Del 1
Meldingsdel

2 Arbeidsmarked og trygdeytelser

2.1 Innledning

I dette kapitlet beskrives utviklingen i sysselsettingen og i de helserelaterte trygdeytelsene. Forhold som har påvirket og som påvirker sysselsettingen drøftes. Kapitlet sammenligner arbeidsmarkedssituasjonen i Norge med situasjonen i Europa og peker på både sterke og svake sider ved det norske arbeidsmarkedet. Utsatte grupper på arbeidsmarkedet får spesiell oppmerksomhet. Kapitlet starter med en omtale av hva som skal til for å oppnå et velfungerende arbeidsmarked.

2.2 Et velfungerende arbeidsmarked

Regjeringen vil legge til rette for et velfungerende arbeidsmarked. Målet er et trygt, fleksibelt og familievennlig arbeidsliv med plass til alle, og som sikrer høy sysselsetting og lav arbeidsledighet.

Høy sysselsetting er viktig av flere grunner: For det første er deltakelse i arbeidslivet viktig for den enkeltes inntekt og velferd. Inntekten ved arbeid vil for de fleste være langt høyere enn en alternativ trygdeytelse. Arbeid motvirker fattigdom og utjevner økonomiske og sosiale forskjeller. De fleste opplever arbeidsplassen som et sted hvor man kan få brukt sine kvalifikasjoner og ressurser, og arbeid som en meningsfull og nyttig aktivitet. Arbeidsplassen er også en viktig sosial arena. For det andre er høy sysselsetting avgjørende for verdiskapingen i samfunnet. Arbeidskraft er den viktigste innsatsfaktoren i samfunnsøkonomien. For det tredje er høy sysselsetting en forutsetning for å kunne opprettholde og videreutvikle velferdsstaten.

Målet om høy sysselsetting krever at både tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft er høy. Alle som kan delta i arbeidslivet må motiveres til å tilby sin arbeidskraft og virksomhetene må finne det lønnsomt å etterspørre arbeidskraft. Samtidig er det en andel av befolkningen som ikke er eller kan være i jobb. Noen har en helse som begrenser muligheten for å være i arbeid, andre er i utdanning, noen er i midlertidig permisjon og et betydelig og voksende antall har sluttet å jobbe på grunn av alder.

Arbeid skaper større verdier for samfunnet enn for den enkelte arbeidstaker. Ønsket arbeidstilbud for den enkelte samsvarer derfor ikke alltid med det som er optimalt sett fra samfunnets side. Problemet er at individene ikke fullt ut stilles ovenfor de samlede samfunnsøkonomiske gevinstene ved å velge økt arbeidstilbud og kostnadene ved å velge økt fritid. Insentivproblemet består av tre elementer: For det første bidrar skatter og avgifter på lønnsinntekt til å redusere den lønnen som mottas. For det andre er det generelt positive ringvirkningseffekter knyttet til arbeid, bl.a. i form av læring og kunnskapsspredning, som ikke tilfaller den enkelte sysselsatte. For det tredje bidrar trygdeytelser til å redusere avkastningen av å jobbe for personer som har slike rettigheter.

De som av helsemessige årsaker ikke er i stand til å delta i arbeidslivet, midlertidig eller varig, gis inntektssikring gjennom trygdeytelser. Dette gir økonomisk forutsigbarhet og trygghet for den enkelte, og bidrar til sosial utjevning. Samtidig er det viktig at dette sikkerhetsnettet begrenses til å fange opp de som reelt ikke har egen forsørgingsevne, og ikke framstår som et alternativ for de som har mulighet til å forsørge seg ved eget arbeid. Både i teori og praksis er det en målkonflikt mellom gode insentiver for å tilby arbeidskraft på den ene siden og sjenerøse trygdeytelser på den andre.

Sykdom er ikke nødvendigvis uforenlig med arbeid. Tvert i mot kan arbeid og aktivitet i mange tilfeller være helsebringende. Tilsvarende vil fullstendig tilbaketrekning fra arbeidslivet ofte ikke være den beste behandlingen. Særlig gjelder dette for mange psykiske lidelser og muskel- og skjelettlidelser. I mange tilfeller bør arbeid inngå som en større del av behandlingstilbudet, eventuelt med nødvendig tilrettelegging.

Arbeidsmarkedspolitikken skal legge til rette for at alle som kan arbeide, tilbyr arbeidskraft og kommer i jobb. Arbeidsmarkedspolitikken retter seg både mot tilbudssiden og etterspørselssiden i arbeidsmarkedet. På tilbudssiden er gode insentiver sentralt. Ved at det skal lønne seg å jobbe, motiveres flest mulig til å tilby arbeidskraft. Enkelte har i tillegg behov for individuelle virkemidler i form av oppfølging og arbeidsmarkedstiltak for å bedre sin arbeidsevne. På etterspørselssiden bidrar lønnssubsidiering og tilretteleggingsordninger til å redusere arbeidsgivers risiko knyttet til ansettelser av grupper som er prioritert i arbeidsmarkedspolitikken. Forslaget i denne proposisjonen om å utvide bedriftenes anledning til å ansette midlertidig vil bidra ytterligere til å redusere arbeidsgivers risiko ved ansettelser.

I tillegg til at antall sysselsatte personer skal være høyt, er det også avgjørende for produksjonsmulighetene at det tilbys tilstrekkelig mange timeverk. Dette hensynet må veies opp mot at også fritid for de fleste har høy verdi.

Velstand og vekst avhenger ikke bare av et høyt arbeidstilbud. Arbeidskraften må i tillegg utnyttes effektivt. De sysselsatte er mest effektive når de jobber med oppgaver de er motivert for og kan ivareta på en god måte. Samtidig må arbeidskraften finne veien til de områdene i samfunnet der behovene og avkastningen er størst.

Som ledd i arbeidet for å få et mer fleksibelt arbeidsmarked og bedre utnyttelse av arbeidskraften, har Regjeringen hatt på høring forslag om endringer i arbeidsmiljølovens regler om arbeidstid. I høringsforslaget drøftes endringer i i) gjennomsnittsberegning av alminnelig arbeidstid, ii) Arbeidstilsynets kompetanse til å godkjenne alternative turnusordninger, iii) overtid, iv) beredskapsvakt og v) søndags- og helgedagsarbeid. Formålet er å skape større fleksibilitet for virksomheter og arbeidstakere uten at totalbelastningen på arbeidstaker øker. Det vil om kort tid bli fremmet en egen lovproposisjon om saken. Det er satt ned et offentlig utvalg som skal gå gjennom de samlede arbeidstidsreguleringene og praktiseringen av disse i lys av behovet for å mobilisere mer arbeidskraft i framtiden, herunder å legge til rette for heltidsarbeid. Utvalget skal levere sin utredning innen utgangen av 2015.

Lønn er prisen på arbeidskraft. En velfungerende lønnsdanning er avgjørende både for samlet sysselsetting og for at arbeidskraften skal bli utnyttet best mulig. Den norske modellen for lønnsdanning er nylig drøftet i NOU 2013: 13 Lønnsdannelsen og utfordringer for norsk økonomi.

En kompetent arbeidsstyrke med høy yrkesmessig og geografisk mobilitet er videre avgjørende for å oppnå høy produktivitet i arbeidslivet. Regjeringen har varslet en melding om livslang læring og utenforskap som kommer høsten 2015. Meldingen vil se på kompetanserelaterte årsaker til utenforskap. Utdanning og kompetanse er nøkkelfaktorer for inkludering i arbeidslivet, og arbeidsmarkedstiltak knyttet til opplæring og utdanning vil bli behandlet i meldingen.

Et velfungerende arbeidsmarked krever gode mekanismer for å koble arbeidssøkere og arbeidsgivere. Arbeids- og velferdsetaten har en nasjonal database over ledige stillinger. Databasen er tilgjengelig for alle og gratis i bruk. Videre gir NAV formidlingsbistand til dem som ikke lykkes med å komme i jobb på egen hånd. For å lykkes i rollen som formidler av arbeidskraft, er det viktig at ansatte i NAV har tilstrekkelig kunnskap om arbeidsmarkedet. Kommersielle elektroniske databaser over ledige stillinger og elektroniske koblingstjenester har de siste årene fått stor utbredelse og er til nytte for arbeidssøkere og bedrifter som rekrutterer. Det er også blitt vanligere at store bedrifter benytter sine hjemmesider til å informere om ledige stillinger. I vikarmarkedet har kommersielle bemanningsbyråer fått en større betydning etter at det generelle forbudet mot innleie ble opphevet i 2000. Fortsatt er det likevel under 2 pst. av de sysselsatte som jobber i et bemanningsbyrå.

Gode arbeidsvilkår og et godt arbeidsmiljø er viktig både for trivselen til den enkelte sysselsatte og for å bidra til at flest mulig ønsker å delta i arbeidslivet. De fleste arbeider under gode og forsvarlige arbeidsforhold i Norge. Undersøkelser blant arbeidstakere tyder på at arbeidsforholdene her jevnt over er bedre enn i andre land. De senere årene har mange opplevd en forbedring av arbeidsmiljø og arbeidsvilkår. Men selv om helhetsbildet er bra, står vi overfor viktige utfordringer når det gjelder å sikre alle et trygt og godt arbeidsliv. I deler av arbeidslivet er det useriøse arbeidsforhold, arbeidslivskriminalitet og til dels høyt skadeomfang. Deler av arbeidslivet skiller seg også ut med spesielt høyt sykefravær med påfølgende høy overgang til varige trygdeytelser. Mange virksomheter jobber fortsatt ikke godt nok med systematisk, forebyggende HMS-arbeid. For å sikre et godt og sikkert arbeidsmiljø for alle, er det nødvendig å forsterke innsatsen for et ryddig og seriøst arbeidsliv og bekjempe kriminalitet i arbeidslivet. Viktige tiltak er styrket tilsynsinnsats, økte strafferammer, utvidet samarbeid mellom kontrollmyndighetene og samarbeid med partene i arbeidslivet bl.a. for å målrette innsatsen overfor de deler av arbeidslivet hvor utfordringene er størst.

2.3 Høy sysselsetting, men svakere utvikling de siste fem årene

2.3.1 Historisk utvikling: Økt sysselsetting og kortere arbeidstid

Sysselsettingssituasjonen i Norge er god. Dette gjelder både om vi sammenlikner med sysselsettingen i andre land og om vi betrakter den historiske utviklingen. I Norge er 80 pst. av befolkningen 20–64 år sysselsatt. I EU er andelen til sammenlikning 68 pst., se figur 2.1. Med samme sysselsettingsandel som i Europa ville 300 000 færre deltatt i det norske arbeidslivet. Sammenliknet med gjennomsnittet i EU er sysselsettingen høyere i alle grupper og særlig er den høy blant ungdom og eldre,1 se figur 2.2. Når det gjelder aldersgruppen som er midt i arbeidskarrieren, er sysselsettingsandelen i Norge nærmere gjennomsnittet i EU, særlig gjelder dette for menn.2

Kilde: Eurostat

Kilde: Eurostat

Antall sysselsatte personer i Norge har vokst med vel 60 pst. siden 1970, fra 1,6 millioner til 2,7 millioner i 2013. Gjennom siste halvdel av 1970-tallet og fram til slutten av 1980-tallet var det særlig kvinners inntog i arbeidsmarkedet som bidro til veksten i sysselsettingen. Etter EU-utvidelsen i 2004 er det den høye arbeidsinnvandringen som har bidratt mest til veksten i sysselsettingen. Innvandrerne og arbeidstakere på korttidsopphold har stått for 85 pst. av veksten i sysselsettingen det siste året.3

Økt arbeidskraftsproduktivitet har vært og er den klart viktigste kilden til økonomisk vekst og økt velstand over tid. Et høyt kunnskaps- og ferdighetsnivå i befolkningen fremmer evnen til nytenkning og omstilling og er en kilde til produktivitetsvekst. En god helsetilstand i befolkningen kan virke på samme måte. Arbeidskraftsproduktiviteten, målt som BNP i fastlandsøkonomien per utførte timeverk, er nær 2,5 ganger så høy nå som i 1970. Med unntak av Luxemburg, hadde Fastlands-Norge i 2010 den høyeste arbeidskraftsproduktiviteten i OECD-området. Den høye produktiviteten i Fastlands-Norge er langt viktigere enn petroleumsinntektene når det gjelder å forklare vår langsiktige økonomiske vekst og vårt høye velferdsnivå. Etter 2005 har imidlertid veksten i produktiviteten vært svak. Selv om dette er et trekk vi også finner i en del andre land, er det bekymringsverdig for framtidig inntekts- og velstandsutvikling. For å kartlegge og analysere årsakene til svakere produktivitetsutvikling, har Regjeringen opprettet en produktivitetskommisjon som skal fremme forslag som kan styrke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi. Arbeidet til produktivitetskommisjonen er delt inn i to faser, og den innledende rapporten vil bli levert tidlig i 2015.

Gjennomsnittlig arbeidstid betyr mye for det samlede arbeidstilbudet. I Norge har vi tatt ut noe av vår høye materielle velferd i form av kortere arbeidstid. Ifølge Nasjonalregnskapet har arbeidstiden per sysselsatt gått ned med mer enn 20 pst. siden begynnelsen av 1970-tallet. Gjennomsnittlig arbeidstid i Norge er nå 34 timer per uke, mot 36,4 i EU.4 I Norge er det dermed slik at mange jobber, men vi har gjennomgående kortere arbeidstid per sysselsatt enn i de fleste andre land.5 Men ettersom en høy andel av befolkningen er sysselsatt, er arbeidstiden per innbygger likevel på linje med gjennomsnittet i OECD.

Norge har gjennom flere tiår opplevd høy økonomisk vekst og inntektsnivået per innbygger er nå blant det høyeste i verden.6 Økt inntekt gir generelt to motvirkende effekter på ønsket arbeidstilbud i befolkningen. På den ene side innebærer økt inntekt ønske om økt arbeidstid som følge av at det blir mer lønnsomt å arbeide (substitusjonseffekt). På den annen side innebærer økt inntekt ønske om økt fritid som følge av økt kjøpekraft (inntektseffekt). I en analyse fra Statistisk sentralbyrå tolkes den observerte reduksjonen i arbeidstiden over de siste to tiårene som at inntektseffekten har dominert substitusjonseffekten.7 Det høye inntektsnivået i samfunnet synes med andre ord å lede til at mange ønsker mindre tid i arbeid.

2.3.2 Fem år med svak utvikling i sysselsettingsandelen

Selv om sysselsettingen målt i antall personer har økt år for år, også de siste ti årene, har sysselsettingsandelen i befolkningen ikke utviklet seg like positivt, se figur 2.3. Dette skyldes særlig tre forhold: For det første har veksten i befolkningen etter 2004 vært særlig høy på grunn av høy innvandring etter EØS-utvidelsen. Veksten i befolkningen har vært sterkere enn veksten i antall sysselsatte personer. Norge er blant de landene i Europa som har opplevd størst befolkningsvekst de siste ti årene.8 For det andre har det de siste ti årene blitt flere eldre i befolkningen. Særlig økte andelen 60–67-åringer markert i årene 2003–2011. Ettersom eldre har lavere yrkesdeltakelse enn yngre, bidrar dette til å trekke de samlede yrkes- og sysselsettingsratene ned. For det tredje har den økonomiske veksten etter finanskrisen i 2008 vært noe svakere enn gjennomsnittet over tid. Noe lavere økonomisk vekst har gitt noe lavere vekst i etterspørselen etter arbeidskraft.

Sysselsettingsandelen (15–74 år9) har vokst fra rundt 60 pst. på begynnelsen av 1970-tallet til nærmere 70 pst. i dag. Trenden viser en klar tendens til utflating de siste femten årene. Rundt denne trenden er det klare konjunktursvingninger, se figur 2.3. Sysselsettingsandelen i 2013 var om lag ett prosentpoeng lavere enn for ti år siden og den er gått markert ned, med om lag tre prosentpoeng, etter toppen i 2008.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen

Nedgangen i sysselsettingsandelen etter 2008 har kommet både blant menn og kvinner og i alle aldersgrupper under 50 år. Særlig har personer under 25 år redusert sin yrkesdeltakelse. Den reduserte sysselsettingen blant ungdom må ses i sammenheng med både at etterspørselen etter arbeidskraft har utviklet seg nokså svakt og at det har blitt økt konkurranse fra arbeidsinnvandrere. Bl.a. kan svensk ungdom sysselsatt i servicesektoren ha gjort det mer krevende for norsk ungdom å finne deltids- og ekstrajobber.10

Sysselsettingen i de eldste aldersgruppene øker. Det er en trend vi også har sett i mange andre land siden begynnelsen av 2000-tallet. I Norge har denne trenden blitt forsterket etter pensjonsreformen i 2011. Sysselsettingsandelen blant 62–66-åringer har økt med 10 prosentpoeng de siste ti årene.11

2.3.3 Lav og stabil arbeidsledighet i Norge

Arbeidsledigheten i Norge er lav. Dette gjelder både om vi sammenlikner med nivået i EU og med det langsiktige gjennomsnittet i Norge. I 2013 var arbeidsledigheten i EU tre ganger så høy som i Norge. (10,8 pst. vs. 3,5 pst.). Ledigheten nå er om lag som gjennomsnittet for de siste tretti årene. Figur 2.4 viser utviklingen i AKU-ledigheten.

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet basert på AKU

2.3.4 Mange ikke-arbeidsledige ønsker å komme i jobb

Om lag 1,1 millioner personer i alderen 15–74 år, eller 29 pst. av befolkningen 15–74 år, er utenfor arbeidslivet; de er ikke sysselsatt og de er ikke arbeidssøkere.12 Majoriteten av de som er utenfor arbeidslivet (82 pst.) opplyser at de ikke ønsker arbeid. Mange av disse er eldre over 66 år, mange har et helseproblem og mange er under utdanning. Men det er et mindretall (17 pst.) som opplyser at de ønsker arbeid. Grunnen til at de som ønsker arbeid ikke er kategorisert som arbeidsledige, er at de enten ikke er tilgjengelige for arbeidsmarkedet på kort sikt og/eller ikke er aktive arbeidssøkere. Gruppen som ønsker å komme i jobb, men som ikke tilfredsstiller kravene for å være arbeidsledige, teller 190 000 personer.

2.3.5 En fleksibel arbeidsstyrke

Arbeidsmarkedet i Norge er kjennetegnet av høy omstillingsevne. Særlig er arbeidsstyrken fleksibel over konjunkturene. I perioder med høy etterspørsel etter arbeidskraft stiger arbeidstilbudet, og i perioder med fall i etterspørselen trekker mange seg ut av arbeidslivet. Åpne arbeidsmarkeder i Europa og høy arbeidsinnvandring har økt fleksibiliteten i arbeidsstyrken ytterligere. Fleksibilitet i arbeidsstyrken over konjunkturene gir på den ene siden mindre bevegelser i arbeidsledigheten. På den annen side innebærer det at lønns- og kostnadsveksten blir mindre konjunkturfølsom. Det kan forlenge konjunkturperiodene.

En reduksjon i sysselsettingsandelen slår enten ut i økt arbeidsledighet eller økt avgang fra arbeidsstyrken, eller en kombinasjon. Erfaringene fra de siste fem årene viser at det i de fleste EU-land først og fremst har vært arbeidsledigheten som har respondert på fallet i sysselsettingsandelen, mens det i Norge først og fremst har vært arbeidsstyrken som har respondert. Arbeidsledigheten i Norge har endret seg langt mindre.

Lønnsveksten påvirkes av arbeidsledigheten. I Norge har den moderate økningen i arbeidsledigheten etter finanskrisen således bare gitt moderate lønnsdempende effekter. Dette står i kontrast til mange EU-land der den kraftige økningen i arbeidsledigheten har gitt sterke lønnsdempende effekter.13

2.3.6 Få jobber i midlertidige stillinger i Norge, men ungdom er overrepresentert

Hovedregelen i norsk arbeidsliv er og skal fortsatt være faste ansettelser. Dette gir stabilitet og forutsigbare rammer for både arbeidstakere og arbeidsgivere. Samtidig er et fleksibelt arbeidsliv kjennetegnet av at det også er tilrettelagt for å håndtere midlertidige behov. Et velfungerende korttidsarbeidsmarked er viktig både for bedrifter, for arbeidssøkere og for arbeidsmarkedets funksjonsmåte. Sett fra bedriftenes side gir muligheter for midlertidige arbeidskontrakter fleksibilitet til å dekke midlertidige behov. Sett fra arbeidssøkernes side kan midlertidige stillinger gi flere muligheter til å få innpass i arbeidslivet og få nyttig jobberfaring. Regjeringen vil åpne for en viss utvidelse av adgangen til midlertidige ansettelser, jf. nærmere omtale i kapittel 4 og i proposisjonsdelen.

Andelen av de sysselsatte som har midlertidige kontrakter er lav. Av de sysselsatte i Norge er 8 pst. midlertidig ansatt, mens gjennomsnittet i EU er 14 pst., se figur 2.5. Andelen midlertidige ansettelser har sunket noe siden 1990-tallet, da andelen var 10–12 pst.

Kilde: Eurostat

Unge er overrepresentert blant midlertidige ansatte. I aldersgruppen under 25 år er nær ¼ av alle sysselsatte midlertidig sysselsatt, se figur 2.6. Blant innvandrere er andelen midlertidig ansatte noe høyere, spesielt blant dem fra Asia, Afrika og Sør-Amerika, der nærmere 14 pst. er midlertidig ansatt.

Kilde: Arbeidskraftundersøkelsen

I overkant av 40 pst. av de midlertidige ansatte er i vikarstilling, i underkant av 20 pst. er i engasjement eller prosjektansettelse, 16–18 pst. er ekstrahjelp og i overkant av 10 pst. er i en lærling- eller praktikantstilling. Under 1 pst. av de midlertidige ansatte er deltakere på arbeidsrettede tiltak.

Det er flere kvinner enn menn som er midlertidig ansatt. Kvinner utgjør 60 pst. av alle midlertidige ansatte. Flertallet av disse er ansatt i vikariater.

Samlet sett er andelen midlertidig ansatte langt høyere i offentlig sektor enn i privat sektor, men i begge sektorene er variasjonen stor. I offentlig sektor er 11 pst. midlertidig ansatt, mot 7 pst. i privat sektor. Den delen av privat sektor med høyest andel midlertidig ansatte er overnattings- og serveringsvirksomhet (13 pst.). I offentlig sektor er bruken av midlertidige ansettelser høyest i undervisning (13 pst.) og helse- og sosialtjenester (12 pst.). Andelen med langvarige midlertidige ansettelser er høyest i staten, der tjenestemannslovens og universitets- og høyskolelovens bestemmelser regulerer adgangen til midlertidige ansettelser.

De fleste av de midlertidige ansettelsene er kortvarige og andelen arbeidstakere som går fra midlertidig til fast ansettelse er forholdsvis høy. Om lag 2/3 av de midlertidige ansatte har vært mindre enn ett år hos sin nåværende arbeidsgiver. Andelen med langvarige midlertidige ansettelser er høyere i staten enn i andre sektorer. Undersøkelser viser at mellom halvparten og to tredjedeler av de midlertidige ansatte får fast jobb i løpet av to år.14

OECD har utarbeidet en indikator for samlet stillingsvern blant medlemslandene, dvs. oppsigelsesvernet for fast ansatte og adgangen til midlertidig ansettelse. Den siste versjonen av rangeringen er fra 2013. Den viser større variasjon i landenes regulering av midlertidig ansettelse enn i oppsigelsesreglene for øvrig. Norge er blant de landene som ifølge OECD har den strengeste reguleringen av adgangen til midlertidig ansettelse, mens oppsigelsesvernet for fast ansatte i Norge er om lag på OECD-gjennomsnittet, jf. avsnitt 4.3.

2.4 Høy arbeidsinnvandring etter 2004

Befolkningsveksten i Norge er høy. Det skyldes først og fremst høy innvandring. Av europeiske land er det bare Kypros og Luxemburg som de siste årene har opplevd større relativ befolkningsvekst enn Norge.

Norges deltakelse i det felles nordiske og europeiske arbeidsmarkedet gir norske bedrifter muligheten for tilgang til en stor potensiell arbeidsstyrke og det gir adgang til et stort arbeidsmarked for norske arbeidstakere. Utvidelsene av EU østover i 2004 og 2007 har bidratt til økt arbeidsinnvandring til Norge, særlig den første utvidelsen som innebar at geografisk nærliggende land som Polen og de baltiske landene ble med i det felles europeiske arbeidsmarkedet.

Innvandringen forklarer nesten 90 pst. av veksten i befolkningen 16–66 år, og innvandrere og personer på korttidsopphold står for nesten 70 pst. av sysselsettingsveksten etter 2004. Arbeidsinnvandrere fra EØS-landene bidrar mest til denne veksten. Det er også mange innvandrere som kommer på grunn av familiegjenforening eller beskyttelsesbehov. Et mindre antall kommer for å studere.

Arbeidsinnvandringen påvirkes av konjunkturene. Muligheten for å få jobb både i hjemlandet og i aktuelle mottakerland har betydning for migrasjonsstrømmene. Framover vil arbeidsinnvandringen, særlig fra Europa, avhenge av den økonomiske situasjonen og utviklingen her hjemme og i de andre europeiske landene. Befolkningsutviklingen har blitt mer avhengig av økonomiske forhold enn vi har vært vant til.

I Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskrivinger legges det til grunn at den høye arbeidsinnvandringen vi har opplevd de siste årene etter hvert vil avta. I så fall vil den høye arbeidsinnvandringen til Norge i ettertid framstå som en bølge hvis topp er om lag nå. Forventningen om redusert nettoinnvandring følger både av en antakelse om at de økonomiske forholdene i de mest sentrale avsenderlandene tar seg opp, at økt gjennomsnittsalder i EU-landene reduserer presset for å utvandre og at det forventes noe lavere økonomisk vekst i Norge som følge av reduserte petroleumsinntekter. Middelalternativet i Statistisk sentralbyrås framskriving viser en årlig nettoinnvandring som reduseres fra i overkant av 40 000 per år nå til i underkant av 20 000 i 2040.

Arbeidsinnvandrere fyller ledige jobber og konkurrerer dermed med innenlandske grupper. Med økt konkurranse om ledige jobber, er det grupper av den innenlandske befolkningen som har fått større vanskeligheter med å komme i jobb. Samtidig betyr innvandring økt etterspørsel etter varer og tjenester og dermed økt etterspørsel etter arbeidskraft. Erfaringer viser at det er en negativ sammenheng mellom innvandring på den ene siden og lønnsutvikling og sysselsetting i den opprinnelige befolkningen på den annen side. Noen grupper er særlig utsatt for fortrengning og negative lønnseffekter. Dette gjelder personer med lav yrkeskompetanse, tidligere ankomne innvandrere og ungdom.15 Med god tilgang på utenlandsk arbeidskraft, kan det derfor bli vanskeligere for utsatte grupper å komme i jobb.

2.5 Overganger fra NAV til arbeid

2.5.1 De fleste arbeidssøkere går etter hvert over i jobb

Hver virkedag er det mellom 600 og 900 personer som blir registrert som arbeidssøkere i NAV og et om lag tilsvarende antall som avslutter sin status som arbeidssøker i NAV. Både tilgangstallene og avgangstallene er konjunkturfølsomme. NAV har gjennom flere år publisert informasjon om hvor stor andel av de som avslutter sin status som arbeidssøker i NAV som kommer over i jobb. NAVs overgangsstatistikk rapporterer om hvilken status disse har seks måneder senere. De nyeste tallene viser personer som sluttet å være arbeidssøkere hos NAV i 3. kvartal 2013, og deres status i 1. kvartal 2014:

Om lag halvparten var blitt arbeidstakere: 49 pst. av arbeidssøkerne var blitt arbeidstakere i ordinære jobber. I tillegg er det en andel på 5 pst. som er arbeidstakere, men som fortsatt mottar stønad (dagpenger, arbeidsavklaringspenger, uførepensjon eller alderspensjon).

70 pst. var i arbeid eller utdanning: For enkelte grupper er det også andre overganger som må betraktes som positive utfall. En andel på 29 pst. var kategorisert som annet og her finner vi bl.a. utfallene under utdanning og selvstendig næringsdrivende. Særlig er det mange unge som går til utdanning. En spørreundersøkelse i 2010 viste at det i alt var 12 pst. som gikk over til utdanning, og at andelen til utdanning synker med økende alder. Blant de yngste (16–19 år) hadde halvparten gått over til utdanning.16 70 pst. gikk over til jobb eller utdanning etter seks måneder.

10 pst. veksler mellom å være arbeidssøker og arbeidstaker: En betydelig andel har gått over til passive statuser seks måneder etter at de sluttet å være arbeidssøkere. En andel på 10 pst. har vendt tilbake til statusen arbeidssøker. Dette passer godt med annen informasjon som viser at en betydelig del av arbeidssøkerne har svak tilknytning til arbeidslivet og veksler mellom å være arbeidssøker og være i korte vikariater og/eller på korte oppdrag. Dessuten er det en andel på 6–7 pst. som har fått statusen nedsatt arbeidsevne. Det illustrerer at en lang periode som arbeidssøker kan avdekke eller lede til helseproblemer. Blant disse kan arbeidsledighet og uførhet oppfattes som nære substitutter.17

Under én pst. går over til uføre- og alderspensjon: Svært få går direkte fra å være arbeidssøker til å bli uføre- eller alderspensjonister. Under én pst. av dem som var arbeidssøkere på ett tidspunkt har slike passive statuser seks måneder senere. Blant arbeidssøkere 60 år og over er imidlertid overgangen til alderspensjon betydelig (nær 10 pst. av forløpene).

2.5.2 46 prosent av de med nedsatt arbeidsevne går over i jobb

Tilsvarende som for arbeidssøkere, publiserer NAV informasjon om hvor mange med nedsatt arbeidsevne som kommer over i jobb. Overgangen til jobb blant personer med nedsatt arbeidsevne er naturlig nok lavere enn blant arbeidssøkere. Tall over personer med nedsatt arbeidsevne som forlot NAV i 3. kvartal 2013 viser at 35 pst. var i ordinær jobb et halvt år senere. I tillegg hadde 11 pst. et arbeidstakerforhold samtidig som de fortsatt mottok en stønad fra NAV. Det betyr at i alt 46 pst. av de som forlot NAV med nedsatt arbeidsevne var kommer over i jobb et halvt år senere. Om lag 25 pst. av de som forlater NAV med statusen nedsatt arbeidsevne går over til uførepensjon i løpet av et halvt år.

2.6 Utsatte grupper i arbeidsmarkedet

Gjennomgangen i denne meldingen viser at sysselsettingen i Norge i de fleste grupper er høy og at arbeidsledigheten er lav, men at det er enkelte grupper som har problemer med å få fotfeste i arbeidslivet. De som har utfordringer på arbeidsmarkedet er ikke en homogen gruppe. Likevel er det noen kjennetegn som ofte går igjen blant grupper med ustabil tilknytning til arbeidsmarkedet og høy andel på varige trygdeytelser: Mange er unge, mange har kort utdanning og/eller svak yrkeskompetanse, mange har svak helse og mange er innvandrere fra lavinntektsland. Mange sliter med flere problemer. Det gjør NAVs oppfølgingsarbeid mer krevende.

2.6.1 Langtidsarbeidssøkere

Personer med lange ledighetsperioder er en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet. En betydelig andel av de arbeidsledige forblir ledige i lang tid. Tall fra NAV viser at i underkant av 50 pst. av de som er registrert helt ledige har vært arbeidssøkere i minst seks måneder (dvs. langtidsarbeidssøkere).18 Langtidsarbeidssøkere finnes i alle aldersgrupper, men sannsynligheten øker noe med alder og menn er noe overrepresentert. Gruppen utgjør nå om lag 35 000 personer.

Ikke alle som blir arbeidsledige kommer tilbake i jobb. Sannsynligheten for å komme tilbake i jobb faller med ledighetens varighet. Tall fra Statistisk sentralbyrås arbeidskraftundersøkelse viser at om lag 30 pst. av de som er arbeidsledige på ett tidspunkt, er utenfor arbeidsstyrken ett år senere.

En undersøkelse fra NAV viser at av de som hadde vært registrert helt ledige mellom halvannet og to år var noe under halvparten (41 pst.) i jobb seks år senere. Den andre halvparten som ikke var kommet i jobb fordelte seg på nedsatt arbeidsevne (16 pst.), fortsatt arbeidsledig (12 pst.), uførepensjonister (7 pst.) og annet (24 pst.).19

Langtidsledighet er en selvstendig årsak til at noen forlater arbeidslivet. Lang tid uten jobb kan gjøre arbeidssøkere mindre attraktive på arbeidsmarkedet og mange langtidsledige blir desillusjonerte. Men det er også grunn til å tro at andre, bakenforliggende årsaker kan gjøre at noen blir langtidsledige. Slike årsaker kan i stor grad være uobserverbare, sett fra arbeidsmarkedsmyndighetenes side. Med bedre kunnskap om hvilke individkjennetegn som gir høy sannsynlighet for å bli langtidsledig, ville arbeidsmarkedsmyndighetene vært bedre i stand til å velge ut aktuelle grupper av arbeidssøkere og gi tilpasset oppfølging tidlig i ledighetsperioden. Med dårlig tilgang på slik informasjon, er arbeidsmarkedsmyndighetene i stor grad avhengig av å vente og se hvem som lykkes med å komme i jobb på egen hånd og hvem som ikke gjør det. Det er først når arbeidssøkere har vært arbeidsledige i en viss periode at arbeidsmarkedsmyndighetene får kjennskap til hvem som trenger ekstra oppfølging. Lang tid som arbeidssøker er dermed et kjennetegn ved en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet.

2.6.2 Personer med lav eller ukjent utdanning

Det er en klar samvariasjon mellom utdanningsnivå og tilpasningen på arbeidsmarkedet. Personer med kort utdanning har høyere sannsynlighet for å bli arbeidsledig, få nedsatt arbeidsevne, bli uføre og/eller motta økonomisk sosialhjelp.

Figur 2.7 viser at personer med grunnskole som høyeste utdanning eller ukjent utdanning er kraftig overrepresentert blant de arbeidsledige. Mens 60 pst. av de arbeidsledige har lav eller ukjent utdanning, er andelen 30 pst. for befolkningen som helhet. Gruppen av helt ledige og arbeidssøkere på tiltak med lav eller ukjent utdanning utgjør nå om lag 50 000 personer. Særlig er arbeidsledigheten høy blant dem med ukjent utdanning. Ledige med ukjent utdanning er i stor grad innvandrere. Motsatt er arbeidsledigheten blant personer med lang utdanning svært lav.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Utdanning og kompetanse er nøkkelfaktorer for en stabil og varig tilknytning til arbeidslivet. Men den positive samvariasjonen mellom utdanningsnivå og status på arbeidsmarkedet kan i noen grad også skyldes at personer med lav utdanning har svakere kognitive evner eller dårligere helse, og at det er disse bakenforliggende forholdene som gir opphav til større problemer på arbeidsmarkedet. Trolig skyldes dårlig utfall på arbeidsmarkedet blant personer med lav eller ukjent utdanning både at lav utdanning i seg selv gir økt sannsynlighet for ikke å være sysselsatt og at grupper med lav utdanning har andre problemer.

Forskning på effekter av arbeidsinnvandring finner at personer med lav yrkeskompetanse er en gruppe som er særlig utsatt for å bli fortrengt ut av arbeidsmarkedet av arbeidsinnvandrere.20 Personer med kun grunnskole, svake grunnleggende ferdigheter og svake norskferdigheter er en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet.

2.6.3 Ungdom

Sysselsettingen blant unge varierer over tid mer enn blant andre aldersgrupper. Det følger av at ungdom har mindre arbeidserfaring og i mindre grad har fått et fast fotfeste i arbeidslivet. Arbeidsledigheten varierer ikke på samme måte. Det skyldes at for mange unge som mister sin jobb eller ikke kommer i jobb er utdanning et bedre alternativ enn arbeidsledighet. Mange av ungdommene som slutter å jobbe er deltidsarbeidende studenter som ofte blir heltidsstudenter. Arbeidsledigheten blant 15–24-åringer er 2,5–3 ganger høyere enn i arbeidsstyrken i alt. Ungdomsledigheten i Norge er lav sammenliknet med Europa. Ungdom er også mer utsatt enn andre for å bli fortrengt av arbeidsinnvandrere.21

Andelen ungdom 15–24 år som er sysselsatt gikk ned med 6 prosentpoeng fra toppen av høykonjunkturen i 2008 til 2013, se figur 2.8. Det er det dobbelte av sysselsettingsreduksjonen i befolkningen.

Kilde: Registerbasert sysselsetting, Statistisk sentralbyrå

Spesiell interesse er knyttet til unge som verken er i jobb, utdanning eller opplæring. Internasjonalt er denne andelen kjent som NEET-raten (Not i Employment, Education or Training). Mange i denne gruppen har problemer med å komme inn i arbeidslivet. I Norge er NEET-raten 7 pst. og har endret seg lite de siste årene. Gjennomsnittet i OECD er til sammenligning over det dobbelte (16 pst.).22 Sammenliknet med EU-snittet, er andelen ungdom som står passivt utenfor arbeidsmarkedet i Norge større enn andelen som er arbeidssøkere. En del av disse «passive» ungdommene er registrert i NAV og mottar helserelaterte ytelser eller økonomisk sosialhjelp.

2.6.4 Personer med nedsatt arbeidsevne

Begrepet nedsatt arbeidsevne omfatter personer som på grunn av sykdom, skade eller andre hindringer har behov for ekstra oppfølging fra NAV for å få eller beholde arbeid. Bistandsbehovet fastsettes gjennom en arbeidsevnevurdering. Mange som har brukt opp retten til sykepenger blir vurdert av NAV til å ha nedsatt arbeidsevne. Også noen arbeidssøkere (6–7 pst.) blir etter et kortere eller lengre ledighetsforløp vurdert å ha nedsatt arbeidsevne.

Ved utgangen av 2. kvartal 2014 var det 205 500 personer med nedsatt arbeidsevne, eller 6,2 pst. av befolkningen mellom 18 og 66 år. Av disse mottok 3/4 arbeidsavklaringspenger. Kvinner er overrepresentert blant personer med nedsatt arbeidsevne. Antall personer med nedsatt arbeidsevne økte mye fra innføringen i mars 2010 og fram til årsskiftet 2010/2011. Senere har det vært en viss nedgang. Nedgangen har ikke kommet blant alle grupper. Blant aldersgruppen over 60 år har det vært en markert økning.

