4 Teieplikta til revisor

4.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 78 nr. 7 lyder:

Med mindre det følger av revisjonens oppgaver etter denne lov eller forskrift gitt i medhold av nr. 8, eller den opplysningene gjelder har samtykket til at taushetsplikten ikke skal gjelde, har revisor plikt til å bevare taushet om det de får kjennskap til i sitt oppdrag for kommunen eller fylkeskommunen.

Enkelte avgrensingar i teieplikta er fastsette i sjølve føresegna og i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. § 21. Ifølgje forskrifta § 22 gjeld den lovbestemde teieplikta til ein revisor tilsvarande for medarbeidarane til revisoren.

I merknadene til føresegna i forarbeida står det at «[b]estemmelsen fastslår at kommunens revisor som hovedregel har taushetsplikt om alt de får kjennskap til under utførelsen av sitt oppdrag for kommunen», jf. Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) s. 108. Revisoren har altså i utgangspunktet ei vidtgåande teieplikt. Vidare heiter det same stad s. 108:

Taushetsplikten gjelder ikke dersom det å gjøre opplysninger kjent, er en del av de oppgavene som revisor skal gjøre. Taushetsplikten vil derfor ikke være til hinder for at revisor rapporterer til og kommuniserer med kommunens kontrollutvalg, eller andre instanser i kommunen i samsvar med de regler og retningslinjer som gjelder for revisjonsarbeidet.

Sitatet viser at det ligg føre praktisk viktige avgrensingar i teieplikta etter kommunelova § 78 nr. 7. Desse avgrensingane skal sikre at teiepliktsreglane ikkje er til hinder for at revisoren skal kunne utføre oppgåvene sine. Om bakgrunnen for teiepliktføresegna heiter det i Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) s. 91:

Etter departementets vurdering er det naturlig og nødvendig at revisors vide innsynsrett reflekteres i en streng taushetsplikt. Det at revisor vil kunne gis adgang til ulike og til dels svært sensitive opplysninger er departementets begrunnelse for at det er behov for en generell taushetsplikt om de opplysninger revisor får kjennskap til i sitt oppdrag for kommunen.

Forholdet mellom teiepliktsreglane i forvaltningslova og anna lovgiving er nærmare regulert i forvaltningslova § 13 f første ledd:

Dersom noen som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, er pålagt taushetsplikt ved bestemmelse i annen lov, forskrift eller instruks av hensyn til private interesser, gjelder §§ 13 til 13 e som utfyllende regler når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov.

Ifølgje Ot.prp. nr. 2 (1985–86) s. 8 gjeld denne føresegna den same personkretsen som går inn under § 13, altså den forvaltningsmessige teieplikta.

Departementet legg til grunn at ein revisor er omfatta av dei alminnelege reglane om teieplikt som følgjer av forvaltningslova §§ 13 flg. Dette ser ut til å vere ein føresetnad som er lagd til grunn i forarbeida til kommunelova § 78 nr. 7, jf. Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) s. 91. Der går det fram at teieplikta til revisoren etter denne føresegna går framfor reglane om teieplikt i forvaltningslova.

Etter forvaltningslova § 13 f vil §§ 13 til 13 e gjelde som utfyllande reglar for revisoren dersom teieplikta i kommunelova § 78 nr. 7 er pålagd av omsyn til private interesser.

Teieplikta til revisoren etter kommunelova § 78 nr. 7 gjeld ikkje dersom det ligg føre eit samtykke om at teieplikta ikkje skal gjelde, frå den som opplysningane gjeld. Dersom opplysningane gjeld kommunen, kan det kompetente organet i kommunen samtykke til at teieplikta ikkje skal gjelde, jf. Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) s. 91.

Forarbeida uttrykkjer klart at teieplikta i kommunelova § 78 nr. 7 er gitt av omsyn til kommunen i seg sjølv, men det er etter føresetnadene lagt til grunn at også private interesser er verna.

Departementet legg etter dette til grunn at forvaltningslova § 13 til § 13 e gjeld som utfyllande reglar for opplysningar som private har interesse i at blir verna.

4.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet blei det peikt på at kommunelova i dag har eigne reglar om at ein revisor har teieplikt om alt han eller ho får kjennskap til i sitt oppdrag for kommunen. Departementet føreslo å endre dette slik at revisoren er omfatta av dei alminnelege føresegnene om teieplikt i forvaltningslova. Dette inneber ei oppmjuking av teieplikta til revisoren. Bakgrunnen er at det ikkje ser ut til å vere behov for ei så streng teieplikt som den som gjeld i dag, og at forvaltningslova har ei balansert avveging mellom opplysningar som har krav på vern, og opplysningar som ikkje har krav på vern. Teieplikta bør ikkje vere meir vidtgåande enn det er eit sakleg og reelt behov for. Teieplikta vil etter forslaget gjelde for opplysningar om personlege forhold og forretningshemmelegheiter.

