3 Gjeldende rett

3.1 Overordnet ansvar for drift av asylmottak og omsorgssentre

Asylmottak og omsorgssentre er statens botilbud til personer som har søkt om beskyttelse (asyl). Det følger av utl. § 95 at «en utlending som søker beskyttelse, skal gis tilbud om innkvartering». Videre fremgår det av barnevernloven (bvl.) § 5A-1 at barnevernet «skal gi barn som har kommet til riket og søkt asyl uten foreldre eller andre med foreldreansvar, tilbud om opphold på et omsorgssenter for mindreårige». Dersom barnevernet finner grunn til å sette inn særlige tiltak overfor barn som har søkt beskyttelse, kan andre av barnevernets botiltak være aktuelle, herunder plassering i andre barneverninstitusjoner som er regulert i bvl. §§ 4-24, 4-26, 4-27 og 4-29.

Med «mottak» menes i dag transittmottak, ordinære mottak og mottak for enslige mindreårige mellom 15–18 år. Med «omsorgssenter» menes barnevernets sentre for enslige, mindreårige asylsøkere under 15 år. Det er først og fremst asylsøkere som har en søknad om beskyttelse til behandling som bor i mottak og omsorgssentre. Personer som har fått innvilget opphold og som venter på å bli bosatt eller som har fått avslag og skal forlate landet, kan også bo i mottak.

UDI har det overordnede ansvaret for driften av statlige mottak. Det utøvende ansvaret for mottaksdriften er imidlertid tillagt kommuner og private aktører, hvor sistnevnte også omfatter ideelle organisasjoner. Private aktører er desidert størst, nesten ¾ av alle mottak i Norge drives av privat driftsoperatør. Dernest følger kommuner, med en andel på 19 pst., og ideelle organisasjoner med en andel på 8 pst.

Felles retningslinjer for drift av mottak er nedfelt i ulike rundskriv og rutinebeskrivelser, utarbeidet av UDI. Retningslinjer for hvilke opplysninger som skal og kan registreres, nedtegnes og oppbevares om den enkelte beboer fra vedkommende ankommer mottaket og frem til bosetting eller retur, fremgår blant annet av RS 2008-026 Krav til databehandling og taushetsplikt i statlige mottak. Dette innebærer at det finnes forholdsvis detaljerte beskrivelser av hvilke opplysninger om beboere som skal samles inn og lagres på mottakene.

3.2 Taushetsplikt innenfor samme forvaltningsorgan

Reglene om taushetsplikt for forvaltningsorganer reguleres av forvaltningsloven (fvl.) §§ 13–13 f. Utlendingsforvaltningen, herunder UDI, UNE og Politiets utlendingsenhet (PU), anses som forvaltningsorganer etter fvl. § 1 og er underlagt taushetspliktsreglene i loven. Etter fvl. § 13 b første ledd nr. 3 kan taushetsbelagte opplysninger i en viss utstrekning gjøres tilgjengelige for andre tjenestemenn «innen organet eller etaten».

Spørsmålet om hvorvidt mottakene kan anses å være en del av utlendingsforvaltningen, ble vurdert av Justis- og politidepartementets Lovavdeling i en prinsipputtalelse av 4. august 2005. Lovavdelingen uttalte her at det ikke er «naturlig å anse et kommunalt asylmottak for å ligge innenfor den «etaten» som den statlige utlendingsforvaltningen utgjør». Selv om UDI har det overordnede ansvaret for mottaksdriften, regnes mottakene etter dette ikke som en del av utlendingsforvaltningen.

3.3 Taushetsplikt i mottak med kommunal driftsoperatør

Mottak med kommunal driftsoperatør er å anse som forvaltningsorganer etter forvaltningsloven (fvl.), og er dermed underlagt taushetspliktreglene i fvl. §§ 13–13 f. Disse bestemmelsene oppstiller taushetsplikt om opplysninger de ansatte eller andre som utfører tjenester for forvaltningsorganet mottar om «noens personlige forhold». Opplysningene kan gjøres kjent for andre dersom den opplysningene gjelder samtykker, jf. fvl. § 13 a nr. 1. I de tilfellene der det ikke foreligger samtykke, beror adgangen til å formidle opplysninger på en tolkning av de øvrige bestemmelsene i loven om unntak fra taushetsplikt, jf. fvl. §§ 13 a flg. Unntaksbestemmelsene i forvaltningsloven gir de ansatte i visse tilfeller en rett til å videreformidle informasjon om beboerne i kommunale mottak, men de pålegges ikke en opplysningsplikt.