Drøyt 500 000 personer, om lag 17 pst. av befolkningen 15–66 år, oppgir å ha en funksjonshemming, ifølge arbeidskraftundersøkelsen (AKU). Sysselsettingen blant funksjonshemmede (43 pst.) er lavere enn for befolkningen forøvrig (74 pst.). Forskjellen i sysselsettingsandeler er betydelig i alle aldersgrupper, selv om forskjellen er mindre blant de unge. Mange av de sysselsatte funksjonshemmede jobber deltid (45 pst.) og mange (41 pst.) mottar ulike stønader, først og fremst helserelaterte. Deltakelsen i arbeidslivet blant funksjonshemmede sammenliknet med befolkningen i alt har endret seg lite over tid. I en ny forskningsrapport er funksjonshemmede fulgt over tid.23 Det framkommer at både funksjonshemmingen og den svake arbeidsmarkedstilknytningen for mange er av varig karakter.

2.6.5 Innvandrere fra lavinntektsland og Øst-Europa

En stor andel av de arbeidsledige i NAV har utenlandsk opprinnelse, og andelen har økt mye de siste ti årene. Nå er det registrert 34 000 helt ledige og arbeidssøkere på tiltak med innvandrerbakgrunn. Personer med innvandrerbakgrunn utgjør 39 pst. av de registrerte arbeidssøkerne ved NAV-kontorene. For ti år siden var andelen 17 pst.24

Det er flere grunner til at innvandrere nå utgjør en større andel av de arbeidsledige. Andelen innvandrere i befolkningen har økt i denne perioden. Generelt er innvandrere fra lavinntektsland og Øst-Europa sårbare for konjunktursvingninger i det norske arbeidsmarkedet, og spesielt jobber mange innvandrere i konjunkturutsatte deler av arbeidslivet, ikke minst i byggebransjen.

Etter finanskrisen i 2008 har vi særlig sett høyere ledighet blant innvandrere fra EU-land i Øst-Europa. På det høyeste mottok nær 20 pst. av de østeuropeiske arbeidsinnvandrerne arbeidsledighetstrygd.25 Etter 2009 har ledigheten falt for denne gruppen, men fortsatt er ledigheten blant arbeidsinnvandrere fra Øst-Europa høyere enn blant den innenlandskfødte delen av befolkningen. Noe av ledighetsøkningen fra under og etter finanskrisen synes å ha bitt seg fast.

Sysselsettingen og arbeidsledigheten varierer mye over landbakgrunn. Deltakelsen i arbeidslivet er særlig lav blant personer fra Afrika og Asia, og ikke minst gjelder dette for kvinnene fra disse landene.

På samme måte som i arbeidsstyrken ellers varierer arbeidsledigheten blant innvandrere med utdanningsnivå. Det er blant innvandrere med grunnskole som høyeste utdanning eller ukjent utdanning at arbeidsledigheten er spesielt høy.

2.7 Helserelaterte trygdeytelser

2.7.1 Høyt og stabilt omfang

Over tid har antall og andel mottakere av offentlige ytelser økt betydelig. I dag mottar hoveddelen av personer i yrkesaktiv alder som ikke er sysselsatt eller under utdanning offentlige ytelser. Særlig er de helserelaterte trygdeytelsene (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon) en viktig inntektskilde for mange som står utenfor arbeidslivet. Folketrygden utbetaler også pensjoner til et stadig økende antall eldre. I tillegg til folketrygdens ytelser kommer økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (stønad til livsopphold eller økonomisk stønad) som et siste sikkerhetsnett i det sosiale trygghetssystemet.

Det var en sterk vekst i andelen av befolkningen som mottok helserelaterte trygdeytelser fra 1993 til 2003. Senere har det vært utflating og deretter noe nedgang fra 2010, se figur 2.9. Antall mottakere av helserelaterte ytelser som andel av befolkningen i alderen 18 til 66 år økte fra 13 pst. i 1993 til 19 pst. i 2003. Ved utgangen av 2013 mottok 18 pst. av befolkningen mellom 18 og 66 år en helserelatert ytelse. Norge er blant de landene i OECD med størst andel av befolkningen som mottar uførepensjon.Videre er Norge også det landet i OECD som har høyest sykefravær.26 Ifølge en ny rapport fra Proba27, som sammenlikner sykefraværet i Norge med landene i Norden, Storbritannia og Nederland, er det vanskelig å forklare Norges høye sykefravær ved forskjeller i hvordan sykefraværet måles eller av forskjeller i varighet i sykelønnsordningene i de ulike landene. Analyser tyder heller ikke på at sammensettingen av arbeidsstokken kan forklare at Norge har høyere fravær enn andre land. Flere land har om lag like høy sysselsetting som Norge, men lavere fravær.

Det som tidligere het attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad er i figuren slått sammen til arbeidsavklaringspenger.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

På individnivå varierer bruk av helserelaterte trygdeytelser med alder, kjønn og landbakgrunn. Bruken øker markert med alder, den er høyere blant kvinner enn blant menn og den er lavere blant nyankomne innvandrergrupper enn blant norskfødte. Bruken av helserelaterte trygdeytelser blant innvandrergrupper kan imidlertid øke med botid.28 Antall mottakere av helserelaterte trygdeytelser i befolkningen må derfor forventes å variere, ikke bare med befolkningens størrelse, men også med endret befolkningssammensetning.

De siste tiårene har utdanningsnivået i befolkningen økt. Høyere utdanning og færre manuelle og fysisk tunge jobber har isolert sett bidratt til å redusere andelen som mottar helserelaterte ytelser. De siste ti til femten årene har det i tillegg vært to tydelige demografiske endringer: Befolkningen har blitt eldre og det har blitt flere innvandrere. Disse to forholdene har bidratt til å trekke andelen av befolkningen som mottar helserelaterte ytelser i hver sin retning: Flere eldre har trukket andelen opp, mens flere arbeidsinnvandrere har trukket andelen ned.

Økt innvandring bidrar til å redusere andelen som mottar helserelaterte ytelser gjennom tre kanaler: Innvandrerne er gjennomgående ynge enn majoritetsbefolkningen. Videre er menn overrepresentert blant innvandrerne. Dessuten har nyankomne innvandrere i mindre grad opparbeidet seg rettigheter til helserelaterte ytelser enn personer som har vært lengre i arbeidslivet, fordi rettigheter bygges opp gjennom yrkesaktivitet.

Når vi etter 2010 har sett en reduksjon i andelen av befolkningen (18–66 år) som mottar helserelaterte ytelser, kan dette ha sammenheng med at effekten av arbeidsinnvandring har vært større enn effekten av alder. Mens alderseffekten har vært avtagende de siste fire, fem årene, har innvandringseffekten holdt seg oppe. Samlet sett har dermed befolkningssammensetningen bidratt til å redusere andelen av befolkningen som mottar helserelaterte ytelser etter 2010.

Blant hele befolkningen har andelen mottakere av helserelaterte ytelser holdt seg nokså stabil de siste ti årene, men når det korrigeres for at befolkningen har blitt eldre, har andelen som mottar helserelaterte ytelser gått noe ned.29

Det at den høye innvandringen har ført til lavere bruk av helserelaterte trygdeytelser kan være en kortsiktig effekt. Erfaringen med innvandrergrupper som kom til Norge tidlig på 1970-tallet viser at sysselsetting og bruk av trygdeytelser kan variere mye med botid og avhenge av landbakgrunn. Mens gruppen av innvandrere fra høyinntektsland (Vest-Europa) fikk en utvikling i sin yrkes- og trygdekarriere om lag som de innenlandsfødte, fikk gruppen av innvandrere fra lavinntektsland (Pakistan og Tyrkia) en utvikling der sysselsettingen falt markert etter 12–15 år og bruken av trygdeytelser økte tilsvarende.30

Utviklingen innenfor sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon henger nøye sammen. Hvert år bruker et betydelig antall personer opp sine rettigheter innen en ordning, og går over til en annen trygdeytelse. Endring av regelverket for én ordning kan føre til at det blir færre mottakere av den aktuelle ytelsen, men samtidig må vi være på vakt mot at det kan bli økt press på andre ytelser.

2.7.2 Sykefravær

Statistikk for det folketrygdfinansierte sykefraværet31 viser en langvarig og markert økning fra midten av 1990-tallet og fram til 2003. Fra 2003 til 2005 var det en markant nedgang i fraværet, og i 2005 var det totale sykefraværet nesten 20 pst. lavere enn i 2003. Det er flere forhold som kan ha påvirket utviklingen i sykefraværet i denne perioden. Endret regelverk knyttet til bedre oppfølging av de sykmeldte, og strengere krav for å bli sykmeldt i mer enn åtte uker, samt økt bruk av gradert sykemelding, kan være blant de viktigste årsakene til nedgangen i sykefraværet i perioden. Siden 2005 har sykefraværsprosenten vært noenlunde stabil, med unntak av 2009 som var et år med kraftig økning, se figur 2.10.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Fra 2011 til 2012 ble det totale sykefraværet redusert fra 6,7 til 6,5 pst. Også i 2013 var det totale sykefraværet 6,5 pst. Dette er det laveste nivået siden den første avtalen om inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) ble signert i 2001.

Målet i IA-avtalen er en reduksjon i sykefraværet med 20 pst. fra 2001-nivået. Det sesongjusterte fraværet er redusert med 10,2 pst. fra 2. kvartal 2001 til 2. kvartal 2014.

De fleste med sykefravær har korte sykefravær og kommer tilbake til arbeid. Av alle påbegynte legemeldte sykefraværstilfeller i 2012 var nær 90 pst. avsluttet innen tolv uker. Langvarig sykefravær er imidlertid ofte inngangen til uførepensjon. To av tre av de som gikk ut hele sykepengeperioden fra 2010 til 2013 ble overført til en annen helserelatert ytelse. Et mindretall kommer tilbake til arbeid. Tiltak som kan begrense langvarig sykefravær er derfor avgjørende for å redusere tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger og uførepensjon.

Muskel- og skjelettlidelser er den klart største diagnosegruppen med 40 pst. av sykefraværsdagsverkene. Den nest største diagnosen er psykiske lidelser med 20 pst. av sykefraværsdagsverkene. Diagnosefordelingen er relativt stabil fra ett år til et annet. Likevel har det i perioden fra 2001 til 2013 særlig vært endringer i andelen med disse to største diagnosegruppene. I perioden har andelen muskel- og skjelettlidelser blitt redusert med om lag 5 prosentenheter, mens psykiske lidelser har økt med om lag 2,5 prosentenheter. Det er særlig en sterk økning i lettere psykiske lidelser som ligger bak økningen for hoveddiagnosegruppen psykiske lidelser. Det er usikkert i hvilken grad endringene skyldes endret sykdomsbilde eller endringer i legenes kodepraksis i perioden. En mulig årsak kan være lavere krav til fysisk yteevne i arbeidslivet og større krav til sosial funksjon. Større åpenhet rundt psykisk sykdom kan være en annen forklaring.32

2.7.3 Arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010 som erstatning for de tre ordningene tidsbegrenset uførestønad, attføringspenger og rehabiliteringspenger. Personer som mottok disse ytelsene ble automatisk overført til arbeidsavklaringspenger. Den største gruppen av de som får innvilget arbeidsavklaringspenger er personer som har brukt opp sykepengeretten. I perioden 2010–2013 har nivået på sykefraværet vist en svakt fallende trend. Det har igjen ført til at antallet som har brukt opp sykepengerettighetene også har gått ned.

Fra arbeidsavklaringspenger ble innført i mars 2010 økte antallet mottakere fram til sommeren 2011. Deretter har antall mottakere avtatt, og var ved utgangen av september 2014 på 152 000 personer. Dette er 9 000 færre enn ved innføringspunktet for arbeidsavklaringspenger. Som andel av befolkningen mellom 18 og 67 år mottok 4,6 pst. arbeidsavklaringspenger ved utgangen av september 2014. Det har vært en sterk økning i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger for aldersgruppen over 60 år etter innføringen av ytelsen i 2010 (84 pst.). Noe av økningen må ses i sammenheng med nedgangen i antall mottakere av uførepensjon blant de eldste aldersgruppene. Blant andre aldersgrupper har det bare vært små endringer etter 2010. Rundt ¾ av de med nedsatt arbeidsevne mottar arbeidsavklaringspenger.

Rundt halvparten av nye mottakere av arbeidsavklaringspenger kommer fra sykepenger. Om lag 7 pst. kommer direkte fra arbeidsledighet, mens rundt 40 pst. av nye mottakere verken har hatt sykepenger eller vært registrert som arbeidsledige det siste året.33 Mange av disse er personer med nedsatt arbeidsevne. Dette er personer som har helseproblemer, men som ikke har rettigheter til sykepenger, og personer som ikke har vært registrert som arbeidssøkere fordi de av ulike grunner vanskelig kan stille seg til disposisjon for det ordinære arbeidsmarkedet.

2.7.4 Uførepensjon

Antall mottakere av uførepensjon har økt betydelig siden innføringen av folketrygden i 1967. Veksten stoppet opp på begynnelsen av 1990-tallet, for så å øke mot slutten av 1990-tallet og fram til innføringen av tidsbegrenset uførestønad i 2004. Da tidsbegrenset uførestønad ble innført i 2004, fikk mange som tidligere ville fått innvilget uførepensjon i stedet tidsbegrenset uførestønad. Det førte til at antall uførepensjonister avtok i årene etter at tidsbegrenset uførestønad ble innført. I årene fra 2008 til 2012 økte antallet uførepensjonister igjen. I 2013 avtok antall uførepensjonister, men hittil i 2014 har antallet økt, og var ved utgangen av 2. kvartal 2014 på 309 000 personer.

Antall mottakere av uførepensjon som andel av befolkningen mellom 18 og 67 år økte også i hele perioden frem til innføringen av tidsbegrenset uførestønad. Etter 2005 har andelen av befolkningen som mottar uførepensjon flatet ut og gått noe tilbake. Andelen i befolkningen 18–67 år som mottar uførepensjon økte fra om lag 6 pst. i 1980 til om lag 10 pst. i 2005. Siden 2005 har andelen av befolkningen som mottar uførepensjon avtatt, og var ved utgangen av 2. kvartal 2014 på 9,4 pst.

Utviklingen i antall mottakere av uførepensjon må bl.a. ses i sammenheng med utviklingen i antallet som mottar andre helserelaterte ytelser. Videre må utviklingen ses i sammenheng med endringer i inngangsvilkår og avgrensninger mellom de ulike inntektssikringsordningene. Som nevnt ble tidsbegrenset uførestønad innført i 2004, og stønaden ble faset ut i 2010. Mottakerne ble overført til ytelsen arbeidsavklaringspenger (AAP) våren 2010. Blant de som ble overført fra tidsbegrenset uførestønad til arbeidsavklaringspenger i 2010, hadde 71 pst. fått innvilget uførepensjon fire år senere. Bare 4 pst. var selvhjulpne gjennom arbeid, dvs. at de var registrert i jobb uten at de samtidig mottok ytelser eller oppfølging fra NAV. Videre mottok 21 pst. fremdeles arbeidsavklaringspenger fire år etter at de kom inn i ordningen. De øvrige har bl.a. gått over til økonomisk sosialhjelp, alderspensjon, privat forsørgelse eller levde ikke lenger på tidspunktet.

Det store flertallet av nye uførepensjonister er tidligere mottakere av arbeidsavklaringspenger. Blant nye uførepensjonister i første halvår 2014 kom om lag 87 pst. fra arbeidsavklaringspenger, mens om lag 6 pst. kom direkte fra sykepenger. De fleste som har avgang fra uførepensjon går til alderspensjon. For de som hadde avgang fra uførepensjon fra januar til september 2013, gjaldt dette 82 pst. Det er også en del av avgangen fra uførepensjon som skyldes dødsfall (14 pst.), mens kun drøye 1 pst. har overgang til arbeid uten å motta andre ytelser fra NAV.

Den største diagnosegruppen blant uførepensjonistene er psykiske lidelser. I 2011 var andelen med psykiske lidelser for første gang høyere enn andelen med muskel- og skjelettsykdommer. Til sammen utgjør disse to diagnosegruppene 62,5 pst. av alle uførepensjonister.

2.7.5 Gradering

Regelverket for både sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon muliggjør en kombinasjon av arbeidsinntekt og ytelser når arbeidstakeren er delvis arbeidsufør. Full ytelse er likevel det mest vanlige både for mottakere av sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon.

Det er de senere årene iverksatt flere tiltak for å øke bruken av graderte sykemeldinger, bl.a. gjennom regelverksendringer i 2004 og i tilknytning til endringene i folketrygdloven og arbeidsmiljøloven i 2011. I denne perioden har bruken av graderte sykmeldinger økt. Omfanget av gradering måles ofte ved gjennomsnittlig sykmeldingsgrad per tapte arbeidsdag. Jo lavere denne indikatoren er, jo mer er sykefraværet gradert. Ved utgangen av 2. kvartal 2014 var gjennomsnittlig sykemeldingsgrad per tapte arbeidsdag 82 pst., mens den til sammenlikning var over 90 pst. i 2004.

Satsingen på gradert sykmelding understøttes bl.a. av en ekspertgruppe som i 2009–2010 vurderte mulige administrative tiltak som kunne redusere sykefraværet. Ekspertgruppen mente økt bruk av gradert sykmelding ville virke forebyggende mot varig utstøting fra arbeidslivet.

Blant mottakerne av arbeidsavklaringspenger er det også flere som kombinerer arbeid og trygd. I 2011 var om lag 25 pst. av mottakerne av arbeidsavklaringspenger registrert med et aktivt arbeidstakerforhold og mottok ytelsen avkortet.

En lavere andel av uførepensjonistene mottar gradert ytelse. I 2013 mottok 18 pst. av uførepensjonistene gradert ytelse. Det har vært en liten økning fra nivået i 1996, men denne økningen kom før 2004. Videre arbeider om lag 22 pst. av de som mottar full uførepensjon ved siden av uførepensjonen.

2.8 Økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen

Økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (heretter: økonomisk stønad) er et nedre økonomisk sikkerhetsnett i velferdsordningene, og er i utgangspunktet en midlertidig ytelse der et av formålene er hjelp til selvhjelp. Antallet mottakere av økonomisk stønad var på sitt høyeste på midten av 1990-tallet, men falt markant fram til tidlig på 2000-tallet, se figur 2.11. I 2007 og 2008 var antallet mottakere spesielt lavt. I løpet av 2013 mottok i alt 120 800 personer, eller 2,5 pst. av befolkningen, økonomisk stønad. Tallet omfatter både personer som mottar økonomisk stønad i tillegg til annen inntekt eller stønad, og personer som har økonomisk stønad som hovedkilde til forsørgelse. Antallet som mottar økonomisk stønad økte med om lag 6 000 personer fra 2012 til 2013, og store deler av økningen skyldes at flere arbeidsløse mottok økonomisk stønad i 2013.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Mer enn for befolkningen ellers varierer stønadsmottaket blant unge med utviklingen i arbeidsmarkedet. Av mottakerne i 2013 var 37 pst. under 30 år. Dette var samme andel som for årene før. Som andel av befolkningen i aldersgruppen 16 til 30 år utgjorde unge med økonomisk stønad 4,8 pst. i 2013. Denne andelen har gått noe ned det siste tiåret (5,8 pst. i 2002).

Personer med innvandrerbakgrunn utgjør en stadig større andel av mottakerne. Økningen må ses i sammenheng med at antall personer med innvandrerbakgrunn i totalbefolkningen har økt. Andelen var 36 pst. i 2013.

Et flertall av mottakerne har et midlertidig og forbigående hjelpebehov. Nesten halvparten mottok stønad i inntil tre måneder i 2013, og 11 pst. av mottakerne mottok økonomisk stønad gjennom hele året. En relativt stor andel av mottakerne som mottar stønad over lang tid, er gjengangere eller har høy grad av stønadsavhengighet.

I 2013 hadde 41 pst. av stønadsmottakerne økonomisk stønad som hovedinntektskilde, og en stor andel av mottakerne mottar økonomisk stønad som supplement til ytelser fra folketrygden. En del personer mottar også økonomisk stønad mens de venter på at søknad om andre ytelser skal bli behandlet. I alt 13 pst. var registrert med enten heltids- eller deltidsarbeid som viktigste arbeidsstatus i 2013. Dette er samme andel som året før. 39 pst. var registrert arbeidsledige, mens 29 pst. ikke var aktive arbeidssøkere. De resterende deltar på arbeidsmarkedstiltak, i introduksjonsprogrammet, kvalifiseringsprogrammet eller er under utdanning.

2.8.1 Kvalifiseringsprogrammet og kvalifiseringsstønad

Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad ble gradvis innført fra 1. november 2007 som et ledd i arbeidet med å få flere i arbeid og bedre oppfølgingen av personer som er avhengige av økonomisk stønad over lengre tid. Fra 2010 ble programmet en rettighet i alle kommuner.

Ved utgangen av 2013 var det om lag 24 900 personer som var eller hadde vært deltakere i programmet siden 2008. Av de om lag 16 100 personene som gjennomførte eller planmessig avviklet programmet i perioden 2008 til 2013, gikk 33 pst. til arbeid, 26 pst. til arbeidsavklaringspenger (eller lignende tidligere ordninger) eller arbeidsmarkedstiltak, mens i underkant av 6 pst. gikk til utdanning. Andelen deltakere som gikk over til arbeid økte til 36 pst. i 2013, sammenlignet med 34 pst. i 2012. Også den samlede andelen som gikk over til arbeid eller arbeidsrettede løp (53 pst.) økte noe.

2.9 Oppsummering

Arbeidsmarkedssituasjonen er bra for det store flertallet i Norge. Sysselsettingen er høy i de fleste gruppene, både i historisk sammenheng og sammenliknet med andre land. Arbeidsledigheten er lav, og det viser at de fleste som ønsker det, lykkes med å komme i jobb. Samtidig er det grupper i samfunnet som sliter med å få et stabilt fotfeste i arbeidsmarkedet. En andel av unge er verken i jobb eller i opplæring. Personer med svake kvalifikasjoner er spesielt utsatt for konkurranse på arbeidsmarkedet, og de er overrepresentert blant arbeidsledige. En betydelig andel av befolkningen har helseproblemer og utfordringer med å komme i eller beholde arbeid.

Arbeidsmarkedet og sysselsettingen har de siste årene særlig blitt påvirket av tre forhold: For det første har etterspørselen etter arbeidskraft utviklet seg svakt etter den internasjonale finanskrisen i 2008. For mange grupper har det blitt mer krevende å komme i jobb. For det andre opplever Norge høy innvandrerdrevet befolkningsvekst. Om lag 70 pst. av veksten i antall sysselsatte personer de siste ti årene har kommet blant innvandrere og arbeidstakere på korttidsopphold. Den høye innvandringen har gitt økt konkurranse om ledige jobber. For det tredje blir befolkningen i Norge eldre. Flere eldre innebærer bl.a. økt bruk av helserelaterte ytelser og flere alderspensjonister.

Sammenliknet med andre land har Norge mange ikke-sysselsatte i yrkesaktiv alder som mottar offentlige ytelser, særlig helserelaterte ytelser. De norske ordningene gir god inntektssikring og bedre velferd for de som ikke kan jobbe. Samtidig gir ordningene svakere arbeidsinsentiver for mange som befinner seg i en «gråsone» mellom arbeid og trygd. Dette bidrar til å redusere arbeidsstyrken og produksjonsmulighetene, og det svekker offentlige budsjetter.

I Norge kombineres et omfattende velferds- og inntektssikringssystem med stor vekt på aktive virkemidler med den hensikt å integrere personer som står utenfor arbeidslivet. Det er de siste 10–15 årene satt i verk flere tiltak og reformer for å bedre inkluderingen i arbeidslivet.34 Likevel er det samlede sysselsettingsnivået i Norge sammenliknet med EU ikke bedret etter 2008. Vi skiller oss heller ikke ut med høy sysselsetting blant funksjonshemmede; her ligger vi stabilt på et nivå nær OECD-gjennomsnittet.

Rammevilkårene i arbeidslivet kan påvirke både etterspørselen etter arbeidskraft og tilbudet av arbeidskraft. Det er behov for tiltak som både stimulerer tilbudet av arbeidskraft og som øker etterspørselen etter grupper som i dag har særlige problemer på arbeidsmarkedet. I de neste kapitlene diskuteres og foreslås ulike politikkendringer.

3 Inntektssikringsordninger og brukeroppfølging

3.1 Innledning

Det norske samfunnet er kjennetegnet av godt utbygde offentlige stønadsordninger. Disse har blitt bygget ut gjennom mange år og under skiftende politisk flertall. Med få unntak dreier det seg om universelle ordninger i den forstand at de i prinsippet omfatter hele befolkningen. De fleste har et tydelig rettighetspreg ved at ytelsene til den enkelte gis som en rett når betingelsene i loven er oppfylt.

Regjeringen vil bygge sin politikk på offentlig finansierte velferdsløsninger og ordninger. Regjeringen vil samtidig understreke betydningen av at stønadsordningene skal understøtte målet om høy yrkesdeltakelse, og at de som er i stand til det skal kunne forsørge seg selv som yrkesaktive. En av de viktigste utfordringene framover er å redusere antall i yrkesaktiv alder som står utenfor arbeidslivet og mottar ulike offentlige stønader. Et sentralt prinsipp i arbeids- og velferdspolitikken er at det skal lønne seg å arbeide. For å inkludere flere i arbeidsmarkedet vil Regjeringen øke forventningene til aktivitet i ordningene. Dette vil også bidra til å sikre et godt og robust velferdssystem for framtiden.

Dette kapitlet omhandler hovedsakelig de helse- og arbeidsrelaterte inntektssikringsordningene for personer i yrkesaktiv alder. Det omfatter folketrygdens livsoppholdsytelser for personer med nedsatt arbeids- og inntektsevne grunnet sykdom, skade og lyte, dvs. sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uførepensjon (helserelaterte ytelser), samt dagpenger for arbeidsledige. Videre omtales enkelte andre ordninger som stønadsordningen for enslige forsørgere, tiltakspenger og økonomisk stønad og kvalifiseringsstønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven). Kapitlet har hovedfokus på arbeidslinjen i arbeids- og velferdspolitikken, og hvordan en gjennom utformingen av ordningene kan bidra til å styrke arbeidstilknytningen, spesielt for dem som står i fare for å havne i en mer eller mindre permanent stønadssituasjon.

Innledningsvis i kapitlet redegjøres det for ordningenes formål, med vekt på hvordan insentivene til arbeid er ivaretatt. Med insentiver menes her egenskaper ved ordningene i vid forstand – og følgelig ikke bare økonomiske insentiver – som kan påvirke den enkeltes adferd knyttet til det å motta stønad versus å delta i arbeid. Viktig i denne sammenheng er også arbeidsgivere og velferdssystemets forvaltere – blant annet legenes rolle og arbeids- og velferdsforvaltningens praktisering av regelverket og oppfølging av brukerne. Problemstillinger knyttet til skatt og bortfall av andre ytelser (for eksempel bostøtte) ved økt yrkesaktivitet vil også være av betydning for enkeltpersoners adferd, men blir ikke nærmere omtalt her.

Det gis videre en omtale av ulike tiltak som regjeringen har foreslått og/eller vedtatt for å styrke inntektssikringsordningene, og nye tiltak som kan være aktuelle med sikte på at flere helt eller delvis skal kunne delta i arbeidslivet framfor å motta fulle ytelser.

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med en ytterligere konkretisering og forslag på enkelte av temaene/områdene som kun er beskrevet og drøftet i dette kapitlet, blant annet sett i sammenheng med forslag fra ekspertgruppen som foretar en gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen.

3.2 Ordningenes formål

Ordningenes hovedformål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for merutgifter når evnen til selvforsørging er bortfalt eller redusert av ulike årsaker. Målet om inntektstrygghet omfatter flere elementer. Det innebærer å sikre en minsteinntekt, uavhengig av den enkeltes deltakelse på arbeidsmarkedet, med sikte på å gi mottakerne en grunnleggende økonomisk trygghet. De fleste ordningene har et definert minsteinntektsnivå eller en fast stønadssats. Økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven er et nedre økonomisk sikkerhetsnett og gis når den enkelte ikke har andre muligheter til å forsørge seg selv gjennom inntektsgivende arbeid, egne midler eller økonomiske rettigheter.

For de helserelaterte ytelsene i folketrygden, alderspensjonen og dagpengeordningen innebærer målet om inntektstrygghet også å sikre den enkelte mot for sterk nedgang i tilvant inntekt som yrkesaktiv – en standardsikring. Ved å knytte ytelsene til tidligere inntekt og opptjente pensjonspoeng (alderspensjon), er disse ordningene en form for sosialforsikring. Gjennom obligatorisk medlemskap, og ved å spre risikoen på alle med staten som garantist, fungerer trygdesystemet som en offentlig forsikringsordning for alle innbyggerne. Dette er en organisering som også er administrativt rimelig.

I tillegg til å sikre inntekt, skal ordningene bidra til å utjevne inntekt og levekår over den enkeltes livsløp og mellom grupper av personer – mellom personer med henholdsvis høy og lav inntekt. Denne omfordelingen skjer blant annet gjennom reglene for tilståelse og utmåling av ytelsene, og måten de finansieres på. For eksempel er den prosentvise kompensasjonen for bortfalt inntekt relativt sett høyere for lav tidligere arbeidsinntekt enn for høy arbeidsinntekt. Videre har flere av ytelsene et øvre tak for utbetaling. Viktig i den forbindelse er også at arbeidsledighet, dårlig helse og sosiale problemer ikke rammer tilfeldig. Personer med lav inntekt og utdanning opplever i større grad arbeidsledighet, sykdom og sosiale problemer enn personer med høy inntekt og utdanning.

Beregninger viser også at stønadsordningene har klare fordelingsvirkninger ved at ytelsene relativt sett betyr mest for dem med lavest inntekt. Utjevningseffekten er imidlertid forskjellig for de ulike ordningene, blant annet avhengig av om de er rettighetsorienterte eller fordeles etter behov. Mens økonomisk sosialhjelp av naturlige grunner tilfaller husholdninger som nesten i sin helhet befinner seg i den nederste halvparten av inntektsfordelingen, er denne andelen vel 60 pst. for de skattepliktige overføringene (inklusive tjenestepensjon)35. Overføringene har samlet sett en klart større fordelingseffekt enn skattesystemet. Den beste fordelingseffekten oppnår vi imidlertid ved at den enkelte har en trygg arbeidsplass å gå til.

Flere av inntektssikringsordningene skal også bidra til hjelp til selvhjelp – å understøtte at den enkelte så langt det er mulig skal kunne forsørge seg selv og klare seg best mulig i dagliglivet. Det tidligere vilkåret i folketrygdloven om yrkesrettet attføring skulle fremme dette formålet. Tanken bak yrkesrettet attføring var at en person som på grunn av sykdom mv. ikke lenger kunne utøve yrket sitt, skulle kunne få hjelp til selvhjelp gjennom attføring. I gjeldende regelverk om arbeidsavklaringspenger, som blant annet erstattet yrkesrettet attføring, er retten til ytelsen til en viss grad erstattet med bruk av arbeidsmarkedstiltak og arbeids- og velferdsforvaltningens oppfølging mot aktivitet og arbeid, slik at det stilles som forutsetning at vedkommende selv bidrar aktivt med å komme i arbeid.

Arbeidslinjen i arbeids- og velferdspolitikken fra tidlig på 1990-tallet innebærer et ønske om å vri innsats bort fra passive til aktive ytelser. I tråd med dette har ordningene i økende grad blitt koblet til virkemidler for å få folk tilbake til arbeidslivet. Det gjelder blant annet individuell oppfølging mot arbeid og bruk av ulike arbeidsrettede tiltak i de midlertidige inntektssikringsordningene, økt krav til den enkelte bruker om aktivitet og arbeid, innføring av kvalifiseringsprogrammet mv.

Den økte oppmerksomheten på arbeidsperspektivet er underbygget av nyere forskning som viser at stønadsordningene som skal bidra til god inntektssikring og fordeling, samtidig kan trekke i retning av redusert arbeidstilbud36. Gode inntektssikringsordninger kan isolert sett svekke insentivene til å arbeide, og relativt høye skatter på arbeidsinnsats kan forsterke denne effekten. Innsats for å motvirke fattigdom og skape utjevning vil vanskelig kunne nås bare gjennom å øke stønadsnivået, og kan undergrave insentivene til å arbeide, og dermed svekke målet om høy yrkesdeltakelse.

Det er grunnleggende verdi i det norske samfunnet at flest mulig skal kunne forsørge seg selv gjennom inntekt fra deltakelse i arbeidslivet. Det innebærer at arbeids- og velferdspolitikken skal bygge opp under målet om høyest mulig yrkesaktivitet.

3.3 Oversikt over inntektssikringsordningene

Som utgangspunkt for drøftingen i kapitlet gis det her en skjematisk oversikt over regelverket for de mest sentrale offentlige inntektssikringsordningene for personer i yrkesaktiv alder. Det er imidlertid viktig å være klar over at mange yrkesaktive også har tjenestepensjonsordninger og særskilte tariffavtaler som gjør at de får utbetalt mer samlet sett enn det som følger av blant annet folketrygdens regelverk. Dette blir ikke nærmere omtalt eller vurdert i dette kapitlet.

Som det framgår i tabell 3.1 er det en del variasjon i den konkrete utformingen av ordningene. Variasjonene reflekterer i stor grad at de skal dekke ulike behov og forskjellig vektlegging av de ulike hensyn de skal ivareta, selv om det kan være grunn til å vurdere om noen av forskjellene er like godt begrunnet i dag som da de opprinnelig ble vedtatt. De største formelle forskjellene finner vi mellom de regelstyrte helserelaterte ytelsene og dagpenger på den ene siden, og den behovsvurderte stønaden etter sosialtjenesteloven på den andre. Tabellen viser likevel at det er visse fellestrekk mellom ordningene.

Alle ordningene i tabellen unntatt uføretrygd (tidligere uførepensjon) skal ivareta et midlertidig behov for inntektssikring og har som mål at de som mottar stønad skal motiveres til aktivitet og arbeid så langt det er mulig.

Inngangskrav og vilkår

Ordningene har inngangskrav som på ulike måter relaterer seg til at mottakerne har problemer med å delta fullt ut i arbeidslivet. De opererer med ulike begreper for dette, som for eksempel tap av inntektsevne (sykepenger og uføretrygd), nedsatt arbeidsevne uttrykt i tap av arbeidstid (AAP), og tap av arbeidstid (dagpenger) og manglende økonomiske midler til et forsvarlig livsopphold (stønad til livsopphold). Enkelte av ordningene som dagpenger og sykepenger er tett koblet opp mot arbeidslivet ved at rett til ytelse er betinget av at mottakeren er yrkesaktiv i forkant av ledigheten eller sykdommen. Som hovedregel er det for alle ordningene et krav om en viss tilknytning til Norge – et medlemskap i trygden for rett til ytelse37. Som det framgår av tabellen varierer kravene til omfanget av forutgående arbeidsdeltakelse og medlemskap mellom ordningene.

De helserelaterte ytelsene stiller krav om at tapet/nedsettelsen av arbeidsevnen/inntekten skal skyldes sykdom eller skade. For uføretrygd er vilkåret at sykdom, skade eller lyte skal være hovedårsak til den nedsatte inntektsevnen. For å få rett til dagpenger må mottaker være helt eller delvis uten arbeid. Overgangsstønad kan gis til enslig mor eller far som er midlertidig ute av stand til å forsørge seg selv ved eget arbeid på grunn av omsorg for barn. Kvalifiseringsstønad tilstås personer med vesentlig nedsatt arbeidsevne som skyldes andre forhold enn sykdom, skade eller lyte. Tiltakspenger gis til deltakere på arbeidsrettede tiltak som ikke får lønn som vanlig arbeidstaker i tiltak, eller som ikke har rett til andre ytelser som skal dekke utgifter til livsopphold. Stønad til livsopphold er en subsidiær ytelse og skal blant annet sikre at alle har nok midler til et forsvarlig livsopphold. Ordningens formål favner bredt, inkludert å fremme overgang til arbeid.38

De helserelaterte ordningene og dagpenger har også vilkår knyttet tilgraden av nedsatt inntekts- eller arbeidsevne. Kravet i sykepengeordningen er minst 20 pst. nedsatt inntektsevne for å få rett til stønad. Regelverket til de tre andre ordningene krever som hovedregel nedsettelse på minst 50 pst. for å komme inn i ordningene.

Dette bildet nyanseres imidlertid noe, avhengig av tidligere stønadshistorikk. For eksempel er det i den nye uføretrygden unntak fra kravet om at inntektsevnen skal være nedsatt med minst halvparten for personer som har overgang fra arbeidsavklaringspenger (40 pst. nedsatt inntektsevne) og når uførheten skyldes yrkesskade (30 pst. nedsatt inntektsevne).

Kompensasjonsgrad

Brutto kompensasjonsgrad ligger på 66 pst. av tidligere arbeidsinntekt for arbeidsavklaringspenger og ny uføretrygd, mens brutto kompensasjonsgrad i dagpengeordningen er 62,4 pst. Kompensasjonsgraden for disse ordningene kan i hovedsak ses som uttrykk for en avveining mellom hensynet til å sikre en rimelig inntekt og ønsket om at det også skal lønne seg å arbeide. I sykelønnsordningen er kompensasjonsnivået 100 pst. Dette ble opprinnelig særlig begrunnet med et ønske om likebehandling – å sikre arbeidstakere samme kompensasjon som funksjonærer hadde gjennom særskilte avtaler. Ordningen er i dag koblet opp mot arbeidslivet gjennom blant annet IA-avtalen, oppfølging og bruk av arbeidsrettede tiltak.

Et fellestrekk ved ordningene er at de ikke kompenserer for inntekt over et visst nivå. For de helserelaterte ordningene og dagpengeordningen er inntektsgrensen satt til 6 ganger grunnbeløpet (G), dvs. en inntektsgrense på 530 220 kroner (per 1. mai 2014). Som nevnt ovenfor har mange yrkesaktive imidlertid tjenestepensjonsordninger og særskilte tariffavtaler som kompenserer også for inntekter utover dette. blant annet gir Statens Pensjonskasse uførepensjon basert på inntekt opp til 12 G.