4.3 Høyringa

Av dei som uttaler seg om spørsmålet i høyringa, støttar 35 høyringsinstansar forslaget om å endre teieplikta til revisorar. Fire instansar er imot, og éin er delvis imot. Det er såleis brei støtte for forslaget frå departementet i kommunar, fylkeskommunar, fylkesmenn, Norsk Presseforbund, Norsk Journalistlag og Norsk Redaktørforening. Dei som støttar forslaget, sluttar seg gjennomgåande til departementet sine vurderingar om at det ikkje er behov for ei så vidfemnande teieplikt som i dag. Blant fleire skriv Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) at

[…] revisors taushetsplikt ikke bør være mer vidtgående enn hva det er et reelt og saklig behov for. I utgangspunktet bør revisor ikke være underlagt en strengere taushetsplikt enn det som etter forvaltningsloven § 13 gjelder generelt for offentlig ansatte.

NKRF tek opp at revisorar får tilgang til informasjon som kan skade kjelda dersom informasjonen blir kjend for overordna eller offentlegheita. NKRF går ut frå at den føreslåtte teieplikta kjem til å omfatte slikt kjeldevern.

Oslo kommune er i utgangspunktet for endringa, men er bekymra for at kjennskapen som revisoren får til manglar i internkontrollen til kommunen, skal bli offentleg tilgjengeleg – dersom det dreier seg om manglar som kan utnyttast til ulovlege føremål om dei blir kjende for uvedkommande. Vidare er Oslo kommune oppteken av at revisoren må syte for godt kjeldevern slik at han eller ho sikrar seg tilgang til relevant informasjon

Skien kommune, Akershus fylkeskommune, Buskerud fylkeskommune og Revisorforeningen går imot endringa. Dei innvender blant anna at forslaget ikkje i tilstrekkeleg grad sikrar teieplikt om forhold som kan skade kommunen og dei tilsette i kommunen. Vidare meiner Skien kommune, Akershus fylkeskommune og Buskerud fylkeskommune at forslaget ikkje i tilstrekkeleg grad vil sikre omsynet til offentlege interesser.

Revisorforeningen uttrykkar bekymring for at revisorar som følgje av forslaget ikkje vil få all nødvendig informasjon:

Avveiningen av reelt og saklig behov må inkludere en vurdering av risikoen for at begrenset taushetsplikt kan svekke tillitsforholdet slik at revisor får dårligere tilgang på informasjon, noe som vil svekke muligheten for å avdekke misligheter og feil.

4.4 Departementets vurderingar

Utgangspunktet til departementet er at det er grunn til å vurdere om føresegna i kommunelova § 78 nr. 7 pålegg ei for vidtgåande teieplikt. Grunnlaget for vurderinga er at teieplikta skal omfatte opplysningar som har krav på vern, men at plikta ikkje bør vere meir vidtgåande enn det er eit sakleg og reelt behov for.

Som det er peikt på i Ot.prp. nr. 70 (2002–2003), vil revisoren kunne få tilgang til svært sensitive opplysningar i arbeidet sitt. Dette heng saman med at revisoren etter kommunelova § 78 nr. 6 utan å bli hindra av teieplikt kan krevje å få alle opplysningar, utgreiingar og anna som revisoren meiner er nødvendig for å gjennomføre oppgåvene.

Forvaltningslova § 13 inneheld ei balansert avveging av kva typar opplysningar som bør vere underlagde teieplikt. Slik departementet vurderer det, bør den teieplikta som generelt gjeld for offentleg tilsette, også liggje til grunn for arbeidet til revisorar, med mindre det er særlege forhold ved verksemda til ein revisor som tilseier at teieplikta bør vere meir omfattande.

Departementet legg til grunn at personleg informasjon av sensitiv karakter skal vere omfatta av teieplikta til revisoren. Etter forvaltningslova § 13 første ledd nr. 1 er opplysningar om «personlige forhold» verna av teieplikt. Forvaltningslova krev teieplikt etter denne føresegna for blant anna opplysningar om personar sine slektskaps-, familie-, og heimforhold, fysisk og psykisk helse og økonomisk situasjon, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976–1977). Departementet legg til grunn at forvaltningslova gir tilstrekkeleg vern på dette området. Det er heller ingen høyringsfråsegner som trekkjer i retning av at det bør vere ei meir omfattande teieplikt for personlege opplysningar enn den som følgjer av forvaltningslova § 13 første ledd nr. 1.

