1 Hovedinnhold i proposisjonen

1.1 Innledning

I denne proposisjonen legger Arbeids- og sosialdepartementet fram forslag til endringer i lov av 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) og i lov av 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven). Forslagene gjelder endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om midlertidige ansettelser og endringer i sosialtjenesteloven om innføring av plikt til å stille vilkår om deltakelse i aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold.

Regjeringens mål er et trygt, fleksibelt og familievennlig arbeidsliv med plass til alle, og som sikrer høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. Dette er viktige mål, både for den økonomiske politikken generelt og for arbeidslivspolitikken og arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken. De ulike politikkområdene må virke sammen for å bidra til en god utvikling i norsk økonomi. Regjeringens politikk på dette området må ses i sammenheng med en generell politikk for økt konkurransekraft og bedre muligheter for å skape verdier og trygge arbeidsplasser for framtiden, høy sysselsetting og god inntektssikring.

Denne proposisjonen inneholder i tillegg til de konkrete lovforslagene også en omfattende meldingsdel. Her drøftes virkemidler i arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken. Ytelser ved inntektsbortfall og tiltak for å få flere inn i arbeidslivet er sentrale virkemidler for å sikre den enkeltes velferd og fremme et inkluderende arbeidsliv og et velfungerende arbeidsmarked. Både meldingsdelen og de konkrete forslagene i proposisjonen tar utgangspunkt i målet om høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. I meldingsdelen behandles den videre utviklingen av inntektssikringsordningene og endringer i arbeidsmarkedstiltakene. Regjeringen ønsker å øke bruken av ordinært arbeidsliv for å nå målet om å få flere i arbeid gjennom blant annet å øke bruken av lønnstilskudd og tilretteleggingsordninger. Sammen med forslag om økt adgang til midlertidig ansettelse kan det bidra til at flere får prøve seg i arbeid og til at arbeidsgivers usikkerhet og opplevelse av risiko ved ansettelser reduseres. Målet er et arbeidsliv for alle.

Det foreslås å innføre en generell adgang til midlertidig ansettelse (uten vilkår) i inntil tolv måneder kombinert med ulike typer begrensninger og reguleringer for å hindre misbruk og beskytte den midlertidig ansatte. Slike ansettelser foreslås å inngå i beregningsgrunnlaget som gir rett til fast ansettelse etter fire års sammenhengende ansettelse (fireårsregelen). Det fremmes videre andre forslag vedrørende reglene om midlertidig ansettelse, blant annet et forslag om å forenkle arbeidsmiljølovens hovedregel om midlertidig ansettelse, uten at det innebærer noen innholdsmessig endring.

Økt adgang til midlertidig ansettelse vil bidra til et mer velfungerende arbeidsmarked. Med økt fleksibilitet vil arbeidsgivere raskere kunne tilpasse seg endringer i etterspørselen. En utvidet adgang til midlertidige ansettelser kan bidra til å redusere arbeidsgivers opplevde risiko, både når det gjelder ansettelser av personer med usikker produktivitet, over konjunkturer, ved oppstart eller omstrukturering. Det kan gjøre det lettere å øke tilbudet av jobber i en begynnende oppgang eller ved en usikker og kanskje midlertidig økning i arbeidskraftsbehovet.

Det foreslås videre å innføre en plikt for kommunene til å stille vilkår om aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold. Mange kommuner stiller slike vilkår allerede, men Regjeringen vil at det skal stilles vilkår om arbeidsrettet aktivitet i alle landets kommuner og overfor alle stønadsmottakere som er i stand til å delta. Målet er å styrke den enkelte stønadsmottakers muligheter for å komme i arbeid og bli selvforsørget.

Et inkluderende arbeidsliv og velfungerende arbeidsmarked

Rammebetingelsene i arbeidsmarkedet bør utformes slik at arbeidsmarkedet kan være mest mulig selvregulerende, slik at arbeidsgivere og arbeidstakere kan finne hverandre uten myndighetenes medvirkning. De fleste jobbskiftene og tilpasningene i arbeidslivet skjer smidig og håndteres av den enkelte, uten medvirkning fra det offentlige. Samtidig er det mange tilfeller hvor markedet ikke leverer tilfredsstillende løsninger. Utsatte grupper har ofte behov for bistand for å komme i jobb. Arbeidsmarkedspolitikken har da en viktig rolle å spille. Mange av arbeidsmarkedstiltakene er rettet mot utsatte grupper som har problemer med å skaffe seg jobb på egenhånd.

Et inkluderende arbeidsliv med plass for alle er nødvendig for at hver enkelt skal kunne bruke sine evner, realisere sine drømmer og leve ut sine talenter. En jobb å gå til betyr personlig utvikling, et sosialt fellesskap og trygghet for inntekt, hus og hjem. Et inkluderende arbeidsliv med plass for alle er, sammen med utdanning, det viktigste tiltaket for å bekjempe fattigdom. Arbeid og aktivitet kan i mange tilfeller også motvirke sykdom eller helseplager. Særlig gjelder det for de diagnosetypene som dominerer blant mottakere av helserelaterte ytelser, som psykiske lidelser og muskel- og skjelettplager. Arbeid og aktivitet bør derfor inngå som en del av forebyggingen og behandlingen av dem som har slike plager.

