5 Utsett innsyn etter offentleglova § 5

5.1 Gjeldande rett

Offentleglova § 5 inneheld reglar om kva tid eit organ kan eller skal utsetje å gi innsyn i eit dokument som det er innsynsrett i. Etter § 5 første ledd kan organet bestemme at innsynsretten i ei bestemd sak skal utsetjast dersom det er grunn til å tru at dokumenta gir eit direkte misvisande bilete av saka, og at innsyn derfor kan skade klare samfunnsmessige interesser. I lovforarbeida er det understreka at vilkåra for å utsetje innsynstidspunktet etter denne føresegna er svært strenge, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 121. Forarbeida peiker på at føresegna etter omstenda blant anna kan nyttast i ulike granskingar og liknande, sjå s.122.

Etter § 5 andre ledd blir dokument som er utarbeidde av eller til Riksrevisjonen i saker som revisjonen vurderer å leggje fram for Stortinget, først offentlege hos forvaltninga når saka er motteken i Stortinget. Desse dokumenta blir heller ikkje offentlege hos Riksrevisjonen før saka er motteken i Stortinget, jf. riksrevisjonslova § 18 andre ledd.

Det finst i dag ikkje heimlar for utsett offentlegheit av førebelse kommunale revisjonsrapportar. Eit saksdokument som er sendt frå revisjonen til den kommunale forvaltninga i samband med eit revisjonsoppdrag, er i utgangspunktet offentleg idet det er komme inn til kommunen, jf. offentleglova §§ 3 og 4. Dersom dokumentet ikkje skal eller kan haldast utanfor innsyn i medhald av offentleglova kapittel 3, kan innsynstidspunktet berre utsetjast dersom dei strenge vilkåra i offentleglova § 5 første eller tredje ledd er oppfylte. Dersom dokumenta handlar om eit mogleg lovbrot, kan dei haldast utanfor offentlegheit med heimel i offentleglova § 24 andre ledd.

5.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet føreslo departementet endringar i offentleglova § 5 andre ledd slik at det blir utsett innsyn for kommunale revisjonsdokument og dokument i statlege tilsynssaker.

Bakgrunnen for forslaget er arbeidsgrupperapporten som departementet fekk i desember 2009: 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane. Ei rekkje av tilrådingane i rapporten retta seg mot departementet. Tilrådingane som gjeld endringar i lover og forskrifter som departementet har ansvar for, blei behandla i eit høyringsnotat frå departementet av 27. mai 2011. I høyringsnotatet tok departementet likevel ikkje stilling til tilråding nr. 80. Om utsett innsyn skreiv arbeidsgruppa dette på s. 128 i rapporten:

Arbeidsgruppa meiner at det er heilt sjølvsagt at rapportar etter til dømes forvaltningsrevisjonar og selskapskontrollar er offentlege. Elles ville dei miste mykje av verknaden sin. Men ein rapport er ikkje ferdig før det har vore dialog mellom revisor og administrasjonssjefen og synspunkta til administrasjonssjefen er tekne inn eller innarbeidde i rapporten. Rapportar bør derfor ikkje bli offentlege før administrasjonssjefen har fått uttale seg om dei og rapporten er motteken av kontrollutvalet. Lite tenlege føresegner i offentleglova som krev at mistankar og opplysningar som ikkje er dokumenterte blir viste fram i full openheit, kan stimulere til ein praksis på sida av lova. Arbeidsgruppa oppfattar det slik at for tidleg offentlegheit i praksis somme stader har gjort behandlinga av saker frå kontrollutvalet meir konfliktfylt enn ønskjeleg. Arbeidsgruppa meiner derfor at den same regelen om utsett offentlegheit bør gjelde for kontrollutvalet og kommunale revisorar som for Riksrevisjonen. Opninga i offentleglova § 5 for utsett offentlegheit etter ei konkret vurdering er ikkje tilstrekkeleg.

Tilråding 80: Revisjonsrapportar bør ikkje vere offentlege før kontrollutvalet har motteke den endelege rapporten med innarbeidde merknader frå administrasjonssjefen. Offentleglova § 5 bør bli endra slik at det same gjeld i kommunane som i staten (Riksrevisjonen).

5.3 Høyringa

Av dei som uttaler seg om spørsmålet i høyringa, støttar 37 høyringsinstansar forslaget, mens åtte går imot. Dei som støttar forslaget, seier seg einige i grunngivinga til departementet.

Presseorganisasjonane er klare motstandarar av forslaget, og Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening har levert ei felles fråsegn. Dei peiker blant anna på at innsyn i saker som er under revisjon, og som får offentleg merksemd, vil kunne føre til at kontrollorgana får tips om fleire opplysningar i saka, noko som vil styrkje kontrollen.

Justisdepartementet peiker på at vurderinga om utsett innsyn bør skje konkret og ta utgangspunkt i det aktuelle dokumentet. I høyringsfråsegna peiker Justisdepartementet også på at det er heimlar i offentleglova for å gjere unntak for dokument som gjeld lovbrot:

Etter offentleglova § 24 andre ledd andre punktum kan det gjerast unntak for dokument som gjeld lovbrot, inntil saka er endeleg avgjord. Dette omfattar og dokument som har til formål å avklare om det har skjedd noko lovbrot. Ein rapport som har spørsmål om lovbrot som hovudtema, vil det såleis i utgangspunktet kunne gjerast tidsavgrensa unntak for etter gjeldande reglar.