Svært mange av dei som har uttalt seg, støttar forslaget frå departementet, og mange seier seg også einige i grunngivinga til departementet. I høyringsnotatet bad departementet særskilt om høyringsinstansane sitt syn på om det av omsyn til kommunen er visse opplysningar som bør vere omfatta av teieplikta til revisoren; det vil seie opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt etter forvaltningslova. Det er svært få som har peikt på dette, noko som trekkjer i retning av at forslaget gir ei balansert avveging av kva opplysningar som bør vere omfatta av teieplikt.

Oslo kommune er i utgangspunktet for endringa, men er bekymra for at kunnskapen som revisoren har om eventuelle manglar i internkontrollen til kommunen, kan utnyttast til ulovlege føremål dersom manglane blir offentleg kjende.

Departementet viser til at det vil vere mogleg å gjere unntak frå innsyn i slike opplysningar etter offentleglova § 24 tredje ledd første punktum når det er nødvendig fordi innsyn vil kunne lette gjennomføringa av straffbare handlingar. Dersom opplysningar realistisk sett kan utnyttast til ulovlege føremål, vil dette vere oppfylt. Det vil såleis vere høve til å halde opplysningar om manglar i internkontroll og liknande utanom innsyn dersom det er behov for det.

Akershus fylkeskommune går imot den føreslåtte lovendringa fordi dei meiner at det kan finnast opplysningar i fylkeskommunen som revisoren bør ha teieplikt om av omsyn til offentlege interesser. Dei peiker på at dette for det første kan gjelde opplysningar som ikkje er omfatta av teieplikt etter forvaltningslova § 13, men som fylkeskommunen har heimel til å halde utanfor innsyn etter offentleglova §§ 14 flg. Vidare skriv dei at det kan gjelde opplysningar som er omfatta av profesjonsbestemt teieplikt for tilsette i fylkeskommunen. Buskerud fylkeskommune og Skien kommune reiser dei same innvendingane.

Det er ingen av høyringsinstansane som her har komme med eksempel på kva som kan utgjere slike offentlege interesser. Departementet viser til at det som utgangspunkt må leggjast til grunn at unntaksføresegnene i offentleglova vil vere tilstrekkeleg til å sikre behova for å skjerme slike offentlege interesser når det gjeld innsyn i dokument som er komne inn til revisoren, eller som er utarbeidde av revisoren.

Slik departementet ser det, er det neppe noko avgjerande moment for å oppretthalde ei streng teieplikt for revisorar som utfører kommunal revisjon, at det i fylkeskommunen kan liggje føre informasjon som er omfatta av profesjonsbasert teieplikt for enkelte tilsette der. Den klare hovudregelen er at eventuell profesjonsbasert teieplikt ikkje følgjer med når informasjonen blir sendt over til nokon som ikkje tilhøyrer den aktuelle profesjonen. Dette er såleis ikkje noko spesielt for tilsette i fylkeskommunane. Personopplysningar som er omfatta av ei profesjonsbasert teieplikt, vil i mange tilfelle og vere omfatta av teieplikta etter forvaltningslova.

Nokre av høyringsinstansane, blant andre Norges Kommunerevisorforbund, har føreslått at ein bør bruke formuleringa om teieplikt i lov om riksrevisjonen (riksrevisjonslova). Teieplikt er i denne lova regulert i § 15, som lyder:

Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for Riksrevisjonen, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han eller hun i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om forhold av personlig karakter eller opplysninger om drifts- eller forretningshemmeligheter […]

For øvrig gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f så langt de passer.

Som det går fram av den siterte lovteksten, fråvik denne noko frå ordlyden om teieplikt i forvaltningslova. Departementet kan ikkje sjå at det er haldepunkt verken i ordlyden eller andre rettskjelder for at denne føresegna vernar om offentlege interesser slik høyringsinstansane legg til grunn, og heller ikkje at føresegna i nemneverdig grad opnar for meir omfattande teieplikt enn føresegnene i forvaltningslova §§ 13 flg. Departementet ser derfor ingen gode grunnar for å bruke denne ordlyden framfor å vise til ordlyden i forvaltningslova.

Forholdet mellom teieplikta i kommunelova og teiepliktsreglane i revisorlova er kommentert av enkelte høyringsinstansar. KS støttar som nemnt i utgangspunktet forslaget, men reiser i høyringsfråsegna si følgjande problemstilling:

Vi vil likevel ta opp spørsmålet om private revisorers strenge taushetsplikt etter revisorloven, som er om lag den samme som etter dagens kommunelov, også vil gjelde der en privat revisor/revisorfirma tar oppdrag for en kommune. Dersom revisorlovens regler skal gjelde, vil det være ulik taushetsplikt alt etter om man velger kommunal eller privat revisjon. Dette reiser særlige problemstillinger som bør vurderes nærmere.