Et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting er avgjørende for verdiskaping, bærekraft i offentlige finanser og våre muligheter for å videreutvikle velferdssamfunnet. Verdien av vår nåværende og framtidige arbeidsinnsats utgjør den største delen av nasjonalformuen. Aldring av befolkningen vil framover gi markert høyere utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester. Bare en mindre del av de økte utgiftene kan finansieres av inntektene fra pensjonsfondet. Det er derfor nødvendig med endringer og reformer for å øke deltakelsen i arbeidsmarkedet.

Mye er bra i det norske velferdssamfunnet. Norge har høy sysselsetting og lav ledighet. Noen har imidlertid vanskelig for å få jobb, eller med å holde seg i arbeid over tid. Det gjelder spesielt personer med nedsatt funksjonsevne, enkelte innvandrergrupper, unge og andre personer uten fullført videregående opplæring. Alt for mange står utenfor arbeidslivet som følge av sykdom eller nedsatt arbeidsevne. Det er krevende, men nødvendig, å redusere denne andelen. Mange mottar helserelaterte ytelser. Det innebærer at mange får sikret sin økonomi og velferd når de står uten arbeid. Det er bra, men samtidig bør det legges til rette for at flest mulig kan delta i arbeidslivet. Regjeringens visjon er et samfunn der alle kan delta. Regjeringen jobber på bred front for å få utsatte grupper inn i arbeidslivet.

Mye av sysselsettingsveksten de siste årene har kommet blant innvandrere og arbeidstakere på korttidsopphold. Arbeidsinnvandrere bidrar med arbeidskraft og kompetanse som det er knapphet på, men arbeidsinnvandring innebærer også noen utfordringer. God tilgang på utenlandsk arbeidskraft, særlig fra EØS-området, kan ha gjort det vanskeligere for utsatte innenlandske grupper å komme i jobb. Tiltak for å styrke disse gruppenes posisjon i arbeidslivet er spesielt viktig i denne situasjonen.

Arbeidsmarkeds- og velferdspolitikken skal legge til rette for et inkluderende arbeidsliv og velfungerende arbeidsmarked, slik at flest mulig får brukt sine evner og bedriftene får tak i den kompetansen de trenger. Et velfungerende arbeidsmarked innebærer at arbeidsmarkedet er tilstrekkelig fleksibelt til raskt å kunne tilpasse seg endret etterspørsel uten at det oppstår høy ledighet eller stor avgang fra arbeidslivet. Samtidig skal velferdsordninger sikre økonomisk trygghet og bidra til å gi befolkningen et godt sosialt sikkerhetsnett.

Det offentlige velferdssystemet i Norge er godt utbygd. Gjennom en aktiv arbeidsmarkedspolitikk gjøres en betydelig innsats for å hjelpe de som har behov for bistand for å komme i arbeid. På tross av dette og en gunstig arbeidsmarkedssituasjon, er det fortsatt for mange som har problemer med å få fotfeste i arbeidslivet. Overgangen fra arbeidsmarkedstiltak til arbeid er for lav. Det er derfor behov for noen nye grep både når det gjelder arbeidslivets egne muligheter til å ansette og bruken av arbeidsrettede tiltak.

Arbeids- og velferdsforvaltningen er en viktig utøver av arbeids- og velferdspolitikken. Den forvalter velferdsytelser, yter velferdstjenester og har en sentral rolle i arbeidet med å bistå personer som ikke klarer å komme i jobb på egen hånd. Arbeids- og velferdsforvaltningen spiller derfor en viktig rolle for de gruppene som en har fokus på i denne proposisjonen. Regjeringen vil legge til rette for en brukerorientert, effektiv og helhetlig arbeids- og velferdsforvaltning. Arbeids- og velferdsforvaltningen skal kjennetegnes av effektiv ressursbruk og minst mulig byråkrati. Politikk og tiltak skal sammen med arbeids- og velferdsforvaltningens innsats bidra til at brukerne får et godt møte med NAV-kontorene og at flest mulig kommer i arbeid. Som et ledd i dette, har Regjeringen opprettet en ekspertgruppe som gjennomgår arbeids- og velferdsforvaltningen. Denne skal blant annet foreslå tiltak for å få flere fra trygd til arbeid med en effektiv ressursbruk.

Regjeringen ønsker et velfungerende trepartssamarbeid. Det gjelder ikke minst på områder som diskuteres i denne proposisjonen. Sentralt i dette samarbeidet står oppfølging av IA-avtalen for et inkluderende arbeidsliv, for å få ned sykefraværet og legge til rette for at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet. Arbeidsplassen er en sentral arena for å redusere sykefravær og motvirke utstøting fra arbeidslivet. Regjeringen ønsker å mobilisere det ordinære arbeidslivet gjennom nye virkemidler – og forbedre eksisterende virkemidler – i arbeidet med å få flere i jobb.

1.2 Et arbeidsliv for alle (oppsummering av meldingsdelen)

I meldingsdelen beskrives utviklingen i arbeidsmarkedet og virkemidler i arbeids- og velferdspolitikken vurderes. Ytelser ved inntektsbortfall og tiltak for å få flere inn i arbeidslivet er sentrale virkemidler for å sikre den enkeltes velferd og fremme et inkluderende arbeidsliv og velfungerende arbeidsmarked.