Minsteytelsen for de av ordningene som har et definert minimumsnivå er for arbeidsavklaringspenger og kvalifiseringsstønad på 2 G, mens det er høyere for andre ytelser. For eksempel har ny uføretrygd en generell minsteytelse på 2,28 G og 2,48 G for henholdsvis gifte og enslige, som er høyere enn dagens nivå. Den spesielle ordningen for unge uføre gir høyest minsteytelse; 2,66 G og 2,91 G for henholdsvis gifte og enslige. Disse er også økt. Videre er minstenivået på overgangsstønaden økt til 2,25 G. Årsaken til at minsteytelsen i ny uføretrygd og for overgangsstønaden er økt, er at disse ytelsene fra 1. januar 2015 vil bli skattlagt som lønnsinntekt og ikke etter den såkalte skattebegrensningsregelen. Formålet med økningen av bruttoytelsen er at ytelse etter skatt i minst mulig grad skal endre seg som følge av overgangen til lønnsbeskatning.

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen anviser ikke noen minstestandard for stønad til livsopphold i form av et bestemt kronebeløp, men det er gitt statlig veiledende retningslinjer for utmålingen. Alle kommuner har stønadssatser, som i mange tilfeller er identiske med de statlige veiledende retningslinjene.

Stønadsperiodens varighet

Stønadsperiodens maksimale varighet varierer mellom ordningene. Den er eksempelvis ett år for sykepenger, to år for dagpenger og kvalifiseringsprogrammet (1 år+1 år) fire år for arbeidsavklaringspenger (med mulighet til forlengelse på visse vilkår) og ingen tidsbegrensning for uføretrygd, som kan gis fram til fylte 67 år. Stønad til livsopphold skal gi en midlertidig inntektssikring, men har ingen formell tidsbegrensning. Enkelte av ordningene med tidsbegrensning har unntaksbestemmelser som gir mulighet for en lenger periode under bestemte forutsetninger. Tidsbegrensningen reflekterer ulike hensyn, blant annet oppfatninger om den underliggende tilstandens varighet, hva som anses for nødvendig tid for å gjennomføre ulike former for behandling og deltakelse i arbeidsrettede tiltak, og betydningen av at stønadsperiodens lengde ikke skal vanskeliggjøre tilbakeføring til arbeid.

Avkorting/reduksjon av stønad mot arbeidsinntekt

De fleste inntektssikringsordningene har regler som gir reduksjon i ytelsene ved samtidig arbeidsinntekt. Prinsippene for dette og hvor mye ytelsene reduseres når arbeidsinntekten øker er forskjellig. Mens ny uføretrygd, sykepenger og overgangsstønaden til enslige forsørgere benytter et graderingsprinsipp, bygger arbeidsavklaringspengene i likhet med dagpenger og kvalifiseringsstønaden på et prinsipp om reduksjon av ytelsen mot arbeidede timer. Størst mulighet til gradering finner vi i sykepengeordningen, som kan graderes i intervallet 20–100 pst., dvs. den sykmeldte kan ha inntil 80 pst. av normal arbeidsinntekt/arbeidstid før sykepengene faller helt bort. Sykepengene reduseres forholdsmessig. Uføretrygden faller helt bort når arbeidsinntekten tilsvarer 80 pst. av inntekt før uførhet. Både i ny uføretrygd og i overgangsstønaden medfører reduksjonen i ytelsen ved samtidig arbeidsinntekt at det alltid vil lønne seg å øke arbeidsinntekten. Disse to ordningene opererer med et fribeløp – henholdsvis 0,4 G og 0,5 G – som angir en øvre grense for hvor stor inntekt en kan ha uten at stønaden reduseres.

De andre ordningene har som hovedregel et reduksjonsintervall som medfører at stønadsmottakeren kan ha en arbeidsinntekt/arbeidstid på inntil 60 eller 50 pst. før ytelsen faller bort. Arbeidsavklaringspengene faller eksempelvis helt bort i perioder der en jobber flere timer enn tilsvarende en 60 prosents stilling39. For stønad til livsopphold reduseres stønaden krone for krone mot andre økonomiske midler, noe som medfører at mottaker ikke har sterke økonomiske insentiver til økt arbeidsinnsats.

Aktivitetskrav

Bruk av aktivitetskrav kan bidra til å motvirke passivitet, bedre insentivene for overgang til arbeid, og gi legitimitet til velferdsordningene. Samtlige ordninger unntatt uføretrygd stiller derfor krav til mottaker om aktivitet i stønadsperioden. Flere av ordningene har også bestemmelser om bruk av sanksjoner dersom aktivitetsplikten ikke overholdes. Kravene dreier seg blant annet om medvirkning i ulike aktiviteter, som for eksempel å delta i utarbeiding av planer og delta på møter.

Videre stilles det krav om å følge behandlingsopplegg, delta i arbeidsrettede tiltak eller være reell arbeidssøker. I dagpengeordningen stilles det krav om mobilitet både geografisk og yrkesmessig. Yrkesmessig og geografisk mobilitet ligger også innarbeidet i regelverket til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Variasjon i omfang og type krav mellom ordningene reflekterer ofte oppfatninger om forskjeller i ordningenes «avstand/nærhet» til arbeidsmarkedet. Gjeldende aktivitetskrav er mer absolutte i dagpengeordningen og i kvalifiseringsprogrammet. Dette er ordninger som ligger tett opp mot arbeidsmarkedet og som har arbeid og aktivitet som hovedmål. I kvalifiseringsprogrammet er arbeidsrettet aktivitet obligatorisk. Det gjelder også i dagpengeordningen, når det er tilvist et tiltak. Også for økonomisk stønad kan det stilles vilkår om aktivitet, noe som ytterligere forsterkes gjennom Regjeringens forslag i denne proposisjonen. I de helserelaterte ytelsene skal det utvises et visst skjønn ved fastsettelsen og praktiseringen av aktivitetskrav inklusive vilkårene om yrkesmessig og geografisk mobilitet til den enkelte mottaker, blant annet i lys av vedkommendes helsetilstand.

De aller fleste ordningene har regler om stans av ytelse/bruk av sanksjoner dersom aktivitetskravene ikke overholdes. Stans av ytelse innebærer avstenging av utbetaling så lenge forutsetninger for å motta ytelsene ikke er tilstede, mens sanksjoner er en straff som innebærer avstenging for en periode som går utover den perioden hvor forutsetningene ikke er tilstede. For eksempel er det bestemmelser om stans av ytelser både for dagpenger, sykepenger og arbeidsavklaringspenger, men de varierer mht. hvor absolutt de er formulert eller hvor mye skjønn som er lagt inn i praktiseringen av bestemmelsene. Mens de i dagpengeordningen er formulert som skal-bestemmelser med klare regler både for når de skal benyttes og for lengden på sanksjonene, er det for de to andre ordningene ingen sanksjon – kun regler om stans som er formulert mindre absolutte enn for dagpenger.

3.4 Nærmere om insentivene i inntektssikringsordningene

Som omtalt i avsnitt 3.2 er det et dilemma i arbeids- og velferdspolitikken at inntektssikring blant annet for å motvirke fattigdom og skape utjevning kan undergrave insentivene til å arbeide, og dermed svekke målet om høy yrkesdeltakelse. En hovedutfordring i utformingen av inntektssikringsordningene er i størst mulig grad å kunne forene disse hensynene.

I dette avsnittet drøftes insentivproblematikken nærmere i relasjon til nivået på ytelsen, varigheten på stønadsperioden, reduksjons-/graderingsregler ved kombinasjon av stønad og arbeid, krav til aktivitet knyttet til ytelsen, og oppfølging og bruk av sanksjoner.

Ordningene i folketrygden er innrettet slik at ytelsene som hovedregel er betinget av tidligere arbeidsinntekt, noe som isolert sett gir bedre insentiver til arbeid enn ytelser som gis uavhengig av tidligere yrkesaktivitet. Videre vil krav om en bestemt minste yrkesaktivitet/inntekt for rett til ytelse kunne forhindre at kortvarige tilpasninger på arbeidsmarkedet utløser rett til ytelse.

Det er omfattende dokumentasjon på at økonomiske insentiver påvirker de faktiske strømmene inn i og ut av de ulike ordningene, men det er betydelig usikkerhet knyttet til hvor sterk effekten er og i noen grad også for hvilke grupper effekten er størst. Folk styres imidlertid ikke bare av insentiver, men også av moralske og sosiale normer om hvordan de skal oppføre seg.

Videre er det et gjennomgående krav at oppfyllelse av vilkårene for rett til ytelse skal kunne dokumenteres. Rett til for eksempel helserelaterte ytelser krever legeattest, og for arbeidsavklaringspenger og uføretrygd skal det i tillegg dokumenteres at henholdsvis arbeidsevnen er nedsatt og inntektsevnen er varig nedsatt av et visst omfang. Arbeidsledige skal være aktive arbeidssøkere og må kunne dokumentere dette og være villige til å ta tilvist arbeid mv. Tiltak som forvaltes blant annet av arbeids- og velferdsforvaltningen kan være mer eller mindre hensiktsmessige for inkludering i arbeidslivet eller å forhindre at en ansatt faller ut av arbeid. På den annen side kan det i noen tilfeller være krevende for helsepersonell og ansatte i arbeids- og velferdsforvaltningen å avgjøre med sikkerhet hvorvidt en helsemessig tilstand er forenlig med deltakelse i arbeidslivet. For eksempel kan fraværet av objektive funn for mange lidelser vanskeliggjøre reell dokumentasjon, og mye blir avhengig av legens og NAV-veileders skjønn. Dette kan tilsi bruk av aktivitetskrav, for å redusere ev overforbruk.

Mulighetene i arbeidsmarkedet setter også begrensninger på de valgmuligheter den enkelte har. Helseproblemer og lite relevant kompetanse kan gjøre det vanskelig å få innpass i arbeidsmarkedet. Personer med nedsatt arbeidsevne kan oppleve at det ikke finnes reelle jobbmuligheter selv om de ønsker og kan jobbe noe.

Insentiveffekter knyttet til ytelsesnivå dreier seg særlig om tilfeller der inntekten den enkelte får som stønadsmottaker ikke er veldig ulik den inntekten vedkommende kunne hatt som yrkesaktiv, der en kombinerer ulike ytelser eller mottar tilleggsytelser. I enkelte tilfeller kan dette medføre at stønadsmottakere til og med taper på å arbeide. Eksempel på dette er det behovsprøvde barnetillegget i uføretrygden som kan bidra til at kompensasjonsgraden er nær eller til og med over 100 pst. for enkelte.

Det er godt dokumentert at lange stønadsperioder i seg selv kan svekke muligheten for å komme tilbake i inntektsgivende arbeid. Og motsatt, at tydelige varighetsbegrensninger for rett til stønad har en disiplinerende effekt. Evalueringer av dagpengeordningen finner eksempelvis at reduksjon i potensiell dagpengeperiode medfører at overgang fra ledighet til jobb skjer tidligere enn før40. At varighetsbegrensninger har effekt, finner en også i sykepengeordningen. Sjansen for friskmelding synker gradvis etter hvor lenge man har vært sykmeldt. Dette er i en viss forstand naturlig i lys av at mer alvorlige sykdommer ofte medfører lange fravær. Samtidig øker antall avsluttede sykepengetilfeller fram mot den maksimale sykepengeperioden, noe som er en indikasjon på at varighet i seg selv har en negativ effekt på overgang til arbeid.

Utformingen av reduksjons- og graderingsregler og inngangskrav kan også ha stor betydning. Mulighetene for å kombinere arbeid og trygd kan bidra til at ansatte som får nedsatt arbeidsevne på grunn av helseproblemer, beholder en tilknytning til arbeidslivet. Mange har et stønadsforløp som begynner med sykepenger, går videre over på arbeidsavklaringspenger for så å ende opp med uføretrygd. For de som kan jobbe noe, og følgelig kan kombinere arbeid og en redusert stønad gjennom et slikt stønadsforløp, kan vilkår knyttet til hvor mye arbeidsevnen må være nedsatt for å få rett til stønad ha betydning. Det samme kan utformingen av graderingsreglene.

Reglene for reduksjon av ytelsen mot arbeidsinntekt eller arbeidede timer kan være viktig for den enkeltes motivasjon til å kombinere arbeid og stønad. Jo større del av ytelsen en beholder ved siden av arbeidsinntekt, jo sterkere er insentivene til å øke arbeidsinnsatsen når en i utgangspunktet mottar trygd. Dette må naturlig nok veies opp mot hensynet til at summen av stønad og arbeidsinntekt i slike tilfeller ikke kan bli for høy, ettersom det i så fall kan påvirke tilstrømmingen til trygdeordningene.

Gode muligheter for å kombinere arbeid og trygd er også viktig for å rekruttere personer som står relativt langt fra arbeidsmarkedet inn i deltidsjobber. Ny uføretrygd fra 2015 innebærer eksempelvis at det blir enklere å kombinere en gradert uføretrygd med en deltidsjobb.

Bruk av aktivitetskrav mv. som betingelse for mottak av ytelser kan også påvirke overgangen til arbeid. Kravene kan være formulert som vilkår om aktivitetsplikt med tilhørende sanksjoner. Dette kan ha samme effekt som bortfall av ytelsen ved slutten av stønadsperioden. Internasjonal forskning på mottakere av dagpenger og mottakere av stønad etter sosialtjenesteloven viser at aktivitetskrav virker og fremmer overgang til ordinær jobb41. Effektene er tildels sterke for disse to gruppene, særlig ved stopp i ytelsen over en periode. Uheldig utformede aktivitetskrav kan imidlertid ha negative effekter for noen av dem som utsettes for disse, for eksempel dersom kravet er knyttet til å ta en bestemt jobb i stedet for krav om aktivitet som fremmer jobbsøking. Det kan føre til jobber som matcher dårlig med den lediges kvalifikasjoner og overgang til jobber med lav lønn. Noen faller også helt ut av det ordinære arbeidsmarkedet og går over til svart arbeid mv. Norske forskere42 har pekt på at insentivstrukturen i inntektssikringsordningene i en del tilfeller kan medføre at helserelaterte ytelser kompenserer for inntektstap som primært er et ledighets- eller kompetanseproblem. Det gjelder særlig sykepenger som har klart høyere kompensasjonsgrad og mindre strenge krav til forutgående arbeidsinnsats enn dagpengeordningen. Strømmene inn og ut av og mellom de ulike inntektssikringsordningene påvirkes også av hvordan «aktørene» i systemet praktiserer regelverket, ivaretar oppfølging og forvalter ulike tiltak. Det gjelder først og fremst arbeids- og velferdsforvaltningen, men også leger og arbeidsgivere. Hvor stor betydning disse aktørene har avhenger blant annet av hvilket handlingsrom de er gitt i henhold til regelverk og instrukser. Hvordan leger og arbeidsgivere utnytter dette handlingsrommet kan videre påvirkes av hvordan insentivstrukturen for disse er utformet. Av betydning i denne sammenheng er hvilke økonomiske insentiver arbeidsgiverne har til å beholde eller ansette personer med nedsatt arbeidsevne. Muligheter til fleksibilitet i ansettelsesforhold vil også kunne påvirke arbeidsgivernes adferd. Dette er forhold som drøftes i kapittel 4.

3.5 Tiltak for å sikre forankring i arbeidslivet og redusere antallet mottakere av helserelaterte ytelser

Regjeringen vil legge til rette for at flest mulig skal kunne bruke sin arbeidsevne i lønnet arbeid, herunder at gradert uføretrygd skal tas i bruk i større grad. De fleste som får innvilget en gradert uførepensjon har i dag et arbeidsforhold når de kommer inn i ordningen. En betydelig andel av disse er trolig personer som har beholdt et arbeidsforhold hos den som var arbeidsgiver også ved utløpet av sykmeldingsperioden. Dette tilsier at virkemidler bør innrettes slik at flest mulig opprettholder tilknytningen til arbeidsplassen. Det understreker samtidig betydningen av tidlig innsats og fokus på arbeidsplassen som arena for innsatsen. Generelt bør inntektssikringsordningene være innrettet slik at det alltid lønner seg å jobbe, eventuelt å øke arbeidsinnsatsen. De midlertidige inntektssikringsordningene bør derfor være innrettet slik at de motiverer til aktivitet. Dette gjelder både ordninger for arbeidsledige og ordninger for personer med nedsatt arbeidsevne. Lange stønadsperioder uten aktivitet øker sannsynligheten for å bli stående varig utenfor arbeidslivet. Dette stiller krav både til den enkelte om aktiv deltakelse og til arbeids- og velferdsforvaltningen i form av oppfølging og iverksetting av hensiktsmessige tiltak.

I dette kapitlet gjennomgås de ulike inntektssikringsordningene, jf. oversikt som er gitt i avsnitt 3.3, og aktuelle tiltak knyttet til forvaltning av regelverk og oppfølging av brukerne. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å gå gjennom inntektssikringsordningene med sikte på at det skal lønne seg å jobbe, og vil videre i kapitlet drøfte sentrale problemstillinger og planer for det videre arbeidet.

3.5.1 Stønad til livsopphold: aktivitetsplikt mv.

Regjeringen vil øke forventningene til aktivitet i velferdsordningene. Det legges i denne proposisjonen fram lovforslag som skal øke bruken av aktivitetskrav for mottakere av stønad etter sosialtjenesteloven.

Aktivitetsplikt for mottakere av stønad til livsopphold

De sosiale tjenestene i arbeids- og velferdsforvaltningen skal bidra til sosial og økonomisk trygghet for vanskeligstilte og fremme overgang til arbeid og selvforsørgelse. Regjeringen mener at det for stønadsmottakere som kan delta i arbeidsrettede aktiviteter, skal stilles vilkår om aktivitet i vedtaket om stønad. Det er særlig viktig at NAV-kontorene kan tilby unge stønadsmottakere tilbud om aktivitet for å fremme overgang til arbeid. Det skal tilbys både lavterskeltiltak og arbeidsrettede tiltak.

Kommunene har etter gjeldende regelverk en mulighet for å stille vilkår om aktivitet, men det varierer i hvilken grad denne muligheten benyttes. Kommuner som har gått over til systematisk å stille vilkår om aktivitet ved tildeling av stønad, erfarer at flere går over fra stønad til utdanning, andre arbeidstreningstiltak eller ordinært arbeid.

Regjeringen foreslår derfor i denne proposisjonen å lovregulere at det som hovedregel skal stilles aktivitetskrav til stønadsmottakere og at det skal tungtveiende grunner til for å gjøre unntak. Unntak vil måtte begrunnes særskilt.

Konsekvensen av vilkårsbrudd vil kunne innebære reduksjon i stønaden.

Skjerme barn og unges inntekter

Aktivitet og egeninnsats for å få en tryggere økonomi og bedre velferd er bra også for barn og unge. Mange barn og unge arbeider noe i sin fritid og tjener penger til eget forbruk, for eksempel til fritidsaktiviteter og utstyr. Regjeringen ønsker å likestille barn og unge i familier som er avhengige av stønad til livsopphold, med barn og unge i familier med bedre økonomi. Regjeringen har derfor sendt på høring et forslag om å lovfeste at slike inntekter ikke skal tas hensyn til når familienes stønadsbehov vurderes og beregnes. Familiene bør ikke få redusert stønad på grunn av barn og unges inntekter fra ferie- og fritidsjobber. Hittil har det vært opp til den enkelte kommune om barn og unges inntekter skal føre til reduserte utbetalinger.

Kvalifiseringsprogrammet

Kvalifiseringsprogrammet (KVP) ble innført fra høsten 2007 i takt med etableringen av NAV- kontorene og ble landsdekkende i 2010. Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende stønad er et arbeidsrettet tiltak rettet mot personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne som trenger ekstra tilrettelegging og tett oppfølging for å komme i arbeid, og som har ingen eller begrensede ytelser fra folketrygden. Målgruppen er langtidsmottakere av stønad til livsopphold eller personer som står i fare for å bli det. Gjennom et individuelt tilrettelagt program får deltakerne en bedret mulighet til å komme i arbeid. Siden oppstarten av KVP har om lag 18 000 personer gjennomført eller planmessig avsluttet et kvalifiseringsprogram. Aktivitetsnivået har falt siden toppen ble nådd med i underkant av 9 000 deltakere i 2010. I 2014 er det om lag 5 500 deltakere.

Det er gjennomført en evaluering av programmet, bestående av en følgeevaluering og en effektevaluering, som ble avsluttet i 201443. Effektevalueringen ser på hvordan deltakelse i KVP påvirker arbeidsinntekt, sysselsetting og stønadsmottak etter programdeltakelse. Den ser også på effekter av KVP på fullført utdanning, men ikke på ev. helseeffekter, da en mangler data om dette. Gjennom et omfattende metodisk opplegg forsøker en å si noe om årsakssammenhenger – hvorvidt KVP isolert sett har ført til økt lønnsinntekt, arbeidsdeltakelse og utdanning blant deltakerne. En ser i evalueringen på programdeltakelsen i perioden 2008–2010/(2011) og analyserer effekter tre år etter at deltakerne ble innlemmet i programmet.

Effektevalueringen konkluderer med at KVP-deltakelse fører til en vesentlig økt sannsynlighet for å ha noe lønnet arbeid tre år etter inntreden i programmet44. Estimatene innebærer at deltakelse øker sannsynligheten for å ha arbeid der en tjener minst 1G i året med nesten 20 prosentpoeng. Også sannsynligheten for å tjene minst 2G i året øker betraktelig, med ca. 13 prosentpoeng. Det er en betydelig statistisk usikkerhet forbundet med disse estimatene, og de bør derfor tolkes med forsiktighet. Det antas likevel med stor grad av sikkerhet at det er en positiv effekt på sysselsetting og inntekt etter inntreden i programmet. Dersom kravet til inntekt i sysselsettingsdefinisjonen øker til minst 3G, er det derimot ikke lenger noen signifikant effekt av programdeltakelse.

Kvalifiseringsprogrammet viser gode resultater for de som deltar. Det er imidlertid fortsatt svakheter ved forvaltningen av programmet i flere kommuner. Dette er blant annet relatert til at ikke alle i målgruppen får tilbud om deltakelse i kvalifiseringsprogram og at en del av programmene har for lite innhold.

Fylkesmannsembetene gjennomfører for tiden et landsomfattende tilsyn med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Tilsynene har avdekket svakheter knyttet til både behovs- og arbeidsevnevurderingen og innholdet i programmene. Arbeids- og velferdsdirektoratet har også pekt på at flere uttrykker ønske om mer tilgjengelig informasjon om kvalifiseringsprogrammet og økt kompetanse blant veiledere.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har et særskilt ansvar for kompetanseutvikling, utvikling av arbeidsmetoder og å bidra til gode saksbehandlingsrutiner i arbeidet med kvalifiseringsprogrammet. Tiltak for å sikre at alle i målgruppen for programmet blir vurdert for deltakelse og at de som fyller vilkårene etter loven får et tilbud om et individuelt tilrettelagt arbeidsrettet program, skal prioriteres også i 2015. Departementet vil vurdere erfaringene fra kvalifiseringsprogrammet i lys av fylkesmannsembetenes tilsyn.

3.5.2 Overgangsstønaden

Overgangsstønad kan gis til enslig mor eller far som har aleneomsorg for barn. Formålet med overgangsstønaden er å gi enslig mor eller far inntektssikring i en overgangsperiode, og stimulere til arbeid og utdanning slik at de kan bli i stand til å forsørge seg selv. Aktivitetskravet i ordningen skal sikre at den enslige forsørgeren benytter stønadsperioden til å være i arbeidsrettet aktivitet, slik at han eller hun kan forsørge seg selv ved eget arbeid når stønadsperioden er over.

Fra 1. januar 2012 ble det stilt krav om yrkesrettet aktivitet for mottakere av overgangsstønad når det yngste barnet fyller ett år (mot tre år tidligere) for å redusere stønadsperioden og bidra til at den enslige forsørgeren raskere kan bli i stand til å forsørge seg selv. Videre ble det fra 1. januar 2013 innført begrensninger i varigheten på nye stønadsperioder for enslige forsørgere som tidligere har mottatt en full periode med overgangsstønad, også dette for å hindre lange stønadsperioder.

I regjeringserklæringen er det varslet at overgangsstønaden skal legges om og at det skal innføres klarere krav til aktivitet.

For å understøtte målet om selvforsørgelse ved arbeid, har Regjeringen foreslått å redusere hovedregelen for varighet på stønadsperioden fra tre til ett år, eller til barnet får rett til barnehageplass etter barnehageloven. Varigheten blir da lik både for første stønadsperiode, og for eventuelle senere stønadsperioder for den samme enslige forsørgeren.

Regjeringen har videre sendt på alminnelig høring et høringsnotat hvor folketrygdlovens kapittel 15 om stønader til enslig mor eller far gjennomgås. Forslagene er dels begrunnet i å styrke insentivene til yrkesrettet aktivitet blant enslige foreldre og dels i behovet for regelforenklinger. Noen forslag er begrunnet i harmonisering med tilsvarende regler for andre grupper av stønadsmottakere.

På bakgrunn av budsjettavtalen på Stortinget vil det bli lagt fram en sak for Stortinget om overgangsstønaden.

3.5.3 Dagpenger under arbeidsledighet og tiltakspenger

Avvikling av ferietillegget i dagpengeordningen

Dagpenger under arbeidsledighet skal gi økonomisk trygghet ved inntektsbortfall på grunn av arbeidsledighet og samtidig stimulere til å komme tilbake i arbeid. Utformingen og praktiseringen av dagpengeregelverket er en del av den aktive arbeidsmarkedspolitikken ved at det stilles krav om å være reell arbeidssøker. Det forutsettes aktivitet og mobilitet hos den arbeidsledige.

Dagpengemottakere som har mottatt dagpenger i mer enn åtte uker i løpet av et kalenderår, har rett til ferietillegg. Feriepengene utbetales året etter opptjening. Fordi de fleste som mottar feriepenger da er tilbake i jobb, representerer ordningen en lite målrettet overføring til personer som allerede er i arbeid. Ferietillegget innebærer dessuten at kompensasjonsgraden i dagpengeordningen stiger for personer med lengre ledighetsperioder, noe som bidrar til å svekke insentivene til rask overgang til arbeid. I en del andre land, herunder Sverige, har kompensasjonsgraden en fallende profil jo lengre man er i ordningen. Regjeringen har foreslått å avvikle ferietillegget med virkning fra 1. januar 2015, jf. omtale i Prop. 1 S (2014–2015) Arbeids- og sosialdepartementet og Prop. 14 L (2014–2015) Endringar i folketrygdlova og einskilde andre lover. På bakgrunn av budsjettavtalen på Stortinget vil Regjeringen komme tilbake med forslag som ivaretar de som er ledige mer enn 52 uker.

Evaluering av ordningen med tiltakspenger

Et velfungerende inntektssikringssystem skal gi insentiver til deltakelse i arbeidslivet. Samtidig kan enkelte former for inntektssikring bidra til økt risiko for at personer velger å trekke seg ut av utdanning eller arbeid for å motta stønad. Deltakere på arbeidsrettede tiltak som ikke får lønn som vanlig arbeidstaker i tiltak eller har rett til andre ytelser som skal dekke utgifter til livsopphold, kan motta tiltakspenger (tidligere kalt «individstønad»).

Formålet med tiltakspenger er å oppfordre til å delta på arbeidsrettede tiltak, og å sikre inntekt for deltakerne. Det har i den senere tid vært reist spørsmål ved unge mottakere av tiltakspenger og deres tilpasning til arbeid og utdanning. Mottak av tiltakspenger kan ha to ulike effekter. På den ene siden kan stønaden bidra til å motivere unge, som ellers ville vært passive, til deltakelse på arbeidsrettede tiltak. På den andre siden har det blitt pekt på at stønaden kan bidra til at unge trekkes ut av ordinære utdanningsløp i videregående skole for å delta i arbeidsrettede tiltak med tiltakspenger.

For å få mer kunnskap om unge mottakere av tiltakspenger og deres tilpasning til utdanning og arbeid, har Arbeids- og sosialdepartementet iverksatt et forskningsprosjekt med dette som tema. Prosjektet skal også belyse hvordan deltakelse på arbeidsrettede tiltak påvirker denne gruppens motivasjon til overgang til utdanning og arbeid. Prosjektet gjennomføres av Arbeidsforskningsinstituttet (AFI), som etter planen skal levere sin sluttrapport innen 1. februar 2015. På bakgrunn av dette vil departementet vurdere ev. endringer i regelverket.

3.5.4 Tiltak for å redusere sykefraværet

Sykefraværet i Norge er for høyt, jf. omtale i kapittel 2 der det framgår at Norge er det landet i OECD hvor flest årsverk går tapt som følge av sykefravær45. Arbeidet med å redusere sykefraværet står derfor sentralt, herunder å øke omfanget av graderte sykmeldinger. Som ledd i dette har Regjeringen inngått en ny IA-avtale, som gjelder fram til utgangen av 2018, og som også legger til grunn at dagens sykelønnsordning videreføres.

IA-avtalen

Intensjonsavtalen for et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) har vært et viktig virkemiddel for å bidra til at tiltak for å redusere sykefravær og hindre frafall fra arbeidslivet er forankret på den enkelte arbeidsplass. IA-avtalen ble inngått første gang i 2001, og er nå i sin fjerde avtaleperiode.

I forbindelse med at den siste IA-avtalen ble inngått, ble partene enige om forenklinger i reglene for oppfølging av sykmeldte, herunder i sanksjonsregimet. Dette er omtalt nedenfor.

Forenkling av sykefraværsarbeidet

Arbeidsgiver har etter arbeidsmiljøloven en tilretteleggingsplikt overfor arbeidstakere med redusert arbeidsevne som innebærer at de har hovedansvaret for oppfølging av sykmeldte i egen virksomhet. Arbeidsgiver skal primært legge til rette for at arbeidstaker kan beholde samme arbeid, men skal – dersom dette ikke er mulig – legge til rette for at arbeidstaker kan få annet passende arbeid i virksomheten. Tilretteleggingen skal skje i samarbeid med arbeidstaker.

Som en forlengelse av denne plikten skal arbeidsgiver i samråd med arbeidstaker som hovedregel utarbeide en oppfølgingsplan for tilbakeføring til arbeid, senest når arbeidstaker har vært borte fra arbeidet i fire uker grunnet sykdom. Planen skal som hovedregel oversendes sykmelder og Arbeids- og velferdsetaten. Arbeidsgiver skal videre som hovedregel avholde et dialogmøte 1 senest innen sju uker etter at arbeidstaker/den sykmeldte har vært borte fra arbeidet.

Det er gjennom årene gjort flere endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven som har hatt som formål å redusere sykefraværet og sikre bedre oppfølging av sykmeldte arbeidstakere. Fra 1. juli 2011 ble det gjennomført flere innskjerpinger i reglene for oppfølging av sykmeldte arbeidstakere. Endringene var rettet både mot arbeidsgiver, arbeidstaker og lege, og skulle bidra til å sikre tidligere, tettere og mer forpliktende samarbeid om oppfølging av sykmeldte. Endringen innebar blant annet en framskynding av enkelte frister og tydeligere rapporteringskrav for arbeidsgivere med et tilhørende sanksjonsregime for arbeidsgiver og leger som ikke fulgte de lovbestemte kravene.

Evalueringer har vist at flere av endringene i sykefraværsreglene fra 2011 har vært unødvendig byråkratiske og for lite tilpasset behovet for oppfølging i det enkelte sykefraværstilfellet. På bakgrunn av dette ble det ved inngåelsen av siste IA-avtale 4. mars 2014 enighet mellom partene om å forenkle sykefraværsarbeidet for virksomhetene og Arbeids- og velferdsetaten. Lovendringer som trådte i kraft 1. juli 2014 innebærer blant annet en gjeninnføring av en bestemmelse om at arbeidsgivers dialogmøte skal være forbeholdt situasjoner der arbeidstaker er helt sykmeldt, og at møtet bare skal avholdes for delvis sykmeldte dersom partene mener det er behov for det. Videre er kravet om at sykmelder og bedriftshelsetjeneste alltid skal delta i dialogmøtet med arbeidsgiver opphevet. Det er presisert at dette dialogmøtet skal være en arena for arbeidsgiver og arbeidstaker, og at andre aktører skal delta dersom partene har behov for det. Reglene om arbeidsgivers rapporteringsplikt til Arbeids- og velferdsetaten og sanksjonsregimet overfor arbeidsgivere og sykmeldere er samtidig opphevet46.

For Regjeringen har det vært viktig å flytte fokus bort fra skjemaer og sanksjoner og over på oppfølging av de som trenger det. Formålet har vært å gjøre sykefraværsarbeidet enklere for virksomhetene og å målrette innsatsen mot de sykmeldte som har et særlig behov for tett oppfølging. Dette rokker ikke ved det ansvaret arbeidsgiver i dag har for tilrettelegging og oppfølging av sykmeldte i egen virksomhet. Forenkling og mindre byråkrati i oppfølgingen av sykmeldte arbeidstakere innebærer at det vil bli frigjort ressurser både på arbeidsplassene og i Arbeids- og velferdsetaten. Disse ressursene bør i stedet settes inn i en tidlig og konstruktiv dialog mellom arbeidsgiverne og de sykmeldte om relevante sykefraværstiltak, og sikre at Arbeids- og velferdsetaten og sykmelderne i større grad kan bidra med støtte og veiledning der det er nødvendig. Blant annet er det gjort enklere for arbeidsgivere å anmode om å få framskyndet dialogmøte 2, jf. avsnittet bak om Arbeids- og velferdsetatens oppfølging i sykepengeperioden.

Nytt beslutningsstøttesystem for sykmeldere

Pasientens fastlege har i Norge en svært sentral rolle som premissleverandør for Arbeids- og velferdsetatens vedtak om tildeling av trygdeytelser. Dette gjelder hele forløpet fra sykmelding via arbeidsavklaringspenger til vedtak om uførepensjon. Legene har en dobbeltrolle ved at de både skal ivareta pasientens behov og samtidig være en «portvokter» for folketrygden. Dette kan være en vanskelig rolle, blant annet fordi legen i stor grad må basere seg på pasientens forklaring der det ikke er klare «objektive funn» som kan dokumentere helseplagene.

Det er stor variasjon mellom legers sykmeldingspraksis både når det gjelder angivelse av sykmeldingens varighet og bruk av gradert sykmelding innenfor samme diagnosegruppe. For å sikre større forutsigbarhet og mer likebehandling ved sykmelding, vil Regjeringen derfor innføre et beslutningsstøttesystem med veiledende sykmeldingsperioder. Det legges opp til at den enkelte leges beslutning fortsatt skal veie tungt.

Det er igangsatt et utviklingsarbeid i Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet med sikte på implementering fra 1. januar 2016. Arbeidet ledes av Helsedirektoratet.

Utviklingsarbeidet skal bygge på erfaringene fra et tilsvarende beslutningsstøttesystem i Sverige. Det svenske beslutningsstøttesystemet ble innført i 2008. Systemet består av to deler. Den ene delen omfatter mer overordnede prinsipper og retningslinjer ved sykmelding, som blant annet forståelse av sykdomsbegrepet, vurdering av arbeidsevne, spørsmål om gradering mv. Den andre delen omhandler anbefalt sykmeldingstid ved ulike diagnoser, eller eventuelt om det normalt ikke er behov for sykmelding. Dersom legene finner at de må fravike den anbefalte maksimallengden for sykmelding ved ulike diagnoser, må dette begrunnes særskilt.

Det foreligger flere rapporter som indikerer at erfaringene med beslutningsstøttesystemet i Sverige er positive47:

• Sykmeldingslengder og antall påbegynte sykmeldinger gikk ned etter 2008.

• De største forandringene skjedde i diagnosegruppene som står for størstedelen av sykefraværsdagene; nemlig psykiske lidelser og muskel-/skjelettlidelser.

• Det forekommer mindre spredning i sykmeldingslengder mellom fylker enn tidligere.

Samtidig blir det påpekt at beslutningsstøttesystemet ikke synes å medføre økt bruk av tiltak knyttet til den enkeltes funksjonsnedsettelse, gjenværende arbeidsevne og arbeidsplassen.

Det legges til grunn at hovedtrekkene i det svenske systemet kan overføres til Norge. Samtidig er det er viktig at anbefalingene i beslutningsstøttesystemet er i tråd med medisinsk fagkunnskap og er godt forankret blant gruppene som skal sykmelde (primært legene). Utviklingsarbeidet vil derfor bli gjennomført i samarbeid med medisinsk-faglig kompetanse.

Anbefalingene skal videre bygge på foreliggende kunnskap om arbeidsretting, sykefraværsoppfølging, sammenheng mellom arbeid og helse og medisinskfaglig kunnskap. Utviklingsarbeidet vil bestå i å vurdere fagområde for fagområde.

Beslutningsstøttesystemet skal gjøres gjeldende for hele landet samtidig, og integreres i eksisterende elektronisk sykmeldingsveileder som er utarbeidet i samarbeid mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet, og løsningen som utarbeides bør være integrert i fastlegenes elektroniske pasientjournalsystem (EPJ-systemer).

Det skal utvikles statistikk som kartlegger utviklingen i sykmeldingslengden for ulike diagnoser og det skal iverksettes en evaluering, for blant annet å kartlegge effektene av det nye systemet.

Ny medisinsk vurdering etter seks måneders sykefravær

Selv om det er Arbeids- og velferdsetaten som vurderer retten til sykepenger, er dagens praksis at man i de fleste tilfellene godtar sykmelders anbefaling. Den reelle portvokterrollen ligger derfor hos sykmelder som i 80 pst. av tilfellene er fastlegen. En ekspertgruppe som leverte sin rapport i 201048 uttalte at det neppe er utelukkende medisinske grunner til variasjoner i legers sykmeldingspraksis, og at variasjonen vitner om et betydelig potensial for endret praksis blant legene.

Det har tidligere vært gjennomført forsøk med bruk av «uavhengige leger» i vurderingen av uførepensjonssøknader. I Sintefs evaluering av denne ordningen ble det blant annet pekt på at det heller bør vurderes å bruke «uavhengige leger» tidligere i stønadsløpet49.

