3 Innbyggjarinitiativ

3.1 Avvising av innbyggjarinitiativ fordi forslaget ikkje gjeld verksemda til kommunen og avvising fordi det er omkamp

3.1.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 39 a nr. 1 seier:

§ 39 a Innbyggerinitiativ

Innbyggerne i kommunen eller fylket kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunenes virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent av innbyggerne står bak forslaget. Likevel er 300 underskrifter i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig.

Eit innbyggjarinitiativ må gjelde verksemda til kommunen. Omgrepet «virksomhet» (nynorsk «verksemd») er henta frå kommunelova § 2 og rettar seg mot arbeidsområdet til kommunen i vid forstand. I dette inngår den verksemda som kommunen faktisk driv eller kan drive. Omgrepet omfattar både lovpålagde oppgåver og andre oppgåver dei utfører, sjå Ot.prp. nr. 45 (2001–2002) s. 288.

Kommunestyret har ikkje plikt til å ta stilling til eit innbyggjarinitiativ som ikkje gjeld verksemda til kommunen. Lovteksten tek ikkje direkte stilling til spørsmålet om kven i kommunen som kan eller skal avgjere om eit forslag gjeld verksemda til kommunen. Likevel ser lovteksten ut til å byggje på ein føresetnad om at kommunestyret ikkje har plikt til å ta stilling til dette spørsmålet, slik at det kan leggjast til administrasjonen å avvise eit innbyggjarinitiativ som ikkje gjeld verksemda til kommunen. Det er fordi «forslaget» som kommunestyret etter § 39 a nr. 1 andre punktum skal ta stilling til, peiker tilbake på det «forslaget» som er oppgitt i første punktum. Og «forslaget» som er oppgitt i første punktum, stiller som vilkår at det gjeld verksemda til kommunen.

Departementet har i rettleiinga H-2149 Innbyggerinitiativ/Innbyggjarinitiativ uttalt:

Så lenge loven stiller visse krav til forslaget, må det etter departementets vurdering likevel være anledning for administrasjonen (rådet) til å ta stilling til om forslaget oppfyller lovens vilkår.

Vidare er det eit vilkår for å få behandla eit innbyggjarinitiativ at forslaget ikkje har same innhald som eit tidlegare innbyggjarinitiativ eller ei sak som er behandla av kommunestyret på vanleg måte i løpet av valperioden. Dette blir ofte omtalt som «omkampføresegna» (bokmål: «omkampbestemmelsen»). Føresegna står i kommunelova § 39 a nr. 3:

I samme valgperiode kan det ikke fremmes forslag dersom dette har

a) samme innhold som et tidligere forslag fremmet etter denne bestemmelsen, eller

b) samme innhold som en sak som er behandlet av kommunestyret eller fylkestinget i løpet av valgperioden.

Lova inneheld likevel ikkje eit forbod mot at kommunestyret realitetsbehandlar slike initiativ. Kommunestyret har høve til dette, men innbyggjarane vil altså ikkje ha krav på at det blir gjort ei realitetsvurdering.

Lovteksten tek heller ikkje her direkte stilling til kven i kommunen som kan eller skal avgjere om eit forslag er i strid med omkampføresegna. Likevel seier føresegna innleiingsvis at «det ikke [kan] fremmes forslag». Det kan derfor verke som at eit forslag som er i strid med omkampføresegna, ikkje er eit «forslag» som kommunestyret pliktar å ta stilling til etter § 39 a nr. 1 andre punktum. Departementet har lagt denne forståinga til grunn i rettleiinga H-2149 Innbyggerinitiativ/Innbyggjarinitiativ.

3.1.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet enkelte endringar i kommunelova § 39 a som regulerer ordninga med innbyggjarinitiativ. Bakgrunnen for forslaga var rapporten Evaluering av innbyggerinitiativordningen frå NIBR/Rokkansenteret oktober 2010.