Videreutvikling av inntektssikringsordningene

Det viktigste og primære målet med inntektssikringsordningene i folketrygden er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt når evnen til selvforsørging er falt bort eller redusert. Samtidig skal inntektssikringsordningene understøtte målet om høy yrkesdeltakelse. De som er i stand til det, skal kunne forsørge seg selv som yrkesaktiv. Regjeringen vil styrke arbeidslinjen i arbeids- og velferdspolitikken.

Mange av personene i yrkesaktiv alder som mottar velferdsytelser, mottar en helserelatert ytelse, dvs. sykepenger, arbeidsavklaringspenger eller uførepensjon. Det er et mål at flere mottakere av helserelaterte ytelser skal kunne ta i bruk sin faktiske arbeidsevne. Bruk av graderte ytelser er et sentralt virkemiddel for å hindre varig utstøting fra arbeidslivet og å styrke den enkeltes tilknytning til arbeidslivet. Regjeringen ønsker at graderte ytelser skal tas i bruk i større grad enn i dag. Graderingen i hvert enkelt tilfelle bør reflektere den faktiske arbeidsevnen.

Ved innføring av ny uføretrygd fra 2015 blir det enklere å kombinere uføretrygd med arbeid, og det vil alltid lønne seg å øke arbeidsinntekten. Det vil motivere flere til å kombinere uføretrygd med arbeid. Det er Regjeringens mål at flere uføretrygdede skal få en gradert uføretrygd. For å nå dette målet er yrkestilknytningen tidligere i stønadsforløpet sentralt. Regjeringen legger vekt på å øke graderingen i sykepenger og at flere utnytter sin arbeidsevne fullt ut mens de mottar arbeidsavklaringspenger. Det er behov for mer kunnskap om arbeidsdeltakelse og stønadsforløp for personer som har delvis nedsatt arbeidsevne etter avsluttet sykepengeperiode. Arbeids- og sosialdepartementet har derfor tatt initiativ til å få mer kunnskap om dette.

Det er satt i gang flere evalueringer av arbeidsavklaringspenger. Regjeringen vil komme tilbake med en gjennomgang av denne ordningen når resultatene fra evalueringene foreligger.

Generelt bør inntektssikringsordningene være innrettet slik at det alltid lønner seg å jobbe, eventuelt å øke arbeidsinnsatsen dersom man kombinerer arbeid og ytelser. I tillegg bør det stilles krav både til den enkelte om aktiv deltakelse og til arbeids- og velferdsforvaltningen i form av oppfølging og iverksetting av hensiktsmessige tiltak.

Regjeringen vil øke forventningene til aktivitet i velferdsytelsene. Formålet med krav til aktivitet er blant annet å gi legitimitet til velferdsytelsene gjennom en bedre balanse mellom rettigheter og plikter, å motvirke passive stønadsløp, styrke den enkeltes muligheter til å komme i jobb og motivere for overgang til jobb. Det må være tydelige aktivitetskrav når dette er rimelig, og det må være tilstrekkelige virkemidler overfor dem som ikke følger dem. Hensiktsmessige aktivitetskrav forutsetter at det er meningsfylte aktiviteter å tilby. Det understreker betydningen av å se ytelser og aktive arbeidsmarkedstiltak i sammenheng.

Det er godt dokumentert at lange stønadsperioder svekker muligheten for å komme tilbake i arbeid. Regjeringen ønsker å innføre et beslutningsstøttesystem for sykmelder med veiledende sykmeldingsperioder, blant annet for å sikre mer lik sykmeldingspraksis for samme lidelse eller diagnose og større forutsigbarhet, men også for å forhindre unødvendig lange sykefraværsperioder. Legens beslutning skal likevel veie tyngst. Systemet blir utviklet under ledelse av Helsedirektoratet med bistand fra Arbeids- og velferdsdirektoratet med sikte på implementering fra 1. januar 2016.

Regjeringen vil også gjennomføre forsøk med ny medisinsk vurdering av en annen lege enn sykmeldtes fastlege etter seks måneders sykefravær. Forsøket skal gjennomføres på en slik måte at det kan gi grunnlag for å trekke konklusjoner om effekter på videre sykefravær og tilbakeføring til jobb. Det tas sikte på oppstart av forsøket tidlig i 2015.

De siste årene har det vært en økning i antall og andel unge mottakere av uførepensjon. For samfunnet innebærer tidlig uføretrygd et betydelig velferdstap. Personer blir stående utenfor arbeidslivet i mange år. Det er ikke grunnlag for å hevde at helsetilstanden blant unge er redusert. Det drøftes hvordan NAV bedre kan følge opp unge uføre som har en mulighet til å komme tilbake i arbeid, og å begrense omfanget av unge som blir uføretrygdet.

Kapittel 3 drøfter innretningen av inntektssikringsordningene nærmere.