Regjeringen er i ferd med å iverksette et forsøk der en annen lege enn den sykmeldtes fastlege skal vurdere om det er behov for sykmelding utover 6 måneder. Den nye legen skal vurdere om arbeidsevnen er nedsatt i en slik grad at personen ikke kan være i arbeid, om personen vil kunne være i aktivitet eller på arbeidsrettede tiltak, herunder vurdere i hvor stor grad arbeidsevnen er nedsatt. Den nye legen skal også vurdere om tiltakene som er iverksatt er hensiktsmessige og tilstrekkelige. Dette vil kunne gjelde både medisinske behandlingstiltak, herunder om «raskere-tilbake tiltak» har vært vurdert, og annen tilrettelegging. For å kunne gjennomføre disse vurderingene, skal det legges til grunn at den nye legen får tilgang til dokumentene i sykmeldingssakene og gjennomfører konsultasjoner og undersøkelser. Det legges til grunn at fastlegen fortsatt skal ha et medisinskfaglig koordineringsansvar og ansvaret for å følge opp pasienten rent medisinsk. Den nye legen skal gi en såkalt «second opinion» i forkant av seks måneders sykmelding. Dersom den nye legens vurdering tilsier fortsatt rett til sykepenger etter seks måneder, vil det være fastlegen som sykmelder videre i sykepengeperioden.

Tiltaket skal gjennomføres som et randomisert forsøk i et begrenset geografisk område. Forsøket skal gjennomføres i tilstrekkelig skala og i tilstrekkelig lang periode (2 år) til at det er mulig å identifisere effektene av forsøket i evalueringen. For pasienter som er alvorlig syke og hvor det er lite trolig at de vil kunne komme tilbake i arbeid, vil det bli vurdert om det kan være hensiktsmessig med unntaksbestemmelser. Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for gjennomføring av forsøket og for å innhente evaluator for forsøket. Det tas sikte på oppstart av forsøket tidlig i 2015.

Flere med graderte sykepenger

Gradert sykmelding kan bidra til at den sykmeldte beholder tilknytning til arbeidsplassen i en fase hvor det er lett å falle ut av arbeidslivet. For enkelte sykdommer, for eksempel lettere psykiske lidelser, er det dokumentert at det kan være helsebringende å være i arbeid50. Bruk av gradert sykmelding kan også forhindre varig utgang fra arbeidslivet ved at de som begynner med en gradert sykmelding har en klart høyere sannsynlighet for å være i arbeid eller kombinere en gradert uførepensjon med en deltidsstilling, sammenlignet med en som er 100 pst. langtidssykmeldt. Å øke andelen sykmeldte med graderte sykepenger har derfor vært et sentralt mål i sykefraværsarbeidet de senere årene. Det er et generelt krav at gradering alltid skal vurderes. Senest når arbeidsuførheten har vart i åtte uker uten at den sykmeldte er i arbeidsrelatert aktivitet, skal det legges fram en utvidet legeerklæring. For at den sykmeldte fortsatt skal få utbetalt 100 pst. sykepenger fra trygden, må denne legeerklæringen dokumentere at medisinske grunner er til hinder for at arbeidsrelaterte aktiviteter iverksettes. Det ble i forbindelse med forrige IA-avtale laget en faglig veileder for sykmeldere som vektlegger bruken av gradert sykmelding og samarbeid mellom lege og arbeidsgiver for å avklare behovet for tilrettelegging på den sykmeldtes arbeidsplass.

I første kvartal 2014 hadde 42 pst. av de sykmeldte ved 12 ukers sykmelding en gradert ytelse, noe som var en økning på 2 prosentpoeng sammenlignet med første kvartal 2013. Det er flest graderte sykmeldinger i forbindelse med de lange fraværene. Gjennomsnittlig sykmeldingsgrad for det legemeldte fraværet er 82 pst. i 2. kvartal 2014.

Det er imidlertid fortsatt stor variasjon i legers bruk av gradert sykmelding. Dette kan tyde på at den enkelte fastlege har stor mulighet til å påvirke sin pasientgruppes sykefraværsadferd. Et nytt beslutningsstøttesystem for sykmeldere/leger vil etter Regjeringens vurdering bidra til en mer enhetlig praksis også når det gjelder bruk av gradert sykmelding. Det generelle kravet om gradering og en utvidet legeerklæring senest etter åtte uker må derfor tilpasses og integreres i beslutningsstøttesystemet. Det er utviklet en statistikkportal for sykmelder som et grunnlag for refleksjon og dialog mellom Arbeids- og velferdsetaten og sykmelder om blant annet bruk av gradert sykmelding. Regjeringen vil vurdere erfaringene med bruk av gradert sykmelding og hvordan denne statistikkportalen kan brukes mer aktivt med sikte på å sikre en mer enhetlig graderingspraksis blant legene.

For å få til økt bruk av gradering for diagnosegruppene lettere psykiske lidelser og muskel-skjelettlidelser er det viktig med lett tilgjengelige og egnede behandlingstilbud som lar seg kombinere med å være i arbeid. Nyere forskning viser for eksempel at hvis kognitiv adferdsterapi/lettere psykologbehandling for psykiske lidelser gis med et arbeidsfokus, kan det medføre lavere risiko for å falle ut av jobben og til at flere kan gå fra deltid til arbeid på full tid.

Jobbmestrende oppfølging er et godt eksempel på slikt arbeid. Dette er et arbeidsmarkedstiltak og et forskningsprosjekt rettet mot personer med psykoselidelser som ønsker å komme ut i arbeid. Tiltaket innebærer et forpliktende samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, tiltaksbedrifter og de psykiske helsetjenestene, både på spesialistnivå og på kommunalt nivå. I tillegg til økt grad av samarbeid legges det vekt på kompetanseheving av ansatte i Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksbedrifter når det gjelder tilrettelegging og oppfølging av brukere med alvorlige psykiske lidelser. Det prøves ut to spesifikke metoder i tiltaket: Arbeidsrettet veiledning med elementer fra kognitiv adferdsterapi og kognitiv trening/tilrettelegging. Seks fylker har tilbudet: Oslo, Telemark, Vest-Agder, Buskerud, Nord-Trøndelag og Oppland. Oslo universitetssykehus har ansvar for å gjennomføre effektforskning av tiltaket, på oppdrag fra Helsedirektoratet. Forskningsrapporten vil foreligge ved årsskiftet. I lys av erfaringene med prosjektet vil det vurderes hvordan arbeidet kan følges opp.

Nærmere om Arbeids- og velferdsetatens oppfølging i sykepengeperioden

Arbeids- og velferdsetatens rolle i første del av sykepengeperioden er primært å understøtte og tilrettelegge for det bedriftsinterne sykefraværsarbeidet i regi av arbeidsgiver og arbeidstaker. Etaten disponerer i den forbindelse en rekke tiltak som kan bidra til at den enkelte opprettholder kontakt med arbeidsplassen til tross for sine helseproblemer. Enkelte tiltak er forbeholdt IA-virksomheter, men i hovedsak er dette tiltak som kan benyttes overfor alle virksomheter.

Arbeids- og sosialdepartementet har tatt initiativ til å gjennomføre et forsøk med «Sykmeldt i jobb». Tiltaket har flere likhetstrekk med den tidligere ordningen med aktiv sykmelding som ble avviklet i 2011. Ordningen skal benyttes til avklaring av arbeidsevne, og tiltaksperioden skal begrenses til to uker, uten mulighet for forlengelse. Ordningen skal være tillitsbasert og bygge på avtale om oppfølging på arbeidsplassen. Målet med tiltaket er å bidra til aktivisering av sykmeldte som i liten grad kan yte en produktiv innsats. Avklaringen vil kunne bidra til en mer presis gradering av sykmeldinger, og bruk av graderte sykmeldinger, ev. i kombinasjon med tilretteleggingstilskudd. Forsøket skal legge til rette for gode evalueringer.

I forbindelse med inngåelsen av ny IA-avtale ba partene om at eksisterende mulighet for arbeidsutprøving hos egen arbeidsgiver blir utvidet og utredet nærmere. Målet med tiltaket er at mottakere av arbeidsavklaringspenger som fortsatt har en arbeidsgiver skal opprettholde kontakt med egen arbeidsgiver etter utløpet av sykepengeperioden og lette overgangen til arbeid.

Arbeidsgiver har en tilretteleggingsplikt også etter utløpet av sykepengeperioden. Arbeidsgiver har blant annet ansvar for å prøve ut arbeidstakerens arbeidsevne i andre typer stillinger i egen bedrift. Det er først når dette ikke har ført fram eller ikke er mulig at Arbeids- og velferdsetaten skal gå inn med arbeidsrettede tiltak.

Dagens arbeidspraksistiltak etter gjeldende forskrift om arbeidsrettede tiltak kan ikke foregå hos egen arbeidsgiver. Regelverket for arbeidsavklaringspenger åpner imidlertid for mulighet for arbeidsutprøving hos egen arbeidsgiver i kombinasjon med arbeidsavklaringspenger. Denne ordningen omtales i Arbeids- og velferdsetatens rundskriv til folketrygdlovens § 11-6.

Ordningen forutsetter at arbeidstaker betaler lønn for produktiv arbeidstid, som skal framgå av avtale mellom Arbeids- og velferdsetaten, arbeidsgiver og arbeidstaker. Arbeidstakeren får i tillegg til lønn fra arbeidsgiver arbeidsavklaringspenger som avkortes etter spesielle regler, som innebærer at det bare er den produktive tiden som føres på meldekortet.

Det er ikke satt noe nedre tak for hva produktiv arbeidstid skal være, men dersom denne er svært lav vil det bli vurdert om det er andre mer hensiktsmessige tiltak som bør iverksettes. Det kan ikke gis 100 pst. arbeidsavklaringspenger under arbeidsutprøving hos egen arbeidsgiver selv om arbeidstakerens produktivitet er lav. Det er i dag ingen maksimal tid for arbeidsutprøving med arbeidsavklaringspenger. Det foreligger heller ikke opplysninger om hvor lenge man i gjennomsnitt er på arbeidsutprøving hos engen arbeidsgiver.

28 pst. av de 159 000 mottakerne av arbeidsavklaringspenger står oppført med et arbeidsforhold i Arbeidstaker- og arbeidsgiverregisteret. I perioden 2011 til 2014 har 724 personer deltatt på arbeidsutprøving hos egen arbeidsgiver. Det rapporteres at 532 personer, tilsvarende 72 pst. har hatt overgang til arbeid.

Departementet antar at noen flere enn i dag ville kunne ha utbytte av en slik ordning. Det kan for eksempel være i tilfeller der stønadsmottakerens helsetilstand har gjort at det ikke har vært mulig med arbeidsutprøving og tilrettelegging tidligere. Departementet vil derfor vurdere nærmere hvordan det kan legges til rette for at arbeidsutprøving hos egen arbeidsgiver i større grad kan benyttes i tilfeller der hvor dette vurderes som det mest hensiktsmessige. Det er blant annet aktuelt å vurdere om det er trekk ved ordningen som gjør ordningen vanskelig å bruke både for arbeidsgivere og Arbeids- og velferdsetaten. Videre bør det vurderes hvilken varighet en slik arbeidsutprøving bør ha, i hvilken grad deltakere i ordningen skal ha tilgang på tilretteleggingstiltak fra Arbeids- og velferdsetaten og hvordan den skal avgrenses mot arbeidsgivers tilretteleggingsplikt.

Det vil bli vurdert om en evt. ny ordning bør utformes som et geografisk avgrenset forsøk med en påfølgende evaluering. Departementet vil ha en dialog med partene i arbeidslivet før det besluttes hvordan dette skal følges opp.

I forbindelse med inngåelsen av ny IA-avtale ble det avtalt et nytt forebyggings- og tilretteleggingstilskudd for IA-virksomhetene, som erstatter det tidligere tilretteleggingstilskuddet og tilskuddet til bedriftshelsetjeneste. Nytt regelverk trådte i kraft 1. september, og følger opp partenes enighet om å ha et større fokus på forebyggende arbeidsmiljøarbeid i virksomhetene. Det nye tilskuddet vil øke mulighetene for arbeidsgivere både til å forebygge sykefravær og å legge til rette slik at ansatte kan være i arbeid til tross for helseproblemer.

Alle IA-virksomheter får ellers utnevnt en fast kontaktperson ved NAV Arbeidslivssenter. Kontaktpersonen skal i dialog med ledere og tillitsvalgte i virksomheten aktivt støtte opp under virksomhetenes egen innsats for å utvikle mer inkluderende arbeidsplasser, herunder virksomhetenes arbeid for å forebygge sykefravær og overgang til trygdeytelser. Kontaktpersonen skal også bistå med å utløse relevante økonomiske virkemidler, og ta initiativ til gode felles tiltak og aktiviteter overfor aktuelle etater og samarbeidsparter som kan bistå virksomhetene i dette arbeidet.

Tilskudd til helse- og rehabiliteringstjenester for sykmeldte (Raskere tilbake). Målet med ordningen er å bidra til redusert sykefravær og hjelpe sykmeldte arbeidstakere raskere tilbake i arbeid. Gjennom ordningen Raskere tilbake er det etablert en rekke tiltak innenfor spesialisthelsetjenesten og Arbeids- og velferdsetaten. Tiltakene fratar ikke arbeidsgiver oppfølgingsplikten. Arbeids- og velferdsetatens tiltak består av avklaring, oppfølging, arbeidsrettet rehabilitering og behandlingstilbud for personer med lettere og sammensatte psykiske lidelser. Innenfor spesialisthelsetjenesten er det gitt behandlingstilbud til ulike pasientgrupper, som pasienter med muskel-/skjelett-lidelser og sammensatte lidelser, lettere psykiske lidelser, ortopedi, og rehabilitering av kreftpasienter. Størstedelen av tiltakene gjennomføres i regi av de regionale helseforetakene. Regjeringen er opptatt av å styrke arbeidsrettet rehabilitering og bidra til forenkling. Dette berører ordningen Raskere tilbake. I Arbeids- og sosialdepartementets Prop 1S (2014–2015) er det anført følgende: «Regjeringen vil styrke arbeidsrettet rehabilitering i tråd med regjeringsplattformens målsettinger ved å vurdere forbedringer av tilbudet, endringer i regelverket og legge til rette for at Raskere tilbake vurderes på et tidligere tidspunkt i sykefraværsløpet, samt styrke informasjon og veiledning av sykmeldere.» Forbedringer i tilbudet knytter seg blant annet til faglige metoder, opplegg for anskaffelser av tjenester og resultatkrav. Regelverket vil bli vurdert i forbindelse med oppfølgingen av forslagene i denne meldingen om endringer i de arbeidsrettede tiltakene.

Tidlig avklarings- og oppfølgingsinnsats fra Arbeids- og velferdsetaten. Etter folketrygdloven skal Arbeids- og velferdsetaten så tidlig som mulig vurdere om arbeidsrettede tiltak skal prøves, dersom dokumenterte bedriftsinterne tiltak ikke fører fram. I slike tilfeller vil det ofte være behov for mer omfattende bistand fra Arbeids- og velferdsetaten for avklaring av arbeidsevnen og eventuell formidling til annet arbeid. Statistikk viser imidlertid at etatens bruk av arbeidsrettede tiltak og formidling til annet arbeid i sykepengefasen er gjennomgående lav.51

NAV Hedmark har de siste årene arbeidet aktivt for å tydeliggjøre aktørenes ansvar i sykefraværsoppfølgingen. Det er gjennomført samhandlingsmøter mellom Arbeids- og velferdsetaten og arbeidsgivere og sykmeldere om tidlig oppfølging av sykmeldte. NAV-kontorene har i tillegg systematisk fulgt opp aktivitetsplikten på 8 ukers tidspunktet. Foreløpige analyser viser at tidligere innsats fra Arbeids- og velferdsetaten fører til reduksjon i sykefraværet. Tiltakene har påvirket fastlegene til å friskmelde tidligere og gradere mer52.

Dette illustrerer at tidlig innsats fra Arbeids- og velferdsetaten kan bidra til at flere forblir i jobben og at færre faller helt ut. Tidlig innsats kan også bidra til at personer som på grunn av helseplager ikke kan komme tilbake/fortsette i samme jobb, ev. annet arbeid i virksomheten, kan få arbeidsrettet bistand og formidling til annet arbeid som vedkommende kan klare. Regjeringen mener på denne bakgrunn at det er både ønskelig og mulig å vri ressursbruken slik at de som trenger det får avklart bistandsbehov og sikret hensiktsmessig oppfølging og ev. arbeidsrettede tiltak fra Arbeids- og velferdsetaten relativt tidlig i sykepengeperioden. Tidlig innsats kan forhindre lange stønadsforløp som igjen kan ende med uføretrygd.

Behovs- og arbeidsevnevurdering er en metodikk som brukes for å avklare bistandsbehov, arbeidsevne og behov for inntektssikring blant personer med nedsatt arbeidsevne grunnet sykdom mv. og aktuelle deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Riktig «timing» for gjennomføring av behovs- og arbeidsevnevurderingene er viktig. I IA-avtalen av 4. mars og i lovproposisjonen 102 L (2013–2014) legges det derfor økt vekt på at dialogmøte 2 kan gjennomføres før det er gått 6 måneder. Arbeids- og velferdsetaten har utviklet en mal for oppfølgingsplan som kan brukes til å sikre at arbeidsgivers anmodning om et framskyndet dialogmøte 2 fanges opp av etaten. I tillegg skal det gjennomføres informasjonstiltak for å gjøre muligheten til å kreve fremskyndet dialogmøte 2 bedre kjent for alle aktørene.

Det er viktig at eventuell tidligere innsats fra Arbeids- og velferdsetaten ikke undergraver, men ses i sammenheng med arbeidsgivers tilretteleggingsplikt og opplegget som er etablert med blant annet dialogmøte 1 og 2. Det kan for eksempel være naturlig at en kartlegging av behovet for oppfølging og tiltak tar utgangspunkt i arbeidsgivers oppfølgingsplan og gir en mer utfyllende vurdering av eventuelle tiltak fra etaten.

Når det er avklart at en sykmeldt person på grunn av sine helseplager ikke kan komme tilbake til sitt tidligere arbeid, og det ikke er annet arbeid i virksomheten som vedkommende kan utføre, kan det etter dagens regelverk ytes sykepenger i inntil 12 uker, såkalt friskmelding til arbeidsformidling. Dette forutsetter at personen vil kunne utføre annet arbeid og at vedkommende er registrert som arbeidssøker i Arbeids- og velferdsetaten. Ordningen er i dag lite benyttet. Dette kan skyldes at de fleste som har vært sykmeldt i 12 uker og ikke kan gå tilbake til sitt tidligere arbeid, vil ha behov for mer omfattende tiltak enn et rent formidlingstiltak. Departementet vil ta initiativ til å undersøke årsakene til at ordningen ikke brukes mer. I den grad denne gjennomgangen gir grunnlag for det, vil departementet deretter vurdere tiltak for å øke bruken av ordningen.

Arbeids- og velferdsetaten har i dag et særskilt ansvar for å følge opp sykmeldte som ikke har noen arbeidsgiver. Om lag 20 pst. av dem som er sykmeldt i mer enn seks måneder har ikke lenger noen arbeidsgiver. Dette omfatter også selvstendige. Dette er en gruppe som har høy risiko for å falle varig ut av arbeidslivet og som oftere vil få uførepensjon med høyere uføregrad enn personer som har et arbeidsforhold i hele sykmeldingsperioden. Det er derfor spesielt viktig at disse får tidlig oppfølging. Oppfølging overfor denne gruppen har i den senere tid fått økt prioritet. En hensiktsmessig oppfølging kan blant annet bety å ha systemer for å fange opp behovene til disse personene på et tidlig tidspunkt i sykepengeperioden, tidlig gjennomføring av behovsvurderinger, iverksetting av arbeidsrettede tiltak og/eller formidlingsbistand, og gjennomføring av arbeidsevnevurdering ved mer omfattende bistandsbehov. Departementet vil likevel vurdere om det er behov for en ytterligere tydeliggjøring og klarere formalisering av reglene for oppfølging av denne gruppen, blant annet i lys av sammensetningen.

Et opplegg med en forenklet tidlig avklaring og behovsvurdering av sykmeldte i regi av Arbeids- og velferdsetaten må også ses i sammenheng med, og i noen grad ta utgangspunkt i, den utvidede legeerklæringen som skal foreligge etter 8 uker og det nye beslutningsverktøyet for leger som regjeringen foreslår innført. En økt vektlegging av tidlig intervensjon innebærer at Arbeids- og velferdsetaten må bruke mer ressurser på avklaring og oppfølging i sykmeldingsfasen, noe som innenfor gitte ressurser kan gå på bekostning av muligheten til å gi god oppfølging senere i stønadsforløpet. Samtidig vil en god avklaring tidlig trolig på noe sikt bidra til å redusere bistandsbehovet i AAP-perioden.

Ekspertgruppen som skal foreta en helhetlig gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen skal se på den arbeidsrettede oppfølgingen i NAV-kontoret. Arbeids- og velferdsetatens bistand i oppfølgingen av sykmeldte vil dermed også bli et sentralt tema i utredningen, herunder hvordan etatens ressurser best skal kunne brukes i oppfølgingen av stønadsmottakere som står i fare for å falle varig ut av arbeidslivet. Regjeringen vil derfor avvente ekspertgruppens vurderinger av hvor i stønadsforløpet det er viktigst å sette inn økt innsats, gitt de ressurser etaten har til disposisjon.

3.5.5 Arbeidsavklaringspenger

Arbeidsavklaringspenger ble innført 1. mars 2010, og erstattet ordningene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Mottakerne av arbeidsavklaringspenger er en heterogen gruppe. Noen har en sykdom eller skade hvor prognosene for bedring er gode og vil med stor sannsynlighet kunne komme tilbake i arbeidslivet. Andre har kroniske plager, men alder og sykdomsbilde gjør det vanskelig å si med sikkerhet om arbeidsevnen er varig nedsatt. Blant alle som sluttet å motta arbeidsavklaringspenger i perioden fra april 2010 til mars 2012 var bare litt mer enn én av fem registrert med et arbeidsforhold i Aa-registeret seks måneder senere.

Arbeidsavklaringspenger ble innført i første halvdel av 2010. Den maksimale stønadsperioden på ytelsen er satt til fire år, som hovedregel. Våren 2014 har en gruppe stønadsmottakere mottatt arbeidsavklaringspenger i en full stønadsperiode på fire år. Det pågår for tiden flere evalueringer av ordningen, som kan gi verdifull kunnskap om hvordan denne har fungert. Selve ordningen med arbeidsavklaringspenger evalueres av Sintef helse. Evalueringens overordnede problemstilling er å se på hvordan arbeidsavklaringspenger fungerer med tanke på rask individuell avklaring og overgang til arbeid og aktivitet. Evalueringen er planlagt ferdigstilt i desember 2014.

Videre utfører Fafo en kvantitativ analyse som ser på tilgang, avgang og gjennomstrømning for mottakere av arbeidsavklaringspenger. Formålet med dette prosjektet er å fremskaffe kunnskap om hvorvidt mottak av arbeidsavklaringspenger fører til økt overgang til arbeid for personer med nedsatt arbeidsevne. Analysen er planlagt ferdigstilt rundt årsskiftet 2014/2015.

Proba samfunnsanalyse utfører en evaluering av hvorvidt rettssikkerheten til søkere og mottakere av arbeidsavklaringspenger er godt nok ivaretatt i dag, gjennom en utredning av formelle og uformelle klage- og påvirkningsmuligheter. Flere av de mest sentrale delene av regelverket som knytter seg til arbeidsavklaringspenger vil gjennomgås i denne utredningen. Prosjektet skal ferdigstilles i april 2015.

I tillegg til disse tre evalueringene som er igangsatt, utfører Arbeids- og velferdsetaten også løpende analysearbeid om arbeidsavklaringspenger. Videre skal ekspertgruppen som gjennomgår arbeids- og velferdsforvaltningen blant annet vurdere rutiner, prosessuelle regler og arbeidsformer på NAV-kontorene knyttet til oppfølgingen av brukere. Ekspertgruppen skal avlegge sin rapport i mars 2015.

Nedenfor drøftes en del sentrale problemstillinger som vil bli belyst gjennom evalueringsarbeidet som er beskrevet. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av mulige endringer i ordningen med arbeidsavklaringspenger.

Gradering og inngangskrav

Det er ulike inngangsvilkår for rett til de ulike inntektssikringsordningene, og regelverket for gradering og avkorting er også ulikt, jf. oversikten i avsnitt 3.3.

Bruk av gradering i de helserelaterte ytelsene er et sentralt virkemiddel for å hindre varig utstøting fra arbeidslivet. En av Regjeringens målsetninger er å bidra til økt bruk av gradering for alle de helserelaterte ytelsene.

Blant mottakere av arbeidsavklaringspenger mottar rundt 25 pst. en ytelse som er avkortet på grunnlag av samtidig arbeid. Mange mottakere av arbeidsavklaringspenger har et deltidsarbeidsforhold ved innvilgelse av stønaden. Dersom dette arbeidsforholdet opphører underveis i stønadsperioden, vil personen i dag ofte få uavkortet ytelse, selv om opphøret av arbeidsforholdet ikke skyldes helsemessige forhold. Dagens regelverk gir adgang for Arbeids- og velferdsetaten til å redusere arbeidsavklaringspengene med utgangspunkt i en gjenværende, men ikke utnyttet, arbeidsevne. Denne muligheten blir imidlertid i liten grad benyttet. Arbeidsavklaringspenger kan i dag ikke gis samtidig med dagpenger, da regelverket for disse ytelsene er ment å være gjensidig utelukkende. Det kan derfor være grunn til å tro at hensynet til inntektssikring veier tungt i situasjoner der stønadsmottakeren ikke lenger har et arbeidsforhold. Dette kan bidra til at personer som kun har delvis redusert arbeidsevne mottar fulle helserelaterte ytelser, og at arbeidsavklaringspenger samt en eventuell senere innvilgelse av uførepensjon til en viss grad kamuflerer arbeidsledighet som ikke skyldes helseutfordringer.

Personer som mottar arbeidsavklaringspenger skal være under aktiv medisinsk behandling, delta på et arbeidsrettet tiltak eller få annen oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Et arbeidsrettet tiltak kan være en fulltidsaktivitet, noe som kan være et argument for at arbeidsavklaringspenger som hovedregel skal gis som en 100 pst. ytelse. Samtidig er ikke mer enn drøyt én av fire mottakere av arbeidsavklaringspenger i et arbeidsrettet tiltak på et gitt tidspunkt. En betydelig andel av mottakerne vil være under medisinsk behandling eller få annen oppfølging som i mange tilfeller lar seg kombinere med jobbsøking og arbeid.

Departementet vil vurdere om regelverket bør endres slik at ytelsesgraden for arbeidsavklaringspenger i større grad reflekterer den enkeltes arbeidsevne, også for personer som ikke er i et pågående arbeidsforhold, og om arbeidsavklaringspengene skal kunne suppleres med andre kilder til livsopphold. Eksempler på dette kan være reelle deltids arbeidsmuligheter, samt mulighet for å supplere reduserte arbeidsavklaringspenger med andre offentlige ytelser, for eksempel dagpenger.

Arbeids- og sosialdepartementet har tatt initiativ til et prosjekt for å få økt kunnskap om arbeidsdeltakelse og stønadsforløp for personer som fortsatt har delvis nedsatt arbeidsevne etter avsluttet sykepengeperiode. Målgruppen for prosjektet er personer som går ut sykmeldingsperioden med gradert sykmelding, og som fortsatt har delvis nedsatt arbeidsevne som gjør at de ikke kan gå tilbake i full stilling. Departementet ønsker her en kartlegging av individuelle forløp fra avsluttet sykepengeperiode og en tid framover i ca. 2–3 år. Videre ønskes en beskrivelse av innsatser fra arbeidsgiver, lege, arbeids- og velferdsforvaltningen og andre offentlige etater i denne perioden, herunder en vurdering av hvilken betydning de ulike instansene har for de individuelle forløpene. Undersøkelsen skal foreligge innen utgangen av 2014.

Dagens regelverk stiller krav om at arbeidsevnen skal være nedsatt med minst 50 pst. på grunn av sykdom, skade eller lyte for at en person skal kunne ha rett til arbeidsavklaringspenger. Sykepenger graderes i intervallet 20–100 pst., basert på mottakerens mulighet til å utføre inntektsgivende arbeid. For å få uføretrygd er inngangskravet minst 40 pst. nedsatt inntektsevne for personer som kommer fra arbeidsavklaringspenger. For øvrige mottakere av uføretrygd er inngangskravet minst 50 pst. nedsatt inntektsevne.

Ulike inngangskrav i ordningene kan bidra til at personer som jobber mer enn 50 pst. ved utløpet av sykepengeperioden reduserer sin arbeidsinnsats for å fylle inngangskravet til arbeidsavklaringspenger. Personer i stillingsintervallet 51–83 pst. ved utløpet av sykepengeperioden har med dagens regelverk økonomiske insentiver til å redusere sin stilling til 50 pst.53 Omfanget av slike uønskede tilpasninger er ukjent, og det er behov for mer kunnskap om dette.54 Det er likevel grunn til å anta at et høyt inngangskrav på den ene siden bidrar til å begrense tilstrømmingen til ytelsen, samtidig som det skjer tilpasninger ved at arbeidsevnen i noen tilfeller vurderes som lavere enn det den reelle arbeidsevnen skulle tilsi.

Det er grunn til å vurdere om en fortsatt bør beholde inngangskravet for overgang fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger på 50 pst., eller om kravet bør reduseres til for eksempel 40 pst. slik det er ved overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd. Dette vil motvirke at personer som jobber mer enn 50 pst. ved utløpet av sykepengeperioden må redusere sin arbeidsinnsats for å fylle inngangskravet til arbeidsavklaringspenger. Det er ønskelig at flest mulig utnytter sin gjenværende arbeidsevne fullt ut i overgangen fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger. Et lavere inngangskrav for rett til arbeidsavklaringspenger vil på den annen side kunne føre til en økning i antall mottakere av ytelsen. Samtidig kan det vurderes som inkonsekvent å operere med et høyere inngangskrav for personer som går fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger, enn tilsvarende inngangskrav fra arbeidsavklaringspenger til uførepensjon.

Aktivitetskrav og oppfølging

Regjeringen ønsker å øke forventningene til aktivitet i velferdsordningene. Et viktig formål med krav til aktivitet er blant annet å gi legitimitet til velferdsordningene, motvirke passive stønadsløp og bedre insentivene for overgang til jobb.

For å ha rett til arbeidsavklaringspenger skal mottaker være i behandling, delta i arbeidsrettede tiltak eller få annen oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Det stilles i dag krav om at mottaker bidrar aktivt i prosessen med å komme i arbeid. Videre er det et krav om at mottakere av arbeidsavklaringspenger plikter å melde seg til Arbeids- og velferdsetaten hver fjortende dag og gi opplysninger som har betydning for retten til ytelsene. Dagens regelverk spesifiserer at dersom bruker ikke følger opp fastsatt aktivitet, faller arbeidsavklaringspengene og tilleggsstønadene bort inntil vilkårene for å motta ytelsene igjen er oppfylt.

Det er viktig at det er tydelige aktivitetskrav i arbeidsavklaringspengeordningen. Det må videre være muligheter for sanksjoner av dem som ikke følger dem. Dette er nødvendig for å motvirke passive stønadsløp og for å bedre insentivene til arbeid. Det er allment anerkjent at jevnlig oppfølging av stønadsmottakerne og ev. tiltakstilbydere er viktig for å sikre at avtalt aktivitet faktisk blir iverksatt virker. I det enkelte tilfellet må dette likevel avveies mot det som er hensiktsmessig av helsemessige grunner.

Det foreligger lite systematisk informasjon om dagens praktisering av aktivitetskravene. For å kunne stille aktivitetskrav forutsettes det at det er et tilstrekkelig omfang av meningsfylte aktiviteter. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av hvordan man kan sikre at aktivitetskravet blir fulgt opp når evalueringene av AAP-ordningen foreligger, herunder om man i større grad bør benytte muligheten for sanksjoner når aktivitetskravene ikke er oppfylt.

Varighetsbegrensning, lengde og stoppunkter

Arbeidsavklaringpenger kan gis så lenge det er påkrevd for at mottakeren skal kunne gjennomføre fastsatt aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men som hovedregel likevel ikke lenger enn fire år. Gjeldende regelverk vektlegger imidlertid at stønadsperioden ikke skal være lenger enn nødvendig, og at det derfor skal fattes vedtak om innvilgelse av arbeidsavklaringspenger for maksimalt ett år av gangen. Det er også forskriftsfestet at det skal fastsettes minst ett årlig oppfølgingspunkt.

Lange stønadsperioder kan bidra til at personer går lenger enn nødvendig på arbeidsavklaringspenger, og dermed svekke muligheten for å komme tilbake i inntektsgivende arbeid. Da varighetsbegrensingen på fire år ble vedtatt, ble det lagt til grunn at denne perioden var tilstrekkelig til at de fleste ville kunne ha gjennomført hensiktsmessige tiltak, og at det dermed var tilstrekkelig tid til å avklare om stønadsmottakeren kunne komme i eller tilbake til arbeid.

Statistikken viser så langt at mange får arbeidsavklaringspenger like lenge som den maksimale perioden på fire år. Dette kan bety at man i mange tilfeller vil kunne trenge fire å for å kunne foreta en arbeidsevnevurdering og gjennomføre hensiktsmessige tiltak. Samtidig er det grunn til å tro at det her er et visst potensial for effektivisering. Lang maksimal stønadsperiode kan bidra til at personer går lenger enn nødvendig på arbeidsavklaringspenger, og dermed svekker muligheten for å komme i/tilbake i inntektsgivende arbeid.

Kilde: NAV

I underkant av en tredel av de som i 2010 ble overført fra de tidligere inntektssikringsordningene mottok fortsatt arbeidsavklaringspenger fire år etter at de ble overført til ordningen. Noen av disse hadde hatt midlertidige avbrudd i stønadsperioden slik at maksimaltiden løp ut senere enn 1. mars 2014. Andre hadde fått ytelsen forlenget i påvente av at Arbeids- og velferdsetaten behandlet søknad om uførepensjon, eller i en periode mens de søkte arbeid. Videre hadde mange fått forlenget selve arbeidsavklaringsperioden utover den ordinære varighetsbegrensningen på fire år. Dette gjaldt en av seks av de som ble overført til ordningen fire år tidligere.

Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av behovet for tydelige stoppunkter og ev. endring i maksimal varighet for arbeidsavklaringspenger når resultatene fra evalueringen av ordningen foreligger.

Arbeidsevnevurderinger

Arbeidsevnevurderinger ble innført som en sentral metode i arbeids- og velferdsforvaltningen i 2010. Metoden brukes både ved avklaring av arbeidsevne, iverksetting av tiltak for å bedre arbeidsevnen og som verktøy ved tildeling av trygdeytelser. Ved søknad om arbeidsavklaringspenger, kvalifiseringsprogram og uførepensjon, skal det som hovedregel gjennomføres en arbeidsevnevurdering. Deltakelse på tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne krever som regel også arbeidsevnevurdering. Arbeidsevnevurderinger utgjør også en viktig del av beslutningsgrunnlaget ved søknad om uføretrygd.

Metoden bygger på tre sentrale prinsipper:

• Reell brukermedvirkning

• Økt fokus på ressurser og muligheter og mindre på hindringer og sykdom

• Ressurser og hindringer må ses i relasjon til krav og forventninger i arbeidslivet

Arbeidsevnen beskriver den enkeltes evne til å møte de krav som stilles i utførelsen av et arbeid eller deltakelse i dagliglivet. Den enkeltes ressurser vurderes i forhold til krav i dagligliv og arbeidsliv og de muligheter for aktivitet og arbeid som finnes.

Vurdering av den enkeltes arbeidsevne skal skje i dialog med brukeren. Det legges til grunn at brukeren selv vil være den viktigste kilden til fakta som belyser arbeidsevnen. Saksbehandler i arbeids- og velferdsforvaltningen og bruker skal gjennom arbeidsevnevurderingen danne seg en felles forståelse av brukerens ressurser og barrierer som utgangspunkt for planlegging og gjennomføring av tiltak som kan bedre den enkeltes arbeidsevne.

Arbeidsevnevurderingene består av to deler – en egenvurdering og en vurdering basert på samtale mellom bruker og saksbehandler i arbeids- og velferdsforvaltningen. Både i egenvurderingen og i vurderingen foretatt av forvaltningen er arbeidserfaring, utdanning, kompetanse, ferdigheter, interesser/fritid, personlige muligheter eller utfordringer, sosiale og materielle forhold og helse forhold som skal vurderes. For hver enkelt bruker skal det utarbeides en ressursprofil hvor det både skal tas hensyn til individuelle forhold og forhold i den enkeltes omgivelser.

Bruken av arbeidsevnevurderinger har vært evaluert i to omganger, i 2011 og 2012.55 Den første evalueringen som ble gjennomført kort tid etter at ordningen ble innført viser at den hadde betydelige mangler. Det ble avdekket store variasjoner i kvaliteten på vurderingene. Saksbehandlerne opplevde det som vanskelig å vri oppmerksomheten bort fra brukernes helseproblemer og svakheter til ressurser og muligheter. Metoden ble av ansatte i etaten ansett å være mest relevant i forbindelse med søknad om arbeidsavklaringspenger og mindre nyttig til oppfølging av sykmeldte og innvilgelse av uførepensjon. Mange ansatte opplevde metoden i hovedsak som et verktøy for å fatte vedtak om ytelse. Dette kan i følge evalueringen ha bidratt til å forklare hvorfor det legges så stor vekt på helsemessige forhold og hindringer, og kan ha ført til at mange brukere er redde for å framstå «for friske» til å få en ytelse. Oppfølgingsevalueringen i 2012 viser at kvaliteten på arbeidsevnevurderingene fortsatt gjennomgående er for dårlig.

Siden innføringen av arbeidsevnevurderinger i arbeids- og velferdsforvaltningen har det skjedd en viss spesialisering ved NAV-kontorene, og det har vært arbeidet for å øke kompetansen blant de ansatte. Evalueringsrapporten konkluderer likevel med at dersom arbeidsevnevurderingene skal fungere etter hensikten, krever det en vesentlig forbedring særlig når det gjelder å involvere brukerne i prosessen. Brukermedvirkning er et helt sentralt prinsipp i metoden, og det er behov for en bevisstgjøring av den rollen som dialogen med brukeren har i arbeidsevnevurderingen. Det er heller ikke tilfredsstillende kvalitet når det gjelder å inkludere arbeidslivsperspektivet. Helseproblemer og svakheter ved brukeren vektlegges fortsatt mer enn brukerens ressurser og muligheter.