Departementet føreslo i høyringsnotatet to lovendringar knytte til avvising av innbyggjarinitiativ på formelt grunnlag. Departementet føreslo at det skal vere kommunestyret/fylkesstyret sjølv som må avgjere om eit innbyggjarinitiativ skal avvisast fordi det ikkje gjeld verksemda til kommunen. Vidare føreslo departementet at kommunestyret/fylkesstyret sjølv må avgjere om innbyggjarinitiativet skal avvisast fordi det er omkamp om eit spørsmål som allereie er behandla.

Bakgrunnen for forslaga var at departementet meinte at spørsmålet om kven i kommunen som skal ha høve til å avvise eit innbyggjarinitiativ fordi det ikkje er omfatta av verksemda til kommunen, eller fordi det er omkamp, er av prinsipiell betydning, spesielt i tvilstilfelle.

Vidare var departementet oppteke av at innbyggjarinitiativordninga skal vere ein arena for reell medverknad. For å få til det er det viktig at initiativtakarane og dei som skriv under på eit initiativ, opplever at forslaget hamnar på bordet til politikarane. Departementet meinte at dette kunne gjerast ved at kommunestyret får plikt til å vurdere om eit initiativ gjeld verksemda til kommunen eller ikkje. I tillegg er vurderingstemaet – verksemda til kommunen – av ein slik karakter at det verkar mest rimeleg at det er kommunestyret sjølv som tek den endelege avgjerda. Departementet meiner at dei same forholda gjer seg gjeldande i spørsmålet om avvising fordi det er omkamp.

Departementet vurderte om forslag som openbert ikkje fyller vilkåret, likevel kan avvisast av administrasjonen, men meinte at det ikkje er behov for å gjere eit slikt unntak, sidan det berre vil vere eit fåtal saker.

Departementet peikte på at det i rettleiinga H-2149 Innbyggerinitiativ/Innbyggjarinitiativ har uttalt at kommunestyret sjølv bør vurdere om forslaget skal avvisast når det er tvil om omkampføresegna er oppfylt. Departementet viste også til evalueringsrapporten, som viser at det i liten grad er administrasjonssjefen som tek slike avgjerder. Det er heller eit folkevald organ (som ikkje nødvendigvis er kommunestyret) som gjer det. Slik som det er gitt uttrykk for i rettleiinga, meinte departementet at det er rimeleg at kommunestyret sjølv vurderer om eit forslag har same innhald som ei sak som kommunestyret tidlegare har behandla.

Departementet peikte vidare på at det er grunn til å tru at initiativtakarar og underskrivarar vil meine at initiativet får ei meir demokratisk behandling dersom det er kommunestyret, og ikkje administrasjonssjefen, som vurderer avvisingsspørsmålet. Det gjeld sjølv om kommunestyret avviser initiativet.

3.1.3 Høyringa

Departementet fekk inn 72 høyringssvar inkludert dei som ikkje hadde merknader. Av høyringssvara som kom inn, var det 32 som støtta forslaga om å ta inn ei delegeringssperre, mens 6 høyringsinstansar var imot. Det er altså eit klart fleirtal av dei som har uttalt seg, som støttar forslaget frå departementet. Det var nokre høyringsinstansar som uttrykte støtte til intensjonane, men som likevel ikkje ønskjer ei slik delegeringssperre som departementet har føreslått. Dei som har grunngitt dette, peiker særleg på omsynet til lokaldemokratiet. For eksempel skriv Akershus fylkeskommune:

Av hensyn til lokaldemokratiet er fylkeskommunen likevel ikke enig i forslaget om å innføre en delegasjonssperre i loven, slik at fylkestinget selv ikke kan vurdere unntak.

Dei høyringsinstansane som ikkje ønskjer delegeringssperra, meiner at det bør vere mogleg å delegere til eit anna folkevald organ.