NKRF peiker på at også andre enn revisoren kan få i oppdrag å gjere selskapskontroll på vegner av kontrollutvalet, og at slik korrespondanse også må vere omfatta av høvet til å gjere unntak frå offentlegheit.

5.4 Departementets vurderingar

Eit grunnleggjande omsyn bak offentleglova er at det skal vere mogleg for allmenta å påverke avgjerdsprosessar i forvaltninga. Innsyn vil gi borgarane høve til å komme med ytringar og innspel.

Statlege tilsynsmyndigheiter utfører kvart år ei rekkje tilsyn med kommunane for å kontrollere at kommunane oppfyller lovpålagde plikter. Etter innspel i høyringsrunden og nærmare vurderingar har departementet komme til at desse førebelse tilsynsrapportane i mange tilfelle kan fritakast frå offentlegheit i medhald av offentleglova § 24 andre ledd andre punktum. Statleg tilsyn med kommunane er ein kontroll av om kommunane oppfyller lovpålagde oppgåver. Dersom det statlege tilsynet avdekkjer lovbrot, vil det vere mogleg å førebels gjere unntak for rapportane med heimel i offentleglova § 24 andre ledd andre punktum. Departementet presiserer at når kommunen har fått den endelege rapporten, vil også dei førebelse rapportane i utgangspunktet vere offentlege. Departementet ser derfor ikkje behov for å fremje forslag om ytterlegare unntaksheimlar for førebelse rapportane i samband med statlig tilsyn.

I høyringsnotatet føreslo departementet at førebelse revisjonsrapportar skulle ha utsett offentlegheit på bakgrunn av forslag i arbeidsgrupperapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane frå desember 2009. Arbeidsgruppa peikte på enkelte konsekvensar som kan oppstå ved for tidleg offentleggjering av korrespondanse som blir utveksla før ein revisjonsrapport er ferdigstilt.

Departementet legg til grunn at innsyn i uferdige revisjonsrapportar tidvis blir opplevd som eit problem i kommunane. Ikkje-dokumenterte påstandar og opplysningar som offentlegheita får kjennskap til, vil kunne skape offentlege diskusjonar som byggjer på uriktige føresetnader. Dette er også stadfesta gjennom høyringsfråsegnene.

Eit viktig mål i eigenkontrollen til kommunane er å leggje til rette for læring. Eventuelle feil og manglar som blir påpeikte i revisjonsrapportar, bidreg nettopp til det. Ikkje-dokumenterte påstandar og opplysningar som det viser seg ikkje er grunnlag for å ta inn i den endelege revisjonsrapporten, har mindre læringsverdi for kommunen. Dersom slike opplysningar får mest merksemd i debatten, vil det kunne svekkje læringsverdien av det faktagrunnlaget som blir lagt til grunn i den endelege rapporten.

Presseorganisasjonene har i høyringsfråsegna si framheva at media bør undersøkje ei sak samtidig som kontrollorgana, og at det vil gi allmenta høve til å komme med innspel. Departementet er einig i at media også bør undersøkje saker, men meiner at ein kan sikre dette ved at dei førebelse revisjonsrapportane blir offentlege når den endelege rapporten blir levert til kontrollutvalet.

Hovudregelen om innsyn i den løpande revisjonsdialogen mellom revisoren og kommunen vil kunne føre til at avklaringar blir gjorde munnleg i staden for skriftleg. Då vil ueinigheit ikkje visast i den førebelse versjonen som blir send til verifisering og merknader. For ettertida vil det vere ein fordel at denne ueinigheita kjem fram av skriftlege dokument. Departementet meiner at ein regel om utsett innsyn for desse dokumenta vil gjere det meir aktuelt å gjere den løpande revisjonsdialogen skriftleg, noko som vil sikre etterprøvbarheita for ettertida.

Når ein skal vurdere reglane om dokumentinnsyn, må ein avvege behovet som forvaltninga har for å skjerme visse opplysningar, mot interessa allmenta har i å få innsyn. I tilfellet med løpande revisjonsdialog har forvaltninga ei interesse i å verne opplysningane for å få ro til å fullføre saksførebuinga si. Det er den endelege revisjonsrapporten som blir behandla av kontrollutval og kommunestyre, og som blir grunnlag for det eventuelle oppfølgingsvedtaket til kommunestyret. Det er derfor viktig at revisjonen har ro til å arbeide fram ein rapport som byggjer på verifiserte fakta.

Departementet føreslår etter dette eit tillegg i offentleglova § 5 andre ledd som gir høve til å gjere unntak frå reglane om dokumentinnsyn for dokument som er utarbeidde av eller til revisoren i samband med revisjonsarbeidet, fram til kontrollutvalet har fått den endelege revisjonsrapporten. Dei føreslåtte endringane i offentleglova § 5 gir høve til, men ikkje plikt til, utsett innsyn i dokument frå revisor til kontrollutval.

NKRF peikte i høyringa på at også andre enn revisoren kan få i oppdrag å gjere selskapskontroll på vegner av kontrollutvalet, og at slik korrespondanse også må vere omfatta av høvet til å gjere unntak frå reglane om offentlegheit. Departementet ser at det er behov for å inkludere også slik korrespondanse, og har utforma lovforslaget slik at dette er inkludert.