Riksrevisjonen har gjennom sin forvaltningsrevisjon fra 2014 av Arbeids- og velferdsetatens oppfølging av personer med nedsatt arbeidsevne pekt på flere svakheter ved etatens oppfølging av brukerne56. Dette gjelder særlig for mottakere av arbeidsavklaringspenger. Det er blant annet et problem at det går for lang tid før arbeidsevnen er avklart og tiltak kan iverksettes. Forholdene som Riksrevisjonen trekker fram er også kjent fra Probas evalueringer.

Det har særlig vært pekt på behovet for økt kompetanse og bedre kvalitet på oppfølgingen i Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsdirektoratet har iverksatt opplæringstiltak for å øke arbeidsmarkedskompetansen og veiledningskompetansen i etaten. Det er også laget en standard for arbeidsrettet oppfølging som tydeliggjør rutiner og sjekklister for hva etatens veileder skal dokumentere og gjennomføre i tett dialog med brukeren. Kvalitetskontroller skal sikre systematisk kunnskap og læring om kvaliteten på arbeidet med brukerne. Det er innført et eget system med kvalitetskontroll av etatens behovs- arbeidsevnevurderingene. Erfaringer viser imidlertid at det fortsatt er flere mangler ved etatens brukerrettede oppfølging og variabel kvalitet på arbeidsavklaringsvurderingene. Arbeids- og velferdsforvaltningens oppfølging av brukere med nedsatt arbeidsevne vil være sentralt i arbeidet til ekspertgruppen som skal gjennomgå arbeids- og velferdsforvaltningen. Arbeids- og sosialdepartementet vil se nærmere på arbeidsevnevurderingene som et ledd i gjennomgangen av ordningen med arbeidsavklaringspenger i lys av tidligere evalueringer og i lys av ekspertgruppens rapport.

3.5.6 Uføretrygd

Ny uføretrygd trer i kraft 1. januar 2015. Omleggingen innebærer et helt nytt beregningsprinsipp. Mens dagens beregningsregler er basert på beregningsreglene for tidligere alderspensjon, vil den nye uføretrygden bli beregnet etter samme prinsipp som korttidsytelsene i folketrygden ved at det tas utgangspunkt i inntekt i en begrenset periode før uførheten inntraff. Eksisterende vilkår for å få uførepensjon er i all hovedsak videreført i den nye ordningen.

Hovedprinsippene i ordningen er:

• Uføretrygden skal sikre kompensasjon av inntekt, målt ved gjennomsnitt av inntekten i de tre beste av de fem siste kalenderårene forut for uføretidspunktet.

• Uføretrygden for nye tilfeller skal utgjøre 66 pst. av tidligere inntekt. Pensjonsgivende inntekt opp til 6 ganger grunnbeløpet regnes med.

• Uføretrygden skal skattlegges som lønn. For dagens mottakere av uførepensjon økes brutto utbetalt uføretrygd for å kompensere for dette.

• Minsteytelsen og garantiytelsen til unge uføre økes for å kompensere for økt skatt.

• Dagens behovsprøvde barnetillegg blir videreført. Fra 2016 vil det bli innført en begrensning som gjør at uføretrygd og barnetillegg ikke kan utgjøre mer enn 95 pst. av inntekt før uførhet jf. budsjettavtalen på Stortinget. Ordningen med ektefelletillegg er avviklet.

• Nye regler for reduksjon av uføretrygden ved samtidig arbeid skal motivere til at flere kombinerer uføretrygd og arbeid ved at det alltid skal lønne seg å øke arbeidsinntekten. Friinntekten på 1 G erstattes med en beløpsgrense på 40 pst. av G. Dagens uførepensjonister får som overgangsordning en beløpsgrense på 60 000 kroner t.o.m. 2018. Inntekt under beløpsgrensen holdes i sin helhet utenfor ved avkorting av ytelsen mot samtidig inntekt.

Færre på full uføretrygd

Andelen uførepensjonister med gradert pensjon har ligget stabilt gjennom flere år på om lag 20 pst., mens andelen som årlig får innvilget en gradert uføreytelse har variert noe fra år til år og har generelt vært noe høyere. Blant de som fikk innvilget tidsbegrenset uførestønad i perioden 2010–2014 var andelen med gradert ytelse betydelig høyere enn blant de som fikk innvilget varig uførepensjon.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at flere personer med nedsatt arbeidsevne skal ta i bruk sin gjenværende arbeidsevne. Det er et mål at uføregraden i hvert enkelt tilfelle skal reflektere den reelle inntektsevnen, og at gradert uføretrygd skal tas i bruk i større grad enn i dag.

Det viktigste tiltaket for å hindre at personer faller varig helt ut av arbeidslivet vil være å øke andelen med graderte sykepenger og sikre fortsatt arbeidstilknytning gjennom perioden på arbeidsavklaringspenger. De aller fleste som får innvilget gradert uførepensjon i dag er allerede i et arbeidsforhold. For dem som ikke har en arbeidstilknytning, vil det kunne være vanskelig å skaffe seg et deltidsarbeid gjennom konkurranse om jobber på det ordinære arbeidsmarkedet som kan kombineres med gradert uføretrygd. Mange vil ha vært lenge ute av arbeid når de får innvilget uføretrygd.

Flere undersøkelser tyder likevel på at det blant uførepensjonistene er personer som har en viss arbeidsevne, og som ønsker å jobbe. Nyere forskning viser også at det for mange er helsebringende å være i jobb. Hele 22 pst. av uførepensjonistene har i dag arbeidsinntekt ved siden av full pensjon, ofte tilpasset friinntektsgrensen som i eksisterende uførepensjonsordning er 1 G. Dette kan indikere at det er flere uførepensjonister som har en restarbeidsevne enn de som har gradert ytelse.

Med innføringen av ny uføretrygd vil reglene for reduksjon av ytelsen ved samtidig arbeid bli endret. All pensjonsgivende inntekt utover et fribeløp på 0,4 G skal føre til en forholdsmessig reduksjon av ytelsen. I motsetning til tidligere ordning vil det alltid lønne seg å øke arbeidsinntekten fordi man blant annet fjerner uheldige terskelvirkninger knyttet til tidligere friinntekt på 1 G. Tidligere ordning med hvilende rett videreføres. Dette innebærer at man kan få tilbake innvilget ytelse innen en tiårsperiode dersom arbeidsforsøket må oppgis.

En registeranalyse av de som hadde gradert uførepensjon ved utgangen av 2012 fant tydelige forskjeller mellom de som er innvilget gradert uførepensjon og de med full pensjon. Det er mer sannsynlig å få gradert uførepensjon for kvinner enn menn, for de som er født i Norge og for de som er eldre enn 39 år når de blir uføre. Blant de aller yngste er det særlig få som får gradert uførepensjon.57

Også når det gjelder diagnoser er det forskjeller i andelen som har gradert uførepensjon framfor 100 pst. ytelse. Gradert uførepensjon er halvparten så vanlig blant personer med psykiske lidelser som for uførepensjonister generelt. Det kan synes som det er vanskelig å kombinere uførepensjon og arbeid for denne gruppen. Personer med muskel- og skjelettlidelser har derimot i større grad gradert uførepensjon enn gjennomsnittet.

Selv om det er relativt mange uførepensjonister som ønsker å jobbe noe, kan det for mange være vanskelig å skaffe seg arbeid som de har mulighet til å utføre med sine helseproblemer. Man kan her skille mellom personer som er normalt produktive, men som ikke er i stand til å jobbe på fulltid, og personer som trenger lenger tid på arbeidet eller andre tilpasninger som gjør at arbeidsgiver oppfatter kostnaden ved en ansettelse som for høy. I det første tilfellet vil det være aktuelt med gradert uføretrygd, med ev. bistand fra Arbeids- og velferdsetaten til å skaffe deltidsarbeid.

For dem som fortsatt har en arbeidsevne, men ikke kan utnytte denne fullt ut i en deltidsstilling, vil det kunne være aktuelt med lønnstilskudd til arbeidsgiver i kombinasjon med en gradert uførepensjon. Det vises til nærmere omtale av ny varig lønnstilskuddsordning i kapittel 4.

Når uføregraden er fastsatt, skal i utgangspunktet den resterende inntektsevnen kunne nyttes i ordinært arbeid. De som ikke allerede har et arbeidsforhold skal i prinsippet regnes som ledige. De vil imidlertid ikke ha krav på dagpenger for gjenværende inntektsbortfall, med mindre uføregraden er lavere enn 50 pst. Usikkerhet om personen vil være i stand til å skaffe seg deltidsarbeid i det ordinære arbeidsmarkedet, kan medføre at uføregraden i en del tilfeller settes høyere enn det som er reelt for at personen skal få en rimelig inntekt.

Departementet har tatt initiativ til en undersøkelse av gruppen som får innvilget gradert uførepensjon i dag og hva som skjer med disse personene over tid, herunder om personer som i utgangspunktet har fått innvilget en gradert uførepensjon senere blir 100 pst. uføretrygdet eller får en høyere uføregrad. Formålet med undersøkelsen er å få belyst nærmere denne gruppens arbeidsforhold, i hvilken grad arbeidsforholdet er stabilt over tid og i hvilken grad uførepensjonister med gradert pensjon fortsetter i samme virksomhet. Dette prosjektet skal ferdigstilles innen utgangen av 2014.

Departementet mener at det antakelig vil være lite realistisk å satse på mer enn ordinær formidlingsbistand fra Arbeids- og velferdsetaten rettet mot denne gruppen. De som får innvilget uføretrygd skal allerede ha gjennomført arbeidsrettede tiltak med sikte på å bedre arbeidsevnen. Det er i den forutgående prosessen at avklaringen om inntektsevnen er varig nedsatt skal skje, herunder om arbeid med lønnstilskudd kan være et alternativ til hel eller gradert uføretrygd. Å iverksette tiltak på nytt umiddelbart etter at gradert uføretrygd er innvilget vil være lite hensiktsmessig.

Bedre oppfølging av unge for å hindre varig uføretrygding

Siden innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 har det vært en økning i antallet unge mottakere av uførepensjon. Økningen har vært størst i aldersgruppen 18–24 år, men det har også vært en mindre økning i aldersgruppen 25–29 år. Andelen uførepensjonister i befolkningen 18–30 år var i 2013 på 1,29 pst.

Økningen kan dels forklares med avviklingen av tidsbegrenset uførestønad, men utviklingen de siste årene kan og beskrives som en videreføring av tendensen de siste 20–30 årene, med en gradvis økning av andelen unge som mottar uførepensjon og midlertidige helserelaterte ytelser.

I tillegg til 11 144 uførepensjonister under 30 år, var det per september 2014 27 077 mottakere av arbeidsavklaringspenger under 30 år. Dette er i likhet med uføretrygdede personer som har nedsatt arbeidsevne som skyldes helsemessige forhold.

Det er ikke grunnlag for å si at helsetilstanden blant unge er blitt redusert. Om lag seks av ti unge mellom 18–30 år som mottar uførepensjon er registrert med en psykisk lidelse som primærdiagnose. De fleste av disse har psykisk utviklingshemming eller utviklingsforstyrrelse. Angst- og depresjonslidelser forekommer i liten grad som primærdiagnose hos uførepensjonister under 30 år. Tre av ti uførepensjonister under 30 år har somatiske lidelser, hvor sykdommer i nervesystemet (cerebral parese mv.) samt misdannelser og kromosonavvik er de store diagnosegruppene.

Det foreligger ikke opplysninger om diagnoser blant unge mottakere av arbeidsavklaringspenger. Dette skyldes at det lenge har vært mangelfulle registreringer av diagnose i Arbeids- og velferdsetatens saksbehandlingssystem. Registreringsrutinene er nå lagt om slik at det framover vil kunne publiseres diagnosestatistikk.

Basert på tidligere diagnosedata om mottakere av rehabiliteringspenger og attføringspenger vet vi at en større andel i denne gruppa har mindre alvorlige psykiske lidelser som angst og lette depresjonslidelser sammenliknet med unge mottakere av uførepensjon58.

Både for den enkelte og for samfunnet vil tidlig uføretrygding innebære et velferdstap. Personer som blir uføretrygdet i ung alder står overfor et langt liv utenfor arbeidslivet. En 25-åring som varig settes utenfor arbeidslivet, har potensielt fire ganger så mange år foran seg enn en 55-åring som blir uføretrygdet. Erfaringer tilsier at veien tilbake til arbeidslivet for en som har fått tildelt uføretrygd er vanskelig.

Det er et vilkår i regelverket for uføretrygd at arbeidsrettede tiltak skal være gjennomført eller forsøkt gjennomført før det kan innvilges uføretrygd. De fleste unge som får innvilget uføretrygd har deltatt på ett eller flere arbeidsrettede tiltak for å bedre arbeidsevnen. Det er likevel viktig at Arbeids- og velferdsetaten ikke gir for tidlig opp med å få unge i arbeid. Det kan reises spørsmål ved om de tiltakene som i dag iverksettes for unge er tilstrekkelige for å sikre varig arbeidstilknytning blant unge. Å unngå lange ventetider på tiltak vil blant annet være viktig for å kunne motivere de unge til deltakelse og innsats.

En nylig publisert artikkel fra Frischsenteret konkluderer med at færre unge med helserelaterte ytelser kommer i arbeid i dag enn før NAV-reformen. Til sammenlikning har det etter NAV-reformen vært en økning i overgangen til arbeid blant unge som starter med ledighet eller stønad til livsopphold. Det kan ifølge forfatterne synes som det er satset mer på tiltak rettet mot disse gruppene enn blant de som er på helserelaterte ytelser.59

Det har vært en betydelig tettere oppfølging av deltakere på Kvalifiseringsprogrammet enn av personer utenfor arbeidslivet med helseproblemer. Evalueringer av kvalifiseringsprogrammet har vist at tett individuell oppfølging over tid er viktig for å lykkes med en overgang fra stønad til livsopphold til lønnet arbeid. Motivasjons- og holdningsarbeid er et annet viktig suksesskriterium. I noen tilfeller vil det antakelig være tilfeldig om unge havner i den ene eller andre gruppen. En del unge som står utenfor arbeidsmarkedet vil ha en kombinasjon av helseplager og rusproblem.

I en evaluering fra Fafo antydes det at det blant de som mottar arbeidsavklaringspenger i dag er en del som heller burde ha deltatt på kvalifiseringsprogrammet, fordi de der får en tettere og bedre oppfølging og har større sjanse for å lykkes med å komme i arbeid. Dette må ses på bakgrunn av ressursbruken på henholdsvis arbeidsavklaringspengemottakerne og deltakerne på kvalifiseringsprogrammet. Veiledere i Arbeids- og velferdsetaten har langt flere brukere å følge opp enn KVP-veilederne. Det antydes i rapporten fra Fafo at det ikke er uvanlig med 200–250 AAP-mottakere pr. ansatt, mens KVP-veilederne har et sted mellom 15 og 25 personer å følge opp.60

Det er etter Regjeringens oppfatning viktig å sikre at unge som står i fare for å bli stående varig utenfor arbeidslivet får god og hensiktsmessig oppfølging. Flere av de større NAV-kontorene organiserer i dag innsatsen for unge i team, på tvers av statlige og kommunale ansvarsområder. Tett samarbeid med andre instanser og tjenester utenfor NAV-kontorene vil være viktig for å kunne tilby gode løsninger for unge. Foruten Arbeids- og velferdsetaten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten, vil samarbeid med skole kunne være viktig. Unge som befinner seg langt unna det ordinære arbeidsmarkedet vil kunne ha behov for langvarige og koordinerte tjenester. Disse vil kunne ha krav på individuell plan, der flere offentlige etater samarbeider om tiltak for personen.

Arbeidsavklaringspenger kan gis så lenge det er påkrevd for å gjennomføre fastsatt aktivitet med sikte på å komme i arbeid, men likevel ikke lenger enn fire år. Ytelsen kan i særskilte tilfeller forlenges. Det er et vilkår for å få arbeidsavklaringspenger at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten. Arbeidsavklaringspenger gis i forbindelse med aktiv medisinsk behandling og/eller deltakelse på arbeidsrettet tiltak. Det kan også gis arbeidsavklaringspenger til personer som har deltatt på tiltak, men som fortsatt har behov for oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten for å kunne komme i arbeid. Personer som har kommet inn på ordningen etter etableringen i 2010 har ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet lavere sannsynlighet for overgang til uførepensjon enn de som kom fra tidligere ordninger med attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad da ordningen ble etablert61. Unge mottar arbeidsavklaringspenger lenger enn eldre aldersgrupper, enten fordi de eldre oftere henvises til uføretrygd eller fordi de i større grad enn unge har et tidligere arbeid som de kan komme tilbake til.

Spørsmål knyttet til varighetsbegrensing på arbeidsavklaringspenger vil bli vurdert når erfaringene fra pågående evalueringer foreligger. Det vises til nærmere omtale under kapittel 3.5.5. Det kan være aktuelt å vurdere om det bør være unntaksbestemmelser som tillater at unge kan motta arbeidsavklaringspenger i noe lengre tid enn andre grupper når framtidig arbeidsevne fortsatt er uklar, og det antas å være en viss mulighet for at de skal kunne komme i arbeid på sikt, forutsatt at det fortsatt stilles aktivitetskrav.

Unge er i dag en prioritert gruppe på arbeidsrettede tiltak. Mange unge har likevel problemer med å få en varig forankring i arbeidslivet til tross for at det har vært rettet betydelig innsats mot denne gruppen. Det har spesielt vist seg vanskelig å få personer med psykiske lidelser i arbeid. Regjeringen ønsker at arbeidsmarkedstiltak i større grad skal foregå i ordinært arbeidsliv og vil samtidig lette adgangen til midlertidige ansettelser. Økt mulighet for midlertidig ansettelse er et viktig tiltak for at unge og andre som i utgangspunktet står langt fra arbeidsmarkedet skal få en forankring i arbeidslivet. For å sikre at unge får en forankring i arbeidslivet, bør det vurderes om en i større grad bør bruke lønnstilskudd som et rekrutteringstiltak inn i arbeidslivet for denne gruppen. Dette vil gi unge mulighet til å prøve seg i arbeid og styrke tilknytningen til arbeidslivet. Spesielt kombinasjonen midlertidig ansettelse og lønnstilskudd vil kunne være et godt tiltak for å få unge med nedsatt arbeidsevne inn i arbeid. Lønnstilskudd for denne gruppen bør primært gis midlertidig for å hindre innlåsning på tiltak, men det vil også kunne vurderes lønnstilskudd av lengre varighet som et alternativ til mange år med uføretrygd.

Beslutningsgrunnlaget for uføretrygd

Beslutningen om å innvilge uføretrygd er lagt til NAV forvaltning og er i all hovedsak basert på arbeidsevnevurderinger utarbeidet av NAV lokalt og legeerklæringer.

Behovet for uføretrygd vil bli vurdert når NAV lokalt, etter å ha gjennomført en arbeidsevnevurdering, konkluderer med at det er behov for varig tilpasset innsats. Dette forutsetter at nødvendige og hensiktsmessige tiltak for å bedre arbeidsevnen er forsøkt. Det er videre en forutsetning for innvilgelse av uføretrygd at de medisinske vilkårene i regelverket for uføretrygd er oppfylt.

En undersøkelse fra Sintef i 201262 tyder på at vedtak om uførepensjon i en del tilfeller skjer på grunnlag av mangelfull dokumentasjon. Mangler ved beslutningsgrunnlaget gjør videre at det ofte er vanskelig å fastsette korrekt uføregrad. I tillegg til faktaopplysninger vil arbeidsevnevurderingene og legeerklæringene i varierende grad inneholde vurderinger av mer skjønnsmessig karakter. Det vises til omtale av arbeidsevnevurderinger foran.

Når det gjelder legeerklæringene, innhenter NAV-kontorene som regel disse fra søkerens fastlege, men også ofte fra andre leger og spesialister som søkeren har hatt kontakt med. OECD har pekt på at fastlegenes sentrale rolle ved behandling av uførepensjon, og fravær av et system for kvalitetssikring av de medisinske opplysningene, kan være en medvirkende årsak til de høye uføreratene i Norge. Kritikken er blant annet rettet mot norske legers dobbeltrolle som pasientens behandler og samtidig sakkyndig for Arbeids- og velferdsetaten.

Forbedringer av legeerklæringene i uførepensjonssaker kan gjøres på forskjellige måter. Det kan etableres et opplegg med bruk av supplerende legeopplysninger eller det kan innhentes opplysninger fra uavhengige leger. I den grad det skjer kvalitetssikring av de medisinske opplysningene i uførepensjonssaker skjer dette i dag ved at saken blir forelagt en av etatens rådgivende leger før den blir oversendt NAV Forvaltning.

Mange europeiske land har systemer og rutiner for å sikre kvalitet og faglighet på beslutningsgrunnlaget. Enkelte land, for eksempel Nederland, har egne leger ansatt i sosialforsikringsetaten som kan innkalle og undersøke søkeren. Det brukes her i stor grad standardiserte verktøy og prosedyrer med kontrollsystemer som skal sikre god kvalitet på vurderingene. Også i andre land involveres uavhengige leger i vurderingene av om det foreligger rett til uførepensjon. I Storbritannia foretas den medisinske vurderingen av uavhengige leger ansatt i en privat bedrift. Søkeren blir også her som regel innkalt til samtale og eventuell undersøkelse.

Regjeringen ønsker å komme tilbake til spørsmålet om å bruke uavhengige leger i vurderingene av retten til uføretrygd når det er høstet erfaringer fra prosjektet med ny medisinsk vurdering ved 6 måneders sykmelding som vil bli iverksatt i 2015. Det vil for eksempel kunne vurderes om Arbeids- og velferdsetaten i spesielt vanskelige saker skal få mulighet til å innhente erklæring fra spesielt sertifiserte leger.

I påvente av erfaringer fra dette prosjektet ønsker Regjeringen å sette i gang et arbeid med å tydeliggjøre hvilke forhold som skal beskrives i legeerklæringene og hvilke vurderinger som legene skal gjøre. Avhengig av resultatene fra dette arbeidet, vil det kunne bli behov for endringer i dagens legeerklæring ved søknad om uførepensjon.

3.6 Oppsummering av forslagene

Regjeringen bygger sin politikk på offentlig finansierte velferdsløsninger og ordninger. Systemet bør utformes slik at det lønner seg å være i jobb og aktivitet, og at graderte ytelser brukes når det er grunnlag for det. Regjeringen vil:

• Innføre aktivitetsplikt for mottakere av stønad til livsopphold, og lovfeste at barn og unge skal få beholde arbeidsinntekter inntil et visst nivå uten at dette påvirker stønadsnivået til familien.

• Foreslå endringer i regelverket for overgangsstønad som gjør det enklere og mer oversiktlig for brukerne. Forslagene innebærer også en ytterligere innretning av regelverket for å styrke insentivene til arbeid.

• Vurdere endringer i reglene for tiltakspenger til unge, basert på en pågående evaluering.

• Arbeide for en reduksjon i sykefraværet, herunder økt bruk av graderte sykmeldinger, gjennom blant annet

  • å utarbeide et nytt beslutningsstøttesystem for sykmeldere,

  • å gjennomføre et forsøk der en annen lege enn den sykmeldtes fastlege skal vurdere om det er behov for sykmelding ut over 6 måneder.

• Vurdere Arbeids- og velferdsetatens ressursbruk i brukeroppfølgingen, med sikte på å bedre resultatoppnåelsen på en kostnadseffektiv måte.

• Vurdere endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger basert på pågående evalueringer av ordningen, herunder se særskilt på

  • gradering/avkortning og inngangskrav,

  • aktivitetskrav og oppfølging,

  • varighetsbegrensning, lengde og stoppunkter.

• Bedre oppfølgingen av unge for å hindre varig uføretrygd.

Tiltakene som omtales i dette kapitlet har implikasjoner for arbeids- og velferdsforvaltningen, både ressursmessig og når det gjelder NAV-kontorenes brukerrettede oppfølging mv. Disse spørsmålene vil bli vurdert av ekspertgruppen som skal foreta en gjennomgang av arbeids- og velferdsforvaltningen, og som skal avgi sluttrapport i mars 2015.

Regjeringen vil legge fram en sak for Stortinget våren 2016, der gjennomgang av AAP-ordningen og oppfølging av ekspertgruppen som gjennomgår arbeids- og velferdsforvaltningen vil være sentrale tema.

4 Økt bruk av tiltaksplasser i ordinært arbeidsliv

4.1 Innledning

Reformene og endringene på arbeids- og velferdsområdet har vært store de siste årene. Et sentralt mål for mange av reformene har vært å få flere i arbeid. Det gjelder blant annet NAV-reformen, innføring av ny alderspensjon, ny uførepensjon, satsingen på inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) og innføring av flere nye tiltak og virkemidler i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Gjennom en aktiv arbeidsmarkedspolitikk og tiltaksbruk er innsatsen betydelig. I 2015 legges det på bakgrunn av budsjettavtalen på Stortinget opp til et tiltaksnivå på om lag 12 000 plasser for ledige og om lag 57 400 plasser for personer med nedsatt arbeidsevne. Samlet gir dette et tiltaksnivå, inkludert 500 tiltaksplasser knyttet til forsøket med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd, på 69 900 plasser. Budsjettrammen for arbeidsrettede virkemidler i 2015 er på om lag 7,7 mrd. kroner. I dette inngår tiltaksplasser både for ledige og personer med nedsatt arbeidsevne, samt over 9 000 varige arbeidsplasser for personer som er innvilget uførepensjon. Arbeidsrettede tiltak prioriteres og tildeles av arbeids- og velferdsforvaltningen etter en konkret vurdering av den enkelte brukerens behov.

Tabell 4.1 gir en oversikt over bruken av tiltaksapparatet i 2013. Tabellen viser at arbeidspraksis er det mest brukte tiltaket, mens lønnstilskuddsordningene har langt færre deltakere. Det finnes også mange både midlertidige og varige tiltaksplasser innenfor skjermede virksomheter. Bruken av utdanning er omfattende, men her har tallet på tiltaksdeltakere falt de siste årene. Tabellen viser også at det finnes en del parallelle ordninger som legger til rette for sammenslåinger og forenklinger av tiltakssystemet. Som det framgår av tabellen er enkelte av tiltakene forbeholdt personer med nedsatt arbeidsevne.

På tross av gjennomførte reformer, en betydelig ressursinnsats og gunstig arbeidsmarkedssituasjon, har enkelte grupper blant ungdom, innvandrere og personer med nedsatt funksjonsevne, problemer med å få fotfeste i arbeidslivet. Som redegjort for i kapittel 2 er det en høy andel av befolkningen som mottar helserelaterte ytelser. Mange er varig utenfor arbeidslivet og mottar uførepensjon. Også blant unge er det personer som har problemer med å få fotfeste i arbeidsmarkedet. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at sysselsettingsprosenten blant personer med nedsatt funksjonsevne har falt noe fra 2002 til 2013.

En av de viktigste utfordringene i arbeids- og velferdspolitikken er å redusere antall personer i yrkesaktiv alder som står utenfor arbeidslivet og mottar ulike helserelaterte ytelser. For å få flere i arbeid må vi lykkes med å forebygge frafall og utstøting fra arbeidslivet. Samtidig må vi gi god arbeidsrettet bistand til dem som står utenfor.

4.2 Regjeringens mål og virkemidler

Regjeringen varsler i denne meldingen tiltak som kan inkludere flere i ordinært arbeidsliv. Hovedgrepene for å nå dette målet er å forenkle og forbedre tiltakssystemet og arbeidsmarkedsordningen, drive et systematisk kvalitetssikrings- og kompetansearbeid og utvide bruken av midlertidig ansettelse.

De aller fleste arbeidssøkere kommer i arbeid på egen hånd, mens noen har behov for ulike former for arbeidsrettet bistand. Virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken har i hovedsak vært innrettet mot tilbudssiden, ved å tilby arbeidsrettet bistand til personer utenfor arbeidslivet slik at de får bedre muligheter til å klare seg på det ordinære arbeidsmarkedet. Det har vært satset mye på kvalifisering og opptrening. Dette vil fortsatt være en viktig del av arbeidsmarkedspolitikken, men Regjeringen ønsker å vri mer av innsatsen i retning av etterspørselsstimulerende virkemidler som gjør det mer attraktivt for arbeidsgivere å ansette utsatte grupper.

Utvidete muligheter for å benytte midlertidig ansettelse, økt bruk av lønnstilskudd og etablering av forpliktende garanti- eller avtaleordninger mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, arbeidssøker og arbeidsgiver, er eksempler på virkemidler som kan redusere den økonomiske og sosiale risikoen som arbeidsgivere påtar seg ved å ta inn arbeidssøkere med liten arbeidserfaring eller usikker arbeidsevne.

Faste ansettelser skal være hovedregelen i et arbeidsliv som skal være preget av trygge og anstendige arbeidsvilkår. Samtidig er det behov for å gjøre det lettere for flere å prøve seg i arbeid. Det er undersøkelser som tyder på at midlertidige ansettelser kan fungere som et springbrett inn i arbeidslivet for personer som står utenfor. Regjeringen vil legge til rette for et åpent arbeidsliv og foreslår derfor endringer i reglene om midlertidige ansettelser som kan bidra til at utsatte grupper i større grad får prøve seg i arbeidslivet. En utvidet adgang til å ansette midlertidig innenfor et avgrenset tidsrom vil kunne gjøre det lettere for arbeidsgiver å øke tilbudet av jobber. Særlig ved nyetableringer, omstruktureringer eller ved annen usikkerhet om behovet for arbeidskraft, vil en utvidet adgang til midlertidig ansettelse kunne gi virksomhetene en lavere risiko ved nyansettelser.

Regjeringen vil også utvide mulighetene til å bruke midlertidig ansettelse i lønnstilskuddsordningene for personer med nedsatt arbeidsevne. En generell adgang til midlertidig ansettelse kombinert med økt bruk av lønnstilskudd, er begge virkemidler for å mobilisere flere arbeidsgivere til å ta inn utsatte grupper av arbeidssøkere i ordinært arbeidsliv.

Skal brukerne få den arbeidsrettede bistanden de trenger for å komme i arbeid, må det stilles kvalitetskrav til både Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangørene. Kravene må omfatte alle deler av prosessen fra kartlegging av arbeidsevne, valg og gjennomføring av tiltak, og nødvendig bistand når tiltaksperioden er slutt og deltakeren skal over i ordinært arbeid. Det må også stilles klare resultatkrav til tiltaksarrangørene, og det må utvikles statistikk hvor man kan måle hvilke resultater man oppnår. En viktig del av dette kvalitetsarbeidet er å få bedre kunnskap og kompetanse på inkludering i ordinært arbeidsliv, blant annet gjennom ulike forsøk som er lagt opp slik at resultatene kan evalueres og brukes i framtidig utforming av et stadig bedre tjenestetilbud.

Arbeidsrettede virkemidler skal dekke ulike bistandsbehov og funksjoner. Jobbsøkerkurs og jobbformidling sikter mot direkte ansettelse i ordinært arbeidsliv. Andre tiltak har som formål å avklare og prøve ut den enkeltes arbeidsevne og yrkesønsker. Dette gjelder blant annet ulike former for arbeidstrening.

Mange mottar også tilbud om opplæring eller utdanning. Det foreligger i tillegg ulike former for oppfølging og tilrettelegging. Det gis også tilbud om skjermede tiltaksvarianter som midlertidig eller varig tilrettelagt arbeid for personer som har vanskelig med å skaffe seg arbeid på det ordinære arbeidsmarkedet. Det er viktig å unngå innlåsing slik at tiltakene blir et hinder for rask overgang til arbeid. Derfor er tiltakene som hovedregel av begrenset varighet, og godtgjørelsen tiltaksdeltakerne mottar er lavere enn den arbeidstakere kan få ved ordinært arbeid.

Regjeringen vil øke bruken av ordinært arbeidsliv for å nå målet om å få flere i arbeid. Det kan blant annet skje gjennom virkemidler som bidrar til å bygge ned barrierer og redusere arbeidsgivers risiko ved å ansette utsatte grupper på arbeidsmarkedet. Forskning viser at arbeidsmarkedstiltak som gjennomføres med mest mulig ordinære arbeidsforhold og med tett oppfølging, har bedre effekt på overgang til arbeid enn tiltak hvor arbeidstrening og opplæring foregår i skjermede virksomheter, jf. kapittel 4.5 for nærmere omtale. For å styrke ordinært arbeidsliv som tiltaksarena, må det opprettes flere og bedre tiltaksplasser knyttet til vanlige virksomheter, og de ulike arbeidsrettede virkemidlene må utvikles og forbedres.

Regjeringen vil effektivisere tiltaksbruken. Det er nødvendig å vri tiltaksbruken i retning av de tiltakene som gir best dokumentert effekt på deltakernes jobbmuligheter. Regjeringen vil derfor øke bruken av lønnstilskudd. Det vil også bli etablert en ny varig lønnstilskuddsordning som bygger på erfaringene fra forsøket med tidsubestemt lønnstilskudd. Det er videre behov for å gjøre forbedringer i dagens ordning med arbeidspraksis eller arbeidstrening i ordinært arbeidsliv for å gjøre dette tiltaket mer målrettet og effektivt. Økt bruk av tiltak med god effekt, betyr samtidig redusert bruk av tiltak som har vist seg å ha lav effekt på deltakernes jobbsannsynlighet.

Regjeringen vil at arbeidsgivere som tar inn tiltaksdeltakere eller arbeidssøkere med et tilretteleggingsbehov, skal være trygge på at de får nødvendig tilrettelegging og oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. Regjeringen vil derfor erstatte dagens tilretteleggingsgaranti med en ny og mer forpliktende tilretteleggings- og oppfølgingsavtale som skal inngås mellom Arbeids- og velferdsetaten, arbeidssøker og arbeidsgiver.

I den nye tilretteleggings- og oppfølgingsavtalen skal unge under 30 år prioriteres, og fast kontaktperson og oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten inngå som obligatoriske deler av avtalen. I tillegg opprettes et nytt tilretteleggings- eller inkluderingstilskudd som kan dekke merutgifter for arbeidsgivere som tar inn tiltaksdeltakere eller arbeidssøkere med tilretteleggingsbehov. Dette vil til sammen skape større trygghet og forutsigbarhet for både arbeidssøker og arbeidsgiver.

Personer med nedsatt arbeidsevne er en sammensatt gruppe. Over halvparten har behov for arbeidsrettet bistand, mens andre trenger medisinsk behandling eller ulike kommunale tilbud mv. Noen vil ikke kunne nyttiggjøre seg tiltak i ordinært arbeidsliv. Regjeringen er opptatt av å finne fram til gode løsninger også for dem som trenger et tilbud i skjermede omgivelser, og foreslår å slå sammen to eksisterende tiltak. Det gjelder tiltakene arbeidspraksis i skjermede virksomheter og kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift. Det vil bli utviklet et nytt arbeidsforberedende tiltak i et tilrettelagt og skjermet arbeidsmiljø som bygger på det beste i de to nevnte ordningene. Målet er at både det nye tiltaket og tiltaket arbeidspraksis i ordinært arbeidsliv på sikt kan gi bedre resultater og høyere overgang til arbeid enn hva tilfellet er i dag.

Det er behov for å forenkle virkemiddelapparatet og gjøre det lettere å velge riktig tiltak. Dagens tiltakssystem er uoversiktlig og skaper unødig merarbeid og ventetid før tiltak kan settes i verk. Dette kan bidra til å skape usikkerhet hos både arbeidsgivere og arbeidssøkere om hvilken bistand arbeids- og velferdsforvaltningen kan gi. Tiltaksbruken kan bli mindre målrettet og effektiv hvis vi har for mange tiltak med nesten likt innhold. Derfor vil vi slå sammen tiltak med overlappende formål og innhold. Målet er færre ordninger med tydeligere formål. Det skisseres forenklinger innenfor både lønnstilskuddsordningene, tiltak i skjermet arbeidsmiljø og tilretteleggingsordningene.

Dette kapitlet gjennomgår virkemidler som kan styrke bruken av ordinært arbeidsliv for utsatte grupper på arbeidsmarkedet. Målet er å gi flere som i dag står utenfor arbeidslivet relevant jobberfaring. Kapitlet omhandler tre ulike hovedstrategier: Forslag om utvidet adgang til midlertidig ansettelse (kapittel 4.3), arbeidet med kvalitetssikring og kompetanseutvikling (kapittel 4.4) og forslag om å styrke og utvikle virkemidler som kan bidra til økt arbeidsinkludering (kapittel 4.5–4.10)

Virkemiddeldelen starter med å gjennomgå relevante evalueringer av arbeidsmarkedstiltakenes effekt på overgang til arbeid (kapittel 4.5). Endringer i lønnstilskuddsordninger og arbeidspraksis behandles i kapittel 4.6, styrking av det skjermede tiltakstilbudet i kapittel 4.7, nytt inkluderingstilskudd i kapittel 4.8, ny og mer forpliktende oppfølgings- og tilretteleggingsavtale i kapittel 4.9 og behovet for flere tiltaksleverandører i kapittel 4.10.

Iverksetting av tiltakene omtales i kapittel 4.11 og forslagene oppsummeres i kapittel 4.12.

I en egen stortingsmelding om livslang læring og utenforskap vil arbeidsmarkedstiltak knyttet til opplæring og utdanning bli behandlet. Denne meldingen vil Regjeringen legge fram høsten 2015. Dette er derfor et område som i liten grad vil bli berørt her.

4.3 Midlertidig ansettelse – et springbrett inn i arbeidslivet

Faste ansettelser skal fortsatt være hovedregelen i norsk arbeidsliv, men Regjeringen vil gjøre det enklere å ansette midlertidig. Etter arbeidsmiljøloven er det i dag adgang til midlertidig ansettelse der arbeidsoppgavene er tidsavgrensede eller der oppgavene har en klar arbeidsmessig avgrensning. Det er også adgang til å ansette midlertidig i vikariat, praksisarbeid, for særskilte stillinger innen idrett, kultur og forskning og for deltakere i arbeidsmarkedstiltak. Det er fastsatt egne forskrifter til loven som regulerer hvilke arbeidsmarkedstiltak som omfattes av denne adgangen.