Det følger av fvl. § 13 b første ledd nr. 5 første alternativ at taushetsplikten ikke er til hinder for at et organ opplyser et annet organ «om en persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet». Det er bare opplysninger som kan relateres til forholdet mellom asylsøkeren og mottaket som vil være omfattet. Utenfor faller opplysninger om forhold fra før vedkommende kom i kontakt med mottaket, og opplysninger som ikke kan sies å angå mottakets virksomhet. Beboerens forhold til andre beboere, gjester eller andre vil for eksempel ikke være omfattet.

Det andre alternativet i fvl. § 13 b første ledd nr. 5 gjelder utlevering av taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige for å fremme avgiverorganets oppgaver. Med hjemmel i denne bestemmelsen kan i utgangspunktet alle typer opplysninger utleveres, men bare i den utstrekning dette er nødvendig for å fremme mottakets oppgaver. Det vil ikke være et tilstrekkelig grunnlag for utlevering at opplysningene kan ha interesse for UDI i deres saksbehandling.

Etter fvl. § 13 b nr. 6 er taushetsplikten heller ikke til hinder for at mottakene anmelder eller gir politiet eller andre kontrollmyndigheter opplysninger om lovbrudd, når det finnes ønskelig av allmenne hensyn eller forfølgingen av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver.

3.4 Taushetsplikt i mottak med privat driftsoperatør

Mottak med privat driftsoperatør anses ikke som forvaltningsorganer, og i utgangspunktet er de derfor ikke omfattet av forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt. Taushetsplikt for ansatte i slike mottak reguleres i RS 2011-003 Reglement for drift av statlige mottak (driftsreglementet). Rettslig sett er driftsreglementet å anse som en avtale mellom den private operatøren og UDI. Driftsreglementet pålegger de mottaksansatte samme taushetsplikt som etter fvl. §§ 13–13 f. Det er imidlertid gjort et eksplisitt unntak fra taushetsplikten overfor UDI i RS 2008-026 Krav til databehandling og taushetsplikt i statlige mottak.

Ansatte i mottak med privat driftsoperatør har således adgang til å formidle taushetsbelagte opplysninger til UDI, enten på forespørsel fra UDI eller av eget tiltak. De har likevel ikke en aktiv informasjons- eller rapporteringsplikt overfor UDI. Det er ikke utformet nærmere retningslinjer eller rutiner for hvilke opplysninger eller på hvilken måte de aktuelle opplysningene skal videreformidles til UDI.

Innad i mottaket, altså mellom de ansatte, og overfor andre organer, gjelder forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt, med de unntak som er omtalt under kapittel 3.3 om mottak med kommunal driftsoperatør.

3.5 Taushetsplikt for ansatte i barnevernet

Ansatte i barnevernet, herunder ansatte i barnevernets omsorgssentre og i andre barneverninstitusjoner, har taushetsplikt etter barnevernloven (bvl.) § 6-7, jf. fvl. §§ 13–13 e. Det følger av bvl. § 6-7 at «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for (…) et omsorgssenter for mindreårige etter denne loven, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e». Det følger videre av bvl. § 6-7 tredje ledd første punktum at «[o]pplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, bare kan gis når dette er nødvendig for å fremme barneverntjenestens, institusjonens, senteret for foreldre og barns eller omsorgssenteret for mindreåriges oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse».

Adgangen til å gi opplysninger til andre forvaltningsorganer er således mer begrenset etter barnevernloven enn etter forvaltningsloven. Dette innebærer at det som hovedregel må foreligge samtykke fra den mindreåriges representant for at barnevernsansatte kan videreformidle taushetsbelagte opplysninger om barnet til utlendingsmyndighetene.