Økt bruk av ordinært arbeidsliv

Regjeringen ønsker et mer åpent arbeidsliv, med lavere terskel inn for de som står utenfor, og et velfungerende arbeidsmarked, hvor arbeidsgiver og arbeidstaker lett kan finne fram til hverandre. Dette skal blant annet gjøres gjennom mer bruk av det ordinære arbeidslivet i arbeidsmarkedspolitikken. Det innebærer mer bruk av virkemidler rettet mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. Mye av arbeidsmarkedspolitikken har tradisjonelt vært orientert mot tilbudssiden, for eksempel gjennom opplæring og kvalifisering av arbeidsledige og personer med nedsatt arbeidsevne. Opplæring og kvalifisering skal fortsatt være en viktig del av arbeidsmarkedspolitikken, men den bør i større grad kombineres med – og gjennomføres i – ordinært arbeidsliv. Da må arbeidsgivere motiveres til i større grad å ansette utsatte grupper i arbeidsmarkedet.

Som en viktig del av strategien for å øke bruken av ordinært arbeidsliv, ønsker Regjeringen å lette adgangen til midlertidig ansettelse og øke bruken av lønnstilskudd. Begge deler vil senke terskelen inn i arbeidslivet og gi nykommere og personer som står utenfor arbeidslivet bedre muligheter til å få prøvd seg i jobb. Midlertidig ansettelse kan i en del tilfeller fungere som et springbrett inn i arbeidslivet, og lønnstilskudd er blant de tiltakene som har best effekt. Midlertidig ansettelse og lønnstilskudd kan ses på som alternative måter å mobilisere det ordinære arbeidslivet på, men de to kan også forsterke hverandre om de ses i sammenheng. Derfor ønsker Regjeringen også økte muligheter til å kombinere lønnstilskudd med midlertidig ansettelse, og vil øke adgangen til bruk av midlertidig ansettelse i lønnstilskuddsordninger.

Tiltakene i arbeidsmarkedspolitikken må bli bedre, mer målrettede og mer effektive. En hovedstrategi for å lykkes handler om å opprette flere og bedre tiltaksplasser i det ordinære arbeidslivet. Økt satsing på lønnstilskudd inngår som en viktig del her, både de midlertidige lønnstilskuddsordningene og gjennom en ny, varig lønnstilskuddsordning for brukere med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne som bygger på forsøket med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT). Arbeidspraksis, som er ett av de mest brukte tiltakene i arbeidsmarkedspolitikken, styrkes gjennom blant annet tettere og bedre oppfølging av tiltaksdeltaker og arbeidsgiver. Varigheten reduseres for å hindre misbruk og øke effektiviteten i tiltaket.

Mange arbeidssøkere med nedsatt funksjonsevne har behov for tilrettelegging på arbeidsplassen for å komme i jobb. For å senke terskelen inn i arbeidslivet og for å oppmuntre arbeidsgivere til i større grad å rekruttere eller prøve ut arbeidssøkere med særskilte behov, ønsker Regjeringen å bidra til bedre tilrettelegging på arbeidsplassen. Et nytt og enklere tilretteleggingstilskudd eller inkluderingstilskudd for ordinært arbeidsliv innføres. I tillegg vil Regjeringen opprette en mer forpliktende tilretteleggings- og oppfølgingsavtale som inngås mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, arbeidsgiver og arbeidssøker. Avtalen har personer med nedsatt arbeidsevne under 30 år som hovedmålgruppe.

Arbeidsmarkedstiltakene skal forbedres og forenkles. Overlappende arbeidsmarkedstiltak slås sammen. Det vil forenkle tiltaksstrukturen. Overordnede prinsipper for gjennomgangen av arbeidsmarkedstiltakene i meldingen er at tiltakene skal bli bedre og mer effektive og enklere å administrere og forholde seg til for alle aktører, både arbeidsgivere og arbeidstakere, arbeids- og velferdsforvaltningen og tiltaksarrangører. Mange av endringene vil fremme bruken av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena og et velfungerende arbeidsmarked.

Som et ledd i dette forenklingsarbeidet er det fastsatt en forskrift som innebærer at overlappende tiltak på avklarings- og oppfølgingsområdet slås sammen. Forskriften, som iverksettes fra januar 2015, åpner for økt konkurranse om å tilby disse tiltakene. Dette vil gi større mangfold av tilbydere, blant annet frivillige organisasjoner og sosiale entreprenører, i tillegg til de tradisjonelle attførings- og vekstbedriftene. Samtidig skal det stilles klarere kvalitets- og resultatkrav til leverandørene av arbeidsmarkedstiltak. Regjeringen legger på denne måten til rette for flere og bedre private og frivillige initiativ, og slipper flere til i tilbudet av arbeidsmarkedstiltak og velferdstjenester.

En viktig del av arbeidet med å forbedre arbeidsmarkedstiltakene er å utvikle mer kunnskap og kompetanse om inkludering i ordinært arbeidsliv, blant annet gjennom ulike forsøk som legges opp slik at resultatene kan evalueres og brukes i framtidig utforming av tjenestene. Løpende forsøksvirksomhet skal kombineres med systematisk og målrettet forskningsinnsats. I dette arbeidet bør alle sider ved tiltaksbruken vurderes, men hovedvekten skal legges på deltakernes overgang til arbeid, som er det overordnede målet med innsatsen. Skal vi lykkes med å inkludere flere i arbeidslivet, må kunnskap om hva som virker styrkes.