Regjeringen foreslår nå i tillegg å innføre en generell, tidsbegrenset adgang til midlertidig ansettelse. Det foreslås samtidig begrensninger som skal hindre at en arbeidstaker forblir i midlertidig ansettelse eller at en stilling utelukkende fylles av midlertidig ansatte. Det foreslås en karanteneperiode for nye ansettelser på generelt grunnlag, når arbeidsforholdet ikke videreføres etter den midlertidige ansettelsens utløp. For å hindre for omfattende bruk av slike ansettelser, foreslås også en kvotebegrensning på antall arbeidstakere som kan ansettes midlertidig på generelt grunnlag. Det tas dessuten sikte på å foreslå at det ikke skal være adgang til å inngå individuell avtale om gjennomsnittsberegning av arbeidstiden med slike arbeidstakere.

Norge er i dag blant landene som ifølge OECD har den strengeste reguleringen av adgangen til midlertidig ansettelse, mens oppsigelsesvernet for fast ansatte er om lag på OECD-gjennomsnittet. Dette kommer fram i OECDs indikatorer for stillingsvern.63 En kombinasjon av en relativt åpen adgang til midlertidig ansettelse og strengt stillingsvern for fast ansatte ser ut til å gjøre det vanskeligere for arbeidstakere å bevege seg fra midlertidig til fast stilling, og kan føre til et todelt arbeidsmarked. Disse erfaringene stammer imidlertid fra land med strengere vern for fast ansatte enn det vi har i Norge. Ifølge OECD er det norske stillingsvernet for fast ansatte på et midlere nivå, mens adgangen til midlertidig ansettelse er streng. Etterspørselen etter arbeidskraft er relativt sterk i det norske arbeidsmarkedet sammenliknet med situasjonen i mange andre europeiske land, særlig landene i Sør-Europa som i større grad har utfordringer med en varig todeling av arbeidsmarkedet.

I den forskningen som er gjennomført har en ikke kunnet finne effekt på sysselsettingsnivået generelt av økt adgang til midlertidig ansettelse eller endret stillingsvern.64 Men det ser ut til at et strengt stillingsvern kan redusere arbeidstakerstrømmene både inn i og ut av arbeid og særlig mellom stillinger. Det innebærer at nykommere i arbeidsmarkedet, som ungdom eller nyankomne innvandrere, kan få problemer med å etablere seg i arbeidsmarkedet når stillingsvernet er strengt eller adgangen til midlertidige stillinger er liten. Motstykket er at etablerte arbeidstakere i mindre grad vil stå i fare for å miste jobben.

Undersøkelser tyder på at andelen arbeidstakere som går fra midlertidig til fast ansettelse er forholdsvis høy i Norge, fra halvparten til to tredjedeler av de midlertidig ansatte hadde fått fast jobb i løpet av to år.65 Studier viser at relativt mange går fra midlertidig til fast ansettelse i Norge, mens få går til arbeidsledighet eller annen inaktivitet. Enkelte studier tyder på at midlertidige stillinger fungerer som et springbrett til faste stillinger, særlig gjelder dette unge og lavt utdannede.66 Det er behov for mer kunnskap om midlertidige ansettelser i det norske arbeidsmarkedet. Arbeids- og sosialdepartementet har derfor satt i gang et flerårig forskningsprosjekt der ulike tilknytningsformer til arbeidsmarkedet og effekter av endringer i regelverk er tema. Det vises til nærmere omtale av forskning om midlertidige ansettelser i proposisjonsdelen, punkt 5.2.3.

Det vil kunne lette adgangen til arbeidsmarkedet for personer som tilhører grupper hvor det er antatt at det er større risiko knyttet til ansettelser. For enkelte som har stått utenfor arbeidsmarkedet lenge, eller som har vansker med å komme inn, er det av stor betydning å komme i arbeid for på lengre sikt å få tilstrekkelig arbeidserfaring for fast ansettelse. Midlertidig ansettelse i forbindelse med arbeidsmarkedstiltak vil gi den enkelte mulighet til kvalifisering og praksis. Regjeringen mener dette også generelt kan være et virkemiddel for å fremme målene om økt arbeidsdeltakelse og inkludere flere i det ordinære arbeidslivet. Samtidig vil en viss utvidelse av adgangen til midlertidig ansettelse kunne gjøre det lettere for bedrifter i oppstartsfasen å trappe opp sin aktivitet.

Det vises til nærmere omtale av forslaget i proposisjonsdelen, kapittel 5.

4.4 Kvalitetssikring og kompetanseutvikling

Kvalitet i tjenestene fra Arbeids- og velferdsetaten berører særlig tre viktige hovedområder: Bestilling av tjenester, gjennomføring av tiltak og resultatoppnåelse.

I NOU 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak, pekes det på at Arbeids- og velferdsetatens kvalitetsarbeid ved arbeidsrettede tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne i hovedsak bygger på sikring av kvalitet i forkant av tiltaket. Å konsentrere for mye av kvalitetssikringsarbeidet til valg av leverandør, og legge mindre vekt på det som skjer senere i attføringsløpet, kan bidra til at oppfølgingen av innholdet, gjennomføringen og resultatene av tiltakene, blir for dårlig.

Arbeids- og velferdsetatens krav til gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak er nedfelt i forskrift om arbeidsrettede tiltak, i godkjenningsordningen for tiltaksleverandører, i avtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og tiltaksarrangør samt i ulike kravspesifikasjoner. Kravene og avtalene skal sikre tilfredsstillende kvalitet på tiltaket. Arbeids- og velferdsetaten velger tiltakstype i samråd med den enkelte bruker. Deretter står tiltaksleverandøren for selve gjennomføringen av tiltaket.

Oppfølging av kvalitet underveis i tiltaket kan være kontroll av om innholdet i tiltaket er tilpasset den enkelte brukers behov, og om gjennomføringen av tiltaket er i samsvar med bestillingen. Kontroll av resultatoppnåelse etter gjennomført tiltak, er å finne ut om resultatet er i samsvar med målet for tiltaket, for eksempel overgang til jobb.

4.4.1 Arbeids- og velferdsetatens kvalitetsarbeid ved arbeidsrettede tiltak

Gode behovs- og arbeidsevnevurderinger og riktig utvelgelse av deltakere til de ulike tiltakene, har stor betydning for om tiltakene skal få den ønskede effekten. Veileder ved NAV-kontoret skal avklare behovet for arbeidsrettede tiltak i samråd med bruker. Ved tildeling av tiltak velges tiltakstype for den enkelte bruker og deretter leverandør. Flere forhold ved bestillingen kan påvirke kvaliteten på tjenesten. Bestillingene fra Arbeids- og velferdsetaten til tiltaksarrangørene kan være mangelfulle, og valg av tiltak kan være basert på hvilke tiltak som har ledig kapasitet og i mindre grad på brukerens individuelle behov.

God gjennomføring av tiltak fordrer at både innholdet og varigheten i tiltakene er tilpasset den enkeltes behov. Lengre tid i tiltakene enn nødvendig bidrar til å holde deltakerne utenfor arbeidslivet (innlåsningseffekt), mens for kort varighet kan føre til behov for stadig nye tiltak. Optimal varighet i tiltak vil avhenge både av tiltakets art og deltakernes individuelle behov. Hvor lenge man deltar i et tiltak kan blant annet påvirkes av situasjonen på arbeidsmarkedet, insentiver hos tiltaksarrangøren til å avslutte eller forlenge tiltaksperioden og kapasiteten i Arbeids- og velferdsetaten til å følge opp brukerne.

Innføring av standard for arbeidsrettede tiltak

Arbeids- og velferdsdirektoratet har satt i gang et utviklingsarbeid for å bedre kvaliteten på de arbeidsrettede tiltakene. For å bidra til bedre kvalitet ved henvisning eller innsøking til tiltak og under gjennomføring og avslutning av tiltak, har Arbeids- og velferdsetaten i 2014 utarbeidet en standard for arbeidsrettede tiltak. Standarden er en prosesstøtte for veilederne ved NAV-kontorene.

Formålet med standarden er å bidra til mer treffsikre valg av tiltak og tilstrekkelig oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten, både under gjennomføringen av tiltaket og i etterkant av tiltaksdeltakelsen. Prosesstøtten skal også sikre en mer enhetlig praksis i tiltaksarbeidet og gjennom dette bidra til økt kvalitet. Samlet sett kan standarden legge grunnlag for bedre ressursutnyttelse gjennom at det blir etablert felles retningslinjer og rutiner for alle ledd i tiltaksarbeidet.

Resultatmåling

Det er behov for bedre systemer for å måle resultater gjennom å definere tydeligere hva man vil oppnå med et tiltak og hvordan dette skal gjøres. Det gjelder både for forhåndsgodkjente tiltaksarrangører og virksomheter som leverer anbudsbaserte tiltak. For nærmere omtale av krav som settes til de forhåndsgodkjente tiltaksarrangørene vises til omtale i kapittel 4.7.4.

Selv om formidling til jobb ikke er aktuelt for alle etatens brukere, er det likevel et overordnet resultatmål for de fleste arbeidsmarkedstiltak at så mange som mulig kommer i ordinært, lønnet arbeid.

Regjeringen vil stille klarere kvalitets- og resultatkrav til leverandører som Arbeids- og velferdsetaten har avtale med. Det vil bli stilt minimumskrav til oppnådde resultater for overgang til arbeid og/eller arbeidsrettede aktiviteter for det enkelte tiltak. Som et ledd i dette arbeidet vil Arbeids- og velferdsetaten innføre nasjonale normer for resultatoppnåelse for enkelte tiltaksvarianter i løpet av andre halvår 2014. Det skal også vurderes om det skal stilles krav til tiltaksleverandørene om å gjennomføre brukerundersøkelser som virkemiddel for å videreutvikle resultater og kvalitet i tiltakene.

For å legge til rette for måling og resultatoppfølging av arbeidsrettede tiltak, har Arbeids- og velferdsdirektoratet under utvikling statistikk som måler overgang til arbeid for de ulike tiltaksvariantene etter at tiltakene er avsluttet. Statistikken tar utgangspunkt i hvor mange som er registrert med jobb i Arbeidstakerregisteret seks måneder etter gjennomført tiltaksdeltakelse. Statistikken vil bli publisert i 4. kvartal 2014.

4.4.2 Krav til kvalitetssystemer hos tiltaksarrangør

Arbeids- og velferdsetaten har ansvaret for iverksetting av arbeidsrettede tiltak og for kvaliteten i tiltakene. Det innebærer at etaten skal følge opp at den enkelte leverandør har riktig kvalitet når det gjelder planlegging, gjennomføring og resultater av tiltakene.

God kvalitet er en avgjørende faktor for å lykkes med arbeidsrettede tiltak. Det er krevende å definere og måle kvaliteten på tjenestene. Fraværet av standardisering av hva som gjør en tjenesteleveranse god, gjør det vanskelig å formulere krav som er konkrete nok til at dette kan måles på en entydig måte.

Arbeids- og velferdsetaten har stilt krav om at alle forhåndsgodkjente tiltaksleverandører må ha et kvalitetssikringssystem med ekstern revisor.67 Det er ikke satt krav til hvilket kvalitetssikringssystem som skal benyttes. I utgangspunktet har kvalitetssikringssystemet European Quality in Social Services (EQUASS) blitt valgt av både attføringsbedrifter og vekstbedrifter. Denne standarden kvalitetssikrer tjenestetilbudet ved å bekrefte at bedriften arbeider i overensstemmelse med de krav som EQUASS setter. EQUASS er et totalovergripende system som skal omfatte alt fra spørsmål på individnivå til tverrsektorielt samarbeid på systemnivå.

Gjennom en sertifiseringsprosess skal virksomhetene dokumentere at de har systemer, rutiner og prosedyrer som tilfredsstiller krav og kriterier som anses som sentrale for tjenesteproduksjon. Sertifisering i henhold til EQUASS kan ses på som et grunnleggende krav til kvalitet i tjenestene. Sertifiseringen gjelder for en periode på to år.

Arbeids- og sosialdepartementet har gitt Nordlandsforskning i oppdrag å evaluere kvaliteten på arbeidsrettede tiltak i skjermet sektor, og dessuten å undersøke hvilke virkninger det har hatt å innføre sertifiseringsordningen EQUASS for brukere, leverandører og arbeids- og velferdsforvaltningen. En sentral problemstilling er hvilke effekter kvalitetssystemet har for brukerne, og hvordan det har påvirket samhandlingen mellom virksomhetene og Arbeids- og velferdsetaten. Departementet ønsker også å få belyst hvilke virkninger iverksettingen av EQUASS har fått på faglig utvikling og effektivisering i bedriftene og etaten.

Studien til Nordlandsforskning viser at både medarbeidere i NAV og tiltaksarrangørene mener de arbeidsrettede tiltakene som tilbys i skjermede virksomheter holder en tilfredsstillende kvalitet sammenholdt med de krav Arbeids- og velferdsetaten stiller.68 I spørreundersøkelsen er det likevel et sprik mellom etaten og tiltaksarrangørenes vurdering av kvaliteten i ulike typer av tiltak. Tiltaksbedriftene vurderer kvaliteten som betydelig bedre enn hva Arbeids- og velferdsetaten gjør. Tiltaksbedriftene oppgir i all hovedsak at kvaliteten på tiltakene er god eller svært god, men er usikker på kvaliteten i kvalifiseringstiltaket (kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift) og det varige lønnstilskuddstiltaket (tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift). Respondentene fra etaten vurderer at kvaliteten er best i tiltaket varig tilrettelagt arbeid.

Studien viser også at de aller fleste som er spurt mener at innføringen av EQUASS har bedret kvaliteten på tjenestene i skjermet sektor. Gjennom sertifiseringsprosessen har det skjedd en bevisstgjøring i bedriftene. Det er etablert bedre rutiner og dokumentasjon for oppfølging av tiltaksdeltakerne.

4.4.3 Kompetanseutvikling

Økt bruk av ordinært arbeidsliv i tiltaksarbeidet krever god kompetanse både i arbeids- og velferdsforvaltningen og hos tiltaksleverandører som tilbyr arbeidsrettede tjenester.

Det er behov for en kompetanse som skal komme både arbeidssøkeren og virksomhetene til gode gjennom bistand fra en veileder eller jobbtilrettelegger, enten ansatt ved NAV-kontoret eller hos en tiltaksarrangør. Målet er å sikre hensiktsmessig oppfølging både i en første fase hvor man skal begynne i en jobb og inkluderes i et arbeidsfellesskap og senere i jobbkarrieren. Det krever kompetanse i å veilede bruker, motivere, sikre rask utplassering, samarbeide med arbeidsgiver og drive oppfølging og veiledning før problemer ev. oppstår på arbeidsplassen.

Veileder eller tilrettelegger må kunne utnytte mulighetene for ulike former for oppfølging og tilrettelegging, mobilisere bistand fra arbeidskollegaer, samt gi faglig støtte og råd til både arbeidsgiver og bruker.

I arbeidet med å utvikle inkluderingskompetanse har arbeids- og velferdsforvaltningen behov for ekstern bistand. Arbeids- og velferdsdirektoratet har derfor innledet et samarbeid med universiteter og høgskoler. Etter hvert har mange akademiske miljøer vist interesse for et nærmere samarbeid med etaten.

Arbeids- og velferdsforvaltningens eget kompetansearbeid og utdanningsinstitusjonenes formaliserte utdanningstilbud kan supplere hverandre. Ambisjonen er å opprette to til fire universitets- og høgskolemiljøer som på bredt grunnlag opparbeider seg kunnskap om arbeids- og velferdsforvaltningen og dens oppgaver, og som kan tilby relevant etterutdanning og iverksette forskning på etatens ansvarsområder.

4.4.4 Pågående forsøk på oppfølgings- og formidlingsområdet

Tidligere undersøkelser har vist at det er behov for å utvikle og forbedre oppfølgings- og formidlingstjenestene i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Dette er kompetansebaserte tjenester hvor det blant annet må stilles tydelige krav til utformingen og innholdet i tjenestene og krav til kunnskap om arbeidsmarkedet. Ved siden av det fortløpende kvalitetsarbeidet som etaten selv driver, skjer det også et viktig utviklingsarbeid knyttet til ulike igangsatte forsøk.

Den løpende forsøksvirksomheten er kombinert med en systematisk og målrettet forskningsinnsats. Skal vi lykkes med å inkludere flere i arbeidslivet, må kunnskapen om hva som virker styrkes. Kunnskapen skal danne grunnlag for å utforme de arbeidsrettede tiltakene på en bedre og mer målrettet måte. Innenfor blant annet oppfølgingsområdet er det utviklet internasjonale kvalitetsstandarder og krav til hvordan tjenesten skal utformes. Dette er standarder som nå prøves ut i ulike forsøk. Nedenfor oppsummeres dette forsøksarbeidet.

Forsøk med individuell jobbstøtte eller jobbmestrende oppfølging

Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet gjennomførte en rekke oppfølgings- og formidlingsforsøk for personer med psykiske lidelser i perioden 2009 til 2013 som ledd i Nasjonal strategiplan for arbeid og psykisk helse. Metoden som ble brukt, tok utgangspunkt i at en jobbkonsulent ansatt eller engasjert av Arbeids- og velferdsetaten, formidlet brukeren raskt til en jobb på ordinære vilkår med systematisk oppfølging av arbeidstakeren og arbeidsgiver etter behov. Metoden kalles individuell jobbstøtte (Individual Placement and Support, forkortet IPS).

Senter for jobbmestringble etablert i seks fylker for ved hjelp av metoden å bistå personer med lettere psykiske lidelser til å opprettholde eller oppnå arbeidsdeltakelse. Lettere psykiske lidelser er en av de viktigste årsakene til sykefravær, langtidsbruk av trygdeytelser og tapte arbeidsår. Tjenestene fra Senter for jobbmestring ble tilbudt både personer som sto uten arbeid, sykmeldte og personer som sto i fare for å bli sykmeldt.

Forsøkene ble utformet slik at effekten kunne beregnes som forskjellen i senere arbeidstilknytning mellom dem som fikk tiltaket og en kontrollgruppe som ikke fikk det. Effekten var klart størst for deltakere som hadde vært lenge ute av arbeidslivet, og for mottakere av arbeidsavklaringspenger og uførepensjon, altså sentrale målgrupper for arbeidsmarkedstiltak. For disse var sannsynligheten for å være i jobb etter ett år med oppfølging fra Senter for jobbmestring dobbelt så stor (24 pst. mot 12 pst.) som for dem som fikk andre tiltak, og forskjellen ser ut til å øke. 18 måneder etter avsluttet tiltak var forskjellen økt til 28 pst. For sykmeldte var det ingen samlet effekt.69 For personer med arbeidsavklaringspenger var tiltaket samfunnsøkonomisk lønnsomt med en gjennomsnittlig årlig gevinst på 4,7 mill. kroner fordelt på 240 personer i deltakergruppen.

Forsøk med jobbmestrende oppfølging brukte den samme metoden i seks andre prosjektfylker, men med en målgruppe som besto av personer med mer alvorlige og langvarige sinnslidelser. Resultatene samsvarte med erfaringene fra Senter for jobbmestring. For gruppen som deltok i jobbmestrende oppfølging og sto lengst unna arbeidsmarkedet, var forbedringen av sjansen for å være i ordinært arbeid ved avslutningen av tiltaket 32 prosentpoeng (fra 17 pst. til 49 pst.) mot 3 prosentpoeng for kontrollgruppen (fra 23 pst. til 26 pst.). Et stort flertall, 82 pst. av deltakergruppen, var i en eller annen form for arbeid eller aktivitet.70 Man tenker seg ofte at denne gruppen er sårbar for de belastninger arbeid kan føre med seg, men de fikk også færre symptomer, noe som kan ses på som uttrykk for bedre helse.

I slutten av 2012 ble det i åtte fylker startet nye forsøk med individuell jobbstøtte organisert som samarbeid mellom spesialisthelsetjenesten, hovedsakelig distriktspsykiatriske sentre, primærhelsetjenesten og lokale NAV-kontor for å høste bredere erfaring med organiseringen og gjennomføringen av denne type tjenester. Seks av forsøkene er lagt opp som randomiserte, kontrollerte forsøk.

En oppsummering fra 2011 viste at individuell jobbstøtte ga raskere overgang til jobb og bedre helse for personer med alvorlige psykiske lidelser enn det andre arbeidsmarkedstiltak gjorde, uansett deltakernes sosiale og demografiske bakgrunn, sykdomsbilde eller arbeidstilknytning.71

Resultatene fra disse forsøkene i Norge understøttes av erfaringer fra andre land.

Forsøk med «Supported Employment»

Det er iverksatt et forsøk med oppfølgingsmetoden som går under betegnelsen Supported Employment. Formålet med forsøket er å kartlegge om individuell oppfølging basert på tydelige kvalitetskrav fører til at flere personer med nedsatt arbeidsevne får eller beholder arbeid i ordinært arbeidsliv, sammenliknet med oppfølgingstiltak hvor det ikke er satt tilsvarende klare krav til standardiserte kvalitetskriterier.

Målgruppen for forsøket er personer med nedsatt arbeidsevne som har behov for formidlings- og oppfølgingsbistand for å komme i ordinært lønnet arbeid. I forsøket med Supported Employment skal deltakerne få arbeidsrettet bistand av en jobbspesialist. Jobbspesialisten skal gi oppfølging til deltakerne også etter ansettelse samt nødvendig støtte til arbeidsgiver og kollegaer.

Forsøket ble iverksatt første halvår 2014 og skal ha en varighet på fire år. Det gjennomføres i fylkene Akershus, Buskerud, Oppland, Aust-Agder, Rogaland, Møre og Romsdal og Nordland. Forsøket er lagt til rette som et randomisert, kontrollert forsøk og effektevalueres. Frischsenteret er tildelt evalueringsoppdraget.

Forsøk med utvidet ansvar for avklaring og oppfølging i Arbeids- og velferdsetaten

I 2013 ble det iverksatt et forsøk med avklaring og oppfølging internt i Arbeids- og velferdsetaten. Målet med forsøket er å prøve ut og vurdere nærmere om deler av avklarings- og oppfølgingstjenestene som nå kjøpes av ulike tiltaksleverandører, kan utføres rimeligere og mer effektivt av etaten selv.

Den bistanden Arbeids- og velferdsetaten yter i forsøket, innebærer en mer omfattende avklarings- og oppfølgingsbistand enn innsatsen som gis gjennom etatens ordinære arbeid.

Forsøket omfatter fem fylker med to NAV-kontor i hvert fylke, hvorav det ene er forsøkskontor og det andre er kontrollkontor. Forsøket skal gå fram til utgangen av 2015.

Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) er tildelt oppdraget med å evaluere forsøket. Evalueringen skal gi en beskrivelse av gjennomføringen av forsøket og kartlegge resultater, herunder forsøksvis måle om Arbeids- og velferdsetaten kan få flere i arbeid enn om de samme ressursene hadde blitt brukt til å kjøpe tjenestene fra eksterne tiltaksleverandører.

Forsøk med resultatbasert finansiering av formidlingsrettet bistand

I Norge er det tidligere gjennomført enkelte forsøk med alternative finansieringsmodeller for arbeidsrettede tiltak. Det første forsøket startet opp i 2002, og innbefattet bruk av bonusfinansiering i formidlingstiltak, jobbklubb og et tiltak for personer på ventestønad. Evalueringen av disse forsøkene viste ingen effekt av finansieringsmodellene i forsøkene. En mulig forklaring på at bonusfinansieringen ikke ga forventede resultater, kan være at bonusutbetalingene var for små.72

Et forsøk med innføring av to nye finansieringsmodeller for oppfølgingstiltaket arbeid med bistand startet opp i 2008 og ble avsluttet i 2011. Begge modellene inneholdt et system med resultatbonus for tiltaksarrangør ved formidling til ordinært arbeid. Evalueringen av forsøket konkluderte blant annet med at finansieringsmodellene ga svake effekter, og at dette kunne skyldes at en relativt liten del av finansieringen var resultatbasert.73

Noe av bakgrunnen for å etablere et nytt forsøk med resultatbasert finansiering av formidlingsrettet bistand, er å prøve ut en mer rendyrket form for resultatbasert finansiering enn hva som har vært tilfellet tidligere. Målet med forsøket er å se om økonomiske insentiver får tiltaksarrangører til å yte en ekstra innsats som kan bidra til at flere arbeidssøkere kommer i arbeid, sammenliknet med en ordinær modell for tiltaksfinansiering hvor prisen på tjenesten ikke påvirkes av oppnådd resultat.

Forsøket ble iverksatt andre halvår 2013. Målgruppen er personer med nedsatt arbeidsevne. Forsøket er hjemlet i en egen forskrift. Det er satt i gang en kartlegging av iverksettingen og gjennomføringen av den første fasen av forsøket. Kartleggingen omfatter både tiltaksarrangørene, NAV-kontorene og NAV-fylkene som deltar i forsøket. PROBA samfunnsanalyse er tildelt oppdraget.

Forsøk med arbeidsavklaringspenger som lønnstilskudd

Gjennom dette forsøket er målet å undersøke om overgangen til jobb øker ved å bruke lønnstilskudd kombinert med utvidet oppfølging av arbeidstaker og arbeidsgiver og utvidet adgang til midlertidig ansettelse. I motsetning til ordinær bruk av lønnstilskudd gjør dette forsøket det mulig å tilby lønnstilskudd i midlertidig stilling i inntil tre år. Arbeidsgiver og kandidat kan få utvidet rådgivning og veiledning fra Arbeids- og velferdsetaten både før, underveis og i etterkant av en ansettelse. Forsøksordningen tilbyr videre arbeidsgiver en fast lønnsrefusjon på 40 pst. av lønnsutgiftene. Unge mottakere av arbeidsavklaringspenger skal prioriteres i forsøket.

Forsøket ble iverksatt første halvår 2013 og skal ha en varighet på fire år og er hjemlet i en egen forskrift. Forsøket gjennomføres i fylkene Østfold, Oslo, Vest-Agder, Hordaland og Troms. Det er Arbeidsforskningsinstituttet (AFI) sammen med PROBA samfunnsanalyse som er tildelt oppdraget med å evaluere forsøket.

4.5 Arbeidsmarkedstiltakenes effekt

Erfaringer fra bruk av tiltak i Norge og andre land viser at mange tiltak kan ha en positiv effekt på deltakernes sysselsettingssituasjon, men effekten er ofte relativt moderat og varierer med tiltakstype og målgruppe. Effekten er gjennomgående størst for personer som står lengst unna arbeidsmarkedet, som personer med nedsatt arbeidsevne. Enkelte evalueringer viser at bruk av arbeidsmarkedstiltak kan ha en klar samfunnsøkonomisk gevinst. OECD anbefaler sine medlemsland å satse på arbeidsmarkedstiltak for å fremme mobilitet i arbeidsmarkedet, gi opplæring og arbeidserfaring og forhindre at arbeidssøkere faller ut av arbeidsstyrken.74

Evalueringsresultatene gir et nyttig grunnlag for å kunne innrette tiltaksinnsatsen mot de mest effektive tiltakene. Ved bruk av ulike studier er det viktig å være oppmerksom på at tiltakene kan ha ulike formål og innretning, og at ikke alle tiltak har til hensikt å få deltakerne direkte over i jobb. Det finnes for eksempel tiltak som har et rent avklarende formål. Andre tiltak skal sikre deltakerne en varig tilrettelagt arbeidsplass i et skjermet arbeidsmiljø eller et varig arbeid i ordinært arbeidsliv ved hjelp av lønnstilskudd. Det vil også, for eksempel for nykommere på arbeidsmarkedet med liten eller ingen arbeidserfaring, kunne være behov for tiltaksplasser som kartlegger den enkeltes arbeidsevne, gir arbeidstrening, sosial trening, veiledning og motivasjon. Det er formål som må ivaretas innenfor den samlede tiltaksporteføljen.

Noen tiltak, som arbeidspraksis, kan dessuten ha flere ulike formål. Formidling til jobb er et av målene, men tiltaket brukes også for å avklare eller prøve ut deltakernes arbeidsevne. Arbeidspraksis er derfor et arbeidsmarkedstiltak som ikke bare kan måles ut fra hvor mange som kommer i arbeid like etter at tiltaket er avsluttet. Det er viktig å følge med på om slike arbeidsforberedende tiltak bidrar til bedre jobbsjanser på litt lengre sikt. Arbeidspraksis er samtidig et eksempel på et tiltak som kan målrettes bedre enn hva som er tilfellet i dag. Målet er å få flere deltakere over i ordinært arbeid.

4.5.1 Effekt av tiltak i skjermede virksomheter

Det er en gjennomgående erfaring fra Norge og andre land at arbeidsmarkedstiltak på ordinære arbeidsplasser gir bedre sjanse for å komme i fast jobb enn det tiltaksplasser i skjermede virksomheter gir. Frisch-senteret har nylig bekreftet dette i en analyse som omfattet 350 000 personer med nedsatt arbeidsevne som var brukere av arbeidsrettede tiltak i perioden 1996 til 2005.75 Resultatet kan enkelt oppsummeres med at tiltak «innenfor» virket bedre enn tiltak «utenfor»: Tiltak i vanlige bedrifter og utdanning i det ordinære utdanningssystemet var de mest effektive tiltakene for å få personer ut i jobb. Tiltak i et skjermet arbeidsmiljø og kortere arbeidsmarkedskurs var mindre effektive. Rekrutteringen av deltakere til tiltakene var selvsagt ikke tilfeldig. Noen tiltak hadde deltakere med mindre utfordringer enn det andre tiltak hadde. Analysen tok hensyn til disse ulikhetene.

Frisch-senteret skiller mellom fire hovedstrategier som NAV-kontorene bruker i attføringsarbeidet:

• tiltak i ordinære virksomheter, lønnstilskudd, oppfølgingstiltak mv.

• tiltak i skjermede virksomheter

• kvalifisering i det ordinære utdanningssystemet

• kortvarige og målrettede kurs (AMO-kurs)

Frisch-senteret finner at den første strategien ga best effekt. Strategien med bruk av tiltak innenfor det ordinære utdanningssystemet ga også effekt på overgang til arbeid etter at utdanningen var ferdig, selv om man tar hensyn til at utdanning vanligvis tar lengre tid enn andre tiltak, noe som medfører en viss risiko for innlåsing.

Strategier som bygget på tiltak i skjermede virksomheter eller arbeidsmarkedskurs, ga ikke like stor overgang til arbeid. I denne analysen er konklusjonen at deltakelse i skjermede tiltak samlet sett reduserte sjansene for å komme i en ordinær jobb etter at tiltaket var ferdig.

Westlie kom til en liknende konklusjon med utgangspunkt i norske data om tiltak for personer med nedsatt arbeidsevne. Arbeidsmarkedstiltakene som lå nærmest arbeidslivet ved at tiltaksplassene liknet ordinære jobber, hadde gjennomgående positiv effekt selv om det var forskjeller mellom ulike tiltak.76

En effektevaluering av arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) bekrefter dette funnet.77 Overgangen fra APS til arbeid var noe dårligere enn den ville ha vært om deltakerne ikke hadde deltatt på tiltak. Tiltaket så imidlertid ut til å gi mer stabile ansettelsesforhold for dem som kom i jobb.

Man kan konkludere med at evalueringene vi har av tiltakene i skjermet sektor, ikke tegner et positivt bilde. Effektene på overgang til jobb har vært svake, kanskje også negative. Det bekrefter bildet man får fra forskning i andre land. Det må likevel understrekes at vi på dette området har få undersøkelser og analyser som går i dybden på virkningen av bestemte tiltakstyper.

4.5.2 Virkninger av lønnstilskudd i ordinær virksomhet

Lønnstilskudd er en økonomisk støtte til arbeidsgiver der den ansatte har ordinære lønns- og arbeidsvilkår. I europeiske land finnes ulike varianter av lønnstilskuddsordninger, både ordninger som er rettet mot brede målgrupper, særlig ulike aldersgrupper som betraktes som utsatte, og mer individuelt tilpassede ordninger. Tilskuddene kan komme i ulike former, som tilskudd i forbindelse med hver lønnsutbetaling, som et større tilskudd ved oppstart eller etter en viss tid i jobb. Ulike former for skattelette, som redusert arbeidsgiveravgift, kan virke på samme måten som lønnstilskudd for brede målgrupper, for eksempel for bestemte aldersgrupper eller for personer i bestemte regioner.

I Norge skilles det mellom varige lønnstilskudd og lønnstilskudd med begrenset, midlertidig varighet. Hensikten med varige lønnstilskudd er å kompensere arbeidsgiveren for den reduserte produktiviteten som en varig nedsatt arbeidsevne medfører. Midlertidige eller tidsbegrensede lønnstilskudd skal kompensere for lavere produktivitet i en tilpasnings- og opplæringsfase. I praksis kan tilskuddet også inneholde et insentiv til å ansette en person som en potensiell arbeidsgiver er usikker på produktiviteten til, altså et slags risikotillegg. Både varige og midlertidige lønnstilskudd kan gis til arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne. For ledige uten nedsatt arbeidsevne kan det bare innvilges et midlertidig lønnstilskudd.

For lønnstilskudd og arbeidsmarkedstiltak generelt kan man skille mellom:

• effekter på sannsynligheten for jobb som følge av tiltaket

• samlede kostnads-, nytte- og sysselsettingsvirkninger av tiltaksbruken

Arbeidsmarkedstiltakene skal gi arbeidssøkeren bedre sjanse til å få et høvelig arbeid etter tiltaket og deretter bistand til å beholde det. Lønnstilskudd kan bidra til dette ved å redusere kostnader og risiko for arbeidsgiver ved å tilsette arbeidssøkeren slik at de får prøvd ut produktiviteten til den ansatte.

Når det gjelder lønnstilskudd, har den samlede sysselsettingseffekten fått spesiell oppmerksomhet fordi lønnstilskudd er et inngrep i markedet i form av subsidierte lønnsutgifter. I en situasjon med udekket etterspørsel etter arbeidskraft, kan tilskuddet bidra til økt samlet sysselsetting og produksjon ved at arbeidsgivere tar inn ledig arbeidskraft som følge av at ansettelsesrisikoen er redusert. Men ordningen kan innebære en fare for å subsidiere arbeidskraft som ville fått jobb uavhengig av lønnstilskuddet. Tilskuddet kan også føre til at tiltaksdeltakere ansettes framfor ordinær arbeidskraft slik at den sistnevnte fortrenges fra arbeidsmarkedet.

Effekter på sannsynligheten for å komme i jobb ved bruk av midlertidig lønnstilskudd

I to bredt anlagte analyser med resultater fra evalueringsforskning i et stort antall land ble det kontrollert både for egenskaper ved evalueringene og for egenskaper ved landene der evalueringene var gjort.78 Lønnstilskudd hadde en gjennomgående positiv effekt på jobbsjansene til tiltaksdeltakerne, varighet av jobb og jobbkvalitet (lønn), så sant tiltakene var gjennomført i privat sektor. Det var ingen effekt av lønnstilskudd i offentlig sektor. Disse effektene, også forskjellen mellom privat og offentlig sektor, bekreftes i en dansk analyse av resultater fra Danmark og flere andre land.79

Frischsenteret har sammenliknet effektene av ulike attføringstiltak med start i perioden 1994 til 2003. Av tiltakene de sammenliknet effektene av, kom lønnstilskudd best ut, foran utdanning og andre tiltak både i form av høyere jobbsannsynlighet og høyere lønn. Effekten av lønnstilskudd var særlig sterk for personer med psykiske lidelser. Lønnstilskudd ga også det største bidraget når man sammenholdt tiltakets kostnader med tiltakets nytte.80 I en analyse fra Telemarksforsking beskrives kjeder av tiltak. Resultatene bekrefter at lønnstilskudd kan være spesielt gunstig for personer med psykiske lidelser.81

Også i Sverige viser forskningen at lønnstilskudd har gitt positive effekter med hensyn både til jobbsjanse og lønn.82 Der viste det seg at fast ansettelse som regel kom i forbindelse med eller like før avsluttet tiltaksperiode. Det bekreftes av en norsk analyse av effekter av tiltak for ungdom som sluttet på videregående opplæring uten å fullføre, som viser at lønnstilskudd hadde en meget sterk effekt ved avslutning av tiltaket.83

En tysk forskergruppe evaluerte effekten av lønnstilskudd for langtidsledige med tilleggsproblemer som også hadde forsøkt andre aktiveringstiltak, altså for personer som sto relativt langt fra arbeidslivet.84 I denne evalueringen fant man på kort sikt svake resultater, men sterkere etter at lønnstilskuddet ble fulgt opp med et bredere sett av individuelt tilpassede tiltak. Dette er et viktig resultat siden det viste at kombinasjoner av lønnstilskudd og andre tiltak kan gi effekt der mye annet har vært prøvd før.

En annen tysk undersøkelse sammenliknet effekten av lønnstilskudd med yrkesutdanning som tiltak.85 Her fant forskerne at de som hadde lønnstilskudd fikk best nytte av tiltaket på kort sikt. Dette var forventet siden utdanning nødvendigvis tar noe tid, men på lang sikt hadde de to gruppene like høy sysselsetting. I sum var lønnstilskudd altså mer effektivt. Konklusjonen viste med andre ord også at opplæring i jobb var like høyt verdsatt av arbeidsgiverne som formell utdanning for arbeidsledige uten fullført yrkesutdanning. Dette er et interessant funn fordi det viser at arbeidserfaring gjennom lønnstilskudd kan være et alternativ til egne opplæringsopplegg.

Oppsummert kan man si at erfaringer fra Norge og andre land viser at midlertidige lønnstilskudd har positiv effekt på den enkeltes jobbsjanse og lønn etter gjennomført tiltak. Bruk av lønnstilskudd i ordinære virksomheter kan også være samfunnsøkonomisk lønnsomt. Andre lands erfaring er at midlertidige lønnstilskuddsordninger virker best i privat sektor. For Norges del vet vi for lite til å konkludere sikkert på dette punktet siden de norske analysene vi har ikke skiller mellom offentlig og privat sektor.

Det er holdepunkter for å anta at lønnstilskudd kan ha spesielt god effekt for personer med psykiske lidelser. Det er også forskning som finner at lønnstilskudd i kombinasjon med andre tiltak kan ha virkning til og med for personer som har gjennomgått mange runder med tiltak uten å lykkes med å komme i jobb. Når lønnstilskudd vurderes opp mot andre tiltak, kan det også være aktuelt å se det som et alternativ til opplæringstiltak og utdanning.