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) er einig med departementet i at lovteksten bør ta meir direkte stilling til kven som skal kunne avvise innbyggjarforslag som ikke fyller dei formelle vilkåra, men meiner at kommunestyret bør få høve til å delegere denne myndigheita til eit anna folkevald organ. Dei grunngir dette med at:

[…] en behandlingsmåte hvor alle avgjørelser om å avvise innbyggerinitiativ må treffes av kommunestyret selv kan medføre uhensiktsmessig bruk av tid og ressurser for kommunestyret, særlig dersom ordningen skulle bli mer kjent og tilgjengelig for innbyggerne. Behandlingsmåten bør være robust overfor økt omfang av innbyggerinitiativ/innbyggerforslag. Et pålegg om å legge beslutningen til et bestemt folkevalgt organ, griper også inn i kommunenes organisasjonsfrihet. Innbyggerforslaget vil gis en demokratisk behandling også dersom kommunestyret velger å delegere hele eller deler av myndigheten til annet folkevalgt organ. I tillegg legger behandlingsmåten til rette for at kommunestyret aktivt vurderer hvordan de vil forholde seg til ordningen med forslag fra innbyggerne, og beslutte behandlingsmåten ut fra lokale prioriteringer og lokale forhold.

3.1.4 Departementets vurderingar

Departementet meiner at lovteksten bør ta meir direkte stilling til kven som skal kunne avvise innbyggjarforslag som ikkje fyller dei formelle vilkåra. Departementet har derfor føreslått at kommunestyra skal kunne gjere dette utan høve til å delegere til andre. Det er berre nokre få høyringsinstansar som ikkje ønskjer å innføre ei delegeringssperre.

Departementet kan ikkje sjå at det er relevant å leggje avgjerande vekt på argumenta som blir haldne fram mot delegeringssperre, slik som at ei slik sperre kan føre til lite føremålstenleg bruk av tid og ressursar for kommunestyret. Dersom det er openbert at dei formelle vilkåra ikkje er oppfylte, vil kommunestyret kunne behandle saka svært raskt, utan særleg bruk av verken tid eller ressursar. I ei sak der det er tvil om dei formelle vilkåra er oppfylte eller ikkje, meiner departementet at det er viktig at det øvste organet i kommunen behandlar saka. Departementet kan derfor ikkje sjå at det er behov for å gi høve til å delegere behandlinga av desse sakene til eit anna folkevald organ. Vidare har det i høyringssvara komme innvendingar om at ei delegeringssperre utgjer ei innskrenking av handlingsrommet til kommunestyret og ei innskrenking av organisasjonsfridommen til kommunane. Departementet er einig i dette, men meiner at andre lokaldemokratiske omsyn må vege tyngre i dette spørsmålet – nemleg innbyggjarane sine interesser i å få initiativa sine behandla av dei øvste folkevalde. Dette vil også kunne styrkje ordninga i seg sjølv.

3.2 Frå innbyggjarinitiativ til innbyggjarforslag

3.2.1 Bakgrunn

Overskrifta i § 39 a er «Innbyggerinitiativ». Føresegna elles nyttar uttrykket «forslag». Dei som står bak forslaget, blir kalla «initiativtakerne». Terminologien i føresegna er altså ikkje einsarta.

3.2.2 Høyringsnotatet

Departementet meinte i høyringsnotatet at «innbyggerforslag» gir ei meir presis beskriving av ordninga enn «innbyggerinitiativ» gjer. Vidare vil endringa gi føresegna ei einsarta språkutforming og gjere føresegna meir tilgjengeleg for innbyggjarane. For å sikre konsistens i språkutforminga av føresegna føreslo departementet også å erstatte uttrykket «initiativtakerne» i § 39 a nr. 2 med uttrykket «forslagsstillerne».

3.2.3 Høyringa

Departementet fekk inn 72 høyringssvar inkludert dei som ikkje hadde merknader. 36 av høyringsinstansane støtta forslaget om namnebytte til «innbyggerforslag». Ingen høyringsinstansar var imot forslaget.

3.2.4 Departementets vurderingar

Departementet viser til det som er uttalt i høyringsnotatet, og til at alle høyringsinstansane som har svart på høyringa, støttar forslaget.