Kapittel 4 fokuserer på aktive tiltak som skal øke bruken av ordinært arbeidsliv gjennom nye og forbedrede virkemidler som økt adgang til midlertidig ansettelse, økt bruk av lønnstilskudd og tilretteleggingsordninger. Dette vil styrke utsatte gruppers muligheter til å komme i arbeid.

1.3 Oversikt over lovforslag (oppsummering av proposisjonsdelen)

Proposisjonen inneholder forslag til konkrete endringer i regelverk for midlertidig ansettelse og aktivitetsplikt ved tildeling av stønad til livsopphold.

Midlertidig ansettelse

Departementet fremmer forslag om en ny generell adgang til midlertidig ansettelse (uten vilkår) for inntil tolv måneder, kombinert med forslag om tre typer begrensninger. Det foreslås for det første en karanteneperiode på tolv måneder for nye ansettelser på generelt grunnlag. Ved avtaleperiodens slutt vil arbeidsgiver stå fritt til enten å avslutte arbeidsforholdet uten å oppgi grunn, eller å videreføre ansettelsen i fast stilling, eventuelt i midlertidig ansettelse på et annet grunnlag. Dersom arbeidsforholdet avsluttes, inntrer en karantene for de aktuelle arbeidsoppgavene. Under karantenen vil det ikke være adgang til å inngå nye midlertidige ansettelser på generelt grunnlag for utførelse av arbeidsoppgaver av samme art. Karantenen foreslås å gjelde innenfor den juridiske enheten virksomhet som en hovedregel.

Det foreslås også en kvotebegrensning for hvor mange arbeidstakere som kan ansettes på generelt grunnlag. Kvoten foreslås satt til maksimalt 15 prosent av arbeidstakerne i virksomheten, men det vil alltid være tillatt at minst én arbeidstaker er ansatt på det generelle grunnlaget.

Det foreslås videre at det ikke skal være adgang til å inngå individuell avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden med arbeidstakere som er midlertidig ansatt på generelt grunnlag. Dette forslaget fremmes i en egen proposisjon om endringer i arbeidsmiljøloven i tilknytning til forslag om endringer i arbeidstidsreglene. Forslagene for øvrig er behandlet i kapittel 5.5.

Det foreslås å forenkle ordlyden i arbeidsmiljøloven § 14-9 første ledd bokstav a, om at midlertidig arbeidsavtale kan inngås «når arbeidets karakter tilsier det og arbeidet atskiller seg fra det som ordinært utføres i virksomheten». I rettspraksis er bestemmelsen ikke tolket strengt etter ordlyden og det er ikke enkelt å se ut fra ordlyden når det er adgang til midlertidig ansettelse. Det foreslås å forenkle og tydeliggjøre bestemmelsen uten at bestemmelsen innholdsmessig endres. Forslaget behandles i kapittel 5.6.

I kapittel 5.7 foreslås det at ansettelser i henhold til den nye, generelle, adgangen til midlertidig ansettelse skal inngå i beregningsgrunnlaget som gir rett til fast ansettelse etter fire års sammenhengende ansettelse (fireårsregelen).

Det er en viss usikkerhet om rettstilstanden når det gjelder spørsmålet om midlertidige arbeidsavtalers oppsigelighet i løpet av avtaleperioden. Det foreslås derfor å ta inn en bestemmelse hvor det framgår at lovens regler om opphør gjelder i avtaleperioden ved midlertidig ansettelse. Dette behandles i kapittel 5.8.

Det foreslås at arbeidsgivers plikt til å drøfte bruken av midlertidig ansettelse med de tillitsvalgte (drøftingsplikten), presiseres til å omfatte grunnlaget og omfanget av slike ansettelser, samt arbeidsmiljømessige konsekvenser av bruken. Dette behandles i kapittel 5.9.

I kapittel 5.10 foreslås det å innføre krav om at det rettslige grunnlaget for midlertidig ansettelse må framgå av den skriftlige arbeidsavtalen.

Plikt til å stille vilkår om aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold

Departementet fremmer forslag om en endring i lov om sosiale tjenester som medfører at kommunen får en plikt til å stille vilkår om deltakelse i aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold, med mindre det i det enkelte tilfellet foreligger tungtveiende grunner mot det. Det skal ikke bli stilt vilkår om aktivitet til stønadsmottakere som har et aktivitetstilbud etter annen lovgivning. Formålet med lovforslaget er at personer som mottar stønad etter sosialtjenesteloven skal delta i en arbeidsrettet aktivitet som styrker deres muligheter for overgang til arbeid og selvforsørgelse.

Kommunene har etter gjeldende rett en adgang til å stille vilkår om aktivitet ved tildeling av økonomisk stønad, men benytter denne muligheten i varierende grad. Det forslås derfor å innføre en plikt for kommunen til å stille vilkår om aktivitet og en hjemmel for å kunne sanksjonere vilkårsbrudd i sosialtjenesteloven § 20. Etter forslaget skal kommunen kunne foreta trekk i stønaden hvis stønadsmottakeren ikke oppfyller vilkår som er stilt i vedtaket om stønad.

Lovforslaget er behandlet i kapittel 6.

1.4 En helhetlig arbeidslivspolitikk

Regjeringen arbeider på bred front for å inkludere flere mennesker i arbeidslivet. Forslagene i denne meldingen inngår i et helhetlig arbeid for økt sysselsetting, et mer inkluderende og mer fleksibelt arbeidsliv.