Samlede kostnads- og sysselsettingsvirkninger av lønnstilskudd

Den norske erfaringen er at lønnstilskudd lønner seg etter at kostnadene direkte forbundet med tiltaket er tatt hensyn til. Det er hovedkonklusjonen i Westlies analyse av attføringsinnsatsen. Funnet ligger fast hvis man tar utgangspunkt i de samlede verdiene av det tiltaksdeltakerne produserer under og etter tiltaket og kostnadene forbundet med tiltaket. Det er likevel noen usikkerhetsmomenter.

Én virkning som det er vanskelig å måle, er at noen som har fått lønnstilskudd, kanskje kunne ha fått vanlig ansettelse uten eller med lavere lønnstilskudd. Det betyr at det foreligger en risiko for kostnadsoverveltning fra arbeidsgiver til staten ved at noe som burde være en del av arbeidsgiveres ordinære lønnsutgifter, betales gjennom lønnstilskudd.

Departementet er ikke kjent med norsk empirisk forskning som har forsøkt å måle omfanget av kostnadsoverveltning ved bruk av lønnstilskudd eller andre former for subsidiering av arbeidskraft. Kostnadsoverveltning er blitt påvist i to svenske ordninger ved bruk av redusert arbeidsgiveravgift for unge arbeidssøkere.86 Redusert arbeidsgiveravgift er en generell og lite treffsikker ordning. Risikoen for kostnadsoverveltning er større i slike brede ordninger enn i målrettede og individbaserte ordninger som lønnstilskudd. Risikoen for uønsket bruk av lønnstilskuddsordninger avhenger av hvordan tiltaket reguleres i blant annet forskrifter og retningslinjer og forvaltes av Arbeids- og velferdsetaten. Hvis det for eksempel gis en omfattende adgang til å bruke lønnstilskudd overfor personer som allerede er ansatt, vil faren for kostnadsoverveltning kunne øke.

Fortrengning kan være en annen uønsket effekt av lønnstilskudd. Det betyr at en person med lønnstilskudd kan bli ansatt i virksomheten i stedet for en ordinær ansettelse av en annen arbeidssøker. Det finnes noe forskningsmessig belegg for at slik fortrengning skjer (Forslund og Vikström, 2011). Den samlede sysselsettingsgevinsten kan derfor bli noe mindre enn den individuelle effekten man kan måle ved effektevalueringer.

Det begrensede omfanget av bruken av lønnstilskudd på det norske arbeidsmarkedet tilsier imidlertid at fortrengnings- og kostnadsoverveltningsproblemer ikke skal overdrives. Den sterke individuelle effekten av lønnstilskudd sammenliknet med andre arbeidsmarkedstiltak er et argument for å satse mer på dette tiltaket framover.

Lønnstilskudd fordeler byrdene ved arbeidsløshet ved at personer med nedsatt arbeidsevne får en mulighet til å konkurrere om jobber med personer som har bedre sjanser på arbeidsmarkedet. På den måten blir det færre som lever av varige, offentlige ytelser. Lønnstilskudd som er innrettet mot personer som står utenfor arbeidsmarkedet kan føre til at oppgaver blir utført som ellers ikke ville blitt gjort. Skal målet om å få flere i arbeid og færre på stønad bli nådd, må antall jobber i samfunnet økes. Lønnstilskudd gjør det lønnsomt for arbeidsgivere å ansette personer som det ellers ikke er lønnsomt å ansette fordi deres arbeidsevne ligger under gjennomsnittet.

Dersom bruk av lønnstilskudd kompenserer for den reduserte produktiviteten som den nedsatte arbeidsevnen medfører i et bestemt arbeid, vil flere kunne konkurrere om jobber med den arbeidsevnen de har, og bidra til at arbeidstilbudet utvides. I en situasjon med svak etterspørsel etter den aktuelle typen arbeidskraft, vil en slik utvidelse av arbeidstilbudet kunne ha liten sysselsettingseffekt og dermed liten økonomisk betydning. Den generelle erfaringen er imidlertid at tilfanget av jobber på lang sikt vokser med et økende arbeidstilbud. I så fall vil bruk av lønnstilskudd påvirke jobbdannelsen i positiv retning.

4.5.3 Erfaringer med arbeidspraksis i ordinær virksomhet

Arbeidspraksis i ordinær virksomhet, heretter kalt arbeidspraksis, er ment som en introduksjon til arbeidslivet. Nykommere på arbeidsmarkedet, blant andre ungdom og innvandrere, er derfor aktuelle brukergrupper. Arbeidspraksis kan inngå som ett ledd i en kjede av tiltak, for eksempel før eller etter opplæring. Tiltaket kan også brukes der det er tvil om en videre satsing på tiltak kan ha noe for seg i forbindelse med søknad om uførepensjon, eller som en avklaring der det er tvil om søkeren har bistandsbehov eller ikke. Arbeidspraksistiltaket dekker derfor mange ulike formål og behov.

Arbeidspraksis skiller seg fra lønnstilskudd ved at det ikke foreligger en arbeidsavtale mellom tiltaksdeltaker og arbeidsgiver. Deltakeren får ikke lønn, men mottar en offentlig ytelse som er aktuell for vedkommendes situasjon, vanligvis arbeidsavklaringspenger eller tiltakspenger. En praksisplass er enklere å etablere for både arbeidsgiver og Arbeids- og velferdsetaten enn for eksempel en lønnstilskuddsplass.

Arbeidspraksis kan tenkes å ha ulike positive virkninger:

• Tiltaksdeltakeren får sosial kontakt i arbeidstiden og unngår dermed sosial isolasjon og redusert psykiske helse som følge av det.

• Tiltaksdeltakeren får anledning til å lære seg spesifikke arbeidsoppgaver.

• Tiltaksdeltakeren lærer seg å være en del av et arbeidsfellesskap.

• Tiltaksdeltakeren får prøve om dette er en type jobb som passer.

• Tiltaksdeltakeren får anledning til å vise den aktuelle arbeidsgiveren at han eller hun behersker jobben og ev. er verd å ansette hvis det blir en jobb ledig.

• Tiltaksdeltakeren får ved søknad på jobb etter tiltaket et punkt på CV-en som viser at han eller hun har vært i jobb, og dermed også en referanse som kan brukes ved vurdering av ansettelse.

Deltakelse på tiltak er også et aktivitetskrav for stønadsmottakere. Stilt overfor et slikt krav vil noen anstrenge seg mer for å komme i jobb eller utdanning på egen hånd. En slik generell motivasjonseffekt av tiltaket er ikke målt i Norge, men i andre land har denne effekten vist seg å være betydelig.

Det finnes flere evalueringer av arbeidspraksis fra Norge som kun ser på om tiltaket øker sannsynligheten for overgang til arbeid. En evaluering i 2010 av arbeidspraksis for innvandrere fant ingen slik effekt.87 En evaluering av tiltak for sosialhjelpsmottakere i 2005 fant heller ingen effekt av arbeidspraksis for denne gruppen.88

I en evaluering av tiltak for unge som hadde falt ut av videregående opplæring, fant forskeren negative effekter ved at tiltaket ikke hadde en påviselig sysselsettingseffekt, samtidig som det forelå en innlåsningseffekt som følge av at de unge ikke søkte etter ordinært arbeid i tiltaksperioden.89 Arbeidspraksis har ikke alltid overgang til jobb som sitt primære mål, men den siste analysen hadde en oppfølgingstid på flere år slik at eventuelle positive bidrag i sammenheng med senere karriere trolig ville ha blitt fanget opp.

Danmark har hatt en ordning med arbeidspraksis som likner den norske, og evalueringene har gitt omtrent samme resultat. En evaluering i 2003 fant at arbeidspraksis hadde en svak positiv effekt for danske sosialhjelpsmottakere.90 En evaluering i 200691 fant svakere effekt av arbeidspraksis sammenlignet med andre tiltak for sosialhjelpsmottakere.92

En mulig forklaring på de svake effektene av arbeidspraksis kan være at tiltaksdeltakerne blir satt til jobber som oppleves som unødvendige og overflødige, eller at de jobber med noe de burde hatt lønn for. En kvalitativ undersøkelse fra Fafo framhever at tiltaket for noen virker lite motiverende, og at enkelte deltakere har følt seg utnyttet som gratis arbeidskraft, særlig ved gjentatt bruk av arbeidspraksis som ikke fører fram til ordinær jobb. Mange og korte praksisperioder vurderes kanskje ikke som positivt av potensielle arbeidsgivere.93

En annen type forklaring på tiltakets resultater kan ha sammenheng med hvordan dette forvaltes og hvordan deltakere følges opp av Arbeids- og velferdsetaten. Arbeidsgiver har ingen forpliktelser overfor deltakerne når tiltaksperioden tar slutt. Arbeidspraksis er også et mye brukt arbeidsmarkedstiltak fordi det både er rimelig og enkelt å ta i bruk. Det kan gi en risiko for at tiltaket brukes for ukritisk og at personer som burde ha hatt andre tiltak, eller som ville ha klart seg bedre uten, blir tilbudt arbeidspraksis.

En ressursundersøkelse i arbeids- og velferdsforvaltningen viser at hver enkelt saksbehandler kan ha svært mange brukere å følge opp slik at det blir liten tid til hver enkelt.94 Det er store variasjoner mellom kontorene, og ved kontorer med høy arbeidsbelastning er det trolig lite rom for oppfølging av personer i arbeidspraksis. Arbeids- og velferdsetaten kan i slike tilfeller ha mangelfull kjennskap til arbeidssituasjonen og gjennomføringen av opplæringsplaner og andre forhold som kan være relevante i vurderingen av behovet for oppfølging eller annen innsats. Dette kan redusere muligheten for overgang til fast ansettelse.

Det kan imidlertid ikke avvises at det foreligger en motivasjonseffekt ved at det gjennom tiltaket stilles aktivitetskrav til blant annet unge arbeidssøkere, selv om dette ikke er blitt målt i de refererte undersøkelsene. Denne effekten er dokumentert i andre land, og den kan skyldes at arbeidssøkere blir mer aktive med å finne seg en jobb når de får et tilbud om å delta i tiltak.

4.6 Flere og bedre tiltaksplasser i ordinært arbeidsliv

Regjeringen går inn for å styrke bruken av ordinære virksomheter som arena for den arbeidsmarkedspolitiske innsatsen. Både norsk og internasjonal forskning viser at dette øker sannsynligheten for at flere kommer i arbeid. Det er derfor Regjeringens mål å mobilisere det ordinære arbeidslivet mer aktivt i inkluderingsarbeidet. Skal det kunne gjennomføres er det nødvendig å forsterke de etterspørselsstimulerende virkemidlene i arbeidsmarkedspolitikken. Det forutsetter et mer forpliktende samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen, arbeidssøkere/arbeidsgiver og tiltaksarrangører.

Skal det opprettes flere tiltaksplasser i ordinært arbeidsliv, er det nødvendig å vurdere hvordan virkemidlene på dette området skal innrettes og effektiviseres for å gi økt overgang til arbeid. Som et ledd i denne effektiviseringen ønsker Regjeringen å bygge ut flere lønnstilskuddsplasser i ordinært arbeidsliv.

Lønnstilskudd er isolert sett et dyrere tiltak enn for eksempel arbeidspraksis i ordinært arbeidsliv. Men tiltaksdeltakere som blant annet deltar på arbeidspraksistiltak mottar ulike former for offentlige livsoppholdsytelser. Summen av utgifter til tiltaksplass og utgifter til livsopphold for disse brukerne ligger omtrent på samme nivå per tiltaksdeltaker som utgiftene til en lønnstilskuddsplass.

Skal bruken av lønnstilskudd trappes opp, må det bli mer attraktivt for arbeidsgivere å opprette lønnstilskuddsplasser, og det må gjøres lettere for Arbeids- og velferdsetaten og arbeidsgivere å bruke ordningen. Når det gjelder bruk av arbeidspraksis, bør tiltaket målrettes bedre, og kravene til gjennomføring av tiltaket må skjerpes i form av blant annet tydelige avtaler og faste oppfølgingspunkt.

Gode resultater forutsetter også utvikling av kunnskap og kompetanse på arbeidsinkludering i ordinært arbeidsliv, kombinert med blant annet en aktiv og god oppfølging både ved utplassering i tiltak og senere i jobb. Det gjennomføres et målrettet utviklings- og forsøksarbeid på oppfølgingsområdet, jf. kapittel 4.4.4. Det er videre nødvendig å styrke markedsarbeidet og den arbeidsrettede brukeroppfølgingen i Arbeids- og velferdsetaten. Hvordan dette skal realiseres, er en del av det oppdraget departementet har gitt ekspertutvalget som skal gjennomgå NAV-systemet.

4.6.1 Tiltak for å øke bruken av midlertidig lønnstilskudd

Lønnstilskudd gis til arbeidsgivere som ansetter personer som har særskilte problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår. En midlertidig lønnstilskuddsordning kan også brukes overfor personer med nedsatt arbeidsevne, og personer som mottar graderte trygdeytelser og som vil prøve ut sine muligheter for å komme i arbeid.

Deler av arbeidsgivers lønnskostnader dekkes av Arbeids- og velferdsetaten gjennom et økonomisk tilskudd. Med utgangspunkt i en behovs- eller arbeidsevnevurdering skal lønnstilskuddets varighet og kompensasjonsnivå tilpasses deltakerens individuelle behov ut fra arbeidssøkerens muligheter på arbeidsmarkedet. Deltakeren får lønn fra arbeidsgiver. Formålet med å bruke lønnstilskudd er at deltakerne skal oppnå fast ansettelse på ordinære vilkår.

Lønnstilskudd skal stimulere etterspørselen etter arbeidssøkere ved å redusere arbeidsgivers opplevde risiko ved å ansette personer med lite arbeidserfaring og/eller nedsatt produktivitet. Slik dagens lønnstilskuddsordning er utformet, er erfaringen at ordningene ikke i tilstrekkelig grad er egnet til å påvirke etterspørselen i arbeidsmarkedet etter utsatte grupper av arbeidssøkere. Lønnstilskuddsordningene har i lengre tid hatt et stabilt og relativt lite omfang, jf. tabell 4.1. Ordningene har få deltakere sammenliknet med andre tiltak. Administrativt virker det som om lønnstilskuddsordningene er mer krevende å ta i bruk både for Arbeids- og velferdsetaten og arbeidsgivere enn andre alternative ordninger som for eksempel arbeidspraksis.

Omfanget i Norge står i motsetning til våre naboland Sverige og Danmark, hvor bruken av lønnstilskudd i ulike former er et helt dominerende virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken. Det foreligger blant annet en bred gjennomgang av erfaringer med lønnstilskuddsordninger i Sverige med tilhørende forslag til reformer i en egen offentlig utredning.95

Færre lønnstilskuddsordninger

Det finnes i dag flere overlappende lønnstilskuddsordninger. To av disse ordningene vil Regjeringen slå sammen med andre tiltak. Det gjelder lønnstilskuddstiltaket kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) som skal gi deltakerne tilrettelagt opplæring og arbeidstrening, og tiltaket tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA) som er et tilbud til brukere med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne som har problemer med å få arbeid i ordinært arbeidsliv.

Kvalifiseringstiltaket (KIA) vil Regjeringen fase inn i et nytt arbeidsforberedende tiltak, jf. kapittel 4.7.1. Den varige ordningen, tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA), vil bli innlemmet i en lønnstilskuddsordning som bygger på forsøket med tidsubestemt lønnstilskudd, jf. kapittel 4.6.2.

Økt subsidieringsnivå

Dagens støttesatser for lønnstilskudd varierer mellom ulike ordninger. For de midlertidige lønnstilskuddsordningene er det to ulike subsidieringsnivå. For ledige kan inntil 50 pst. av lønnsutgiftene kompenseres, mens støttesatsen for personer med nedsatt arbeidsevne er satt til maksimalt 60 pst. av lønnskostnadene.

Regjeringen vil øke subsidieringsnivået for personer med nedsatt arbeidsevne fra inntil 60 pst. av lønnskostnadene til inntil 75 pst. av lønnskostnadene. Støttesatsen for ledige på inntil 50 pst. av lønnskostnadene beholdes. Formålet er å gjøre flere med nedsatt arbeidsevne attraktive for arbeidsgivere. Endringen kan også gjøre det lettere å kombinere en gradert trygdeytelse med deltidsarbeid finansiert via et lønnstilskudd. Målet er å få flere med lav arbeidsevne til å prøve seg i arbeidslivet, samtidig som det sikrer at arbeidsgiver alltid betaler en egenandel som motiverer til å legge til rette for en varig ansettelse i virksomheten. Støttesatsene ligger innenfor de tillatte terskelverdiene i statsstøtteregelverket.

Det vil bli vurdert å innføre et sentralt fastsatt tak for bruk av lønnstilskudd. Det vil bety at inntekter over et visst nivå ikke kompenseres slik at man unngår å subsidiere fullt ut svært høye lønnsutbetalinger. Et slikt tak finnes i forsøksordningen for den tidsubestemte lønnstilskuddsordningen (TULT), men vil være et nytt innslag i de midlertidige ordningene, og forslaget må utredes nærmere.

Varigheten av dagens midlertidige lønnstilskuddsordninger innenfor ordinært arbeidsliv er henholdsvis inntil ett år for ledige og inntil tre år for personer med nedsatt arbeidsevne. Disse varighetsreglene beholdes.

Informasjon innhentet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet viser stor variasjon i hvordan bruken av lønnstilskudd blir praktisert. Mange steder benytter man et maksimalbeløp eller et tak for lønnstilskuddets størrelse. Det kan være beløpsgrenser som ligger betydelig under de angitte maksimalsatsene på henholdsvis 50 og 60 pst. av lønnskostnadene som framgår av regelverket for ordningen. Slike lokale tilpasninger i bruken av lønnstilskudd kan indikere at lønnstilskudd oppleves som en krevende tiltaksform å ta i bruk både for Arbeids- og velferdsetaten og arbeidsgiver. Dette kan være en mulig forklaring på at lønnstilskudd er lite brukt sammenliknet med blant annet arbeidspraksis.

Arbeidsgiversiden har ved ulike anledninger etterlyst behovet for mer forutsigbare lønnstilskuddsordninger. Dette er et argument for at Arbeids- og velferdsetaten bør gis mulighet til å fatte vedtak for lengre tid av gangen for å unngå hyppige omprøvinger og usikkerhet knyttet til den økonomiske støtten arbeidsgiver mottar. Det vil gi både tiltaksdeltaker og arbeidsgiver større forutsigbarhet og trygghet i tiltaksperioden. Denne forutsigbarheten må hele tiden kombineres med oppfølgingsrutiner hvor overgang til fast, ordinær ansettelse uten tilskudd blir vurdert av Arbeids- og velferdsetaten.

Lange vedtaksperioder kan medføre en risiko for innlåsing i tiltaket og unødvendig ressursbruk. Det kan vurderes om det vil være hensiktsmessig å skille klarere mellom oppfølging av tiltaksdeltakere og kontroll av tilskuddsnivå, varighet mv. Det er spørsmål som må utredes videre.

Utvidet bruk av midlertidig ansettelse

Arbeidsgivers villighet til å ansette arbeidssøkere med usikker produktivitet kan forventes å øke dersom adgangen til å ansette midlertidig utvides. Flere personer vil på denne måten kunne få prøvd seg i arbeidslivet.

Det er hjemmel i arbeidsmiljøloven for å gi regler om midlertidig ansettelse for deltakere i arbeidsmarkedstiltak. Personer med nedsatt arbeidsevne som deltar på lønnstilskudd kan i dag ansettes midlertidig i inntil ett år dersom det er behov for en særlig utprøving av arbeidsevnen. Regjeringen vil utvide denne perioden til inntil tre år for personer med nedsatt arbeidsevne, dvs. i hele tiltaksperioden.

I tillegg vil Regjeringen åpne for midlertidig ansettelse i inntil ett år for deltakere på lønnstilskudd hvor det foreligger problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet på ordinære lønns- og arbeidsvilkår, men hvor arbeidsevnen ikke er nedsatt. Formålet med å utvide adgangen til midlertidige ansettelser ved bruk av lønnstilskudd, er å gjøre det lettere å etablere nye lønnstilskuddsplasser.

Bruk av lønnstilskudd i kombinasjon med andre virkemidler

Skal økt bruk av lønnstilskudd gi de ønskede resultater, handler det ikke bare om å ta i bruk økonomiske insentiver. Skal tiltaket føre til at flere får fast arbeid, må Arbeids- og velferdsetaten finne de riktige personene til de riktige jobbene. NAV-kontorets innsats slutter heller ikke ved starten av tiltaksperioden. Oppfølgingen må i mange tilfeller fortsette inn i tiltaksperioden for å bidra til å sikre et varig ansettelsesforhold. Mange trenger arbeidsrettet bistand ikke bare for å finne et høvelig arbeid, men også for å beholde og bli værende i jobben.

Skal bruken av lønnstilskudd bli effektiv, er det avgjørende at det legges til rette for å kombinere lønnstilskudd med ulike former for oppfølgingstiltak. Det kan i tillegg til oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten innbefatte oppfølging i form av tjenester etaten kjøper, eller oppfølging i form av mentor eller kollegastøtte finansiert gjennom tilskudd fra etaten.

Støtten kan også omfatte bruk av tilretteleggingstilskudd og tilretteleggings- og oppfølgingsavtaler med oppnevning av fast kontaktperson i Arbeids- og velferdsetaten som både arbeidssøker og arbeidsgiver kan kontakte dersom det foreligger behov for tilrettelegging av arbeidsplassen.

4.6.2 Opprettelse av en ny, varig lønnstilskuddsordning

Det har fra 2007 vært forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd (TULT) i fem fylker. Fra 2008 har forsøket vært landsomfattende. Ordningen er regulert i forskrift om forsøk med tidsubestemt lønnstilskudd.

Tidsubestemt lønnstilskudd skal bidra til å øke mulighetene for ordinært arbeid blant personer med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne samt bidra til å forebygge uførepensjonering. Det framgår av forskriften at andre tiltak og virkemidler skal være prøvd eller vurdert før det kan innvilges TULT. Det er først når det er vurdert at tidsbegrensede tiltak ikke fører til arbeid på ordinære vilkår at TULT skal vurderes. Det framgår videre at TULT skal være vurdert før uførepensjon kan innvilges. Det er imidlertid i dag satt et øvre tak på 2 500 tiltaksplasser per år som gjør at TULT i liten grad framstår som et alternativ til uførepensjon.

Dagens ordning kan brukes både som tiltak for å beholde eksisterende arbeid og i forbindelse med ansettelse hos ny arbeidsgiver. Arbeidsdeltakeren skal utføre ordinære arbeidsoppgaver og ha samme plikter og rettigheter som andre arbeidstakere. Dersom det er behov for å prøve ut arbeidsdeltakerens arbeidsevne, kan deltakeren ansettes midlertidig i ett år. Tilskuddet til arbeidsgiver kan ytes med inntil 3/4 kompensasjon av lønn og sosiale utgifter det første året og inntil 2/3 refusjon de påfølgende årene.

Ordningen har vært evaluert to ganger. Ingen av evalueringene forsøkte å si noe om hvorvidt TULT gir økt sannsynlighet for å få ordinært arbeid. Begge evalueringene vurderte tiltakets effekt på sannsynligheten for å bli ufør, men ingen av dem ga noe klart svar. 96, 97 Mens evalueringen fra 2008 slo fast at forsøket treffer målgruppen som ordningen er beregnet på, og at ordningen sannsynligvis bidrar til å forsinke eller hindre overgang til uførepensjon, konkluderte evalueringen fra 2010 med at deltakelse på TULT bidrar til å forhindre at man blir uførepensjonert med en høy uføregrad.

Evalueringen fra 2010 viser at tiltaket ble brukt hos eksisterende arbeidsgiver i om lag 75 pst. av tilfellene. Oppdatert informasjon fra Arbeids- og velferdsetaten bekrefter at denne andelen fortsatt er høy. Gjennomsnittsalderen på deltakerne er også relativt høy, og tiltaket brukes ofte som ledd i en arbeidstidsreduksjon der arbeidstakeren jobber deltid med full lønn, mens arbeidsgivers lønnsutgifter delvis kompenseres gjennom lønnstilskuddet. Blant dagens deltakere finner man også arbeidstakere som ikke fyller vilkåret i uførepensjonsordningen om minst 50 pst. nedsatt inntektsevne, men som i stedet får mulighet til å jobbe deltid gjennom TULT uten reduksjon i inntekt. Dette er ikke i tråd med formålet med ordningen. Personer som av helsemessige årsaker har behov for å redusere arbeidstiden, skal i utgangspunktet ha en gradert uførepensjon dersom vilkårene ellers er oppfylt. De som ikke fyller vilkårene for uførepensjon, skal selv måtte bære inntektsreduksjon som følge av at de går over i en deltidsstilling.

Regjeringen vil gjøre forsøket med tidsubestemt lønnstilskudd om til en varig ordning, og samtidig endre innretningen av tiltaket for blant annet for å redusere mulighet for kostnadsoverveltning fra arbeidsgiver til det offentlige. Kostnadsoverveltning i samfunnsøkonomisk forstand oppstår dersom arbeidsgiver får et lønnstilskudd som er større enn det produktivitetstapet som skal kompenseres.

Målgruppen skal fortsatt være personer som har fått fastslått at de har varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne etter en arbeidsevnevurdering. Dette er personer som etter Arbeids- og velferdsetatens arbeidsevnevurdering vil ha behov for varig tilpasset innsats. Det bør videre gå klart fram av regelverket at midlertidig lønnstilskudd eller annet arbeidsrettet tiltak skal være forsøkt før det kan innvilges et varig lønnstilskudd for personer som skal inn i arbeidslivet.

Det vil bli presisert i regelverket for et nytt, varig lønnstilskudd at tiltaket som hovedregel skal brukes for personer som søker arbeid, altså som et rekrutteringsvirkemiddel. Dette vil begrense mulighetene for kostnadsoverveltning fra arbeidsgiver til det offentlige.

Selv om man ønsker å vri bruken av varig lønnstilskudd i retning av rekruttering, bør det fortsatt være en viss åpning for at tiltaket også skal kunne brukes hos egen arbeidsgiver. Dette kan blant annet være aktuelt for personer som står i fare for å falle helt ut av arbeidslivet etter utløpet av sykepengeperioden, og/eller etter at det er vurdert at 100 pst. uføretrygd vil være alternativet.

Det vil bli tydelig avgrenset i forskrift når varig lønnstilskudd skal kunne gis til eksisterende arbeidsgiver. Det skal blant annet eksplisitt framgå av regelverket at midlertidig lønnstilskudd skal være vurdert før varig lønnstilskudd kan innvilges til eksisterende arbeidsgiver. Disse endringene vil etter Regjeringens oppfatning bidra til økt målretting av tiltaket og begrense potensialet for kostnadsoverveltning og innlåsing på tiltak.

Nytt, varig lønnstilskudd bør som i dag kunne kombineres med gradert uføretrygd for personer som ellers ville ha fått uføretrygd med en høyere uføregrad og/eller som vil ha problemer med å skaffe seg deltidsarbeid i ordinært arbeid.

Med et begrenset antall plasser og relativt liten gjennomstrømning, vil det være vanskelig å ha et absolutt krav i regelverket om at arbeid med varig lønnstilskudd skal være vurdert før det kan innvilges uføretrygd. Dagens krav til jevnlig revurdering av tiltakets varighet og nivå på tilskuddet til arbeidsgiver videreføres. Ved bedring av arbeidsevnen skal det vurderes om tilskuddet skal falle bort eller om det skal iverksettes andre hensiktsmessige tiltak.

Tilskuddssatsen til arbeidsgiver foreslås opprettholdt fra forsøksordningen.

Den eksisterende ordningen med tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA), vil bli faset inn i den nye ordningen med varig lønnstilskudd. Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift er rettet mot personer som har varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne, men som ikke fyller vilkårene for uførepensjon. Deltakerne i tiltaket har behov for tett oppfølging og tilrettelegging.

Tiltaksdeltakeren i TIA er arbeidstaker og mottar lønn. Tiltaket er knyttet til attføringsbedriftene som mottar et varig lønnstilskudd fra Arbeids- og velferdsetaten samt et attføringstilskudd. Det er anslått at lønnstilskuddet dekker om lag 50 pst. av kostnadene til lønn og sosiale utgifter.98 Tilskuddene bygger på faste tilskuddsatser og er i motsetning til lønnstilskuddsordninger i ordinært arbeidsliv ikke individuelt utformet. Formidling til arbeid i det ordinære arbeidslivet skal vurderes jevnlig.

TIA har i lengre tid vært et tiltak under avvikling med stadig færre deltakere. Siden TIA har klare likhetstrekk med et varig lønnstilskudd, vil Regjeringen som et ledd i å forenkle tiltakssystemet fase TIA inn i den nye varige lønnstilskuddsordningen.

Den nye permanente ordningen vil bli regulert i tiltaksforskriften til arbeidsmarkedsloven slik at man kan se de ulike arbeidsrettede tiltakene i sammenheng. Det innebærer at det ikke lenger vil være et tak på antallet tiltaksplasser, slik det er i dagens forsøksordning med 2 500 plasser. En eventuell økning i antallet deltakere vil måtte finansieres innenfor den samlede rammen fastsatt av Arbeids- og sosialdepartementet. Den nye, varige lønnstilskuddsordningen vil kunne benyttes både i ordinært arbeidsliv og i attførings- og vekstbedrifter.

Erfaringer med et nytt, varig lønnstilskudd vil bli evaluert etter en periode på 3–4 år, der man blant annet skal vurdere risikoen for en eventuell kostnadsoverveltning.

4.6.3 Mer målrettet bruk av arbeidspraksis i ordinært arbeidsliv

Det er i dag en omfattende bruk av arbeidspraksistiltaket innenfor ordinær virksomhet. Tiltaket rettes særlig mot arbeidssøkere med liten eller ingen erfaring fra arbeidslivet, som ungdom og nyankomne innvandrere. Den dokumenterte effekten på overgang til arbeid er som tidligere vist svak, og Regjeringen vil endre tiltaket for å oppnå bedre resultater.

Tiltaksdeltakeren er ikke ansatt hos tiltaksarrangør og mottar ikke lønn, men en offentlig ytelse som arbeidsavklaringspenger, tiltakspenger mv. Varigheten av tiltaket skal tilpasses deltakerens individuelle behov, men innenfor en maksimal varighetsramme på inntil ett år for ledige og inntil tre år for personer med nedsatt arbeidsevne. I ni av ti tilfeller er varigheten av tiltaksperioden på under ett år. Varigheten skal vurderes minst hvert halvår av Arbeids- og velferdsetaten.

Det kan ved bruk av arbeidspraksis gis et driftstilskudd for tilrettelegging for ledige på 1 495 kroner per måned. For personer med nedsatt arbeidsevne kan det de første tre månedene i praksisperioden gis tilskudd på 14 870 kroner per måned. Deretter reduseres tilskuddet til satsen for ledige. Bruken av den høyeste satsen utgjør bare to pst. av tilsagnene. Det er også slik at en tredel av arbeidspraksisplassene ikke finansieres med driftstilskudd. Det indikerer at driftstilskudd i mange tilfeller ikke anses å være nødvendig eller ønskelig.

Nedenfor beskrives endringer departementet vil gjøre i arbeidspraksistiltaket. Siktemålet er å bedre planleggingen og gjennomføringen av tiltaket slik at deltakernes muligheter til å komme i arbeid eller utdanning styrkes.

Tiltaket vil endre navn til arbeidstrening.

Bedre avklaring av tiltakets formål

Departementet mener at det alltid skal foreligge en avtale som beskriver formål og innhold i arbeidstreningstiltaket for den enkelte deltaker. En slik avtale innebærer økte forpliktelser for alle parter, og skal tydeliggjøre rollefordelingen mellom deltaker, arbeidsgiver, NAV-kontor og ev. andre samarbeidspartnere, som for eksempel utdanningsmyndigheter. Når tiltaket avsluttes, skal NAV utarbeide en skriftlig rapport om gjennomføringen av tiltaket og hvordan arbeidssøkeren skal følges opp videre.

Tettere og bedre oppfølging

Oppfølging i arbeidstreningstiltaket skal tilpasses den enkelte deltakers behov, og oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten skal skje minst hver tredje måned. Mulighetene for å få tiltaksdeltakeren ansatt i virksomheten skal vurderes jevnlig, for eksempel ved overgang fra arbeidstrening til ansettelse med lønnstilskudd. Overgang til eller fullføring av videregående opplæring eller egenfinansiert utdanning skal også vurderes. Det skal foreligge en opplæringsplan når dette er nødvendig og hensiktsmessig for den enkelte. Det kan særlig være relevant for grupper av unge og andre med opplæringsbehov og manglende arbeidserfaring.

Arbeidstrening kan ved behov kombineres med bruk av tilretteleggings- og oppfølgingsavtaler hvor det utpekes en fast kontaktperson i Arbeids- og velferdsetaten med ansvar for oppfølging av tiltaksgjennomføring, og en kontaktperson på arbeidsplassen med ansvar for oppfølging, opplæring mv. Behovet for bruk av oppfølgingstjenester, mentor eller tilrettelegging skal alltid vurderes siden dette erfaringsmessig vil øke effekten av tiltaket.

Redusert varighet av arbeidstreningsperioden

I dag er maksimalvarigheten for ledige inntil ett år, med mulighet til forlengelse i inntil to år for personer med nedsatt arbeidsevne. Departementet mener denne bør kortes ned til ett år for alle. For personer med nedsatt arbeidsevne gis det likevel mulighet for inntil seks måneders forlengelse. Varigheten av tiltaket for hver enkelt deltaker skal vurderes minimum hver tredje måned av Arbeids- og velferdsetaten. I dag er kravet hver sjette måned.

Bortfall av dagens driftstilskuddsordning

Departementet vil fjerne dagens driftsstøtte, og innlemme ordningen i en ny og bedre tilretteleggingsordning, jf. kapittel 4.8. Det innebærer at tilskuddsordningen knyttet til arbeidstreningstiltaket erstattes av en ordning hvor utgifter til tilrettelegging refunderes etter nærmere regler.

4.7 Styrking av det skjermede tiltakstilbudet

Personer med nedsatt arbeidsevne er en sammensatt gruppe. For mange vil arbeidsrettede tiltak med oppfølging i ordinært arbeidsliv være det som gir best effekt på overgang til arbeid. Samtidig er det viktig å legge til rette for at personer som ikke er i stand til å nyttiggjøre seg tiltak i ordinært arbeidsliv skal få et godt tilbud. Regjeringen er opptatt av å finne fram til gode løsninger også for dem som trenger et tilrettelagt tiltakstilbud i skjermede omgivelser.

Regjeringen vil utvikle og forenkle de arbeidsrettede tiltakene innenfor et skjermet arbeidsmiljø slik at tiltakene gir bedre muligheter for overgang til ordinært arbeidsliv. Det legges opp til at det skjermede tiltakstilbudet fortsatt skal anskaffes i henhold til gjeldende godkjenningsordning for tiltaksleverandører.

4.7.1 Etablering av et nytt, arbeidsforberedende tiltak

Det foreligger i dag flere midlertidige arbeidsmarkedstiltak i skjermede virksomheter. Regjeringen vil slå sammen kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) og arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) til et nytt midlertidig tiltak i skjermet arbeidsmiljø.

Tiltaket gis navnet arbeidsforberedende trening (AFT). Målet er å få til en mer hensiktsmessig innretning av arbeidstreningsplasser i et skjermet arbeidsmiljø som kan bidra til at flere kommer i arbeid. Hovedgrepet består i å legge sterkere vekt på utprøving og trening i ordinært arbeidsliv etter en innledende fase av arbeidsforberedende karakter i skjermede virksomheter. Tiltaket skal også gi mulighet til å kombinere arbeidstrening og opplæring uten at brukerne må skifte fra et arbeidsmarkedstiltak til et annet.

Erfaringer med arbeidspraksis i skjermet sektor (APS)

Målgruppen for APS er personer med nedsatt arbeidsevne med særlig usikre yrkesmessige forutsetninger. Tiltaket inneholder utprøving av arbeidsevne, tilrettelagt arbeidstrening, kartlegging og opplæring. Andre viktige formål med tiltaket kan være avklaring, sosial trening, veiledning og motivering med et langsiktig mål om arbeid. Blant personer registrert med avgang fra APS i 2012 var 15 pst. i arbeid seks måneder etter at tiltaket var avsluttet.

I Telemarksforskings evaluering av tiltaket fra 2009 framgår det at hovedmålet for de fleste som deltar i arbeidspraksis i skjermet virksomhet, er avklaring av arbeids- og funksjonsevne. Undersøkelsen viser at tiltaket i liten grad blir brukt for å formidle tiltaksdeltakerne til arbeid. Andelen som går fra APS til arbeid er relativt liten. I perioden 2001–2008 var det 18 pst. som kom i jobb etter avsluttet APS.99

En årsak til at det er liten overgang til arbeid fra APS kan være måten tiltaket brukes på. APS brukes ofte som et avklaringstiltak eller som et tiltak som skal forberede deltakerne til andre og mer formidlingsrettede tiltak, som for eksempel oppfølgingstiltaket arbeid med bistand. Det innebærer at tiltaket for mange deltakere ikke har som mål å formidle deltakerne direkte til ordinært arbeid, men inngår som et ledd i å avklare og kartlegge den enkeltes muligheter i arbeidslivet. En annen forklaring kan være at tiltaket slik det er utformet ikke er nok kompetansegivende og formidlingsrettet.

Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet er det stor variasjon mellom fylkene i hvilken grad deltakerne i dagens APS-tiltak har praksis i ordinært arbeidsliv. Arbeidspraksis skjer enten internt hos tiltaksarrangør i hele eller deler av tiltaksperioden, eller gjennom utplassering i ordinært arbeidsliv.

Tiltaket har i dag om lag 7 000 deltakere, og har hatt en gradvis vekst i de siste 15 årene.

Erfaringer med kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift

Formålet med kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) er å gi deltakerne kompetanse gjennom tilrettelagt opplæring og arbeidstrening. Tiltaket skal gjennomføres i reelle bedriftsmiljøer. Med reelle bedriftsmiljøer menes at virksomhetene som arrangerer tiltaket, selv skal drive produksjon av varer og tjenester. Tiltaket retter seg mot personer som har fått sin arbeidsevne nedsatt i en slik grad at vedkommende hindres i å skaffe seg eller beholde inntektsgivende arbeid. Målet for tiltaket er formidling til ordinært arbeid eller overgang til egenfinansiert utdanning. Blant personer registrert med avgang fra KIA i 2012 var 42 pst. i arbeid seks måneder etter at tiltaket var avsluttet.