Revisoren og medarbeidarane til revisoren har etter revisorlova § 6-1 første ledd første punktum teieplikt om alt som dei i verksemda si får kjennskap til, «med mindre annet følger av lov». Det følgjer direkte av ordlyden i revisorlova § 6-1 at føresegnene i revisorlova vik for anna lov, også der anna lov heimlar ei mindre omfattande teieplikt enn revisorlova. Føresegna om teieplikt i kommunelova vil såleis gå framfor teieplikt etter revisorlova i tilfelle der eit revisjonsselskap utfører revisjon for ein kommune eller ein fylkeskommune.

Enkelte har nemnt at kjeldevernet må sikrast gjennom teieplikta. Med kjeldevern er det her meint vern av den som gir revisoren informasjon, utan at reglane om varsling kjem til bruk. Departementet legg til grunn at revisorar utøver nødvendig kjeldevern i dei tilfella der det er nødvendig i tråd med ei profesjonell utøving av revisjonsverksemda og «best practise». Departementet understrekar at den føreslåtte lovendringa ikkje inneber ei opplysningsplikt for revisoren, og revisoren kan avstå frå å gi slike opplysningar vidare.

Ei innvending mot lovforslaget har vore at det vil svekkje tillitsforholdet mellom kommunen og revisoren, fordi revisoren blir pålagd ei mindre omfattande teieplikt. Departementet kan ikkje sjå at dette vil vere ei nødvendig følgje av endringsforslaget. Både kommunen og revisoren er i denne samanhengen profesjonelle aktørar som vil utføre oppgåvene sine på best mogleg måte. Det er i kommunane si eiga interesse at revisoren får dei opplysningane som er nødvendige for å utføre ein korrekt revisjon. Profesjonaliteten til revisoren bør vere tilstrekkeleg for å sikre det nødvendige tillitsforholdet. Vidare følgjer det av kommunelova § 78 nr. 6 at revisoren utan å bli hindra av teieplikt kan krevje å få alle opplysningar, utgreiingar og anna som revisoren meiner er nødvendig for å gjennomføre oppgåvene.

Revisorforeningen tek opp spørsmålet om kommunane ved instruks eller avtale kan binde revisoren til tausheit ut over den lovfesta teieplikta til revisoren. Departementet legg til grunn at kommunane ikkje kan inngå lovstridige avtalar eller påleggje lovstridige instruksar. Dersom ein avtale eller instruks fritek frå visse tilfelle av teieplikt som følgjer av lova, ville avtalen eller instruksen vere lovstridig. Departementet meiner likevel at dersom ein kommune inngår ein avtale med eit revisjonsfirma som utvidar teieplikta til revisoren, vil dette ikkje vere i strid med lova.

Kommunar har høve til å påleggje tenestemenn og folkevalde teieplikt i form av interne instruksar. For å vere gyldige må slike instruksar om teieplikt for kommunalt tilsette liggje innanfor rammene av lova. Det vil seie at dei ikkje kan stride mot det som er bestemt i forvaltningslova §§ 13 til 13 f. Instruksane kan heller ikkje forhindre retten partane har til innsyn etter forvaltningslova § 18 flg., eller innskrenke det alminnelege innsynet etter offentleglova. Departementet kan ikkje sjå at det vil vere lovstridig dersom ein kommune eller fylkeskommune pålegg ein kommunalt eller fylkeskommunalt tilsett revisor ei meir omfattande teieplikt enn det som følgjer av forvaltningslova.

Reglane i forvaltningslova er velkjende og innarbeidde i forvaltninga. Å gjere reglane om teieplikt i forvaltningslova gjeldande for revisorar vil innebere å forenkle og rydde opp i reglane om teieplikta til revisorar. Ein revisjonsprosess vil gjennomgåande innehalde opplysningar om den kommunale drifta, inkludert organisering, økonomi, delegeringar og så vidare, og dette er opplysningar som allmenta bør kunne få tilgang til. Heimlane i offentleglova for å frita frå innsyn i dokument vil vere tilstrekkeleg til å verne interessene til kommunane.

Departementet meiner det er rettspedagogisk viktig at det er ei føresegn i kommunelova som regulerer teieplikta til revisorar. Departementet føreslår derfor at kommunelova § 78 nr. 7 blir endra til at ein revisor har teieplikt etter forvaltningslova § 13 til § 13 e.