Samarbeidet for et inkluderende arbeidsliv videreføres og videreutvikles. En ny IA-avtale for perioden 2014–2018 er inngått mellom Regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet. IA-avtalen er et viktig virkemiddel for oppfølging av sykmeldte, for å hindre utstøting fra arbeidslivet og for å inkludere flere. I den nye avtalen er reglene for oppfølging av sykmeldte gjort enklere. Det innebærer at alle parter skal fokusere mer på oppfølgingen av den enkelte sykmeldte og på å få vedkommende tilbake i jobb. I tillegg innebærer den nye avtalen en forsterket og mer målrettet innsats for å inkludere personer med nedsatt funksjonsevne i jobb. Innsatsen rettes mot unge. I den nye IA-avtalen satses det også mer på kunnskapsutvikling og forsøk, blant annet et forsøk med en avgrenset ordning med sykmelding kombinert med tilstedeværelse på jobb, «sykmeldt i jobb».

På trygdeområdet la Regjeringen i statsbudsjettet for 2015 fram enkelte forslag til endringer for å bedre arbeidsinsentivene i ordningene. Perioden med overgangsstønad for enslige forsørgere er foreslått redusert fra tre til ett år. Regjeringen har også sendt på høring forslag om flere endringer i overgangsstønaden for ytterligere å styrke insentivene til et yrkesaktivt liv blant enslige foreldre. På bakgrunn av budsjettavtalen på Stortinget vil det bli lagt fram en egen sak for Stortinget om overgangsstønaden.

Regjeringen har foreslått at dagens behovsprøvde barnetillegg til uførepensjonister fra 1. januar 2016 erstattes med et standardisert barnetillegg på nivå med tillegget som gis til mottakere av arbeidsavklaringspenger. Det følger av budsjettavtalen på Stortinget at det behovsprøvde barnetillegget blir videreført samtidig som det innføres et tak på samlet ytelse på 95 prosent av lønnsinntekt før uførhet.

Regjeringen har hatt på høring forslag om visse oppmykninger i arbeidstidsreglene. Regjeringen ønsker å tilpasse arbeidstidsreglene bedre til dagens og framtidens behov. Arbeidslivet er i stadig endring. Økt fleksibilitet i arbeidstidsreglene er ønskelig for å gi virksomhetene større muligheter til å organisere driften etter varierende etterspørsel. Det vil imøtekomme brukeres, kunders og pasienters forventninger om tjenester som er tilgjengelige når behovet er der. Det vil også gi arbeidstakere bedre muligheter til å tilpasse arbeidstiden til sitt behov. Samtidig skal arbeidstidsreglene ivareta arbeidstakernes helse og velferd, gi muligheter for en god balanse mellom arbeid og fritid, og legge til rette for lange yrkeskarrierer. Regjeringen vil om kort tid legge fram forslag om endringer i overtidsreglene, regler for søn- og helgedagsarbeid, gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid, beredskapsvakt og tilsynenes dispensasjonsadgang.

For å utrede hvordan arbeidskraften best mulig kan tas i bruk i kommende tiår har Regjeringen nedsatt et ekspertutvalg under ledelse av professor Karen Helene Ulltveit-Moe. Utvalget skal vurdere de samlede arbeidstidsreguleringene og praktiseringen av disse, i lys av behovet for å mobilisere mer arbeidskraft, herunder å legge til rette for heltid. Utvalget skal levere sin utredning innen utgangen av 2015.

Forslagene i denne meldingen vil forbedre innholdet i flere av arbeids- og velferdsforvaltningens virkemidler. Det er også nødvendig å gjennomgå selve arbeids- og velferdsforvaltningen. Regjeringen har satt ned en ekspertgruppe under ledelse av direktør Sigrun Vågeng. Ekspertgruppen skal konsentrere seg om NAV-kontorene, og identifisere problemer og muligheter og foreslå tiltak slik at NAV-kontoret kan sikre bedre brukermedvirkning, gi gode brukeropplevelser og hjelpe flere fra trygd til arbeid med en effektiv ressursbruk. Ekspertgruppen la fram sin første rapport i september, hvor den foreslo blant annet at informasjonen fra arbeids- og velferdsforvaltningen til brukere må forenkles slik at den blir lettere å forstå, og at brukere med mange utfordringer bør få en fast kontaktperson. Sluttrapporten skal leveres innen 15. mars 2015.

Regjeringen har varslet en melding om livslang læring og utenforskap, som skal legges fram for Stortinget høsten 2015. Meldingen vil se på kompetanserelaterte årsaker til utenforskap. Utdanning og kompetanse er en nøkkelfaktor for en stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. Ansvaret for opplæring for voksne er delt mellom ulike departementer, direktorater og forvaltningsnivåer. Meldingen utarbeides i fellesskap av Kunnskapsdepartementet, Arbeids- og sosialdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, og vil blant annet se på sammenhengen mellom grunnopplæring for voksne, opplæring i regi av NAV og opplæring i integreringspolitikken, dvs. norsk- og samfunnskunnskap for voksne og introduksjonsprogrammet.