Barne- og likestillingsdepartementet uttalte i Ot.prp. nr. 28 (2007–2008) Lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester mv. (Omsorgen for enslige mindreårige asylsøkere inntil bosetting eller retur), side 49 at:

«Ut i fra en generell vurdering av hva som kan anses å være nødvendig for å fremme omsorgssenterets oppgaver, mener departementet at § 6-7 tredje ledd første punktum gir omsorgssenteret en adgang til å formidle opplysninger til utlendingsmyndighetene i visse tilfeller. Adgangen vil kunne foreligge dersom omsorgssenteret finner at formidling av opplysningene etter en konkret vurdering er nødvendig for å ivareta barnets beste, herunder å ivareta barnets beste ved behandlingen av asylsøknaden eller å sikre barnet en best mulig bosetting eller retur».

I henhold til bvl. § 5A-6 skal omsorgssenteret i løpet av barnets opphold på senteret foreta en kartlegging av barnets situasjon og behov som grunnlag for etterfølgende bosetting i en kommune. Denne kartleggingen skal gjøres i samarbeid med barnet. Kartleggingsmappen eller innholdet i denne kan ikke uten samtykke fra representanten oversendes andre myndigheter. For øvrig gjelder også her unntaket i bvl. § 6-7, slik at disse opplysningene kan utleveres til utlendingsmyndighetene dersom det vurderes å være til barnets beste.

3.6 Taushetsplikt/opplysningsplikt på annet grunnlag

Mottaksansatte og ansatte i barnevernet kan også være underlagt taushetsplikt etter særlover. Et eksempel på slik særlovgivning er taushetsplikt for helsepersonell etter helsepersonelloven § 21. Taushetsplikten gjelder for alle som defineres som helsepersonell, jf. helsepersonelloven § 3, og som yter helsehjelp i Norge. Dersom en mottaksansatt faller inn under definisjonen «helsepersonell», og yter helsehjelp i mottaket, vil den mottaksansatte ha taushetsplikt etter helsepersonelloven § 21. Taushetsplikt etter særlover gjelder for ansatte i alle typer mottak.

I visse tilfeller foreligger det også en opplysningsplikt eller meldeplikt til andre forvaltningsorganer uten hensyn til taushetsplikt etter forvaltningsloven. For ansatte i mottak og omsorgssentre vil særlig bvl. § 6-4 annet ledd om meldeplikt til barnevernet og avvergelsesplikten i kjønnslemlestelsesloven § 2 være aktuelle. Mottakene og omsorgssentrene melder i dag fra til UDI ved mistanke om eller kjennskap til at en beboer er offer for menneskehandel. Dersom opplysningene kan ha relevans for barnets utlendingssak, blir det innhentet samtykke fra representanten.

En annen aktuell bestemmelse er straffeloven § 139, som inneholder en plikt til å søke å avverge visse straffbare handlinger der man får kunnskap om dette. Avvergingsplikten gjelder uten hensyn til taushetsplikt.

3.7 Mottaksansattes kompetanse og rolle

I UDIs rundskriv RS 2011-003 Reglement for drift av statlige mottak (driftsreglementet), fremgår det at «mottaksansattes rolle skal primært være å veilede beboerne, samt legge til rette for å realisere målsettingene i dette dokumentet». Videre fremgår det at mottakene skal ivareta beboernes behov for trygghet og sikkerhet. I de ordinære mottakene skal de mottaksansatte bidra til at beboerne kan ivareta egen livssituasjon under mottaksoppholdet, samt forberede dem på bosetting i Norge eller retur til hjemlandet. Mottaksansatte har ingen rolle i selve asylsaksbehandlingen. Ansatte i mottak har ulik bakgrunn, både med hensyn til utdanning, arbeidserfaring, alder og nasjonalitet.

I NOU 2011: 10 Velferdsstatens venterom ble blant annet mottaksansattes kompetanse og rolle drøftet. Her fremgår det at mottaksansatte i relasjon til beboere skal være veiledere og tilretteleggere, men at de ikke skal være deres hjelpere. Samtidig skal mottakene sikre den enkelte beboers behov for trygghet. Videre skal de ansatte tilrettelegge for trivsel og aktivitet, og bidra til at beboerne, ved hjelp av tilstrekkelig informasjon, kan ivareta sin egen livssituasjon. Mottak skal ikke betraktes som en institusjon, men som et botilbud for mennesker i en spesiell livssituasjon, der enkeltindivider kan ha spesielle behov.

