denne tenesta gratis for dei etterlatne.

• § 6 seier ikkje kvar kista skal transporterast frå. Utgangspunktet må vere at kista blir henta av gravplassforvaltninga ein stad i kommunen, eller dersom dei etterlatne ønskjer det, på ein stad nærare krematoriet. Gravplassforvaltninga har ikkje plikt til å hente kista på seremonistaden, og dei etterlatne har plikt til å levere kista på eigna kjølerom eller annan stad. Kvar dei etterlatne skal levere kista til gravplassforvaltninga, bør gå fram av vedtektene. Dersom gravplassforvaltninga disponerer fleire kjøle- eller bårerom, bør dei etterlatne kunne levere kista på det som ligg nærast seremonistaden.

For å gje krematoria ansvaret for transport av urna til gravplassforvaltninga der gravlegginga eller oskespreiinga skal skje, gjer utvalet framlegg om følgjande endring i gravferdslova § 10 sjette ledd:

Når kremasjonen har funnet sted, skal asken samles i en urne som deretter forsegles og merkes. Urnen skal oppbevares på en betryggende måte fram til gravleggingen. Urnen oppbevares av krematoriet eller sendes til gravplassmyndigheten i den kommunen hvor gravleggingen skal finne sted.

Lovfestinga av det lokale sørgje for-ansvaret bør følgjast av ei lovfesting av det kommunale finansieringsansvaret for kremasjon. Utvalet gjer framlegg om følgjande endring i kyrkjelova:

§ 15. Kommunens økonomiske ansvar.

Kommunen utreder følgende utgifter etter budsjettforslag fra kirkelig fellesråd:

• a) utgifter til bygging, drift og vedlikehold av kirker,

• b) utgifter til anlegg, drift og vedlikehold av gravplasser og utgifter til kremasjon,

• c) utgifter til stillinger for kirketjener, klokker og organist/kantor ved hver kirke, og til daglig leder av kirkelig fellesråd,

• d) driftsutgifter for fellesråd og menighetsråd, herunder utgifter til administrasjon og kontorhold,

• e) utgifter til lokaler, utstyr og materiell til konfirmasjonsopplæring,

• f) utgifter til kontorhold for prester.

Dessutan gjer utvalet framlegg om ei tilsvarande endring i gravferdslova § 3 siste ledd:

Utgifter til anlegg, drift og forvaltning av gravplasser og utgifter til kremasjon utredes av kommunen etter budsjettforslag fra fellesrådet.

Merknader:

• Plikta for kommunen til å finansiere utgiftene gravplassforvaltninga har til kremasjon i framlegget til endring i § 3, omfattar òg båretransport i samband med kremasjon. Kista eller båra blir transportert til krematoriet, men gravplassforvaltninga må betale for køyringa attende med tom bil.

6.6.3 Økonomiske og administrative konsekvensar av juridisk likestilling

Kremasjonsprosenten har auka jamt og sakte. Utvalet legg til grunn at ei juridisk likestilling i liten grad vil auke delen som vel kremasjon.

Kremasjon er i praksis eit kommunalt finansieringsansvar i dag utover det brukarane betaler i kremasjonsavgift. Framlegget til endring i gravferdslova § 3 og kyrkjelova § 15 er likevel meir enn ei kodifisering av gjeldande rett. Føresegnene er nye og slår fast prinsipp som ikkje har gjeldt før. Økonomisk inneber ikkje lovendringane mykje. Det vesentlege er opphevinga av heimelen til å krevje kremasjonsavgift, som er drøfta ovanfor. Staten kompenserer ikkje kommunane ved lovfesting av oppgåver dei allereie tek ansvar for. Ein eventuell kompensasjon må ta utgangspunkt i om lovendringa fører til endringar i gjeldande ressursbruk, og det er ikkje tilfelle her.

Endringa i gravferdslova § 10 gjev krematoriet ansvaret for transport av urna frå krematoriet til gravplassforvaltninga der gravlegginga eller spreiinga skal skje. Utvalet legg til grunn at denne kostnaden i dag blir dekt av gravplassforvaltninga sjølv eller rekna inn i kremasjonsavgifta. Lovendringa krev ikkje kompensasjon i form av friske midlar frå staten. Det vil vere ei avgrensa administrativ forenkling at lova slår fast kven som har ansvar for å organisere og betale for denne transporten.

Utvalet legg til grunn at det i dag er få konfliktsaker der dei etterlatne ikkje er samde om kremasjon var i strid med ønsket til avlidne, jf. gravferdslova § 10 første ledd. Framlegget til endring inneber at ønsket til avlidne om kremasjon ikkje blir løfta fram i lovgjevinga. Derimot blir ønska generelt løfta fram i § 1. Tanken om at ein skal respektere ønska til avlidne, er ikkje prinsipielt nytt, og utvalet legg til grunn at framlegget om å synleggjere dette i § 1 ikkje i seg sjølv vil føre til fleire konfliktsaker enn dei gravplassforvaltninga i dag handterer.