I juni 2014 var det 71 forhåndsgodkjente tiltaksarrangører som gjennomførte tiltaket KIA. Tiltaket har per i dag et omfang på om lag 800 deltakere. Tiltaket har gradvis blitt trappet ned de siste årene fra et nivå på ca. 2 400 deltakere i år 2000.

Deltakere i tiltaket er midlertidig ansatt i bedriften som arbeidstakere, og mottar ordinær lønn i tiltaksperioden. Tiltaket kan vare i inntil to år, men med mulighet for forlengelse dersom det er nødvendig for å oppnå fagbrev. En evaluering fra Telemarksforsking viser at deltakerne ofte har sammensatte problemer, men uten å ha spesielle vansker med å komme inn på arbeidsmarkedet.100 Målet for svært mange av deltakerne er å komme i ordinært arbeid. For mange er det også viktig å få økt kompetanse. Andelen som kom i jobb etter avsluttet KIA i perioden 2001–2008 var 55 pst.101

Tilbakemeldinger fra Arbeids- og velferdsetaten tyder på at kvalifiseringselementet i KIA ikke blir tilstrekkelig vektlagt, og at KIA fungerer mer som et arbeidspraksistiltak for de fleste av deltakerne. Siden det etter gjeldende regelverk er anledning til opplæring i skolefag (basiskompetanse) innen APS, er det derfor stor grad av overlapping mellom APS og KIA når det gjelder det faglige innholdet.

Nytt, midlertidig tiltak i et tilrettelagt og skjermet arbeidsmiljø

Regjeringen vil slå sammen tiltakene KIA og APS til et nytt midlertidig tiltak i skjermet arbeidsmiljø der målet er økt overgang til ordinært arbeidsliv. Tiltaket skal gjennomføres av virksomheter som oppfyller kravene til å bli forhåndsgodkjent som attføringsbedrifter eller vekstbedrifter.

Resultatene som hittil er oppnådd med KIA og APS viser at det er behov for et mer helhetlig og formidlingsrettet tilbud til personer med sammensatte problemer. Hovedinnholdet i det nye tiltaket vil være avklaring, opplæring og arbeidstrening. I tillegg vil det bli gitt bistand til koordinering av andre tjenester som har betydning for deltakernes mulighet til å komme i arbeid. Det nye tiltaket vil i større grad enn de eksisterende tiltakene legge til rette for å kombinere ulike virkemidler, og for økt bruk av ordinært arbeidsliv.

Målgruppen for tiltaket vil være personer med særlig usikre yrkesmessige forutsetninger og behov for tett og bred oppfølging. Det omfatter personer med sammensatte bistandsbehov som kan ha utfordringer knyttet til boforhold, norskkunnskaper, rus, helse og sosiale problemer, ofte i kombinasjon med lite eller manglende utdanning og arbeidserfaring.

Deler av tiltaket skal gjennomføres i et skjermet tilrettelagt arbeidsmiljø. Med skjermet, tilrettelagt arbeidsmiljø menes at tiltaksarrangørene må ha lokaler, redskaper og annet materiell hvor deltakerne kan utføre tilpassede arbeidsoppgaver, samt er bemannet med kvalifisert personell. Arbeidsoppgavene som tilbys tiltaksdeltakerne skal være reelle og bidra til å gi tiltaksdeltakerne relevant arbeidserfaring og kompetanse som kan benyttes i et framtidig arbeid.

Det arbeidsforberedende tilbudet må utformes og organiseres slik at det ivaretar bredden i individuelle behov for bistand. Det innebærer at tiltaksarrangørene må ta høyde for hva som hindrer tiltaksdeltakerne i å skaffe seg en jobb i ordinært arbeidsliv, som helserelaterte problemer/livsstil, lav motivasjon, mangel på struktur på hverdagen, lese- og skrivevansker, liten arbeidserfaring og formelle kvalifikasjoner mv. Tilbudet skal være tilpasset den enkeltes behov. Det betyr at enkelte attførings- og vekstbedrifter med et ensidig produksjonsmiljø vil ha behov for omstilling og fornyelse.

Tiltaket vil gi økt mulighet for oppfølging i ordinært arbeidsliv. Det skjermede arbeidsstedet bør i størst mulig grad fungere som en base for utprøving og arbeidsforberedende trening før utplassering i ordinært arbeidsliv. Å trekke inn ordinære bedrifter i tiltaksgjennomføringen vil gi større muligheter for mer differensierte arbeidsoppgaver og arbeidserfaringer tilpasset dagens arbeidsmarked. Økt bruk av ordinært arbeidsliv som arena for utprøving og arbeidstrening innebærer at det blir viktig å utvikle et tett samarbeid med lokalt næringsliv. NHO og Attføringsbedriftenes prosjekt Ringer i vannet er et godt eksempel på hvordan dette kan fungere.

Utviklingen i arbeidslivet med større etterspørsel etter kompetanse, taler for å styrke kvalifiseringselementet i det nye tiltaket. Personer med nedsatt arbeidsevne og usikre forutsetninger kan ha nytte av et tiltak der opplæring kombineres med arbeidspraksis og annen attføringsfaglig innsats på en fleksibel måte. Departementet ønsker å tydeliggjøre kvalifiseringselementet gjennom krav til mer målrettede løp hvor kompetansebehovet hos den enkelte blir kartlagt med sikte på at det skal utvikles et tilbud om relevant opplæring.

Det nye tiltaket vil bidra til å redusere ventetiden mellom tiltak for personer med sammensatte behov. Tiltaket samler i ett og samme tiltaksløp ulike virkemidler som tidligere var fordelt på atskilte tiltak. Det innebærer at deltakerne vil kunne få dekket flere bistandsbehov innenfor samme tiltak, og på den måten slippe ventetiden som kan oppstå mellom ulike tiltak. Ventetider og avbrudd kan føre til at brukers situasjon endres som følge av passivitet. I stedet for å få en helhetlig, målrettet og effektiv prosess fram mot jobb, kan brudd i attføringsprosesser bidra til at problemer og arbeidshindringer vokser. Det er derfor viktig å sikre god progresjon for deltakeren fra oppstart i tiltaket til overgang til arbeid, arbeidsrettede tiltak eller andre aktive løsninger.

Varigheten i tiltaket fastsettes til inntil to år. Det er i tråd med varigheten for de to tiltakene som det nye tiltaket bygger på.

Det forutsettes at arbeids- og velferdsforvaltningen har tett dialog med tiltaksarrangøren om deltakerens utvikling gjennom hele perioden. For å sikre nødvendig utvikling i tiltaket vil departementet innføre stoppunkter hver tredje måned, hvor NAV-kontoret vurderer utviklingen i tiltaket for den enkelte bruker. I henhold til dagens regelverk blir rapportering og stoppunkter avtalt lokalt.

Tiltaksdeltakeren i det nye arbeidsforberedende tiltaket vil ikke være ansatt hos tiltaksarrangøren og mottar ikke ordinær lønn, men arbeidsavklaringspenger eller annen livsoppholdsytelse.

4.7.2 Sammenslåing av varige lønnstilskuddsordninger

Tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift (TIA) utgjør i dag en del av det skjermede tiltakstilbudet. Tiltaket er rettet mot personer som har fått sin arbeidsevne varig og vesentlig nedsatt, og som har behov for spesiell tilrettelegging og tett oppfølging. Mange av disse klarer seg ikke i det ordinære arbeidslivet, samtidig som de heller ikke kvalifiserer for eller ønsker uføretrygd. Deltakerne i TIA skal ha et meningsfullt arbeid å gå til.102 Formidling til arbeid i det ordinære arbeidslivet skal jevnlig vurderes. Tiltaksdeltakeren er arbeidstaker og mottar tarifflønn.

Tiltaket arrangeres av attføringsbedrifter. Attføringsbedriftene mottar et varig lønnstilskudd fra Arbeids- og velferdsetaten, samt et attføringstilskudd og er dermed sterkt subsidiert.

Tiltaket har klare likhetstrekk med en varig lønnstilskuddsordning. Om lag 1 000 personer deltar i TIA, og tiltaket er blitt trappet ned over tid. Som et ledd i å forenkle tiltakssystemet vil Regjeringen at TIA fases inn i den nye varige lønnstilskuddsordningen. Dagens lønnstilskudd og attføringstilskudd i TIA vil bli erstattet av et lønnstilskudd slik det blir utformet i den nye ordningen. En innfasing av TIA i den nye varige lønnstilskuddsordningen vil åpne for deltakelse både i skjermede og ordinære virksomheter, jf. kapittel 4.6.2.

4.7.3 Bruk av tiltaket varig tilrettelagt arbeid i ordinært arbeidsliv

Departementet vil vurdere nærmere hvordan tilbudet for brukere som har behov for en varig tilrettelagt tiltaksplass i en skjermet virksomhet kan videreutvikles. Varig tilrettelagt arbeid (VTA) er et arbeidsmarkedstiltak i skjermede virksomheter rettet mot personer som mottar uførepensjon eller i nær framtid ventes å få innvilget uførepensjon. Departementet vil se nærmere på om målgruppen for VTA er hensiktsmessig avgrenset ut fra dagens behov.

Enkelte deltakere ønsker å prøve seg i ordinære bedrifter, men er redd for å miste tiltaksplassen. Departementet vil derfor innføre en begrenset permisjonsordning for VTA. Det er behov for stabile rammebetingelser for deltakere i VTA. Samtidig kan ordinære bedrifter gi VTA-deltakere tilbud om arbeidsoppgaver som kan være utviklende og motiverende å prøve. En permisjonsordning vil åpne for at man kan hospitere i en ordinær bedrift i en avgrenset periode. Deltakeren skal kunne returnere til en plass i VTA.

Det er også i dag mulig å ha varig tilrettelagt arbeid i ordinære bedrifter. Av om lag 9 400 tiltaksplasser i varig tilrettelagt arbeid, gjennomføres om lag 1 300 plasser i ordinære bedrifter. Denne ordningen vil bli videreført.

En AFI-rapport fra 2012 drøfter gråsonen mellom kommunale dagtilbud og VTA. Rapporten viser at det i praksis kan være vanskelig å skille mellom kommunale aktivitetstilbud og arbeidsoppgavene i VTA.103 I forbindelse med den varslede kommunereformen vil Regjeringen vurdere nærmere om hele eller deler av det skjermede tiltakstilbudet kan overføres til kommunene, og om ansvarsforholdet mellom et kommunalt aktivitetstilbud og tiltaksplasser innenfor varig tilrettelagt arbeid kan avklares tydeligere til beste for brukerne av disse tilbudene.

4.7.4 Anskaffelsessystemet for tiltak i skjermet sektor

En rekke arbeidsrettede tiltak er organisert slik at Arbeids- og velferdsetaten kjøper en tjeneste av en tiltaksarrangør. Eksempler på dette er kjøp av avklaringstjenester, oppfølgingstjenester og arbeidsmarkedsopplæring. Utgangspunktet vil da være at reglene om offentlige anskaffelser gjelder, fordi leveransen er basert på en kontrakt mot betaling.

Dagens ordning for kjøp av arbeidsrettede tiltak i skjermede virksomheter baserer seg på en ordning med forhåndsgodkjenning av tiltaksleverandører uten konkurranse. Det skilles i regelverket mellom tiltak som kjøpes inn av forhåndsgodkjente tiltaksarrangører og tiltak som kjøpes inn i henhold til regelverket for offentlige anskaffelser.

Kravene til å bli forhåndsgodkjent er regulert i forskrift om arbeidsrettede tiltak. I boks 4.2 følger en oppsummering av kravene.

I forbindelse med arbeidet med NOU 2012: 6 Arbeidsrettede tiltak gjorde advokatfirmaet Kluge en juridisk gjennomgang av forholdet til anskaffelsesregelverket for de seks tiltakene som per i dag er forbeholdt forhåndsgodkjente tiltaksleverandører. For alle seks tiltakene konkluderte advokatfirmaet med at anskaffelsen av slike tiltaksplasser er å anse som kjøp av tjenester som omfattes av anskaffelsesregelverket.

Fra 1. januar 2015 slås tiltaket avklaring i ordinær virksomhet og tiltaket avklaring i skjermet virksomhet sammen til ett avklaringstiltak, og tiltaket oppfølging og tiltaket arbeid med bistand slås sammen til ett oppfølgingstiltak. På denne måten reduseres fire tiltak til to. De nye avklarings- og oppfølgingstiltakene blir anskaffet i tråd med gjeldende regelverk gjennom en ordinær anbudskonkurranse.

Med de forslagene til forenklinger og sammenslåing av tiltak som Regjeringen i tillegg varsler i denne meldingen, gjenstår det nye tiltaket arbeidsforberedende trening og varig tilrettelagt arbeid som tiltak som ikke anskaffes i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser.

Det kan i forbindelse med kommunereformen være aktuelt å vurdere om hele eller deler av disse tiltakene kan passe inn i kommunenes øvrige tjenester innrettet mot særlig utsatte brukergrupper, og derfor overføres til kommunene. En slik mulig omlegging vil imidlertid kreve en grundig utredning. Før denne er gjennomført, ser ikke departementet det som aktuelt med ytterligere endringer i anskaffelsessystemet for arbeidsmarkedstiltakene.

Departementet finner det ikke hensiktsmessig å vurdere endringer i godkjenningsordningen uten at ordningen ses i sammenheng med hvordan tiltakene arbeidsforberedende trening og varig tilrettelagt arbeid skal organiseres og anskaffes i framtiden. Før det er gjort, beholdes dagens godkjenningsordning for de aktuelle tiltakene.

4.8 Ny tilretteleggingsordning for arbeidssøkere

4.8.1 Dagens tilretteleggingssystem

Tilrettelegging er et viktig virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken. Mange funksjonshemmede oppgir at de har behov for mer tilrettelegging på arbeidsplassen. Tilretteleggingstilskudd har i stor grad vært benyttet til å redusere sykefraværet for arbeidstakere i virksomheter tilknyttet avtalen om et inkluderende arbeidsliv. Ifølge en evaluering fra SINTEF er tilretteleggingstilskudd for sykmeldte det tiltaket virksomhetene etterspør mest.104

Tilskudd til ulike former for tilrettelegging har til hensikt å senke terskelen for arbeidsgivere til å rekruttere eller prøve ut arbeidssøkere med tilretteleggingsbehov. Tilskudd til tilrettelegging er et supplement til arbeidsrettede tiltak, enten som tilskuddsordning integrert i det enkelte tiltak eller som ordninger som kan kombineres med ulike tiltak.

Det er i dag flere overlappende ordninger innen tilretteleggingsfeltet som gjør situasjonen uoversiktlig og virkemidlene lite målrettet. Som følge av avtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen), ble det igangsatt et arbeid med å forenkle tilretteleggingsordninger for ansatte i IA-virksomheter. Det vises til høring om et nytt forebyggings- og tilretteleggingstilskudd våren 2014, og ny forskrift for tiltaket som trådte i kraft 1. september 2014.

Det finnes i dag tre rammefinansierte tilretteleggingsordninger som retter seg mot arbeidssøkere med behov for arbeidsrettet bistand i ordinært arbeidsliv. En egen driftstilskuddsordning er knyttet til tiltaket arbeidspraksis i ordinær virksomhet, jf. kapittel 4.6.3. Videre er det som en del av Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne opprettet en forsøksordning med tilretteleggingstilskudd for rekruttering av arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne. Det foreligger også en tilskuddsordning for teknisk tilrettelegging for personer med nedsatt arbeidsevne. De ulike tilretteleggingsordningene fungerer ikke tilfredsstillende slik de nå er utformet, og er også delvis overlappende med hensyn til formål og innhold, samtidig som satser og regelverk varierer.

Driftstilskudd under arbeidspraksis i ordinær virksomhet er den klart største ordningen med et forbruk av midler på 188 mill. kroner i 2013. Tilskuddet tilbys arbeidsgiver ved opprettelse av praksisplasser. Det er ikke et krav i denne ordningen å kunne dokumentere utgifter til tilrettelegging. En kartlegging av bruken av driftstilskudd viser at nærmere en tredel av arbeidspraksisplassene ikke finansieres med driftstilskudd. Det indikerer at driftstilskuddet anses å være unødvendig i mange tilfeller. Tiltaket arbeidspraksis i ordinær virksomhet legges om, og i den forbindelse vil driftstilskuddet i sin nåværende form bli fjernet.

De to andre tilretteleggingsordningene har et langt mindre omfang. Til forskjell fra driftstilskuddsordningen for arbeidspraksis i ordinær virksomhet er disse ordningene ikke knyttet til et bestemt tiltak. De er begge refusjonsbaserte ordninger.

4.8.2 Nytt og forenklet inkluderingstilskudd

Regjeringen vil etablere et nytt tilretteleggingstilskudd for ordinært arbeidsliv som erstatter dagens tre rammefinansierte drifts- og tilretteleggingsordninger. Tilskuddet skal kunne brukes på tvers av virksomheter, arbeidsmarkedstiltak og målgrupper.

Forslaget støtter opp under en strategi for økt bruk av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena, der en i større grad kombinerer ulike virkemidler for å tilpasse bistanden til den enkeltes behov. Forslaget gir muligheter for en tydeligere og mer målrettet ordning som møter arbeidssøkeres tilretteleggingsbehov på en bedre måte enn dagens ordninger.

Det nye tilretteleggingstilskuddet vil få navnet inkluderingstilskudd for å angi formålet med tilskuddet, og unngå navneforveksling med tilretteleggingsordningen knyttet til IA-avtalen og sykmeldte arbeidstakere. Inkluderingstilskuddet vil inngå i Arbeids- og velferdsetatens ordinære tiltaksportefølje. Det nye inkluderingstilskuddet avgrenses tydelig mot andre ordninger, for eksempel avklarings- og oppfølgingstiltak, slik at overlapping unngås. Ordningen skal ikke benyttes til tilrettelegging som kan dekkes etter folketrygdlovens bestemmelse om stønad til bedring av funksjonsevnen.

Innhold

Omleggingen innebærer at de utgiftene som dekkes innenfor dagens tre ulike ordninger samles i én ordning. Det er i hovedsak aktuelt å dekke utgifter som kjøp av tjenester som er nødvendige for å vurdere arbeidssøkerens funksjonsevne eller tilretteleggingsbehov på den enkelte arbeidsplass, kostnader til personlig utstyr, kostnader til tilpasninger av arbeidsplassen, kjøp av nødvendige gjenstander og arbeidshjelpemidler som ikke kan dekkes etter folketrygdloven, utgifter til å kjøpe programvare som skal brukes av arbeidssøkeren, nødvendige merutgifter til forsikring, lisenser, sertifisering mv. samt kjøp av ekstern opplæring for å kunne gjennomføre tilretteleggingen.

Den nye ordningen skal være enkel å bruke for både Arbeids- og velferdsetaten og arbeidsgivere, samtidig som den må utformes i tråd med statsstøtteregelverket. I en ny ordning vil antall støttesatser reduseres. Det forutsettes at den nye ordningen er refusjonsbasert, og tilskuddet skal dekke faktiske utgifter hos arbeidsgiver som kan dokumenteres opp til et maksimaltak for henholdsvis enkeltkjøp av arbeidshjelpemidler / gjenstander og mer løpende tilretteleggingsutgifter. Nivået på maksimaltaket fastsettes slik at utgiftene til ordningen ikke vil gå på bekostning av andre prioriterte tiltak. Det legges opp til at ordningen finansieres innenfor en budsjettramme som tilsvarer omfanget for dagens ordninger.

For tilrettelegging som ikke omfatter kjøp av arbeidshjelpemidler og gjenstander, kan maksimaltaket settes vesentlig lavere enn ved enkeltkjøp. For tilskudd som skal dekke enkle løpende tilretteleggingsutgifter vurderes muligheten for en forenklet refusjonsordning. For tilskudd som skal dekke større enkeltinnkjøp vil det være nødvendig med forhåndsgodkjenning og en grundigere vurdering av Arbeids- og velferdsetaten.

Det er et mål at ordningen skal oppleves som enkel å bruke med mindre skjemabruk. I forbindelse med den nærmere utformingen av ordningen vil det være viktig å utarbeide gode rutiner for saksbehandling og styring av midlene gjennom året, slik at en legger til rette for god tilgjengelighet og planlegging av aktiviteter.

Målgruppe

Målgruppen skal være arbeidssøkere med behov for arbeidsrettet bistand for å komme i arbeid. Det vil blant annet omfatte arbeidssøkere som deltar på arbeidsmarkedstiltak i ordinært arbeidsliv, eller som mottar ulike former for personlig bistand og oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten for å komme i jobb. Aktuelle tiltak som inkluderingstilskuddet kan kombineres med, vil blant annet være arbeidstrening i ordinær virksomhet, ulike lønnstilskuddsordninger, oppfølgingsbistand og ulike forsøksordninger Arbeids- og velferdsetaten gjennomfører i ordinært arbeidsliv. I tillegg videreføres muligheten for å yte tilretteleggingstilskudd til deltakere som mottar full uførepensjon i tiltaket varig tilrettelagt arbeid, og som derfor ikke har rett til stønad etter folketrygdloven.

Det nye tilskuddet vil dekke alle dagens målgrupper for de tre berørte tilretteleggingsordningene som fases inn i den nye ordningen. Ordningen hjemles i arbeidsmarkedsloven og tas inn i forskrift om arbeidsrettede tiltak. Brukere som har vedtak innenfor dagens tilskuddsordninger vil kunne fortsette i disse ordningene ut vedtaksperioden.

4.9 Ny tilretteleggings- og oppfølgingsavtale

Ifølge diskriminerings- og tilgjengelighetsloven skal arbeidsgivere foreta en individuell tilrettelegging av arbeidsplass og arbeidsoppgaver for å sikre at en arbeidssøker eller arbeidstaker med nedsatt funksjonsevne kan få eller beholde arbeid, ha tilgang til opplæring og annen kompetanseutvikling, samt utføre og ha mulighet til framgang i arbeidet på lik linje med andre.105

For å sikre tilrettelegging for dem som har større tilretteleggingsbehov enn det loven krever at arbeidsgiver skal dekke, forvalter Arbeids- og velferdsetaten flere oppfølgings- og tilretteleggingsordninger der arbeidsgiver, arbeidssøker eller arbeidstaker får tilbud om tilrettelegging og oppfølging på arbeidsplassen, både i form av kompensasjon av utgifter og i form av personlig bistand.

Arbeids- og velferdsetaten skal legge til rette for at personer som har sammensatte behov får et helhetlig og koordinert tilbud med sikte på overgang til ordinært arbeid uten at det oppstår unødig ventetid.

En prøveordning med tilretteleggingsgarantier ble innført i 2007 og gjort landsdekkende fra 1. januar 2008. Tilretteleggingsgarantien er ikke en garanti i juridisk forstand, men en avtale Arbeids- og velferdsetaten kan inngå med arbeidstaker/ arbeidssøker og arbeidsgiver. Ikke alle tilretteleggingsgarantier som inngås er trepartsavtaler.

Alle arbeidsrettede virkemidler i Arbeids- og velferdsetaten er aktuelle for tilretteleggingsgarantien, men bruk av tilretteleggingsgaranti gir ikke tilgang på andre arbeidsrettede tiltak enn det etaten ellers fatter vedtak om.

Tilretteleggingsgarantien har hatt to hovedmålgrupper:

• Personer med en funksjonsnedsettelse som har behov for arbeidsrettet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten for å komme i eller beholde arbeid.

• Arbeidsgivere eller virksomheter som tar inn eller beholder personer som har en funksjonsnedsettelse.

Antall inngåtte tilretteleggingsgarantier hadde fram til 2011 et begrenset omfang. Fra 2012 har det imidlertid vært en betydelig økning i antall garantier fra om lag 700 i 2011 til om lag 9 600 aktive tilretteleggingsgarantier ved utgangen av 1. tertial 2014. Økningen i bruken av tilretteleggingsgarantier kan knyttes til at Jobbstrategi for personer med nedsatt funksjonsevne som ble iverksatt i 2012. Det ble da innført tilretteleggingsgarantier for jobbstrategiens målgruppe.

Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet spiller tilretteleggingsgarantien en stadig viktigere rolle i oppfølgingen av personer med nedsatt funksjonsevne som deltar på tiltak i ordinært arbeidsliv. Det kommer også til uttrykk i SINTEFs evaluering av jobbstrategien.106

Samtidig er det gjennom ulike undersøkelser avdekket flere svakheter i praktiseringen og utformingen av ordningen. Både i SINTEFs evalueringen av jobbstrategien, og i en undersøkelse som Riksrevisjonen nylig har gjennomført av Arbeids- og velferdsetatens forvaltning av tilretteleggingsgarantien, blir disse svakhetene dokumentert.107

I Riksrevisjonens undersøkelse av Arbeids- og velferdsetatens forvaltning av tilretteleggingsgarantien pekes det på klare svakheter i dagens ordning. Riksrevisjonen mener Arbeids- og velferdsetaten bør følge opp tilretteleggingsgarantien bedre for å sikre en økt og riktigere bruk av ordningen, slik at flere personer med nedsatt funksjonsevne kan komme i jobb eller bli værende i jobb.

Riksrevisjonen skriver at ordningen er lite kjent både i etaten og blant brukerne. Fem år etter at ordningen ble innført, var det fortsatt usikkerhet knyttet til innholdet i ordningen.

Riksrevisjonen tar opp at det er store forskjeller mellom fylkene i bruken av ordningen. Brukere som har en garanti følges ikke opp bedre enn andre brukere. Det framkommer også at slik målgruppen for tilretteleggingsgarantien er definert som «personer med nedsatt funksjonsevne», har det vært vanskelig for Arbeids- og velferdsetaten å avgrense og fastslå hvem som skal få et tilbud om en garanti.

Stortinget har i sin behandling av Riksrevisjonens gjennomgang av tilretteleggingsgarantien sluttet seg til Riksrevisjonens konklusjoner, og forutsatt at Riksrevisjonens tilrådinger blir tatt hensyn til i den videre oppfølgingen av ordningen.108 Som et ledd i dette oppfølgingsarbeidet legger Regjeringen i denne meldingen fram forslag til endringer i ordningen. Samtidig rapporterer Arbeids- og velferdsdirektoratet at det allerede er satt i verk tiltak for å trappe opp bruken av tilretteleggingsgarantier som en integrert del av etatens arbeidsrettede brukeroppfølging.

4.9.1 En tydelig og forpliktende trepartsavtale

Regjeringen mener det er behov for å erstatte dagens garantiordning med en ny og bedre tilretteleggings- og oppfølgingsavtale med en tydeligere avgrensning av målgruppen og konkretisering av avtalens innhold. Ordningen gis et mer dekkende navn og endrer betegnelse fra garanti til avtale.

Avtalen er en trepartsavtale som inngås mellom Arbeids- og velferdsetaten, arbeidssøker og arbeidsgiver, og det legges vekt på at avtalen skal være enkel å inngå og bruke for alle parter. Det vil bli tydelig hvilke forpliktelser som ligger i avtalen, noe som gjør det lettere å styre og følge opp ordningen. Arbeidssøkere og arbeidsgivere skal være trygge på at de får rett tiltak til rett tid, samtidig som de er sikret tett kontakt med Arbeids- og velferdsetaten gjennom hele tiltaksperioden når behov for slik kontakt oppstår.

Med denne omleggingen tas det hensyn til tilrådingene i Riksrevisjonens rapport og Stortingets behandling av denne. Forslaget imøtekommer Regjeringens forpliktelser overfor partene i IA-avtalen om å forbedre ordningen.

Myndighetene har i henhold til ny IA-avtale påtatt seg et ansvar for å forbedre og tydeliggjøre innholdet i tilretteleggingsgarantiene. IA-avtalen inneholder også et eget punkt om at Arbeids- og velferdsetaten skal videreføre ordningen med å oppnevne en navngitt kontaktperson i etaten som kan bistå virksomhetene og tiltaksdeltakerne med råd, veiledning og støtte i oppfølgingsperioden.

Formål

Formålet med ordningen er å sikre rask tilrettelegging av arbeidsplassen for personer med nedsatt funksjonsevne/arbeidsevne. Avtalen skal avklare ansvar og forpliktelser og skape større forutsigbarhet og trygghet for både arbeidssøker og arbeidsgiver, samt sikre økt brukermedvirkning. Avtalen skal gi en god ramme for samarbeidet med Arbeids- og velferdsetaten. Slik legges det også til rette for økt bruk av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena.

Innhold

Det er behov for å konkretisere avtalens innhold. Den nye tilretteleggings- og oppfølgingsavtalen skal avklare hvilke forpliktelser og oppgaver Arbeids- og velferdsetaten, arbeidssøker og arbeidsgiver har når personer med nedsatt funksjonsevne eller nedsatt arbeidsevne mottar ulike former for personlig bistand eller oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten for å komme i ordinært arbeid.

Avtalen skal

• angi rammene for kontakt mellom Arbeids- og velferdsetaten, bruker og arbeidsgiver

• skissere aktuelle virkemidler

• fordele oppgaver og tydeliggjøre hvem som har ansvaret for hva

• legge til rette for et tverrfaglig samarbeid i Arbeids- og velferdsetaten og med øvrig hjelpeapparat i tilfeller der det er påkrevd

Som en fast del av avtalen skal det alltid navngis en fast kontaktperson i Arbeids- og velferdsetaten som ved behov skal bistå virksomheter og tiltaksdeltakere med råd, veiledning og støtte i tiltaksperioden. Avtalen skal også inneholde obligatorisk oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.

Det øvrige innholdet i avtalen skal tilpasses den enkelte arbeidssøkers konkrete behov. Utover den obligatoriske delen av avtalen, kan avtalen inneholde virkemidler tilpasset den enkeltes bistandsbehov som understøtter deltakelse i ordinært arbeidsliv. Ikke alle arbeidssøkere som mottar arbeidsrettet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten for å komme i jobb, vil ha behov for en tilretteleggingsavtale. For mange vil andre avtaler knyttet til for eksempel bruk av arbeidstrening være nok.

Departementet legger vekt på at avtalene skal være enkle å inngå og bruke for alle parter. Det er særskilt viktig med avtaler når det er behov for samordnet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten med koordinering av flere tiltak og tjenester. Arbeidssøkere og arbeidsgivere skal være trygge på at de får rett tiltak til rett tid, samtidig som de er sikret tett kontakt med NAV-kontoret gjennom hele tiltaksperioden og ev. videre i ansettelsesperioden når individuelle behov tilsier slik støtte.

For Arbeids- og velferdsetaten vil avtalen være et viktig virkemiddel for effektivt å kunne koordinere og iverksette den bistanden og det formidlingsarbeidet etaten skal gjøre rettet mot arbeidssøkere og arbeidsgivere. I likhet med den tidligere tilretteleggingsgarantien vil avtalen ikke være juridisk bindende. En tilretteleggingsavtale er å anse som en serviceerklæring fra Arbeids- og velferdsetaten om rask og samordnet iverksetting av arbeidsrettede tiltak.

Målgruppe

Alle arbeidssøkere som mottar arbeidsrettet bistand fra Arbeids- og velferdsetaten kan i utgangspunktet være i målgruppen for en tilretteleggings- og oppfølgingsavtale. For å sikre at avtalen innrettes mot de arbeidssøkerne som trenger det mest, legger Regjeringen opp til at den prioriterte målgruppen er unge arbeidssøkere under 30 år med nedsatt arbeidsevne og behov for arbeidsrettet bistand for å komme i arbeid. Dette er arbeidssøkere som har særskilte problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet. Denne brukergruppen er av Arbeids- og velferdsdirektoratet anslått til å utgjøre i gjennomsnitt i underkant av 7 000 personer.

Den prioriterte målgruppen for tilretteleggings- og oppfølgingsavtalene samsvarer med en sentral og prioritert målgruppe i arbeidsmarkedspolitikken, og med den prioriterte målgruppen for delmål 2 i den nye IA-avtalen. Avgrensningen støtter opp under departementets generelle prioritering av unge arbeidssøkere med nedsatt arbeidsevne under 30 år.

I tillegg til den prioriterte brukergruppen, vil Arbeids- og velferdsetaten kunne benytte tilretteleggings- og oppfølgingsavtaler også overfor andre arbeidssøkere som skal i arbeid i ordinært arbeidsliv, når etaten finner det hensiktsmessig innenfor tilgjengelige ressurser.

Ordningen vil bli finansiert innenfor rammebevilgningen til Arbeids- og velferdsetaten, og midler til eksisterende stillinger som er knyttet til ordningen i hvert fylke vil bli videreført.

4.10 Tiltaksforenkling og flere leverandører

Regjeringen ønsker å gi brukerne et bedre og mer målrettet tilbud om tiltak og tjenester. Flere tiltaksleverandører, sosiale entreprenører, Inn på tunet-gårder og arbeidsgivere fra både offentlig, privat og frivillig sektor skal kunne tilby tjenester, egnede tiltaksplasser og jobber for utsatte arbeidssøkergrupper. Med flere aktører vil man bedre kunne dekke variasjonen i brukernes bistandsbehov, og gi flere arbeidssøkere muligheter til å få et arbeid som passer.

Fra 1. januar 2015 innføres nytt regelverk for anskaffelse av avklarings- og oppfølgingstjenester. Det innebærer at alle aktuelle tilbydere av arbeidsrettede tiltak vil slippe til i konkurransen om å levere de aktuelle tjenestene. Økt konkurranse og flere tilbydere kan stimulere til å utvikle tilbudet om avklaring og oppfølging i riktig retning, og legge til rette for et mer differensiert tilbud til brukerne. Det vil bli stilt strenge kvalitets- og resultatkrav til leverandørene av tjenester.

Tjenestenes formål, målgrupper, innhold og varighet endres ikke som følge av overgang til anbudskonkurranser. Avklarings- og oppfølgingstjenester er som før innrettet mot både sykmeldte arbeidstakere, arbeidssøkere og personer med nedsatt arbeidsevne. Det vil være Arbeids- og velferdsetaten som avgjør hvilke brukere som skal tildeles tjenestene. Det betyr at det vil skje en prioritering av de mest utsatte gruppene på arbeidsmarkedet, som blant annet unge med nedsatt funksjonsevne eller nedsatt arbeidsevne under 30 år.

Det vil bli arbeidet videre med utformingen av konkurransegrunnlag og gjennomføring av anskaffelser av avklarings- og oppfølgingstiltak for blant annet å

• sikre mest mulig forutsigbare kontrakter og avtaler med leverandørene

• vektlegge betydningen av kvalitet i tjenestene

• få flere tilbydere ved blant annet å dele anbudskonkurransen opp i mindre geografiske områder og ha egne konkurranser for avgrensede målgrupper

• utvikle et godt og tett samarbeid med leverandørene i avtaleperioden

Både denne forenklingen og flere pågående utviklingsforsøk på oppfølgingsområdet, vil på sikt legge grunnlaget for bedre tjenester. Dette er avgjørende for å kunne bistå både arbeidssøkere og arbeidsgivere på en mer hensiktsmessig måte enn i dag, samt styrke virksomhetenes muligheter og ressurser for å inkludere flere.

Det arbeides fortløpende med kvalitetssikring og krav til resultater innrettet mot hele arbeids- og velferdsforvaltningens tiltaksportefølje, jf. kapittel 4.4.

Det vil også bli vurdert, blant annet som en følge av gjennomførte endringer i regelverket for kjøp av tjenester, å se nærmere på om styringen av arbeidsmarkedstiltakene bør ta utgangspunkt i et bredere spekter av mål og styringsparametre enn i dag. Det kan for eksempel være mål som vektlegger overgang til arbeid. Ulike modeller for styring og gjennomføring av arbeidsmarkedstiltak vil derfor bli vurdert framover.

4.11 Iverksetting av tiltakene

I henhold til arbeidsmarkedslovens § 12 er Arbeids- og sosialdepartementet tillagt myndighet til å gi nærmere regler om arbeidsmarkedstiltakene og fastsette nærmere formål, innhold, målgruppe og organisering av tiltakene.

Endringer i innhold og innretning av arbeidsrettede tiltak som varsles i dette kapitlet i punktene 4.6–4.8 vil bli iverksatt gjennom endringer av forskrift om arbeidsrettede tiltak.

Det vil bli utarbeidet overgangsordninger for berørte deltakere og tiltaksarrangører. Ingen brukere skal miste det tilbudet de har som følge av endringene. Brukere som deltar i ordningene når omleggingen trer i kraft, skal kunne fortsette tiltaksløpet i tråd med det som er avtalt mellom bruker og Arbeids- og velferdsetaten.

Tiltaksarrangører som blir påvirket av endringene vil bli gitt nødvendig tid til omlegging og omstilling. Departementet vil i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet og berørte aktører vurdere hensiktsmessige overgangsordninger slik at leverandører som har behov for det, gis tid til omstilling.

4.12 Oppsummering av forslagene

Regjeringen ønsker økt bruk av ordinært arbeidsliv for å styrke utsatte gruppers muligheter til å komme i arbeid, og vil:

• Utvide adgangen til midlertidig ansettelse.

• Øke bruken av lønnstilskudd i ordinært arbeidsliv ved blant annet å innføre mulighet for høyere lønnsrefusjon for personer med nedsatt arbeidsevne, og ved å utvide adgangen til midlertidig ansettelse i tiltaksperioden.

• Etablere en ny, varig lønnstilskuddsordning, og fase inn lønnstilskuddsordningen tilrettelagt arbeid i arbeidsmarkedsbedrift i denne ordningen.

• Målrette arbeidstreningstiltaket i ordinært arbeidsliv og styrke oppfølgingen av tiltaksdeltaker og arbeidsgiver.

• Etablere et nytt arbeidsforberedende tiltak i et tilrettelagt og skjermet arbeidsmiljø basert på de eksisterende tiltakene kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift og arbeidspraksis i skjermet virksomhet.

• Etablere et nytt inkluderingstilskudd for arbeidssøkere.

• Innføre en ny og mer forpliktende tilretteleggings- og oppfølgingsavtale.

• Videreutvikle tiltaket varig tilrettelagt arbeid i skjermede virksomheter ved å innføre en permisjonsordning for deltakere som ønsker å hospitere i ordinære bedrifter.

• Stille tydeligere resultatkrav til leverandører av arbeidsrettede tiltak.