Siden botilbudet til enslige, mindreårige asylsøkere også omfatter nødvendig omsorg, er kravene til bemanning og kompetanse strengere for mottak for enslige mindreårige og omsorgssentre enn for andre mottak. Det kreves blant annet døgnbemanning i mottak for enslige, mindreårige asylsøkere. I tillegg er det krav om at enkelte av de ansatte skal ha barnefaglig kompetanse. UDI har utarbeidet en rekke retningslinjer for arbeid med barn i mottak.

3.8 Personvern og internasjonale forpliktelser

3.8.1 Personopplysningsloven

Personopplysningsloven angir minimumsstandarder for behandling av personopplysninger. Loven gjennomfører EUs personverndirektiv i norsk rett. Formålet med loven er «å beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket gjennom behandling av personopplysninger». Loven skal også «bidra til at personopplysningene blir behandlet i samsvar med grunnleggende personvernhensyn, herunder behovet for personlig integritet, privatlivets fred og tilstrekkelig kvalitet på opplysningene».

Personopplysningsloven § 2 skiller mellom «personopplysninger», som er opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson, og «sensitive personopplysninger», som er opplysninger om blant annet rasemessig eller etnisk bakgrunn, politisk, filosofisk eller religiøs oppfatning og helsemessige forhold. Etter lovens § 8 er det kun anledning til å behandle personopplysninger, det vil si samle inn, registrere, sammenstille, lagre, utlevere, eller en kombinasjon av dette, dersom den registrerte enten har samtykket, det er fastsatt i lov at det er adgang til slik behandling, eller det er nødvendig blant annet for å utøve offentlig myndighet. For behandling av sensitive personopplysninger er det en høyere terskel, og det listes i § 9 opp flere alternative tilleggsvilkår. Ett mulig grunnlag for behandling av sensitive personopplysninger er at aktuell behandling av informasjon har hjemmel i lov.

Ifølge personopplysningsloven § 11 kan, i tillegg til at vilkårene i §§ 8 og 9 må være oppfylt, personopplysninger bare benyttes «til uttrykkelig angitte formål som er saklig begrunnet i den behandlingsansvarliges virksomhet». Dette prinsippet om formålsbestemthet skal skape forutberegnelighet for den enkelte. I forarbeidene til personopplysningsloven (Ot.prp. nr. 92 (1998–1999)), fremgår det at «[f]ormålet må være tilstrekkelig konkret og avgrenset til at det skaper åpenhet og klarhet om hva behandlingen skal tjene til». En viktig følge av formålsbestemthetsprinsippet er grensen mot såkalt sekundærbruk, at opplysningene ikke skal brukes til andre formål enn de opprinnelig var samlet inn for. Dette kommer til utrykk i lovens § 11 første ledd bokstav c, om at personopplysninger ikke kan «brukes senere til formål som er uforenlig med det opprinnelige formålet med innsamlingen, uten at den registrerte samtykker». Med uforenlige formål menes typisk at den nye bruken virker mot de interesser som den opprinnelige bruken skulle fremme.

Nødvendighetsprinsippet er et grunnleggende personvernprinsipp og innebærer at behandling av personopplysninger ikke skal være mer omfattende enn det som er nødvendig ut fra formålet. Kravet til at metoden er nødvendig for å oppnå formålet innebærer at formålet ikke kan nås på en mindre inngripende måte ved bruk av andre metoder. Nødvendighetsprinsippet stiller videre krav til opplysningenes kvalitet og relevans. Dette kommer til uttrykk i personopplysningsloven § 11 bokstav d om at opplysningene må være «tilstrekkelige og relevante for formålet med behandlingen».

Lovens § 19 gir regler for informasjonsplikt når det samles inn opplysninger fra den registrerte. Den behandlingsansvarlige skal av eget tiltak informere den registrerte om navn og adresse til den behandlingsansvarlige, hva som er formålet med behandlingen, om opplysningene vil bli utlevert og hvem som er mottaker, om det er frivillig å gi fra seg opplysningene og annet som gjør den registrerte i stand til å bruke sine rettigheter etter loven på best mulig måte, for eksempel retten til innsyn.

For behandling av personopplysninger kreves det melding til Datatilsynet, jf. personopplysningsloven § 31, mens det for behandling av sensitive personopplysninger kreves konsesjon fra Datatilsynet, jf. § 33. Konsesjon er ikke nødvendig «for behandling av personopplysninger i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov», jf. lovens § 33 tredje ledd.