Regjeringen har også satt i gang arbeid med en melding til Stortinget om likestilling og en melding om folkehelse. Begge meldingene handler delvis om arbeidslivet. Meldingen om likestilling skal omhandle likestillingsarbeid på utvalgte samfunnsområder, blant annet oppvekst og utdanning og arbeidslivet. Både kvinners og menns utfordringer vil bli belyst, og meldingen vil også ha et tydelig minoritetsperspektiv. Likestillingsmeldingen skal etter planen legges fram av Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet i 2015.

En god folkehelse legger grunnlag for høy arbeidsdeltakelse. Samtidig er arbeid og aktivitet ofte positivt for helsen. I folkehelsemeldingen ønsker Regjeringen spesielt å løfte fram psykisk helse, aktive eldre og helsevennlige valg. Forebyggende arbeid for å fremme god helse blant barn og unge vil være prioritert. Folkehelsemeldingen skal danne grunnlag for en strategi for en moderne eldrepolitikk som skal omfatte alle samfunnsområder, herunder eldres deltakelse i arbeidslivet. Folkehelsemeldingen legges fram av Helse- og omsorgsdepartementet våren 2015.

Den generelle økonomiske politikken

På lang sikt er det særlig vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Den økonomiske politikken må legge til rette for å øke produktiviteten og dermed vekstevnen i økonomien og høy arbeidsinnsats. En stabil utvikling i arbeidsmarkedet er avhengig av gode og stabile generelle rammevilkår.

Høy sysselsetting og lav ledighet er sentrale mål i den økonomiske politikken. Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Renten er rettet inn mot lav og stabil inflasjon, men er også vår første forsvarslinje mot en svakere økonomisk utvikling. Budsjettpolitikken må innrettes slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. Den offentlige pengebruken skal innenfor handlingsregelens rammer tilpasses situasjonen i økonomien. Regjeringen vil redusere det samlede skatte- og avgiftsnivået for å gi bedre vilkår for norsk næringsliv og derigjennom øke verdiskapingen. Redusert skatt på arbeid kan stimulere til høyere arbeidstilbud. Den økonomiske politikken er nærmere omtalt i Nasjonalbudsjettet 2015.

Etter 2005 har veksten i produktiviteten i fastlandsøkonomien vært svakere enn vi har vært vant til. Regjeringen oppnevnte i februar i år en kommisjon som skal kartlegge årsakene til svakere produktivitetsvekst og fremme forslag som kan styrke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi. Kommisjonen, som ledes av professor Jørn Rattsø, leverer sin første rapport i 2015.

En vellykket kommunereform vil være et viktig bidrag til en mer effektiv offentlig sektor. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Arbeids- og velferdsforvaltningen er et lovfestet samarbeid mellom den enkelte kommune og staten gjennom felles NAV-kontor i kommunen. En ny kommunestruktur vil kunne gi bedre samsvar mellom kommunestørrelse og lokale arbeidsmarkeder. Arbeidet med kommunereformen er nærmere omtalt i Kommuneproposisjonen 2015.

Videre gjennomgang av inntektssikringsordningene

Det er nødvendig med ytterligere reformer for å videreutvikle inntektssikringsordningene. For å understøtte en stor og effektiv arbeidsstyrke, må inntektssikringsordningene innrettes slik at det lønner seg å jobbe. Mange av tiltakene som omtales i meldingsdelen i denne proposisjonen vil kreve videre oppfølging og konkretisering. Blant annet er det behov for mer sikker kunnskap som grunnlag for å konkludere. I løpet av året vil det bli ferdigstilt en rekke prosjekter og evalueringer. Dette gjelder eksempelvis evaluering av ulike sider ved AAP-ordningen. De fleste som mottar arbeidsavklaringspenger (AAP), mottar i dag fulle ytelser, noe som indikerer at muligheten for utnyttelse av delvis arbeidsevne er lite utnyttet. Arbeids- og sosialdepartementet vil jobbe videre med endringer som legger til rette for økt gradering av arbeidsavklaringspenger i tråd med den enkeltes faktiske arbeidsevne, når evalueringen av ordningen foreligger. Dette må blant annet vurderes opp mot jobbmuligheter og eventuelt hvorvidt arbeidsavklaringspenger kan suppleres med andre kilder til livsopphold. En vurdering av arbeidsavklaringspenger vil også omfatte inngangskrav i ordningen, oppfølging og aktivitetskrav og behovet for tydelige stoppunkter underveis i avklaringsløpet. Også enkelte spørsmål knyttet til stønadsnivå og graderingsregler på tvers av inntektssikringsordningene vil bli vurdert.

Ulike forslag vil også kunne ha implikasjoner for arbeids- og velferdsforvaltningen, både ressursmessig og når det gjelder NAV-kontorenes brukerrettede oppfølging. Disse spørsmålene vil bli vurdert av ekspertgruppen som skal foreta en gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen, og som skal avgi sluttrapport i mars 2015.

Regjeringen vil legge fram en sak for Stortinget våren 2016, der gjennomgang av AAP-ordningen og oppfølging av ekspertgruppen som gjennomgår arbeids- og velferdsforvaltningen vil være sentrale tema.