3.8.2 Internasjonale forpliktelser

Det er i denne sammenheng relevant å vurdere Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) og FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen). Disse konvensjonene er inkorporert i norsk rett gjennom menneskerettsloven § 2, og har i henhold til lovens § 3 forrang ved motstrid med annen norsk lovgivning. På utlendingsfeltet er disse konvensjonene også inkorporert gjennom den generelle inkorporasjonsbestemmelsen i utl. § 3.

3.8.2.1 Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8

EMK artikkel 8 (1) beskytter fire særskilte interesser; privatlivet, familielivet, hjemmet og korrespondanse. Bestemmelsen oppstiller et forbud for staten mot å gjøre inngrep i disse. Bestemmelsens primære formål er å begrense statens maktutøvelse. Kjernen i bestemmelsen er den fysiske integritet og vern mot misbruk av personopplysninger. Myndighetenes innsamling av informasjon vedrørende en person uten samtykke kan komme i strid med vedkommendes rett til privatliv.

Etter EMK artikkel 8 (2) kan det imidlertid gjøres unntak fra forbudet i første ledd dersom følgende tre kumulative vilkår er oppfylt: Det er hjemmel i lov, inngrepet fremmer ett av de legitime formålene i bestemmelsen og inngrepet er nødvendig i et demokratisk samfunn, av hensyn til ett eller flere oppregnede forhold (nasjonal sikkerhet, offentlig trygghet, landets økonomiske velferd, forebygge uorden eller kriminalitet, beskytte helse eller moral, eller andres rettigheter og friheter). Det må med andre ord foreligge tungtveiende samfunnsinteresser, og tiltaket må stå i et rimelig forhold til det formålet som skal fremmes gjennom tiltaket. Inngrepet må ikke gjøres mer omfattende enn det som kreves for å oppnå det bestemte formålet. Behovet for inngrepet må vurderes opp mot ulempen for den enkelte (proporsjonalitet).

3.8.2.2 FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17

SP artikkel 17 fastslår at ingen må utsettes for vilkårlige eller ulovlige inngrep i privat- eller familieliv, hjem eller korrespondanse, eller ulovlige inngrep på ære eller omdømme. Retten til privatliv innebærer at myndighetene bare kan kreve opplysninger om private forhold som er strengt nødvendige for samfunnslivet. Ethvert lovhjemlet inngrep må være i overensstemmelse med konvensjonens bestemmelser og formål. Det må dessuten fremstå som rimelig under de konkrete omstendigheter. SP artikkel 17 er ikke ansett å gi en videre rett til privatliv enn EMK artikkel 8. Det vises derfor til beskrivelsen av EMK artikkel 8 ovenfor.

3.8.2.3 FNs konvensjon om barnets rettigheter (barnekonvensjonen)

Et av de grunnleggende prinsippene i barnekonvensjonen er forbudet mot diskriminering i artikkel 2. Ifølge denne bestemmelsen skal statene respektere og sikre de rettighetene som er fastsatt i konvensjonen for ethvert barn innenfor deres jurisdiksjon, uten diskriminering av noe slag.

I henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 (2) påtar partene seg «å sikre barnet den beskyttelse og omsorg som er nødvendig for barnets trivsel». Videre er hensynet til barnets beste et grunnleggende prinsipp. Ifølge barnekonvensjonen artikkel 3 (1) skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved alle handlinger utført av offentlig myndighet som berører barn.

Barnekonvensjonen artikkel 22 retter seg spesielt til barn som søker beskyttelse (asyl). Det fremgår av bestemmelsen at barn har rett til behørig beskyttelse og humanitær hjelp, i tråd med gjeldende menneskerettigheter. Barnet har også rett til hjelp med å finne sine foreldre og skaffe til veie de opplysninger som er nødvendig for at barnet skal kunne gjenforenes med sine foreldre. Finner man ikke foreldrene, har barnet rett til samme beskyttelse som ethvert annet barn som permanent eller midlertidig er berøvet sitt familiemiljø.

Bestemmelsen i barnekonvensjonen artikkel 16 dekker samme rett til privatliv som EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. Barn er også omfattet av disse bestemmelsene, og det som fremgår ovenfor gjelder derfor også for barn.