1.5 Oppsummering av forslagene

Inntektssikringsordninger og brukeroppfølging

Regjeringen bygger sin politikk på offentlig finansierte velferdsløsninger og ordninger. Systemet bør utformes slik at det lønner seg å være i jobb og aktivitet, og at graderte ytelser brukes når det er grunnlag for det. Regjeringen vil:

• Innføre aktivitetsplikt for mottakere av stønad til livsopphold (jf. omtale nedenfor), og lovfeste at barn og unge skal få beholde arbeidsinntekter inntil et visst nivå uten at dette påvirker stønadsnivået til familien.

• Foreslå endringer i regelverket for overgangsstønad som gjør det enklere og mer oversiktlig for brukerne. Forslagene innebærer også en ytterligere innretning av regelverket for å styrke insentivene til arbeid.

• Vurdere endringer i reglene for tiltakspenger til unge, basert på en pågående evaluering.

• Arbeide for en reduksjon i sykefraværet, herunder økt bruk av graderte sykmeldinger, gjennom blant annet

  • å utarbeide et nytt beslutningsstøttesystem for sykmeldere,

  • å gjennomføre et forsøk der en annen lege enn den sykmeldtes fastlege skal vurdere om det er behov for sykmelding ut over 6 måneder.

• Vurdere Arbeids- og velferdsetatens ressursbruk i brukeroppfølgingen, med sikte på å bedre resultatoppnåelsen på en kostnadseffektiv måte.

• Vurdere endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger basert på pågående evalueringer av ordningen, herunder se særskilt på

  • gradering/avkortning og inngangskrav,

  • aktivitetskrav og oppfølging,

  • varighetsbegrensning, lengde og stoppunkter,

• Bedre oppfølgingen av unge for å hindre varig uføretrygd.

Regjeringen vil legge fram en sak for Stortinget våren 2016, der gjennomgang av AAP-ordningen og oppfølging av ekspertgruppen som gjennomgår arbeids- og velferdsforvaltningen vil være sentrale tema.

Økt bruk av tiltaksplasser i ordinært arbeidsliv

Regjeringen ønsker økt bruk av ordinært arbeidsliv for å styrke utsatte gruppers muligheter til å komme i arbeid, og vil:

• Utvide adgangen til midlertidig ansettelse, jf. nærmere omtale nedenfor.

• Øke bruken av lønnstilskudd i ordinært arbeidsliv ved blant annet å innføre mulighet for høyere lønnsrefusjon for personer med nedsatt arbeidsevne, og ved å utvide adgangen til midlertidig ansettelse i tiltaksperioden.

• Etablere en ny, varig lønnstilskuddsordning, og fase inn lønnstilskuddsordningen tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift i denne ordningen.

• Målrette arbeidstreningstiltaket i ordinært arbeidsliv og styrke oppfølgingen av tiltaksdeltaker og arbeidsgiver.

• Etablere et nytt arbeidsforberedende tiltak i et tilrettelagt og skjermet arbeidsmiljø basert på de eksisterende tiltakene kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og arbeidspraksis i skjermet virksomhet.

• Etablere et nytt inkluderingstilskudd for arbeidssøkere.

• Innføre en ny og mer forpliktende tilretteleggings- og oppfølgingsavtale.

• Videreutvikle tiltaket varig tilrettelagt arbeid i skjermede virksomheter ved å innføre en permisjonsordning for deltakerne som ønsker å hospitere i ordinære bedrifter.

• Stille tydeligere resultatkrav til leverandører av arbeidsrettede tiltak.

Midlertidig ansettelse

Regjeringen foreslår følgende endringer i arbeidsmiljølovens bestemmelser om midlertidige ansettelser:

• En generell adgang til midlertidig ansettelse (uten vilkår) i inntil tolv måneder.

• Den generelle adgangen kombineres med tre typer begrensninger:

  • Karantene ved avslutning av midlertidig ansettelse på generelt grunnlag.

  • Kvote for hvor mange som kan ansettes midlertidig på generelt grunnlag.

  • Ikke adgang til å inngå individuell avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden for de som ansettes midlertidig på generelt grunnlag. Det tas sikte på å fremme forslag om en slik begrensning i en egen proposisjon om endringer i arbeidsmiljøloven i tilknytning til forslag om endringer i arbeidstidsreglene.

• Gjeldende hovedregel om midlertidig ansettelse forenkles og tydeliggjøres uten at bestemmelsen innholdsmessig endres.

• Ansettelser i henhold til det generelle grunnlaget skal inngå i beregningsgrunnlaget som gir rett til fast ansettelse etter fire års sammenhengende ansettelse (fireårsregelen).

• Det presiseres at lovens regler om opphør av arbeidsforhold gjelder for midlertidige arbeidsavtaler i avtaleperioden.

• Arbeidsgivers plikt til å drøfte bruken av midlertidige ansettelser med de tillitsvalgte (drøftingsplikten), presiseres til å omfatte grunnlaget for og omfanget av slike ansettelser, samt arbeidsmiljømessige konsekvenser av bruken.

• Det rettslige grunnlaget for midlertidig ansettelse skal framgå av den skriftlige arbeidsavtalen.

Plikt til å stille vilkår om deltakelse i aktivitet ved tildeling av stønad til livsopphold

Regjeringen foreslår følgende endringer i sosialtjenesteloven:

• Ved tildeling av stønad til livsopphold skal det stilles vilkår om aktivitet. Personer som har tungtveiende grunner for å ikke delta, vil være unntatt fra aktivitetsplikt.